Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales (deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 31 : Intérieur et décentralisation : décentralisation
MERCIER (Michel), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 31 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES
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-
CHAPITRE PREMIER :
LES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR 2000- I. LES CRÉDITS DE LA DÉCENTRALISATION DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
- II. LA DEUXIÈME ANNÉE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
- III. LES CONCOURS DE L'ETAT EXTÉRIEURS A L'ENVELOPPE NORMÉE
- IV. MISE AU POINT SUR L'EFFORT " SUPPLEMENTAIRE " DE L'ETAT EN 2000
-
CHAPITRE II :
LES PERSPECTIVES DU SYSTÈME DE FINANCEMENT
DES COLLECTIVITÉS LOCALES- I. L'ASPHYXIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
- II. LE SOUS-DIMENSIONNEMENT DES ENVELOPPES CONDUIT A L'ESSOUFLEMENT DU SYSTÈME DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
- III. L'AVENIR DE LA FISCALITE LOCALE
-
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE NATIONALE - EXAMEN EN COMMISSION
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 31
INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :
•
DÉCENTRALISATION
Rapporteur spécial
: M. Michel MERCIER
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
(1999-2000).
|
Lois de finances. |
CHAPITRE PREMIER :
LES CONCOURS DE L'ETAT AUX
COLLECTIVITÉS LOCALES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
POUR
2000
Notre
Assemblée doit se prononcer sur l'évolution des crédits
consacrés à la décentralisation contenus dans le fascicule
budgétaire " Intérieur et décentralisation "
(agrégat 05)
1(
*
)
. Toutefois,
traditionnellement, le rapporteur spécial se livre à une
présentation de l'effort financier total de l'Etat en faveur des
collectivités locales.
Les crédits du " bleu " ne constituent que 10 % environ de
l'effort total de l'Etat en faveur des collectivités locales, dont le
montant pour 2000 s'élève à 291 milliards de francs.
L'effort de l'Etat est réparti en quatre grandes masses d'inégale
importance :
- les dotations comprises dans le périmètre de l'" enveloppe
normée " des concours financiers de l'Etat aux collectivités
locales, dont le montant est complété par des ajustements
" hors enveloppe " ;
- les compensations d'exonérations et de dégrèvements
législatifs, dont le montant progresse fortement depuis l'année
dernière en raison de la réforme de la taxe professionnelle et de
la baisse des droits de mutation ;
- les concours des différents ministères et des comptes
spéciaux du Trésor ;
- deux dotations restées en dehors de l'enveloppe normée :
le FCTVA et les amendes de police.
I. LES CRÉDITS DE LA DÉCENTRALISATION DANS LE BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
Les crédits de l'agrégat 05 " Collectivités locales " s'établissent à 31 milliards de francs dans le projet de loi finances pour 2000, soit 36,4 % de l'ensemble des crédits du ministère de l'intérieur. En 1999, cette proportion s'élevait à 39,5 % dans le projet de loi de finances. Ces crédits sont répartis de la manière suivante :
La
dotation inscrite dans le projet de loi de finances pour 2000 est
inférieure de 11,5 % à celle du projet de loi de finances pour
1999 et de 12,2% à la loi de finances initiale pour 1999
2(
*
)
.
Cette diminution s'explique principalement par les mouvements affectant la
dotation générale de décentralisation (DGD) des
départements.
L'évolution des crédits des collectivités locales de PLF à PLF
A. LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE LA DÉCENTRALISATION S'EXPLIQUE PAR LES MOUVEMENTS AU SEIN DE LA DGD
Le
montant des crédits du ministère de l'intérieur
consacrés aux collectivités locales baisse de 3,4 milliards de
francs entre 1999 et 2000. Cette évolution s'explique principalement par
la réduction de 4,1 milliards de francs du montant de la dotation
générale de décentralisation (DGD).
Si la DGD est une dotation dont le montant est censé évoluer au
même rythme que la DGF, elle est affectée en 2000 par
d'importantes modifications de périmètre, qui concernent plus
particulièrement la DGD des départements.
La DGD des départements connaît deux mouvements significatifs,
dont le solde aboutit à une réduction de 4,5 milliards de francs
du montant de la DGD inscrit dans le projet de loi de finances pour 2000 :
1. Les conséquences de la CMU
Les crédits de la DGD sont réduits de 9,1 milliards de francs, conformément aux dispositions de la loi portant création de la couverture maladie universelle qui " nationalise " les dépenses d'aide médicale des départements.
2. La compensation de la nouvelle baisse des droits de mutation
Les
crédits de la DGD sont majorés de 4,6 milliards de francs
correspondant à la compensation de la nouvelle baisse des droits de
mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les
départements.
La compensation versée aux départements est
intégrée à la DGD car les DMTO leur ont été
transférés dans le cadre des lois de décentralisation qui,
codifiées à l'article L. 1614-5 du code général des
collectivités territoriales, ont déterminé les
modalités de la compensation en cas de baisse du produit des
impôts transférés en contrepartie de transferts de
compétences.
Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit que, puisque cette
compensation est intégrée à la DGD, elle progresse au
même rythme qu'elle, c'est-à-dire en fonction du taux de
progression de la DGF après recalage de la base de cette dotation et
régularisation négative de son montant.
Votre commission des finances a adopté plusieurs amendements à
l'article 5 du présent projet de loi de finances destinés
à préserver les ressources des départements et des
collectivités locales en général : un amendement de
votre rapporteur spécial tendant à indexer la compensation de la
baisse des droits de mutation au même taux que la compensation de la
réforme de la taxe professionnelle, soit 2,05 % et deux amendements
présentés par le rapporteur général tendant, d'une
part, à prendre en compte l'évolution réelle des bases
pour le calcul de la compensation et, d'autre part, à préciser
que la compensation de la baisse des droits de mutation n'est pas prise en
compte dans le montant de la DGD inscrit dans l'enveloppe normée, de
manière à ne pas pénaliser le montant de la variable
d'ajustement de l'enveloppe, la dotation de compensation de la taxe
professionnelle, la DCTP.
B. L'ÉVOLUTION MÉCANIQUE DES CRÉDITS DE LA DÉCENTRALISATION
Le montant des autres chapitres du budget du ministère de l'intérieur connaît des évolutions sans surprise :
1. Les dotations d'équipement
Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) 3( * ) progressent au même rythme que la formation brute de capital fixe (FBCF) de l'Etat, soit 3,6 %, pour s'établir à 5,4 milliards de francs.
L'évolution des crédits de la DGE depuis 1996
A la
suite de la réforme de la DGE des communes en 1996, qui a abouti
à la suppression de la première part de cette dotation, la
dotation du chapitre 65-52 "
dotation globale d'équipement des
communes
" a été revue à la baisse pour tenir
compte de la réduction du champ de la DGE. Ainsi, de 3,6 milliards de
francs en 1995, son montant est passé à 3,1 milliards de francs
en 1996, puis à 2,4 milliards de francs en 1997. Depuis 1997, le montant
de la DGE des communes est indexé sur l'évolution de la formation
brute de capital fixe de l'Etat.
Depuis la réforme, la consommation des crédits de la DGE des
communes a fortement diminué entre 1995 et 1998, comme le montre la Cour
des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
1998 :
Dépenses nettes de la DGE des communes
(en milliards de francs)
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
98/97 |
98/94 |
|
3,10 |
2,13 |
1,70 |
1,98 |
16,0 % |
-36,2 % |
Source : Cour des comptes
Le
mouvement de reprise constaté entre 1997 et 1998 reste d'une ampleur
modérée puisque le montant des crédits consommés en
1998 a été inférieur à celui de la dotation en loi
de finances initiale, contribuant ainsi à accroître le stock
important de crédits reportés.
Si le rythme de consommation des crédits de 1999 constaté au
1
er
août ne s'améliore pas, le même
phénomène se reproduira et le stock de crédits
reporté pourrait tendre vers 4 milliards de francs.
La DGE : montant et consommation des crédits
|
|
LFI 98 |
Reports disponibles |
Conso 98 |
LFI 99 |
Reports disponibles |
Conso au 1/08/99 |
PLF 2000 |
|
DGE Communes |
2,46 |
2,95 |
2,01 |
2,55 |
3,44 |
1,52 |
2,64 |
|
DGE Départements |
2,59 |
0,86 |
3,03 |
2,67 |
0,75 |
2,73 |
2,76 |
L'évolution des dépenses de la DGE des communes
contraste avec celle de la DGE des départements, dont le taux de
consommation ne cesse de progresser. Ainsi, en 1998, la consommation a
été supérieure à la dotation en loi de finances
initiale, contribuant ainsi à résorber le stock de reports.
Les dotations régionale et départementale d'équipement
scolaire et des collèges progressent comme la FBCF de l'Etat, soit
3,6 %. Leur montant pour 2000 s'établit à 5,18 milliards de
francs.
2. La compensation de la suppression des droits de mutation perçus par les régions
La compensation versée aux régions en contrepartie de la suppression en 1999 de la taxe additionnelle régionale sur les DMTO s'élèvera à 5,133 milliards de francs en 2000, soit une progression de 1,4 %. Ce taux d'évolution est supérieur au taux prévu par la loi de finances pour 1999, qui dispose que la compensation est indexée sur l'évolution de la DGF, soit 0,821 %. Par conséquent, le montant de la compensation aux régions aurait du s'établir à 5,101 milliards de francs. La différence de 32 millions de francs s'explique par le fait que le montant inscrit dans la loi de finances pour 1999 s'est avéré légèrement inférieur à celui résultant de l'évolution réelle des bases.
3. Les subventions facultatives et obligatoires
Les
subventions poursuivent leur mouvement de baisse. Dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour 1998, la Cour des comptes
relève que "
les concours financiers de l'Etat inscrits au
budget du ministère de l'intérieur qui n'ont pas
été inclus dans l'enveloppe normée du pacte de
stabilité ont diminué au cours des dernières
années
".
Ces concours sont répartis au sein de trois chapitres :
-
les subventions de caractère obligatoire
(41-51) dont le
montant s'établit à 236 millions de francs, en baisse de
28 %. Cette baisse est due à la réduction des crédits
consacrés à la compensation de deux exonérations de taxes
foncières. La première concerne les exonérations de taxe
foncière pour les propriétés bâties pour les
constructions neuves, dont le montant passe de 295 à 200 millions
de francs (pour une consommation de 286 en 1998 et une consommation
prévisionnelle de 125 en 1999). Cette baisse résulte du
ralentissement du rythme de construction des immeubles. La seconde
exonération bénéficie aux terrains ensemencés,
plantés ou replantés en bois en 1988 et 1989. Sa dotation est
stable en 2000, à 25 millions de francs.
L'imputation de la compensation de ces exonérations sur les
crédits du ministère de l'intérieur est une
curiosité
historique, les compensations étant pour la
plupart regroupées au sein d'un prélèvement sur les
recettes de l'Etat.
-
les subventions de caractère facultatif
(41-52) passent de 6
à 5 millions de francs (contre 9,3 en 1998). L'évolution des
crédits de ce chapitre est liée à l'ouverture en gestion
de crédits destinés à des communes en difficulté.
-
les subventions pour divers travaux d'intérêt local
(67-51). Traditionnellement abondé au cours de la discussion
parlementaire, ce chapitre profite pleinement des fruits de la croissance
puisque sa dotation a progressé de 12,8 % entre 1998 et 1999.
II. LA DEUXIÈME ANNÉE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
L'article 57 de la loi de finances pour 1999 a
déterminé les règles de fonctionnement du " contrat
de croissance et de solidarité " qui succède au pacte de
stabilité et régit les relations financières entre l'Etat
et les collectivités locales en 1999, 2000 et 2001.
Le contrat de croissance repose sur trois principes :
- les principales dotations de l'Etat aux collectivités locales sont
regroupées au sein d'une enveloppe dite " normée ". Le
montant de cette enveloppe évolue en fonction d'un indice composé
des prix de l'année à venir et d'une fraction du taux de
croissance du PIB de l'année en cours ;
PROJET
DE LOI DE FINANCES POUR 2000
Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités
locales
|
|
1999 LFI révisée |
2000 PLF |
Évolution
|
|
I.
