TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX MAISONS DES SERVICES PUBLICS
Articles 24 à 26
Maisons des services
publics
Ces
articles donnent valeur législative au cadre régissant les
maisons des services publics. Si aucune divergence de fond n'oppose plus les
deux assemblées, la question demeure de l'opportunité d'inscrire
dans une loi autonome des dispositions qui figurent déjà dans le
droit en vigueur.
Il est vrai que la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation
pour l'aménagement et le développement durable du territoire est
entrée en vigueur au cours de la navette du projet de loi relatif aux
droits des citoyens. L'exigence de " codification ", tendant à
rendre le droit plus accessible aux citoyens, n'a donc pu être satisfaite
qu'au cours de la deuxième lecture au Sénat.
Cependant, l'Assemblée nationale a vu dans cette codification un
"
mépris du respect de la cohérence globale du
projet
". Votre rapporteur comprend mal que le fait de réunir
dans un même texte l'ensemble des dispositions relatives à un
sujet donné, afin de préserver l'unité du droit
applicable, puisse être interprété comme nuisant à
la cohérence du projet de loi, d'autant que le Gouvernement, par la voix
de M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme
de l'Etat et de la décentralisation, a défendu en séance
publique à l'Assemblée nationale l'inscription du principe des
maisons des services publics dans la loi " aménagement du
territoire ".
En commission mixte paritaire, votre rapporteur,
tout en soulignant les
inconvénients, en termes de qualité législative
,
d'inscrire les dispositions relatives aux maisons des services publics dans
deux lois distinctes, s'est rangé à la rédaction de
l'Assemblée nationale pour faciliter un accord global.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose d'adopter les
articles 24, 24 bis, 25 et 26
sans modification
.
TITRE IV BIS
DISPOSITIONS RELATIVES
À LA FONCTION PUBLIQUE
Article 26 ter A
Modalités
d'exécution du
service
confié aux collaborateurs de l'autorité
territoriale
Cet
article a été introduit par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture, avec un avis de
sagesse
du Gouvernement,
à l'initiative de M. Gérard Gouzes, qui avait
précédemment rapporté la loi relative à
l'intercommunalité.
Cet article vise à revenir sur une disposition introduite par
l'article 77 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999
relative à la coopération intercommunale, afin que les
collaborateurs d'une autorité territoriale ne rendent compte qu'à
celle-ci, laquelle décide des conditions et des modalités
d'exécution du service qu'ils accomplissent auprès d'elle. Le
présent article ajoute que cette disposition ne saurait interdire aux
juridictions compétentes et aux autorités administratives
chargées du contrôle de légalité d'exercer leurs
missions dans les conditions de droit commun.
Cet ajout soulève une
question de principe
.
Il ne paraît pas de bonne méthode que, quelques mois
après l'entrée en vigueur de la loi, l'équilibre atteint
en commission mixte paritaire sur la loi " intercommunalité ",
à l'issue de seize heures de débat, soit remis en cause à
l'occasion d'un projet de loi dont ce n'est absolument pas l'objet.
Au demeurant, sur le fond, cet article n'ajoute rien au droit existant et
surcharge inutilement le dispositif législatif.
Cependant, dans le souci d'éviter toute polémique stérile,
votre commission des Lois vous propose d'adopter
l'article 26 ter A
sans modification
.
Articles 26 quater et 26
quinquies
Conséquences
de la jurisprudence " Berkani "
du Tribunal des Conflits pour les
agents non titulaires
de l'Etat et des collectivités
territoriales
Ces deux
articles tendent à conférer valeur législative à la
jurisprudence du Tribunal des Conflits selon laquelle les personnels non
statutaires travaillant pour le compte d'un service public administratif
géré par une personne publique sont, quel que soit leur emploi,
des agents contractuels de droit public. Toutefois, ils en limitent les
possibilités d'application concernant les personnels déjà
en fonctions.
Votre rapporteur ne peut que regretter la méthode employée par le
Gouvernement, lequel a invoqué l'urgence attachée à
l'adoption de ces articles, mais les a soumis à l'Assemblée
nationale, saisie en second lieu, dans des conditions ne lui laissant pas le
temps de les examiner au fond.
Le Sénat a
supprimé
ces articles, jugeant que la notion de
contrat de droit public à durée indéterminée
était trop dérogatoire par rapport au droit commun des contrats
de recrutement dans la fonction publique.
L'Assemblée nationale a rétabli ces articles, considérant
que le droit d'option proposé permettrait aux agents concernés de
conserver un statut de droit privé afin de cumuler plusieurs emplois.
Lors de la commission mixte paritaire, les sénateurs ont insisté
sur
les risques que de tels articles faisaient courir, à la fois pour
les collectivités publiques employeurs et pour les agents
concernés
.
Ils ont mis en évidence le fait que plusieurs questions restaient en
suspens, en particulier l'interdiction du cumul entre activités
publiques et privées, sujet d'un rapport récemment publié
par le Conseil d'Etat, et la transformation de contrats de droit privé
en contrats de droit public à durée indéterminée,
véritable innovation juridique. Ils ont mis en garde contre les effets
désastreux que ces dispositions risquaient d'avoir sur l'emploi des
personnes peu qualifiées, du fait d'un recours accru à la
sous-traitance auprès des entreprises privées.
