Projet de loi de finances pour 2000 : Décentralisation

III. L'AVENIR DE LA FISCALITE LOCALE

A. L'EXCEPTION FRANÇAISE EST MAL EN POINT

1. La fiscalité directe locale, une particularité française qui pourrait être un atout ...

Les collectivités locales françaises sont une exception au sein de l'Union européenne en ce que la moitié de leurs recettes proviennent d'une fiscalité directe ^{19( * )} dont elles votent les taux depuis 1980.

Cette spécificité pourrait constituer un atout. En effet, les élus locaux sont mieux à même de mener des politiques de développement dynamiques lorsque leurs ressources dépendent du niveau des rentrées fiscales plutôt que des dotations de l'Etat. De plus, comme le souligne le rapporteur pour avis des crédits des collectivités locales au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, " le pouvoir fiscal local donne à la collectivité une plus grande capacité d'endettement et donc de programmation de ses dépenses d'investissement " ^{20( * )} .

D'ailleurs, lors de leur audition par la mission sénatoriale d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation, les représentants du cabinet Arthur Andersen ont déclaré que plusieurs Etats de l'Union européenne, notamment l'Italie, procédaient actuellement à des transferts d'impôts au profit des collectivités locales.

2.  ... mais qui souffre d'un démantèlement de plus en plus prononcé

L'état actuel des impôts directs perçus par les collectivités locales françaises conduit à s'interroger sur l'existence véritable d'une fiscalité locale :

- les taux votés par les collectivités s'appliquent à des bases de plus en plus réduites . Ce phénomène est particulièrement marqué s'agissant de la taxe professionnelle, dont les bases ont été abattues de 16 % en 1987 et seront réduites de 35 % lorsque la fraction de son assiette assise sur les salaires aura totalement disparu. Dans le même ordre d'idée, le pouvoir fiscal de certaines collectivités est réduit lorsque l'Etat décide de supprimer la faculté pour des collectivités de percevoir certains impôts. Ainsi, la loi de finances pour 1993 a supprimé la part régionale et la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Il convient de souligner que les allégements de fiscalité locale ainsi réalisés se traduisent par des pertes de recettes pour les collectivités locales car les compensations versées en contrepartie par l'Etat ne prennent généralement pas la forme de dégrèvements, et leur montant évolue moins vite que les anciennes bases ^{21( * )} .

- les impôts locaux sont de moins en moins acquittés par leurs contribuables théoriques, et de plus en plus par le contribuable national . L'inadaptation de l'assiette des impôts directs locaux, obsolètes car assises sur des stocks non actualisés et non sur des flux, a conduit les gouvernements successifs à multiplier les dégrèvements et les exonérations. Le projet de loi de finances pour 2000 prolonge ce phénomène en abaissant de 1.500 francs à 1.200 francs le montant maximum de taxe d'habitation supporté par les redevables à faibles revenus.

Dans le projet de loi de finances pour 2000, la dépense fiscale consacrée aux impôts directs locaux s'élève à 97 milliards de francs, contre 78 milliards de francs en 1998, soit plus du quart du produit total de la fiscalité directe locale. Pour avoir une idée de l'importance du coût pour l'Etat de cette prise en charge, il est utile de comparer ces 97 milliards de francs au montant total de la DGF, qui est de l'ordre de 111 milliards de francs.

Cette progression s'explique par la réforme de la taxe professionnelle et, compte tenu de la montée en charge progressive du coût de cette réforme, il est probable que les sommes consacrées par l'Etat à la prise en charge des impôts locaux seront, dans les années à venir, d'un montant équivalent à celui de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Au terme de la réforme de la taxe professionnelle, seulement 40 % de cet impôt sera acquitté par les entreprises, les 60 % restant étant à la charge du contribuable national.

Prise en charge par l'Etat de la fiscalité locale en 1999 et en 2000

(en millions de francs)

- l'évolution du produit des impôts directs locaux est déconnectée de l'évolution des taux . La liberté des collectivités locales en matière de vote des taux des impôts directs locaux a toujours été relative puisque l'article 1636 B septies du code général des impôts prévoit que les taux d'une collectivité ne peuvent pas s'écarter de plus de 2 % ou 2,5 %, selon l'impôt concerné, du taux moyen national. De plus, l'article 1636 B sexies du code général des impôts détermine les règles de lien entre l'évolution des différents impôts au sein d'une même collectivité.

Aujourd'hui, du fait de la multiplication des allégements de taxe professionnelle qui ne sont pas compensés par des dégrèvements ^{22( * )} et des modifications apportées à l'assiette de la taxe professionnelle, le système fiscal local perd de son sens puisque la prise en charge d'une fraction croissante du produit de cet impôt par le budget de l'Etat et les modifications apportées à l'assiette de l'impôt local ne permettent plus au taux de déterminer le produit de l'impôt.

En 1999, l'augmentation du produit des impôts locaux due à l'évolution des taux est de 0,7 %. Si l'on y ajoute le montant des compensations versées par l'Etat ^{23( * )} , l'augmentation totale du produit de la fiscalité locale s'élève à 4,2 %.

B. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DOIVENT BÉNÉFICIER DE RESSOURCES FISCALES, MAIS RÉNOVÉES

1. La transformation des impôts locaux en dotations de l'Etat n'est pas une solution

Depuis deux ans, le gouvernement a engagé une réforme de la fiscalité locale qui consiste à supprimer progressivement certains impôts, et à les remplacer par des dotations versées aux collectivités locales.

Cette solution présente de nombreux inconvénients. Elle aboutit tout d'abord à soumettre l'évolution des ressources anciennement fiscales aux règles de calcul complexes et restrictives qui régissent les dotations de l'Etat. Elle conduit ensuite à une perte de recettes autant pour l'Etat, qui assume la charge des compensations, que pour les collectivités locales, qui ne sont pas compensées intégralement, alors que les allégements consentis aux contribuables passent pratiquement inaperçus. Par exemple, la baisse des droits de mutation n'est pas à l'origine de la reprise du marché de l'immobilier. De même, la suppression intégrale de la part " salaires " des petites entreprises en 1999 n'a pas conduit à une augmentation des créations d'emplois.

Enfin, les modalités de la transformation des impôts locaux en dotations de l'Etat ne semblent pas conformes à l'esprit de la décentralisation. En effet, la logique qui préside à cette évolution est celle d'un contrôle total par l'Etat des ressources locales, supposé lui permettre de peser, par ricochet, sur les dépenses de celles-ci, de manière à éviter un dérapage des dépenses des administrations publiques locales.

Cette logique est erronée dans ses fondements, car la décentralisation suppose que l'Etat fasse confiance aux collectivités locales. Elle est également démentie par la réalité, puisque les collectivités locales se révèlent dans l'ensemble meilleures gestionnaires que l'Etat, qui serait bien en peine de respecter l'équilibre budgétaire que la loi impose aux collectivités locales.

2. Les ressources fiscales sensibilisent les collectivités locales à l'intérêt d'une politique de croissance

Lorsque leurs ressources dépendent de l'évolution du produit de la fiscalité, les collectivités locales et l'Etat partagent un objectif commun, celui de la croissance économique, qui conduit à l'amélioration des recettes.

A l'inverse, des ressources qui dépendraient surtout de dotations de l'Etat contribuerait à aviver les conflits d'intérêt entre l'Etat et les collectivités locales qui deviendraient alors un groupe de pression supplémentaire, ajoutant leurs demandes aux autres revendications catégorielles. En période de basse conjoncture, lorsque les ressources de l'Etat se raréfient, un tel cas de figure deviendrait difficilement gérable.

Lorsque les ressources des collectivités locales dépendent de la croissance, les gestionnaires locaux sont directement en prise avec celle-ci, sont responsabilisés et s'efforcent d'ajuster leurs dépenses aux fluctuations de leurs rentrées fiscales.

3. Les collectivités locales doivent bénéficier du produit d'impôts modernes

Les collectivités locales sont confrontées à une triple difficulté. D'une part, il n'est pas souhaitable qu'une plus grande partie de leurs recettes subissent les contraintes de la gestion des concours de l'Etat. D'autre part, le maintien de ressources fiscales est nécessaire. Pourtant, la fiscalité dont elles disposent aujourd'hui est moribonde, et son démantèlement s'accélère.

La solution réside en une transformation des impôts qui leur sont affectés. Cette évolution est d'autant plus nécessaire que la référence aux " quatre vieilles " est de plus en plus inadaptée, puisque celles-ci ne constituent plus l'essentiel des ressources fiscales des collectivités locales. Par exemple, l'augmentation rapide du produit et des taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères est largement passée sous silence. Aujourd'hui, le produit de cette taxe est trois fois supérieur à celui de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Partant du constat de l'impossibilité de rénover les impôts directs locaux, le moment est venu pour les collectivités locales de rompre avec des impôts obsolètes, assis sur des stocks revalorisés de manière forfaitaire en fonction d'indices déconnectés de la réalité, et de bénéficier du produit d'impôts dynamiques, assis sur des flux.

Aujourd'hui, les principaux impôts de ce type, l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur le revenu ou encore la TVA, sont perçus par l'Etat. Le transfert aux collectivités locales de leur produit, et a fortiori du vote de leur taux, n'est pas envisageable.

En revanche, il ne serait pas absurde d'étudier un partage de leur produit entre l'Etat et les collectivités locales, en s'inspirant des systèmes en vigueur dans d'autres pays européens, les Pays-Bas ou l'Allemagne par exemple. Cette solution, combinée au maintien de taxes foncières rénovées, conduirait à revenir partiellement sur le principe du vote des taux, conquis en 1980.

Toutefois, le délabrement de la fiscalité directe locale est tel que le débat sur le vote des taux est à bien des égards dépassé, et l'alternative réside aujourd'hui entre, d'une part, le partage du produit de certains impôts et, d'autre part, la transformation progressive mais totale des impôts locaux en dotations de l'Etat.