DOTATIONS SOUS ENVELOPPE
|
108.882
|
111.386
|
2,30
|
|
TOTAL I AVANT RÉFORME DE LA CMU |
166.907 |
169.699 |
1,67 |
|
TOTAL I |
166.907 |
169.699 |
- 3,80 |
|
II.
COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE
|
13.119
|
22.600
|
72,27
|
|
TOTAL II |
19.410 |
32.338 |
66,60 |
|
III.
DOTATIONS HORS ENVELOPPE
|
20.512
|
21.820
|
6,38
-
- 29,69
|
|
TOTAL III |
97.256 |
98.233 |
1,00 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
283.573 |
291.143 |
2,67 |
|
IV - FISCALITE TRANSFEREE (POUR MÉMOIRE) |
43.572 |
41.773 |
- 4,13 |
(1) hors
enveloppe normée ; (2) dont 150 MF hors enveloppe normée en 1999,
2000 et 2001 ; (3) dont crédits Culture et compensation 1999 DMTO
des départements intégrée dans la DGD au sein de
l'enveloppe normée (base 1999 pour 2000) ; (4) dont crédits
Culture ; (5) dont 255 MF en 1999 à transférer en gestion au
FNPTP, au titre de la part à la charge de l'Etat dans le cadre de la loi
relative au pacte de relance pour la ville ; (6) dont 310 MF en 2000
à transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la
charge de l'Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la
ville.
Hypothèses retenues : - Prix : 1998 : + 0,6 % ;
1999 : + 0,5 % ; 2000 : 0,9 %
- Pib vol : 1998 : + 3,2 %. 1999 : + 2,3 % ;
2000 : + 2,8 %
- à l'intérieur de l'enveloppe, les dotations évoluent en
fonction de leur propre mode d'indexation, qui n'est pas le même que
celui de l'enveloppe ;
- en conséquence, si les dotations augmentent plus vite que l'enveloppe,
il faut qu'une dotation soit " sacrifiée " et devienne la
variable d'ajustement. Depuis 1996, la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) joue ce rôle.
A. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS QUI COMPOSENT L'ENVELOPPE NORMÉE
Les dotations qui composent l'enveloppe normée sont indexées soit sur " le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ", soit sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, soit sur la formation brute de capital fixe de l'Etat.
1. La DGF en 2000
Les trois taux de progression de la DGF
Le taux
de progression de la DGF d'une année sur l'autre prend une importance
qui dépasse largement la DGF elle-même. En effet, ce taux
détermine la progression de plusieurs dotations de l'Etat
indexées sur la DGF, mais également l'indexation des
compensations versées aux collectivités locales en contrepartie
des suppressions d'impôts locaux décidées depuis 1999
(suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle et
baisse des droits de mutation).
Il y a trois manières de calculer le "
taux
d'évolution "
de la DGF :
en comparant le montant du prélèvement sur les recettes fiscales
de l'Etat inscrit dans le projet de loi de finances au titre d'une année
avec celui de l'année précédente. Ces montants
intègrent les différents abondements exceptionnels dont
bénéfice la DGF, tels que les majorations de 500 millions de
francs de la DSU ou de la dotation d'intercommunalité dans le
présent projet de loi de finances. En 2000, le taux de progression ainsi
obtenu s'élève à
2,04 %
;
en se référant à l'article 1613-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose
que "
à compter du projet de loi de finances initiale pour 1996,
la dotation globale de fonctionnement évolue chaque année en
fonction d'un
indice
égal à la somme du taux
prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la
consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et
de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut
en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit
positif
". En 2000, l'indice de la DGF ainsi obtenu s'établit
à :
0,9 (prix 2000) + 1,15 (50 % du PIB 1999) = 2,05 % ;
en
comparant d'une année sur l'autre le montant la DGF retenu pour le
calcul de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales, qui, du fait de l'application des
mécanismes de " recalage de la base " et de
" régularisation "
4(
*
)
, sont des
montants recalculés pour tenir compte de la réalité de
l'évolution des indicateurs économiques (prix et PIB). En 2000,
le taux de progression de la DGF ainsi calculé s'élève
à
0,821 %.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) représente environ les deux
tiers du montant total de l'enveloppe normée. Le taux retenu pour
déterminer le montant de la DGF inscrit dans l'enveloppe est le taux
résultant de l'application des règles du code
général des collectivités territoriales, qui
prévoit que la DGF évolue en fonction d'un indice composé
de l'évolution des prix pour l'année à venir et de 50% du
taux de croissance du PIB pour l'année en cours.
L'" indice de la DGF " en 2000 s'établit à :
0,9 (prix 2000) + 1,15 (50 % du PIB 1999) = + 2,05 %
Pour
obtenir le montant de la DGF dans l'enveloppe normée de 2000, ce taux
n'est pas appliqué au montant de la DGF retenu pour calculer le montant
de l'enveloppe normée de 1999, mais au montant de la DGF 1999
" recalé ", c'est à dire recalculé en fonction
des derniers indicateurs économiques connus.
Car, puisque la DGF de 1999 avait été calculée en fonction
d'une hypothèse de prix 99 de 1,2 % et de PIB 98 de 3,2 % et
que, en réalité, les prix 99 ne progresseront que de 0,5 % et que
la croissance du PIB 98 a été de 3,2 %, le taux
d'évolution a appliquer à la DGF de 1998 n'est pas de 2,75 %
(1,2 + 1,55) mais de 2,1 (0,5 + 1,6).
En raison du recalage, le montant de la DGF 1999 auquel est appliqué
l'indice de la DGF pour 2000 n'est pas de 109,545 milliards de francs mais
de 108,638 milliards de francs
5(
*
)
. Par
conséquent, le montant de la DGF inscrit dans l'enveloppe normée
s'élève à :
108,638 x 2,05 % = 110,865 milliards de francs
Ce
montant est celui qui est retenu en tant que montant de la DGF figurant dans
l'enveloppe normée au titre de 2000. Pourtant, il n'est ni le montant
définitif de la DGF pour 2000, ni celui qui détermine le taux
d'évolution de la DGF entre 1999 et 2000 qui permettra d'indexer les
dotations qui évoluent comme la DGF. Pour cela, il faut déduire
du montant de la DGF de 2000 le " trop perçu " par les
collectivités locales en 1998. C'est le jeu de la régularisation
négative.
Au cours de sa séance du 8 juillet 1999, le comité des
finances locales a constaté que la DGF versée aux
collectivités locales en 1998 a été supérieure de
679,7 millions de francs au montant résultant de l'application
à la DGF de 1997 des indices économiques définitifs. En
application de l'article L. 1613-2 du code général des
collectivités territoriales, il convient de déduire ce
" trop perçu " du montant de la DGF pour 2000. Par
conséquent, le montant de celle-ci s'établit à :
110
865,65 - 679,731 = 110 185,919 millions de francs
soit une progression de 0,821 % par rapport à la LFI 1999
révisée
Ce taux
est celui que retient le gouvernement pour indexer les dotations qui doivent
évoluer " comme la DGF ". Toutefois, le montant du
prélèvement sur recettes qui alimente la DGF en 2000 ne sera pas
le montant obtenu en application du taux de 0,821 %. En effet, il faut ajouter
aux 110,186 milliards de francs le montant des abondements " hors
enveloppe " de la DGF.
En 2000, il y aura cinq abondements extérieurs : deux en faveur de la
dotation de solidarité urbaine (500 millions de francs chacun), un en
faveur de la dotation de solidarité rurale (150 millions de francs), un
en faveur de l'intercommunalité (en application de la loi du 12 juillet
1999 sur le renforcement et la simplification de la coopération
intercommunale) et un destiné à prendre en compte les
résultats du recensement dans la DGF
6(
*
)
(200 millions de francs).
Par conséquent, le montant du prélèvement sur les recettes
de l'Etat au profit de la DGF dans le projet de loi de finances pour 2000
s'établit à :
110,186 +
1,850 = 112,036 milliards de francs
soit une progression de 2,04 % par rapport à la LFI 1999
2. Les dotations indexées sur la DGF
La
montant de la DGF inscrit dans l'enveloppe normée est le montant qui
résulte de l'application au montant de la DGF de 1999
" recalé " l'indice défini à l'article L. 1613-1
du code général des collectivités territoriales, soit
2,05 % en 2000.
En revanche, le taux de progression appliqué aux dotations composant
l'enveloppe normée qui évolue " comme la DGF " est le
taux de progression de la DGF
après
imputation de la
régularisation négative, soit 0,821 % en 2000.
Par conséquent, en 2000, la dotation générale de
décentralisation (DGD), la DGD-Corse, la DGD-formation
professionnelle
7(
*
)
, la dotation spéciale
instituteur et la dotation élu local progresseront de 0,821 %, un taux
inférieur au taux d'inflation retenu pour l'élaboration du projet
de loi de finances pour 2000. Ces dotations connaîtront donc une baisse
de leur montant en francs constants.
3. Les dotations indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat
Les
contributions de l'Etat au fonds national de péréquation de la
taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation
(FNP) sont indexées, comme le prévoit l'article 1648 A bis du
code général des impôts, sur "
l'indice de
variation des recettes fiscales de l'Etat, nettes des remboursements et
dégrèvements et des prélèvements sur recettes, tel
que cet indice résulte des évaluations de la loi de finances
initiale, corrigé le cas échéant de l'incidence
d'éventuels transferts de recettes liés à des transferts
de compétence aux collectivités territoriales, à d'autres
personnes morales publiques ainsi qu'aux communautés
européennes
".
En 2000, l'évolution de cet indice est fortement pénalisée
par les modifications du périmètre du budget de l'Etat, qui
minorent les recettes fiscales de 42,6 milliards de francs. A structure
constante, les recettes fiscales nettes du budget de l'Etat augmentent de 3 %
en 2000.
Dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2000, l'indice de
progression des recettes fiscales nettes de l'Etat était négatif
en 2000 et s'établissait à - 0,316 %.
Lors de la première lecture par l'Assemblée nationale du
présent projet de loi de finances, les recettes fiscales de l'Etat ont
été majorées de 4,9 milliards de francs, si bien que
l'indice de progression des recettes fiscales nettes s'établit à
0,06 %.
Recettes fiscales de l'Etat nettes des remboursements et
dégrèvements
et des prélèvements sur
recettes
(en milliers de francs)
|
|
LFI 1999 |
PLF 2000 |
00PLF/99 en % |
PLF 2000 après 1 ère lect. AN |
00AN/99 en % |
PLF 2000 à structure constante |
00/99 à structure constante en % |
|
Recettes fiscales brutes |
1.841.586 |
1.877.344 |
+ 1,9 |
1.882.205 |
+ 2,2 |
1.919.944 |
+ 4,2 |
|
Remboursements et dégrèvements |
- 306.670 |
- 330.730 |
- |
- |
- |
- 330.730 |
- |
|
Recettes fiscales nettes des R & D |
1.534.916 |
1.546.614 |
+ 0,8 |
1.551.475 |
+ 1,1 |
1.589.214 |
+ 3,5 |
|
Prélèvements sur recettes |
- 271.275 |
- 286.972 |
- |
- |
- |
- 286.972 |
- |
|
Recettes fiscales nettes des R & D et prélèvements |
1.263.641 |
1.259.642 |
- 0,3 |
1.264.503 |
+ 0,06 |
1.302.242 |
+ 3 |
L'évolution des concours de l'Etat au FNPTP et au FNP ne
reflète pas l'évolution réelle des ressources de ces fonds
en 2000.
S'agissant du FNPTP, les deux dotations de l'Etat à ce fonds ne
constituaient que le tiers des ressources du fonds en 1999, les deux autres
tiers provenant du produit de la cotisation de péréquation
acquittée par les entreprises et du versement par l'Etat d'une partie du
produit de la fiscalité locale de France Télécom et de la
Poste.