Votre rapporteur a proposé une solution de conciliation, tendant
à accepter le principe de la transposition dans la loi de la
jurisprudence " Berkani ", en y apportant
deux correctifs
importants
:
- il convient de
ne pas rendre automatique l'attribution d'un contrat de
droit public
, mais d'en prévoir la faculté, avec
l'accord
de l'employeur
;
- conformément au droit commun des contrats de recrutement dans la
fonction publique
1(
*
)
, il convient
de prévoir des
contrats d'une durée maximale de trois ans qui
ne seraient renouvelables qu'en cas de reconduction expresse
, c'est
à dire avec l'accord de l'employeur.
La rédaction proposée par votre rapporteur
pour
l'article 26 quater concernant les non-titulaires de l'Etat
a
été
adoptée par la commission mixte paritaire
.
Cependant, la coordination proposée pour l'article 26 quinquies
concernant la fonction publique territoriale n'a pas été
adoptée. L'échec de la commission mixte paritaire a ainsi
été constaté.
S'agissant des "
recrutés locaux
", le texte du
Gouvernement, pour des raisons budgétaires, excluait le
bénéfice de la jurisprudence " Berkani " et de la loi
du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique
et de toute possibilité de titularisation, pour les agents
recrutés par les services de l'Etat à l'étranger. De plus,
il autorisait leur recrutement sur des contrats de travail soumis au droit
local, quelles que soient les fonctions qu'ils exercent.
Le Sénat ayant supprimé l'article 26 quater, toute mention
des recrutés locaux dans le projet de loi disparaissait. Des
débats animés ont eu lieu en séance publique, à
l'initiative de nos collègues représentant les Français de
l'étranger.
Considérant que le texte proposé par le Gouvernement revenait
à admettre que des agents participant à l'exécution
directe du service public, au sein des services de l'État, pourraient
être soumis à des autorités étrangères, la
commission des Lois de l'Assemblée nationale avait proposé de
supprimer toute référence aux recrutés locaux. Cependant,
sa position n'a pas été jugée recevable aux termes de
l'article 40 de la Constitution. En séance publique, la commission
des Lois de l'Assemblée nationale s'est rangée à la
proposition du Gouvernement, tendant à soumettre au Parlement, dans
l'année suivant la publication de la loi, un rapport sur la situation
des recrutés locaux.
Votre rapporteur tient à faire part de quelques enseignements du
rapport remis en mars 1999 par M. Patrick Amiot
, ministre
plénipotentiaire, sur la situation des personnels de recrutement local
du ministère des affaires étrangères
2(
*
)
.
Le "
rapport Amiot
" constate que la jurisprudence
" Berkani " a pour conséquences : d'obliger l'Etat
employeur à requalifier les contrats des recrutés locaux en
contrats de droit public ; d'ouvrir aux recrutés locaux
français le bénéfice de la législation sur la
résorption de l'emploi précaire et l'accès aux concours de
la fonction publique (s'ils remplissent les conditions requises) ; de
déplacer la compétence juridictionnelle relative à
l'exécution du contrat du juge local vers le juge administratif
français.
En conséquence,
le " rapport Amiot " préconise
"
l'intervention du législateur pour neutraliser les effets de
la jurisprudence Berkani
"
, afin : d'affranchir
expressément le recrutement local des règles de la fonction
publique française ; de poser le principe de l'application du droit
local aux agents considérés, y compris la compétence de
droit commun du juge local.
Le " rapport Amiot " ajoute qu'eu égard aux lois du
11 janvier 1984 (" loi Le Pors ") et du
16 décembre 1996 (" loi Perben "), les
recrutés locaux de nationalité française ont une vocation
incontestable à la titularisation, dès lors qu'ils en font la
demande et en remplissent les conditions
3(
*
)
.
Alors que la volonté du législateur exprimée en
décembre 1996, c'est-à-dire
après
l'arrêt " Berkani ", tendait à placer l'ensemble des
agents non titulaires de l'Etat sur un même plan, le " rapport
Amiot " recommande "
l'exclusion formelle, décidée
par la loi, de tous les recrutés locaux au bénéfice des
lois Le Pors et Perben
".
On peut se demander si le rapport du Gouvernement au Parlement, prévu
par l'article 26 quater du projet de loi, pourra égaler
l'intérêt du " rapport Amiot ", lequel a le
mérite d'exposer clairement le rôle que le Gouvernement entend
faire jouer au législateur, à savoir celui d'une chambre
d'enregistrement.
Considérant que la volonté du législateur s'est
déjà exprimée récemment lors de l'adoption de la
" loi Perben ", votre commission des Lois vous propose de
supprimer toute référence aux recrutés locaux
dans
le présent projet de loi.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter les articles 26 quater et
26 quinquies
ainsi modifiés
.