En 2000, le versement en provenance de la fiscalité locale de France
Télécom s'élèvera à 2 milliards de
francs, contre 1,7 milliard de francs en 1999, soit une progression de
20 %. Les deux dotations de l'Etat s'établissaient à
1,642 milliards de francs dans la rédaction initiale du projet de
loi de finances pour 2000 et devraient finalement conserver le même
montant qu'en 1999, 1,649 milliards de francs, soit une baisse en francs
constants. Le montant du produit de la cotisation de péréquation
qui sera affecté au FNPTP en 2000 n'est pas encore connu.
Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP) en 1999
(en millions de francs)
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
-
1
ère
dotation de l'Etat
|
938,814
|
- Contribution aux compensations d'exonération de
taxe
professionnelle (pacte de relance pour la ville)
|
|
|
Total des recettes |
5.666,578 |
Total des dépenses |
2.688,978 |
|
|
|
Versement du solde au FNP |
2.977,623 |
*
Avant l'adoption de la loi de finances pour 1999, qui prévoit une
augmentation de la cotisation de péréquation au profit du budget
général. Cette réforme devrait conduire à minorer
le pourcentage du produit de la cotisation de péréquation qui est
versé au FNPTP.
L'année 2000 risque d'être difficile pour le FNP. En effet, ce
fonds dispose de trois ressources :
- une dotation de l'Etat, inscrite dans l'enveloppe normée, qui figure
au budget des charges communes. Dans la version du projet de loi de finances
pour 2000 issue de sa première lecture par l'Assemblée nationale,
le montant de cette dotation devrait rester stable en 2000 ;
- le " solde " du FNPTP. Comme les ressources du FNPTP sont
supérieures à ses dépenses, le solde est versée au
FNP. Ce solde est réduit par les dispositions de l'article 58 de la loi
de finances pour 1998, qui font supporter au FNPTP la charge de la compensation
intégrale des baisses de DCTP enregistrées par les communes
éligibles à la DSU et à la DSR, ainsi que par les
groupements auxquels elles appartiennent, soit 569 millions de francs. A
la suite de l'adoption par l'Assemblée nationale de
l'article 34
bis
du présent projet de loi de finances,
ce montant a été porté à 685 millions de
francs. En outre, l'article 34
quater
du présent projet
de loi de finances prévoit que la majoration de 150 millions de
francs en 2000 de la DSR " bourgs-centres " sera financé par
un prélèvement sur les recettes du FNPTP ;
- une majoration de 150 millions de francs, qui ne figure pas dans
l'enveloppe normée, décidée par la loi de finances pour
1999 et destinée à compenser partiellement la baisse du solde du
FNPTP.
Afin de préserver les ressources du FNP en 2000, votre commission des
finances a adopté deux amendements, l'un prévoyant que
l'augmentation de la DSR ne sera pas financée par les ressources de la
péréquation, l'autre majorant de 150 millions de francs
supplémentaires le montant du FNP pour faire faire à la
dégradation du solde du FNPTP.
Le fonds national de péréquation (FNP) en 1999
(en millions de francs)
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
- solde
du FNPTP
|
2.977,623
|
-
compensations des exonérations de taxe professionnelle dans les ZRR
|
|
|
Total des recettes |
3.804,94 |
Total des dépenses |
3.804,94 |
L'évolution du montant des crédits des deux fonds dépendra également de la fraction du produit de la cotisation de péréquation que l'Etat décidera d'affecter au FNPTP. En effet, l'Etat ne consacre pas au FNPTP l'intégralité du produit de la cotisation. Entre 1995 et 1998, seulement 60 % environ bénéficiaient à la péréquation. Ce taux s'est sans doute dégradé depuis 1999 puisque, si la loi de finances pour 1999 a augmenté les taux de la cotisation de péréquation, elle a également prévu explicitement que le produit de la majoration serait reversé au budget de l'Etat.
Répartition du produit de la cotisation de
péréquation
entre le budget de l'Etat et le
FNPTP
|
Cotisation de péréquation |
Produit 1996 |
Produit 1997 |
Produit 1998 |
Produit 1999 |
|
Produit affecté au FNPTP (réparti en n+1) |
61,1 % |
60,7 % |
61,3 % |
nc |
|
Produit affecté au budget de l'Etat (à l'année n) |
38,9 % |
39,3 % |
38,7 % |
nc |
4. Les dotations indexées sur la formation brute de capital fixe (FBCF) de l'Etat
Le taux de progression de la FBCF de l'Etat a été fixé à 3,6 % pour 2000. La DGE des communes et des départements, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation départementale d'équipement des collèges évolueront en fonction de ce taux.
B. L'ÉVOLUTION DE L'ENVELOPPE NORMÉE
1. Le taux de progression de l'enveloppe normée prend en compte 25 % du taux de croissance du PIB
L'ensemble des dotations dont l'évolution a
été
présentée ci-dessus fait partie du périmètre de
l'enveloppe normée, dont les modalités d'évolution ont
été définies par la loi de finances pour 1999.
L'article 57 prévoit que le montant de l'enveloppe normée
évolue en fonction d'un indice correspondant à la somme du taux
de croissance prévisionnel des prix pour l'année à venir
et d'une fraction du taux de croissance du PIB de l'année en cours.
Cette fraction était de 20 % en 1999, sera de 33 % en 2001, et
s'établit à 25 % dans le projet de loi de finances pour 2000.
Le taux de progression de l'enveloppe normée dans le projet de loi de
finances pour 2000 s'établit donc à :
0,9 (prix 2000) + 0,575 (25 % PIB 99) = 1,475
En appliquant ce taux au montant total des crédits de l'enveloppe normée de 1999, on obtient le montant de l'enveloppe en 2000, soit :
164,531 x 1,475 = 166,957 milliards de francs
Le montant total des dotations comprises dans l'enveloppe (hors majorations exceptionnelles et changements de périmètre) ne devra donc pas dépasser 166,957 milliards de francs. Etant donné que le montant total des dotations présentées ci-dessus s'établit à 155,102 milliards de francs, le montant de la dotation qui joue le rôle de variable d'ajustement, la DCTP, s'élève à 11,855 milliards de francs.
2. Les ajustements apportés à l'enveloppe normée
Le
montant des dotations composant l'enveloppe normée peut être
majoré par le biais d'abondements exceptionnels. Dans le projet de loi
de finances, ces abondements concernent la DGF, à hauteur de
1,85 milliards de francs (pour la DSU, la DSR, l'intercommunalité
et le recensement) et le FNP (150 millions de francs).
Mais le montant des dotations peut également être modifié
en raison de changements dans le périmètre des dotations. Ainsi,
le montant de la dotation spéciale instituteurs est réduit de
269 millions de francs en raison de l'incorporation progressive de ces
derniers dans le corps de professeurs des écoles.
De même, le montant de la DGD est réduit de 4,5 milliards de
francs du fait de la " nationalisation " de l'aide médicale
des départements ( -9,1 milliards de francs) et de la
compensation de la nouvelle baisse des droits de mutation
(+ 4,6 milliards de francs). Ces mouvements ne sont pas pris en
compte dans le calcul de l'enveloppe normée en 2000.
Après imputation de ces différents mouvements, et principalement
de la forte amputation des crédits de la DGD, il apparaît que le
montant total des crédits consacrés en 2000 aux dotations
composant l'enveloppe normée s'établira à
165,572 milliards de francs.
C. LA DOTATION SACRIFIÉE : LA DCTP
La dotation de compensation de la taxe professionnelle joue le rôle de variable d'ajustement. Par conséquent, son montant diminue d'année en année. En 2000, il s'établira à 11,8 milliards de francs, en baisse de 3,44 %.
1. L'ampleur des baisses de DCTP conduit à en exonérer certaines collectivités
En 1999,
la DCTP avait enregistré une baisse de 12 %. L'ampleur de cette
réduction, et ses conséquences pour les budgets locaux, avaient
conduit le gouvernement à prévoir un dispositif de modulation de
la baisse de DCTP enregistrée par les collectivités les moins
favorisées. Ce dispositif comportait deux volets :
- d'une part, le contrat de croissance prévoit que, pendant ses trois
années d'application, les communes éligibles à la DSU et
à la DSR, les départements éligibles à la dotation
de fonctionnement minimale et les régions éligibles au fonds de
correction des déséquilibres régionaux ne supportaient que
la moitié des baisses de DCTP par rapport à l'année
précédente.
Il n'avait pas été possible d'exonérer totalement ces
collectivités dans le contrat car, la DCTP étant une enveloppe
fermée, une exonération totale aurait conduit à une baisse
trop forte des dotations des collectivités " non
modulées ". Pour elles, la réduction de DCTP s'est tout de
même élevée à près de 25 %.
- d'autre part, afin d'exonérer totalement les communes DSU et DSR, une
deuxième part à la seconde fraction du FNPTP a été
créée. Votre rapporteur spécial avait déposé
un amendement incluant dans le dispositif les groupements comportant au moins
une commune éligible à la DSU et ou la DSR. Toutefois, cette
compensation, versée en 1999, 2000 et 2001, ne porte que sur la baisse
enregistrée en 1999.
L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi de
finances pour 2000, à l'article 32 bis, un dispositif similaire pour
compenser les baisses de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000. Votre
commission des finances a adopté des amendements tendant à faire
en sorte que le dispositif soit reconduit en 2001 et qu'il ne pénalise
pas les ressources du FNPTP.
Au total, en 2000, les communes DSU et DSR ne subiront pas de baisses de DCTP.
En revanche, les collectivités qui ne sont pas éligibles à
une dotation de solidarité supporteront quant à elles une baisse
de DCTP d'environ 4 à 5 %.
2. L'alternative proposée par le Sénat : la prise en compte de 50 % du taux de croissance du PIB
Le
montant de la DCTP est directement lié au taux d'indexation de
l'enveloppe normée, en particulier au niveau de la fraction du taux de
croissance du PIB pris en compte dans son calcul.
Afin de limiter les conséquences pour les budgets locaux d'une trop
forte diminution de la DCTP, dotation qui est censée compenser, faut-il
le rappeler, des exonérations de taxe professionnelle (et qui devrait
donc évoluer comme les bases de taxe professionnelle), le Sénat
avait, à l'initiative de votre commission des finances, adopté un
amendement portant à 50 % en 2000 et en 2001 la fraction du taux de
croissance du PIB retenue pour l'indexation de l'enveloppe normée.
La Sénat, sur proposition de votre commission des finances, a
adopté cette année un amendement allant dans le même sens.
La prise en compte de 50 % du taux de croissance du PIB porte le montant
de l'enveloppe normée à :
164,531 x (0,9 + 1,15) = 167,904 milliards de francs
En conséquence, le montant de la DCTP s'élèverait à :
167,904 - 155,102 = 12,802 milliards de francs 8( * ) .
Ainsi, en alignant l'indice d'évolution de l'enveloppe normée sur celui de la DGF, le montant de la DCTP peut croître légèrement.
III. LES CONCOURS DE L'ETAT EXTÉRIEURS A L'ENVELOPPE NORMÉE
Les débats relatifs aux concours de l'Etat portent principalement sur l'évolution de l'enveloppe normée et des dotations qui la composent. Toutefois, 45 % de l'effort financier en faveur des collectivités locales restent en dehors de l'enveloppe.
A. LES COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS ET DE DÉGRÈVEMENTS LÉGISLATIFS
Après la DGF et ses 111 milliards de francs, le deuxième poste de dépense de l'Etat en faveur des collectivités locales est la prise en charge des allégements de fiscalité locale qu'il décide.
1. Un coût croissant ...
La
dépense fiscale consacrée aux impôts directs locaux
s'élève en effet à 109,5 milliards de francs dans le
projet de loi de finances pour 2000
9(
*
)
.
Cette dépense se partage entre les dégrèvements, inscrits
au budget des charges communes (49,4 milliards de francs en 2000), et les
compensations. Ces dernières sont réparties au sein de trois
prélèvements sur les recettes fiscales de l'Etat :
- un prélèvement " fourre-tout " (12,2 milliards
de francs) ;
- un prélèvement spécifique pour la compensation de la
suppression de la part salaires de la taxe professionnelle (22,6 milliards
de francs) ;
- le prélèvement au titre de la DCTP (11,8 milliards de
francs) qui inclut la REI (50 millions de francs).
Certaines exonérations de taxes foncières (225 millions de
francs) et les compensations des baisses de droits de mutation
décidées depuis 1999 (13 milliards de francs dont 4,6
consacrés à la nouvelle baisse des droits perçus par les
départements) figurent au budget du ministère de
l'intérieur.
2. ... qui résulte des allégements de taxe professionnelle
Au sein
de ces exonérations et dégrèvements, c'est la prise en
charge des allégements de taxe professionnelle qui pèse le plus
lourd sur le budget de l'Etat :
- le coût du plafonnement des cotisations des entreprises en fonction de
leur valeur ajoutée est estimé à 39 milliards de
francs en 2000 ;
- la montée en charge de la suppression de l'assiette salaire conduit
à une augmentation quasiment symétrique du coût de la
compensation, qui passe de 13,1 milliards de francs en 1999 à
22,6 milliards en 2000.
Aujourd'hui, l'Etat renforce sa position de premier contribuable local. Il
acquitte environ 30 % du produit des quatre taxes directes locales, cette
proportion s'établissant à près de 40 % s'agissant de
la taxe professionnelle. Au terme de la réforme de la taxe
professionnelle, les entreprises n'acquitteront plus que 40 % du produit
de cet impôt
B. LES DOTATIONS " HORS CONTRAT "
Deux dotations de l'Etat aux collectivités locales n'ont pas été incluses dans le périmètre de l'enveloppe normée. Leur montant n'est en effet pas susceptible de faire l'objet d'une indexation puisqu'il dépend de l'évolution réelle de leur " assiette ".
1. Le FCTVA
En 2000, le montant des crédits consacrés au FCTVA s'établira à 21,8 milliards de francs, en progression de 6,3 %. Cette augmentation s'explique par la reprise de l'investissement local depuis 1997.
2. Les amendes de police
Le produit des amende de police est stable en 2000 et s'élève à un peu plus de 2 milliards de francs.
C. LES CRÉDITS DES AUTRES MINISTÈRES
L'effort financier de l'Etat aux collectivités locales inclut les crédits consacrés aux collectivités figurant aux budgets de l'ensemble des ministères.
1. Un effort financier ...
Selon le
" bleu " consacré aux crédits du ministère de
l'intérieur, les subventions de fonctionnement s'élèveront
à 7,4 milliards de francs en 2000 (+ 5,6 %), dont
1,2 milliard au budget de la culture et 3,2 au budget du ministère
des transports.
Les subventions d'investissement s'élèveront à
3,7 milliards de francs (- 2,9 %), dont 916 millions de francs
au budget de la culture et 904 au budget du ministère des transports.
Ces montants sont donnés en " autorisations de programme ".
Ils sont donc vraisemblablement supérieurs au montant de la
dépense autorisée en 2000 (les crédits de paiement).
2. ... retracé de manière imprécise
Le recensement des contributions des différents ministères auquel procède le ministère de l'intérieur se heurte aux mêmes difficultés d'exploitation par le Parlement que les jaunes budgétaires : en l'absence d'indication sur les modalités d'élaboration de ces chiffres, il est difficile de savoir si les montants annoncés par les ministères correspondent vraiment à des dépenses en faveur des collectivités locales.
IV. MISE AU POINT SUR L'EFFORT " SUPPLEMENTAIRE " DE L'ETAT EN 2000
A
plusieurs reprises, le ministre de l'intérieur a déclaré
que le gouvernement ferait en 2000 un effort financier conséquent en
faveur des collectivités locales puisqu'il leur allouerait
"
1.850 millions de francs supplémentaires
".
Ce montant de 1.850 millions de francs correspond des crédits de la
DGF en 2000 qui viennent s'ajouter au montant de la DGF inscrit dans
l'enveloppe normée, soit 1 milliard de francs en faveur de la DSU,
150 millions de francs en faveur de la DSR, 500 millions de francs en
faveur de la dotation d'intercommunalité et 200 millions de francs
destinés à prendre en compte les résultats du recensement
général de 1999.
Ces crédits ne doivent pas être considérés dans leur
totalité comme un effort " supplémentaire " de l'Etat
en faveur des collectivités locales. En effet,
parmi ces
1.850 millions de francs, 1.350 ne permettront pas d'accroître
réellement le volume des crédits disponibles par rapport à
l'année dernière
:
- 500 millions de francs en faveur de la DSU sont inscrits dans le projet
de loi de finances pour 2000 en application des dispositions de
l'article 57 de la loi de finances pour 1999. Une telle majoration a
déjà été réalisée en 1999 ;
- 500 millions de francs en faveur de la dotation
d'intercommunalité sont inscrits dans le projet de loi de finances pour
2000 en application de l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au
renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale. Ces crédits visent simplement à rendre neutre au
regard des attributions versées aux bénéficiaires
traditionnels de la DGF la création d'une nouvelle catégorie de
bénéficiaires, les communautés
d'agglomération ;
- 200 millions de francs ont été inscrits dans le projet de loi
de finances pour 2000 afin de, compte tenu de la nécessité de
prendre en compte l'augmentation de la population des communes
bénéficiant de la DGF selon les modalités fixées
par le projet de loi spécifique déposé par le ministre de
l'intérieur, permettre une stabilisation en francs courants du montant
de la DSU et de la DSR en 2000. Cette majoration de la DGF doit donc être
interprétée comme une majoration " de
conséquence " ;
- la majoration de 150 millions de francs des crédits de la DSR est
réalisée par un prélèvement sur la fraction du
produit de la fiscalité locale de France Télécom qui
aurait du revenir au FNPTP.
Par conséquent, sur les 1.850 millions de francs cités
par le ministre de l'intérieur, seule la majoration de 500 millions
de francs de la DSU décidée lors de la première lecture
par l'Assemblée nationale du présent projet de loi de finances,
constitue réellement un effort financier supplémentaire de l'Etat
en faveur des collectivités locales.
Il convient d'ajouter que le gouvernement, en acceptant de revaloriser le taux
d'indexation de la compensation de la suppression de la part
" salaires " de la taxe professionnelle, a permis d'augmenter de
276 millions de francs supplémentaires les ressources des
collectivités locales par rapport au montant initialement inscrit dans
le projet de loi de finances pour 2000. Toutefois, il est vraisemblable que, si
le gouvernement avait supprimé de compenser aux collectivités
locales les pertes de recettes résultant de la réforme de la taxe
professionnelle par la voie du dégrèvement, comme l'avait
suggéré le Sénat, le montant de la compensation
versée en 2000 aurait été supérieur au montant
actuel, même revalorisé lors de la première lecture par
l'Assemblée nationale du présent projet de loi de finances.
CHAPITRE II :
LES PERSPECTIVES DU
SYSTÈME DE FINANCEMENT
DES COLLECTIVITÉS LOCALES
I. L'ASPHYXIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Les collectivités locales subissent actuellement un effet de ciseau entre l'évolution de leurs charges et celle de leurs dépenses.
A. L'EVOLUTION DES CHARGES
1. Les collectivités locales sont confrontées à des augmentations de charges ...
Les
collectivités locales supportent de plus en plus de charges
résultant de décisions de l'Etat qui ne s'accompagnent pas de
transferts de ressources
. Le plus pénalisant pour les budgets locaux
est l'augmentation des dépenses de personnel résultant des
dispositions de l'accord salarial du 10 février 1998. Le coût
total pour les collectivités de l'accord de février 1998
s'élève à 9,5 milliards de francs sur trois ans, dont
4 milliards de francs en 1999 et 3,2 milliards de francs en 2000.
En matière de personnel, les collectivités locales doivent
également supporter la charge du recrutement des emplois-jeunes qui,
selon la direction de la comptabilité publique, a conduit à
majorer le coût des charges de personnel de 0,6 % en 1998.
L'exemple des rémunérations n'est pas le seul. Les
collectivités locales supporteront en 2000 une hausse de leurs
cotisations à la Caisse nationale de retraite des agents des
collectivités locales (CNRACL), qui devrait représenter une
charge supplémentaire de 1,1 milliard de francs sur deux ans, dont
550 millions de francs dès 2000.
Les collectivités locales subissent également le coût
croissant de la départementalisation des services d'incendie et de
secours (SDIS), initialement estimé à 11,6 milliards de
francs. Cette prévision est aujourd'hui dépassée
10(
*
)
, à tel point que le ministre de
l'intérieur a annoncé la création d'une commission de
suivi et d'évaluation de la mise en oeuvre de la réforme des
SDIS. Lors de son audition par votre commission des finances, le
2 novembre 1999, le ministre de l'intérieur a également
déclaré étudier les modalités de la création
d'une dotation globale d'équipement spécifique (DGE) aux SDIS.
Enfin, les investissements des collectivités locales sont largement
dictées par la nécessité d'adapter les équipements
existant aux évolutions des normes techniques établies par les
administrations centrales. Selon une étude du Crédit local de
France et du cabinet Arthur Andersen réalisée pour le compte de
la fédération des villes moyennes, le coût des
investissements nécessaires s'élève à
140 milliards de francs entre 1999 et 2005.
La reprise de l'investissement des collectivités locales depuis 1997 est
principalement justifiée par ces contraintes de mise aux normes des
équipements. Compte tenu du caractère parfois contestable de
l'élaboration par les administrations centrales des normes qui
s'imposent aux collectivités locales, il est à craindre que les
investissements ainsi réalisés ne correspondent pas toujours
à une allocation optimale des ressources, alors même que les
besoins sont importants, notamment dans des domaines tels que les transports en
commun et les télécommunications.
2. ... dont elles n'ont pas la maîtrise
Les
charges nouvelles imposées aux collectivités locales
résultent pour la plupart de décisions de l'Etat prises sans
concertation avec les élus locaux
. Elles subissent notamment les
liens entre les dispositions applicables à la fonction publique de
l'Etat et la fonction publique territoriale. En matière salariale, les
accords signés par l'Etat employeur s'appliquent mécaniquement
aux collectivités locales employeurs. S'agissant de la CNRACL, le
gouvernement a estimé, contrairement aux préconisations du
comité des finances locales, ne pas pouvoir associer les agents des
collectivités locales à l'effort de redressement de la caisse en
augmentant leurs taux de cotisation car cette solution aurait conduit à
appliquer des taux différents aux agents des trois fonctions publiques.
En matière de normes, le rapport remis au ministre de l'intérieur
montre que celles qui pénalisent le plus les collectivités
locales ne sont pas les normes professionnelles mais les normes
édictées par les administrations centrales.
Ces dépenses nouvelles conduisent à remettre en cause les efforts
menés par les collectivités locales, depuis le milieu des
années 90, pour assainir leur situation financière en
maîtrisant leurs dépenses de fonctionnement. Ces efforts ont
d'ailleurs été menés dans une période où,
avec le pacte de stabilité qui a régi leurs relations
financières avec l'Etat de 1996 à 1998, les collectivités
ont parallèlement accepté une moindre progression des dotations
que leur verse l'Etat, s'associant ainsi à l'effort national de
redressement des finances publiques.
En outre, les charges nouvelles que leur impose leur gouvernement portent en
germe une nouvelle
rigidification de leurs dépenses
, comme si
l'Etat voulait les pousser à imiter ses propres travers
En effet, malgré les déclarations d'intentions, l'Etat a, pour sa
part, du mal à maîtriser la dépense publique et à
respecter les critères de convergence. Dans son rapport sur
l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes
relève que, avec un déficit budgétaire représentant
2,9 % du PIB, la France se classe au dernier rang des pays de l'Union.
Elle souligne également que les tendances actuelles ne vont pas dans le
sens d'une amélioration puisque le premier exercice budgétaire
complet du gouvernement actuel a été marqué par une
augmentation de 3,7 % des charges définitives du budget
général, contre 1 % en 1997.
Pire, la Cour met en évidence que l'évolution du budget de
l'Etat, à la différence du " cercle vertueux "
enclenché par les collectivités locales, se caractérise
par une augmentation forte des dépenses de fonctionnement, en partie
compensée par une réduction des dépenses d'intervention,
redescendues à leur niveau de 1996, et des dépenses
d'investissement.
B. L'EVOLUTION DES RECETTES
1. Le sous-dimensionnement de l'effort financier de l'Etat
L'évolution des dotations de l'Etat est insuffisante au
regard des charges nouvelles supportées par les collectivités
locales. Le ministre de l'intérieur l'a implicitement reconnu lorsqu'il
a fait part de son intention de mettre en place une nouvelle dotation,
destinée à financer la mise en place des services
départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Cette nouvelle dotation
devrait prendre la forme d'une dotation globale d'équipement (DGE)
spécifique, alimentée par des crédits provenant de la DGE
des communes, de celle des départements et de crédits
supplémentaires du budget général.
De même, il est intéressant de relever que le coût pour les
collectivités de l'accord salarial du 10 février 1998 est
supérieur à l'augmentation de la principale dotation de
fonctionnement de l'Etat aux collectivités locales, la dotation globale
de fonctionnement (DGF).
Le sous-dimensionnement de l'effort de l'Etat se manifeste également
par le développement du phénomène des
" abondements " exceptionnels aux différentes dotations
,
notamment à la DGF et aux dotations qui la composent. Par exemple :
- le cadre du " contrat de croissance et de solidarité "
prévoit que pendant ses trois années d'application (1999, 2000,
2001), le montant de la dotation de solidarité urbaine sera
majoré de 500 millions de francs ;
- l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et
à la simplification de la coopération intercommunale dispose que
la fraction de la DGF qui alimente les structures intercommunales sera
majorée de 500 millions de francs pendant cinq ans ;
- le projet de loi de finances pour 2000 prévoit que, de manière
à permettre aux dotations de solidarité qui composent la DGF (la
dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité
rurale) de progresser en 2000 malgré la prise en compte des
résultats du recensement général de 1999, la dotation
d'aménagement de la DGF sera majorée de 200 millions de francs,
la DSU de 500 millions de francs et la DSR de 150 millions de francs.
La multiplication de ces mesures témoigne du fait que les dotations
traditionnelles ne sont plus à même de s'adapter aux aléas
conjoncturels. En conséquence, le gouvernement est conduit à
majorer, voire à " bricoler "
11(
*
)
, les montants des dotations pour en absorber les
effets.
De la même manière, l'exonération des communes les moins
favorisées des baisses de dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) montre que les évolutions mécaniques des
différentes dotations ne sont pas adaptées à la
réalité de la situation financière des
collectivités locales.
2. La nécessité de revoir l'indexation des concours de l'Etat aux collectivités locales
Lors de
son audition par la mission chargée de dresser le bilan de la
décentralisation, notre collègue Joël Bourdin, rapporteur de
l'observatoire des finances locales, a considéré que les
dotations de l'Etat aux collectivités locales devaient évoluer
non pas en fonction d'indices prenant en compte l'évolution des prix et
une fraction du taux de progression du produit intérieur brut, comme
c'est le cas actuellement pour la plupart des dotations, mais en fonction d'un
indice synthétique du " panier des charges des
collectivités ", représentatif des dépenses
réellement supportées par les collectivités. Il a
estimé que cet indice devrait prendre en compte les augmentations de
charges, telles que les dépenses de personnel, mais également
leurs baisses, par exemple celle des frais financiers.
Cette idée doit faire son chemin, même si le gouvernement n'y
semble pas favorable pour l'instant. Pour l'heure, il convient de continuer
à raisonner dans le cadre actuel des indices élaborés en
fonction des évolutions des prix et du PIB. L'indice de la DGF,
défini à l'article L. 1613-1 du code général des
collectivités territoriales, qui prend en compte les prix et 50 %
du taux de croissance du PIB, pourrait être considéré comme
satisfaisant. Malheureusement, le montant de la DGF d'une année n'est
pas calculé en appliquant l'indice au montant de l'année
antérieure. Il faut en effet tenir compte des opérations de
recalage de la base de la DGF ainsi que de la régularisation de son
montant au titre du " trop perçu " au cours d'exercices
antérieurs ". Ainsi, en 2000, la DGF progressera de 0,821 % au
lieu des 2,05 % prévus par l'indice.
Ce taux de 0,821 % s'applique à toutes les dotations dont ils est
prévu qu'elles sont indexées sur la DGF, soit la dotation
spéciale instituteurs, la dotation élu local, la dotation
générale de décentralisation (DGD) et les dotation globale
d'équipement (DGE) des communes et des départements.
L'indice retenu par le contrat de croissance et de solidarité pour
déterminer le montant de l'enveloppe normée des concours de
l'Etat aux collectivités locales est également trop faible,
puisqu'il tient compte de 20 % du taux de croissance du PIB en 1999,
25 % en 2000 et 33 % en 2001. Ainsi, en 2000, l'enveloppe
normée des concours de l'Etat aux collectivités locales
augmentera de 1,475 %, contre 2,05 % pour le montant de la DGF
inscrit dans l'enveloppe normée.
Le décalage entre ces deux taux aboutit à une diminution
mécanique, d'une année sur l'autre, du montant de la dotation de
compensation de la taxe professionnelle, qui est la variable d'ajustement du
contrat de croissance. Depuis 1995, cette dotation, qui est pourtant
censée compenser des exonérations de taxe professionnelle
consenties par l'Etat aux entreprises, a perdu environ 25 % de son montant.
Il ressort de ces exemples que les collectivités locales sont insuffisamment associées aux fruits de la croissance. Le graphique ci-dessous compare l'évolution depuis 1997 des recettes brutes du budget général à structure constante, c'est-à-dire sans tenir compte du transfert de recettes à la sécurité sociale opéré par le projet de loi de finances pour 2000, et celle des prélèvements sur les recettes de l'Etat aux collectivités locales, qui constituent une part substantielle des dotations de l'Etat aux collectivités 12( * ) . Il apparaît clairement que le supplément de recettes enregistré par l'Etat ne profite que marginalement aux collectivités locales.
Les
conséquences négatives de l'insuffisance des taux d'indexation
des dotations de l'Etat sont aggravées par les orientations du
gouvernement tendant à remplacer des impôts perçus par les
collectivités locales par des dotations de l'Etat. Les
allégements fiscaux consentis par l'Etat aux collectivités ne
sont pas compensés par la voie du dégrèvement, qui permet
aux ressources des collectivités de continuer à évoluer
comme les anciennes bases, mais par des compensations, calculées en
appliquant au montant de la perte de recettes au titre de la première
année un taux d'indexation, qui tend de manière
systématique à devenir " le taux de progression de la
DGF ".
Ces orientations conduisent à priver les collectivités locales du
dynamisme des bases. Par exemple, en 2000, la compensation de la réforme
de la taxe professionnelle sera indexée à 2,05 % alors que
les anciennes bases, les salaires, augmenteront de plus de 3 %. En outre,
les collectivités locales ne bénéficieront jamais des
emplois créés sur leur territoire après la mise en place
de la réforme.
II. LE SOUS-DIMENSIONNEMENT DES ENVELOPPES CONDUIT A L'ESSOUFLEMENT DU SYSTÈME DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
A. UN SYSTEME DE MOINS EN MOINS LISIBLE
1. Le calcul de la DGF : pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?
L'article L. 1613-1 du code général des
collectivités territoriales dispose que "
la dotation globale de
fonctionnement évolue chaque année en fonction d'un indice
égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de
la moyenne annuelle du prix à la consommation des ménages (hors
tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux
d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année
en cours, sous réserve que celui-ci soit positif
".
Partant de ce principe, pour obtenir le montant de la DGF en 2000, il est
tentant d'appliquer au montant du prélèvement sur les recettes de
l'Etat au titre de la DGF figurant dans le projet de loi de finances pour 1999,
soit 109.788 millions de francs, l'indice pour 2000, soit 2,05 %
13(
*
)
.
109.788 x 1,0205 = 112.038 millions de francs, soit :
une progression de 225 millions de francs (+ 2,04 %)
Toutefois, les choses ne sont pas si simples. Le calcul de la DGF obéit en effet à des règles complexes.
Le calcul du montant de la DGF 2000
Les
articles L.1613-1 et L. 1613-2 du code général des
collectivités territoriales prévoient que, pour obtenir le
montant de la DGF de 2000, il faut :
- appliquer l'indice de 2000 au montant de la DGF de 1999 recalculé
à partir du montant définitif de la DGF de 1998. C'est le
" recalage " de la base de la DGF " ;
- retrancher du montant de la DGF de 2000 le montant du " trop
perçu " en 1998 par les collectivités locales. Ce
" trop perçu " correspond à la différence entre
le montant versé en 1998 et le montant qui aurait du être
versé si les indices définitifs de prix et de taux de croissance
du PIB avaient été connus à l'époque. C'est la
régularisation négative de la DGF.
Le recalage s'applique à la DGF de 1999 hors abondements exceptionnels
(en 1999, la DGF avait été majorée de 500 millions de
francs au profit de la DSU) et avant imputation de la régularisation
négative au titre de 1997 (256 millions de francs).
DGF 1999 hors abondements exceptionnels et avant régularisation négative = 109.788 - 500 + 256 = 109.544 millions de francs
En 2000,
le recalage conduit à minorer de 906 millions de francs le montant de la
DGF de 1999 auquel est appliqué l'indice de progression de la DGF. Le
montant de la régularisation négative au titre de 1998
s'élève à 679 millions de francs.
Par conséquent, l'application en 2000 des articles L. 1613-1 et
L. 1613-2 du code général des collectivités
territoriales aboutit à un montant de DGF en 2000 qui
s'élève à :
( (109.544 - 906) x 1,0205) - 679 = (108.638 x 1,0205) - 679 = 110.865 - 679 = 110.186 millions de francs
La loi de finances pour 1999 prévoit que l'abondement exceptionnel de 500 millions de francs versé en 1999 est reconductible en 2000 et en 2001. Par conséquent, l'application du droit en vigueur en 1999 conduit à un montant de DGF pour 2000 qui s'élève à :
110.186 + 500 = 110.686 millions de francs
soit une progression de 898 millions de francs par rapport à 1999 (+ 0,3
%)
Ce
montant n'est toutefois pas encore celui de la DGF de 2000. En effet, plusieurs
dispositions prévoient d'autres majorations de la DGF :
- la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale dispose que la DGF est
majorée de 500 millions de francs par an entre 2000 et 2004 pour
financer la DGF versée aux nouvelles communautés
d'agglomération ;
- le projet de loi de finances pour 2000, dans sa rédaction issue de la
première lecture par l'Assemblée nationale, majore la DGF de 850
millions de francs (500 au profit de la DSU, 200 au profit de la dotation
d'aménagement et 150 au profit de la DSR).
Au total, le montant de la DGF en 2000 devrait s'élever
à :
(
(109.544 - 906) x 1,0205) - 679 + 500 + 500 + 500+ 200 + 150 =
112.036 millions de francs
soit une progression de 224 millions de francs ( + 2,04 %)
Il apparaît donc que, en 2000, les effets du recalage et de la régularisation négative (- 1585 par rapport à 1999) sont compensés pratiquement au franc près par les différentes majorations de la DGF décidées au cours de l'année 1999 (+ 1350) et par les effets mécaniques de l'indexation.
|
Progression de la DGF en 2000 sans tenir compte ni du recalage, ni de la régularisation négative, ni des majorations décidées en 1999 |
Progression de la DGF en 2000 après recalage, régularisation négative et majorations décidées en 1999 |
|
109.788 x 1,0205 = 112.038 milliards de francs |
( (109.544 - 906) x 1,0205) - 679 + 500 + 500 + 500 + 200 + 150 = 112.036 milliards de francs |
|
+ 2,0494 % |
+ 2,0475 % |
Il
ressort du tableau ci-dessus que :
- la plupart des points de discorde entre le gouvernement et les élus
locaux débattus au cours de l'année 1999 (conséquences de
la régularisation négative, financement des communautés
d'agglomération, modalité de prise en compte des résultats
du recensement, progression des dotations de solidarité) auraient pu
être évitées si la DGF avait progressé
" normalement ", c'est-à-dire en appliquant à son
montant de 1999 l'indice défini par le code général des
collectivités territoriales. En d'autres termes, le jeu du recalage et
de la régularisation négative est la cause de la faible
progression des dotations de l'Etat, et du mécontentement des
élus locaux ;
- les mesures décidées ou acceptées par le gouvernement en
1999, et présentées comme en effort en faveur des
collectivités locales, ne constituent que le " service
minimum ", et permettent simplement de compenser les effets du recalage et
de la régularisation.
2. L'enveloppe normée sert-elle encore à quelque chose ?
Depuis
1996, les principales dotations de l'Etat aux collectivités locales sont
rassemblées au sein d'une enveloppe normée des concours de
l'Etat. Le taux d'évolution de cette enveloppe est fixé pour
trois ans par une loi de finances (article 32 de la loi de finances pour 1996
qui définit le " pacte de stabilité ", article 57 de la
loi de finances pour 1999 qui fixe les modalités du " contrat de
croissance et de solidarité ").
Le montant de l'enveloppe normée constitue un " plafond "
au montant des dotations versées par l'Etat aux collectivités
locales
. Si les dotations qui composent l'enveloppe évoluent plus
rapidement que celle-ci, cela se traduit par une baisse du montant de la
variable d'ajustement de l'enveloppe, la dotation de compensation de la taxe
professionnelle.
L'intérêt du recours à une enveloppe normée
pluriannuelle était double :
- améliorer la maîtrise des finances publiques en évitant
tout dérapage des concours de l'Etat aux collectivités
locales ;
- conférer aux collectivités locales une meilleure
prévisibilité et lisibilité de l'évolution de leurs
dotations.
Aujourd'hui, force est de constater que l'enveloppe normée n'atteint
plus ses objectifs, et que son existence ne contribue en rien à
" dédramatiser " les relations financières entre l'Etat
et les collectivités locales.
La prévisibilité de l'évolution des recettes n'est pas
garantie
La prévisibilité de l'évolution des ressources des
collectivités locales serait assurée si le montant de l'enveloppe
normée au titre d'une année résultait de l'application du
taux de progression de l'enveloppe au montant de l'année
précédente.
Or, du fait du mode de calcul de la DGF, et notamment du recalage de sa base,
réalisé au mois de septembre de chaque année, les
collectivités locales ne peuvent pas, au début de la
période de trois ans, savoir comment leurs ressources vont
évoluer. En 2000, l'application du taux de progression de l'enveloppe au
montant de l'enveloppe dans la loi de finances pour 1999 donnerait un montant
de 167.617 millions de francs, soit une progression de 2.436 millions
de francs. Mais, du fait du recalage de la base de la DGF, le montant de
l'enveloppe normée en 2000 s'élèvera seulement à
166.957 millions de francs, soit une progression de 1.776 millions de
francs.
L'absence de prévisibilité est aggravée par le fait que,
en raison de la faible progression " spontanée " du montant
des dotations, il est maintenant traditionnel que le gouvernement majore le
montant de certaines d'entre elles par des " abondements "
exceptionnels. En conséquence, les élus locaux doivent attendre
la fin de la discussion budgétaire pour connaître
l'évolution du montant de leurs dotations pour l'année à
venir. Par exemple, lors du dépôt du projet de loi de finances
pour 2000, la DGF de 2000 devait progresser de 1.597 millions de francs (+
1,4 %). Après la première lecture à
l'Assemblée nationale, son taux de progression était passé
à 2.248 millions de francs (+ 2,04 %). De même, en 1999,
les communes éligibles à la fraction
" péréquation " de la dotation de solidarité
rurale (" DSR 2 ") ont du attendre la nouvelle lecture à
l'Assemblée nationale pour savoir que leurs pertes de DCTP entre 1998 et
1999 seraient compensées par le fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).
La lisibilité des concours financiers de l'Etat s'est
dégradée
Le maintien du principe d'une enveloppe normée dans le cadre du contrat
de croissance et de solidarité n'a pas amélioré la
lisibilité du système de financement par l'Etat des
collectivités locales.
Le sous-dimensionnement de l'enveloppe et le maintien des règles de
recalage et de régularisation négative de la DGF obligent le
gouvernement à majorer le montant de certaines dotations, principalement
la DGF mais également, depuis 1999, le fonds national de
péréquation (FNP). Or, afin que l'augmentation des dotations ne
se traduise pas par une baisse encore plus prononcée du montant de la
variable d'ajustement, chacune de ses majorations s'effectue " hors
contrat" : leur montant n'est pas pris en compte dans le calcul de
l'enveloppe, et ne pèse donc pas sur la variable d'ajustement, la DCTP.
Le recours systématique à ces abondements " hors contrat"
conduit à déconnecter de la réalité les montants de
chaque dotation figurant dans l'enveloppe.
Par exemple, le montant de la
DGF inscrit dans l'enveloppe au titre de 1999 était de
109.288 millions de francs, alors que le montant réparti
était de 109.788 millions de francs, soit un écart de
500 millions de francs. L'écart se creuse en 2000 puisque le
montant inscrit dans l'enveloppe est de 110.865 millions de francs alors
que le montant réparti en janvier 2000 s'élèvera
probablement à 112.038 millions de francs. Les dotations tendent
donc à avoir deux montants : un montant inscrit dans l'enveloppe
normée, et un montant inscrit dans les documents budgétaires.
L'objectif de ces abondements, et donc de la perte de lisibilité qui en
résulte, est donc de ne pas pénaliser la variable d'ajustement
plus que ne le font déjà les modalités du contrat. Pour
l'Etat, la lourdeur de gestion d'un système complexe constitue le prix
à payer pour le maintien d'une variable d'ajustement, gage de la
limitation de la progression de ses dépenses en faveur des
collectivités locales.
La déconnexion entre les montants inscrits dans l'enveloppe
normée et les montants inscrits dans les documents budgétaires
est accentuée par les modifications apportées à la
structure de certaines dotations.
Par exemple, le montant de la dotation
spéciale instituteur (DSI) baisse d'année en année pour
tenir compte de l'intégration des instituteurs dans le corps de
professeur des écoles. Cependant, le montant inscrit dans l'enveloppe
normée est un montant à structure constante d'une année
sur l'autre. Il en résulte un écart de 270 millions de
francs entre le montant inscrit dans l'enveloppe et le montant du
prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de la DSI. De
même, en 2000, la dotation générale de
décentralisation inscrite au budget du ministère de
l'intérieur est minorée de 4,5 milliards de francs pour
tenir compte des dispositions de la loi portant création de la
couverture maladie universelle et de la compensation de la nouvelle baisse des
droits de mutation. Le montant inscrit dans l'enveloppe normée n'en
tient pas compte en 2000.
Ces changements de périmètres dégradent la
lisibilité du dispositif mais pourrait être acceptés s'ils
étaient sans conséquences sur le montant de la variable
d'ajustement du pacte, la DCTP. Or, il semble qu'ils aient un impact puisque
les modifications de périmètre sont prises en compte dans
l'enveloppe normée dès leur deuxième année
d'existence.
Par exemple, en 1999, la majoration de 3,3 milliards de francs du montant
de la DGD au titre de la compensation aux départements de la baisse des
droits de mutation n'a pas été prise en compte dans le montant de
la DGD inscrit dans l'enveloppe. En revanche, le montant en 2000 en tient
compte, et l'augmentation de la DGD qui en résulte minore d'autant celui
de la DCTP. De même, en 2000, le montant de la DGD inscrit dans
l'enveloppe normée ne tient compte ni de la baisse de 9.1 milliards
de francs de son montant au titre de la CMU, ni de son augmentation de
4,6 milliards de francs au titre de la compensation de la nouvelle baisse
des droits de mutation. Mais le montant de la DGD inscrit dans l'enveloppe en
2001 devrait donc prendre en compte le solde de changements de structure, soit
un solde négatif de 4,5 milliards de francs, à l'avantage de
la DCTP cette fois-ci.
Le cumul des abondements " hors contrats " et des changements de
structure conduit donc à la mise en place d'une " double
comptabilité " des dotations de l'Etat aux collectivités
locales
. L'enveloppe normée devient donc une enveloppe de plus en
plus fictive. Le tableau ci-dessous présente l'écart entre les
montants inscrits dans l'enveloppe normée et les montants figurant dans
les documents budgétaires :
Ecart entre le montant des dotations retenu pour calculer l'enveloppe normée en 2000 et les montants inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000
(en millions de francs)
|
Dotations |
Montant inscrit dans l'enveloppe normée |
Montant inscrit dans les documents budgétaires |
Ecart en francs |
Ecart en % |
|
DGF |
111.865 |
112.036 |
1.171 |
1,06 |
|
DSI |
2.623 |
2.353 |
- 270 |
- 10,29 |
|
FNPTP |
1.644 |
3.370 |
2.076 |
126,28 |
|
FNP |
675 |
825 |
150 |
22,22 |
|
Dotation élu local |
275 |
275 |
- |
- |
|
DGE départements (AP) |
2.839 |
2.839* |
- |
- |
|
DGE communes (AP) |
2.649 |
2.649** |
- |
- |
|
DRES (AP) |
3.566 |
3.566*** |
- |
- |
|
DDEC (AP) |
1.771 |
1.771**** |
- |
- |
|
DGD |
18.875 |
13.708 |
- 5.167 |
- 27,37 |
|
DGD Corse |
1.350 |
1.310 |
- 40 |
- 2,96 |
|
DGD - formation prof. |
7.964 |
7.964 |
- |
- |
|
DCTP (hors REI) |
11.855 |
11.855 |
- |
- |
|
Total |
166.951 |
194.871 |
- 2.080 |
- 1,25 |
*
Montant de le DGE des départements en CP : 2.765 millions de francs.
** Le montant en CP de la DGE des communes est identique au montant en AP.
*** Montant de la DRES en CP : 3.464 millions de francs.
**** DDEC en CP : 1.718 millions de francs.
Le système n'a cependant pas encore atteint le degré maximal de
complexité car il est possible que, en 2001, la variable d'ajustement
elle-même ait un montant " hors contrat " et un montant
réel. En effet, la loi du 12 juillet 1999 prévoit que, si
l'abondement de la DGF au titre du financement des nouvelles communautés
d'agglomération est insuffisant pour couvrir la dépense, le
supplément sera prélevé sur la DCTP
14(
*
)
. Si ce cas de figure se produisait, le montant de la
DCTP inscrit dans l'enveloppe serait supérieur à son montant
réel.
La dégradation de la lisibilité permet d'entretenir le mythe
de collectivités locales " dépensières "
Les conséquences sur le montant de la DGF du recalage et de la
régularisation négative, ainsi que l'ampleur des baisses de la
DCTP provoquées par le jeu de l'enveloppe normée, obligent,
chaque année, les élus locaux, toutes tendances confondues,
à protester contre le montant insuffisant des dotations de l'Etat,
entretenant ainsi l'idée selon laquelle l'Etat serait vertueux et que
seules les pressions exercées sur lui par des élus locaux
dispendieux le conduisent à " lâcher " des
crédits supplémentaires en faveur des collectivités
locales.
En réalité, les collectivités locales se montrent plus
vertueuses que l'Etat en matière de gestion de leurs finances et leurs
revendications désormais rituelles sont motivées par le fait que,
compte tenu de l'évolution de leurs charges, il leur apparaît
indispensable que les dotations de l'Etat progressent d'une année sur
l'autre dans les mêmes proportions que ces charges.
Les mode de calcul de la DGF et le jeu d'une enveloppe normée
sous-dimensionnée ont donc des conséquences désastreuses
en terme d'image pour les élus locaux, contraints de quémander
des " rallonges " et de faire de la surenchère pour que le
gouvernement consente à une progression raisonnable du montant de ses
dotations d'une année sur l'autre.
Une dérive qui pourrait être évitée sans mettre
en péril l'équilibre des finances publiques
La dérive du système de l'enveloppe normée,
caractérisée par l'absence de prévisibilité des
ressources des collectivités locales, la dégradation de la
lisibilité du système de financement par l'Etat des
collectivités et les polémiques sur le caractère
" dépensier " des collectivités locales est d'autant
plus fâcheuse qu'elle pourrait être évitée pour un
coût budgétaire inférieur à 1 milliard de
francs.
En effet, en 2000, le gouvernement consacrera à la DGF, outre le
" coût " mécanique de l'indexation de la DGF (environ
200 millions de francs), 1.200
15(
*
)
millions de francs de plus que le montant inscrit dans l'enveloppe
normée, " hors contrat " de manière à ne pas
pénaliser la DCTP. Il abondera, " hors contrat "
également, le FNP de 150 millions de francs pour compenser les
baisses de DCTP des communes défavorisées. Ces opérations
se traduisent par une perte de prévisibilité et de
lisibilité des concours de l'Etat, et, pour les obtenir, les élus
locaux sont obligés de dépenser beaucoup d'énergie.
Si, en revanche, le recalage de la base de la DGF et sa régularisation
négative étaient supprimés, les abondements à la
DGF n'auraient plus lieu d'être puisque la DGF augmenterait
" spontanément " de 1,4 milliard de francs
16(
*
)
. Si, comme le propose le Sénat, le taux
d'indexation de l'enveloppe prenait en compte 50 % du taux de croissance
du PIB au lieu de 25 % comme le prévoit le contrat de croissance,
la DCTP ne baisserait plus de 422 millions de francs entre 1999 et 2000
mais progresserait de 575 millions de francs. L'Etat n'aurait donc plus
à abonder le FNP pour lui permettre de surmonter la baisse de ses
recettes liée à la compensation des baisses de DCTP. Le
coût pour l'Etat de la prise en compte de 50 % du taux de croissance
du PIB serait, en 2000, de 422 + 575 - 150 = 847 millions de francs.
L'Etat semble donc préférer un système de plus en plus
complexe et source de friction avec les élus locaux à un
système lisible, dans lequel, mis à part les conséquences
des changements de structure des dotations, les montants des dotations ne
seraient plus déconnectés de la réalité, et qui
renchérirait en 2000 le montant des dotations de l'Etat aux
collectivités locales de 847 millions de francs.
Pourtant, dans un tel système , l'enveloppe normée serait
mieux dimensionnée et pourrait véritablement jouer son rôle
de " plafond " des dépenses de l'Etat en faveur des
collectivités locales.
B. UN SYSTEME DE PLUS EN PLUS RIGIDE
La
rigidité du système de financement des collectivités
locales se manifeste par l'accroissement des imbrications entre les
différents dispositifs. Les évolutions de ces dispositifs
dépendent désormais autant des modifications qui peuvent leur
être apportées que des modifications d'autres dispositifs.
Cette situation conduit à figer la structure actuelle du financement par
l'Etat des collectivités locales car, désormais, les innovations
ne sont plus possibles qu'à la marge, et conduisent
inévitablement à une dégradation de la lisibilité
de l'ensemble.
1. Le sous-dimensionnement de l'enveloppe normée place les élus devant le fait accompli
La mise
en place en 1996 d'une " enveloppe normée " des concours de
l'Etat a eu pour effet de " solidariser " les évolutions des
principales dotations de l'Etat aux collectivités locales. L'enveloppe
normée étant une enveloppe fermée, toute revalorisation du
montant d'une de ses composantes a pour conséquence de pénaliser
le montant de la variable d'ajustement de l'enveloppe, la DCTP.
Ce principe conduit le gouvernement à multiplier les abondements
" hors contrat " de manière à ne pas pénaliser
la DCTP, avec les conséquences que l'on sait sur la complexification du
système. De même, lorsqu'une dotation change de structure, cette
modification n'est pas prise en compte, du moins la première
année, dans le calcul de l'enveloppe normée.
Il est cependant des cas où les dérogations au " droit
commun " de l'enveloppe normée nécessaires à la
préservation de l'évolution des ressources des
collectivités locales seraient telles qu'elles ne peuvent être
mises en oeuvre.
Par exemple, au sein de l'enveloppe, les concours de l'Etat au fonds national
de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds
national de péréquation (FNP) sont indexés sur les
recettes fiscales nettes de l'Etat. Le taux d'indexation retenu par le projet
de loi de finances pour 2000
17(
*
)
est
négatif (- 0,316 %) car le gouvernement ne tient pas compte du
transfert du produit de certains impôts au financement de la
sécurité sociale. A structure constante, les recettes fiscales de
l'Etat progressent de plus de 3 %.
Dans ce cas de figure, les élus locaux sont mis devant le fait accompli
car, même s'il est manifeste que l'évolution des relations
financières entre l'Etat et la sécurité sociale, à
l'origine de la modification du périmètre du budget de l'Etat,
pénalise indûment les ressources du FNPTP et du FNP, il
apparaît toutefois que la contestation du taux d'indexation des dotations
de l'Etat à ces fonds
18(
*
)
serait
contre-productive : une revalorisation de l'indexation des concours de
l'Etat au FNPTP et au FNP aurait pour conséquence de réduire le
montant de la DCTP.
En outre, si les dotations de l'Etat au FNPTP et au FNP devaient être
indexées sur l'évolution des recettes fiscales de l'Etat
" hors changement de périmètre du budget de l'Etat en
2000 ", cela aboutirait à la mise en place, non seulement de deux
montants du FNPTP (le montant dans l'enveloppe normée et le montant du
prélèvement sur recettes à son profit, qui tient compte du
prélèvement sur le produit de la fiscalité locale de
France-Télécom et de La Poste) et du FNP (le montant inscrit dans
l'enveloppe normée et le montant après majoration
décidée par la loi de finances pour 1999), mais également
de deux taux d'évolution pour les recettes fiscales nettes de l'Etat. La
schizophrénie a des limites.
Un
exemple de l'enchevêtrement des dispositifs,
et de la
complexification qui résulte du jeu de l'enveloppe normée :
la compensation des baisses de DCTP par le FNPTP
Le
contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances
pour 1999) prévoit une exonération de 50 % des baisses de DCTP
liées au jeu de l'enveloppe normée enregistrées par les
collectivités locales défavorisées, notamment les communes
éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSR) et
à la dotation de solidarité rurale (DSR). La DCTP étant
une enveloppe fermée, l'exonération de baisse accordée
à certaines collectivités a pour but d'accentuer les baisses
enregistrée par les autres collectivités.
En conséquence, lorsque les députés ont souhaité
exonérer totalement les communes éligibles à la DSU et
à la DSR des baisses de DCTP, il n'a pas été possible de
le faire directement au sein de la DCTP. Un tel choix aurait en effet
exagérément pénalisé les communes qui ne sont pas
éligibles aux deux dotations de solidarité.
Le dispositif retenu a consister à compenser aux communes DSU et DSR
leurs baisses de DCTP par des attributions du fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP (article 58 de
la loi de finances pour 1999).
La compensation des baisses de DCTP entraîne donc une augmentation des
dépenses du FNPTP. Pourtant, pour compenser cette nouvelle charge, ce
n'est pas le FNPTP que le gouvernement a abondé, mais le fonds national
de péréquation, le FNP
(article 129 de la loi de finances
pour 1999). En effet, les ressources du FNP sont principalement
constituées par le solde du FNPTP (les dépenses du FNPTP sont
inférieures à ses ressources).
La compensation intégrale des baisses de DCTP des communes DSU et DSR a
donc été réalisée par deux canaux différents
(FNPTP et DCTP), a nécessité trois articles du projet de loi de
finances (deux en première partie et un en deuxième partie) et a
modifié les règles de fonctionnement de trois concours de l'Etat
aux collectivités locales.
2. Les rigidités s'étendent à l'ensemble du système de financement des collectivités locales
Les
dotations comprises dans l'enveloppe normée ne sont pas les seules
à être " rigidifiées ". La technique qui consiste
à imbriquer les dispositifs ne date pas de la création des
enveloppes normées.
Le régime de la fiscalité locale de France Télécom
constitue à cet égard un exemple parlant, tant sa
complexité limite les marges de manoeuvre des élus locaux dans la
réalisation de leur revendication de voir le produit de cette
fiscalité bénéficier aux budgets locaux.
Le produit de la fiscalité locale de France Télécom est
pour partie affecté au budget général, et pour partie
consacré au FNPTP. Par conséquent, l'assujettissement de France
Télécom au droit commun de la fiscalité locale aurait pour
conséquence de réduire les ressources du fonds. En outre,
l'article 1635
sexies
du code général des impôts
prévoit que la fraction du produit de la fiscalité locale de
France Télécom qui alimente le budget général sert
à financer la DCTP. Cette disposition n'a pas de conséquences
depuis 1996 puisque le montant de la DCTP résulte désormais de la
différence entre le montant des dotations qui composent l'enveloppe
normée et celui de l'enveloppe normée elle-même. Mais, si
le système de l'enveloppe normée disparaissait un jour, un
éventuel assujettissement de France Télécom au droit
commun de la fiscalité locale pourrait avoir des conséquences sur
le montant de la DCTP.
Les évolutions récentes en matière de fiscalité
locale, et notamment le mouvement de remplacement d'impôts perçus
par les collectivités par des dotations de l'Etat indexées sur le
taux de progression de la DGF, conduisent à étendre la
rigidification du système
. Désormais, l'évolution des
anciennes ressources fiscales, qui dépendait auparavant de
l'évolution de l'activité économique, est soumise aux
aléas des règles de calcul de la DGF. Les débats relatifs
aux concours financiers de l'Etat aux collectivités locales
connaîtront ainsi désormais un nouveau point de passage
obligé, celui de la détermination du taux de progression de la
DGF à retenir pour l'indexation des compensations de suppression
d'impôts locaux.
Ainsi, en 2000, la compensation de la réforme de la DGF sera
indexée sur l'indice de la DGF défini par le code
général des collectivités territoriales (2,05 %), et
non sur la taux de progression après recalage de la base et
régularisation de son montant (0,821 %). Pour 2001, il n'est pas
certain que ce choix sera reconduit. Lors de son audition par votre commission
des finances, le 2 novembre 1999, le ministre de l'intérieur a
déclaré que le taux retenu en 2000 n'avait pas vocation à
être reconduit en 2001.
La transformation d'impôts locaux en dotations de l'Etat a donc pour
conséquence indirecte de faire dépendre l'évolution de
ressources " quasi-fiscales ", les compensations, du caractère
plus ou moins exact des indices économiques retenus pour élaborer
les projets de loi de finances pour des exercices antérieurs.
Le mélange entre dotations de l'Etat et compensations de la suppression
d'impôts locaux est renforcé par les dispositions introduites dans
le projet de loi relatif à la prise en compte des résultats du
recensement sur la répartition des dotations de l'Etat lors de sa
première lecture par l'Assemblée nationale, qui tendent à
prendre en compte la compensation de la réforme de la taxe
professionnelle dans le calcul des potentiels fiscaux des collectivités
locales. Comme les montants des dotations de l'Etat inscrits dans l'enveloppe
normée, le potentiel fiscal sera donc lui aussi de plus en plus
fictif.
3. L'unique marge de manoeuvre réside en une application stricte des règles en vigueur
La
complexification actuelle du système en réserve la
compréhension à une minorité de spécialistes, dont
heureusement certains élus locaux. Ces derniers s'attachent, notamment
au sein du comité des finances locales, à contrôler que les
mécanismes qui régissent l'évolution des dotations de
l'Etat aux collectivités locales sont respectés.
Ainsi, à la suite des remarques formulées par plusieurs membres
du comité, qui relevaient que l'indexation en 2000 de la compensation de
la réforme de la taxe professionnelle tiendrait compte des
conséquences sur l'évolution de la DGF de la
régularisation négative au titre d'un exercice antérieur
à l'annonce de la suppression de la part " salaires " de la
taxe professionnelle, le gouvernement a accepté de revaloriser
l'indexation de cette compensation.
Cette " veille " permanente constitue pratiquement la seule marge de
manoeuvre qui reste aux élus locaux pour influer sur le montant des
dotations dont bénéficient les collectivités qu'ils
administrent.
III. L'AVENIR DE LA FISCALITE LOCALE
A. L'EXCEPTION FRANÇAISE EST MAL EN POINT
1. La fiscalité directe locale, une particularité française qui pourrait être un atout ...
Les
collectivités locales françaises sont une exception au sein de
l'Union européenne en ce que la moitié de leurs recettes
proviennent d'une fiscalité directe
19(
*
)
dont elles votent les taux depuis 1980.
Cette spécificité pourrait constituer un atout. En effet, les
élus locaux sont mieux à même de mener des politiques de
développement dynamiques lorsque leurs ressources dépendent du
niveau des rentrées fiscales plutôt que des dotations de l'Etat.
De plus, comme le souligne le rapporteur pour avis des crédits des
collectivités locales au nom de la commission des lois de
l'Assemblée nationale, "
le pouvoir fiscal local donne à
la collectivité une plus grande capacité d'endettement et donc de
programmation de ses dépenses d'investissement
"
20(
*
)
.
D'ailleurs, lors de leur audition par la mission sénatoriale
d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation,
les représentants du cabinet Arthur Andersen ont déclaré
que plusieurs Etats de l'Union européenne, notamment l'Italie,
procédaient actuellement à des transferts d'impôts au
profit des collectivités locales.
2. ... mais qui souffre d'un démantèlement de plus en plus prononcé
L'état actuel des impôts directs perçus
par les
collectivités locales françaises conduit à s'interroger
sur l'existence véritable d'une fiscalité locale :
-
les taux votés par les collectivités s'appliquent à
des bases de plus en plus réduites
. Ce phénomène est
particulièrement marqué s'agissant de la taxe professionnelle,
dont les bases ont été abattues de 16 % en 1987 et seront
réduites de 35 % lorsque la fraction de son assiette assise sur les
salaires aura totalement disparu. Dans le même ordre d'idée, le
pouvoir fiscal de certaines collectivités est réduit lorsque
l'Etat décide de supprimer la faculté pour des
collectivités de percevoir certains impôts. Ainsi, la loi de
finances pour 1993 a supprimé la part régionale et la part
départementale de la taxe foncière sur les
propriétés non bâties.
Il convient de souligner que les allégements de fiscalité locale
ainsi réalisés se traduisent par des pertes de recettes pour les
collectivités locales car les compensations versées en
contrepartie par l'Etat ne prennent généralement pas la forme de
dégrèvements, et leur montant évolue moins vite que les
anciennes bases
21(
*
)
.
-
les impôts locaux sont de moins en moins acquittés par leurs
contribuables théoriques, et de plus en plus par le contribuable
national
. L'inadaptation de l'assiette des impôts directs locaux,
obsolètes car assises sur des stocks non actualisés et non sur
des flux, a conduit les gouvernements successifs à multiplier les
dégrèvements et les exonérations. Le projet de loi de
finances pour 2000 prolonge ce phénomène en abaissant de
1.500 francs à 1.200 francs le montant maximum de taxe
d'habitation supporté par les redevables à faibles revenus.
Dans le projet de loi de finances pour 2000, la dépense fiscale
consacrée aux impôts directs locaux s'élève à
97 milliards de francs, contre 78 milliards de francs en 1998, soit
plus du quart du produit total de la fiscalité directe locale. Pour
avoir une idée de l'importance du coût pour l'Etat de cette prise
en charge, il est utile de comparer ces 97 milliards de francs au montant
total de la DGF, qui est de l'ordre de 111 milliards de francs.
Cette progression s'explique par la réforme de la taxe professionnelle
et, compte tenu de la montée en charge progressive du coût de
cette réforme, il est probable que les sommes consacrées par
l'Etat à la prise en charge des impôts locaux seront, dans les
années à venir, d'un montant équivalent à celui de
la dotation globale de fonctionnement (DGF). Au terme de la réforme de
la taxe professionnelle, seulement 40 % de cet impôt sera
acquitté par les entreprises, les 60 % restant étant
à la charge du contribuable national.
Prise en charge par l'Etat de la fiscalité locale en 1999 et en 2000
(en millions de francs)
-
l'évolution du produit des impôts directs locaux est
déconnectée de l'évolution des taux
. La liberté
des collectivités locales en matière de vote des taux des
impôts directs locaux a toujours été relative puisque
l'article 1636 B
septies
du code général des impôts
prévoit que les taux d'une collectivité ne peuvent pas
s'écarter de plus de 2 % ou 2,5 %, selon l'impôt
concerné, du taux moyen national. De plus, l'article 1636 B
sexies
du code général des impôts détermine
les règles de lien entre l'évolution des différents
impôts au sein d'une même collectivité.
Aujourd'hui, du fait de la multiplication des allégements de taxe
professionnelle qui ne sont pas compensés par des
dégrèvements
22(
*
)
et des
modifications apportées à l'assiette de la taxe professionnelle,
le système fiscal local perd de son sens puisque la prise en charge
d'une fraction croissante du produit de cet impôt par le budget de l'Etat
et les modifications apportées à l'assiette de l'impôt
local ne permettent plus au taux de déterminer le produit de
l'impôt.
En 1999, l'augmentation du produit des impôts locaux due à
l'évolution des taux est de 0,7 %. Si l'on y ajoute le montant des
compensations versées par l'Etat
23(
*
)
,
l'augmentation totale du produit de la fiscalité locale
s'élève à 4,2 %.
B. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DOIVENT BÉNÉFICIER DE RESSOURCES FISCALES, MAIS RÉNOVÉES
1. La transformation des impôts locaux en dotations de l'Etat n'est pas une solution
Depuis
deux ans, le gouvernement a engagé une réforme de la
fiscalité locale qui consiste à supprimer progressivement
certains impôts, et à les remplacer par des dotations
versées aux collectivités locales.
Cette solution présente de nombreux inconvénients. Elle aboutit
tout d'abord à soumettre l'évolution des ressources anciennement
fiscales aux règles de calcul complexes et restrictives qui
régissent les dotations de l'Etat. Elle conduit ensuite à une
perte de recettes autant pour l'Etat, qui assume la charge des compensations,
que pour les collectivités locales, qui ne sont pas compensées
intégralement, alors que les allégements consentis aux
contribuables passent pratiquement inaperçus. Par exemple, la baisse des
droits de mutation n'est pas à l'origine de la reprise du marché
de l'immobilier. De même, la suppression intégrale de la part
" salaires " des petites entreprises en 1999 n'a pas conduit à
une augmentation des créations d'emplois.
Enfin, les modalités de la transformation des impôts locaux en
dotations de l'Etat ne semblent pas conformes à l'esprit de la
décentralisation. En effet, la logique qui préside à cette
évolution est celle d'un contrôle total par l'Etat des ressources
locales, supposé lui permettre de peser, par ricochet, sur les
dépenses de celles-ci, de manière à éviter un
dérapage des dépenses des administrations publiques locales.
Cette logique est erronée dans ses fondements, car la
décentralisation suppose que l'Etat fasse confiance aux
collectivités locales. Elle est également démentie par la
réalité, puisque les collectivités locales se
révèlent dans l'ensemble meilleures gestionnaires que l'Etat, qui
serait bien en peine de respecter l'équilibre budgétaire que la
loi impose aux collectivités locales.
2. Les ressources fiscales sensibilisent les collectivités locales à l'intérêt d'une politique de croissance
Lorsque
leurs ressources dépendent de l'évolution du produit de la
fiscalité, les collectivités locales et l'Etat partagent un
objectif commun, celui de la croissance économique, qui conduit à
l'amélioration des recettes.
A l'inverse, des ressources qui dépendraient surtout de dotations de
l'Etat contribuerait à aviver les conflits d'intérêt entre
l'Etat et les collectivités locales qui deviendraient alors un groupe de
pression supplémentaire, ajoutant leurs demandes aux autres
revendications catégorielles. En période de basse conjoncture,
lorsque les ressources de l'Etat se raréfient, un tel cas de figure
deviendrait difficilement gérable.
Lorsque les ressources des collectivités locales dépendent de la
croissance, les gestionnaires locaux sont directement en prise avec celle-ci,
sont responsabilisés et s'efforcent d'ajuster leurs dépenses aux
fluctuations de leurs rentrées fiscales.
3. Les collectivités locales doivent bénéficier du produit d'impôts modernes
Les
collectivités locales sont confrontées à une triple
difficulté. D'une part, il n'est pas souhaitable qu'une plus grande
partie de leurs recettes subissent les contraintes de la gestion des concours
de l'Etat. D'autre part, le maintien de ressources fiscales est
nécessaire. Pourtant, la fiscalité dont elles disposent
aujourd'hui est moribonde, et son démantèlement
s'accélère.
La solution réside en une transformation des impôts qui leur sont
affectés. Cette évolution est d'autant plus nécessaire que
la référence aux " quatre vieilles " est de plus en
plus inadaptée, puisque celles-ci ne constituent plus l'essentiel des
ressources fiscales des collectivités locales. Par exemple,
l'augmentation rapide du produit et des taux de la taxe d'enlèvement des
ordures ménagères est largement passée sous silence.
Aujourd'hui, le produit de cette taxe est trois fois supérieur à
celui de la taxe foncière sur les propriétés non
bâties.
Partant du constat de l'impossibilité de rénover les impôts
directs locaux, le moment est venu pour les collectivités locales de
rompre avec des impôts obsolètes, assis sur des stocks
revalorisés de manière forfaitaire en fonction d'indices
déconnectés de la réalité, et de
bénéficier du produit d'impôts dynamiques, assis sur des
flux.
Aujourd'hui, les principaux impôts de ce type, l'impôt sur les
sociétés, l'impôt sur le revenu ou encore la TVA, sont
perçus par l'Etat. Le transfert aux collectivités locales de leur
produit, et a fortiori du vote de leur taux, n'est pas envisageable.
En revanche, il ne serait pas absurde d'étudier un partage de leur
produit entre l'Etat et les collectivités locales, en s'inspirant des
systèmes en vigueur dans d'autres pays européens, les Pays-Bas ou
l'Allemagne par exemple. Cette solution, combinée au maintien de taxes
foncières rénovées, conduirait à revenir
partiellement sur le principe du vote des taux, conquis en 1980.
Toutefois, le délabrement de la fiscalité directe locale est tel
que le débat sur le vote des taux est à bien des égards
dépassé, et l'alternative réside aujourd'hui entre, d'une
part, le partage du produit de certains impôts et, d'autre part, la
transformation progressive mais totale des impôts locaux en dotations de
l'Etat.
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR
L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
Au cours
de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du
présent projet de loi de finances, les crédits de la
décentralisation ont été majorés, à titre
non reconductible, de 376 millions de francs dont :
- 10 millions de francs au chapitre 41-56 (DGD) pour compenser aux
départements les pertes de recettes engendrées par la suppression
des droits liés aux cessions effectuées par les
sociétés d'aménagement foncier et d'établissement
rural (SAFER) ;
- 366,117 millions de francs, à titre non reconductible, à
l'article 10 du chapitre 67-51.
EXAMEN EN COMMISSION
I. EXAMEN DES CRÉDITS 2000 DE L'INTÉRIEUR ET DE LA DÉCENTRALISATION
Réunie le mercredi 6 octobre 1999, sous la
présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a
procédé à l'examen du rapport de M. Michel Mercier
sur les crédits consacrés, dans le projet de loi de finances pour
2000, à l'intérieur et la décentralisation :
décentralisation.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial
, a rappelé que la
commission des finances devait se prononcer sur l'évolution des
crédits consacrés à la décentralisation, contenus
dans le fascicule budgétaire du ministère de l'intérieur
mais que, traditionnellement, le rapporteur spécial se livrait à
une présentation de la totalité de l'effort financier accompli
par l'Etat en faveur des collectivités locales.
Il a observé que les concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales comportaient, d'une part, les dotations comprises
dans le périmètre de " l'enveloppe normée " définie
par le " contrat de croissance et de solidarité " et, d'autre part, des
crédits " hors enveloppe ", principalement composés des
dégrèvements et des compensations d'exonérations fiscales.
S'agissant des crédits inscrits au budget du ministère de
l'intérieur, il a indiqué que leur montant dans le projet de loi
de finances pour 2000 s'établissait à 31 milliards de francs, en
baisse, d'un exercice à l'autre, de 12,2 %. Il a expliqué
que cette diminution était due aux modifications du
périmètre de la dotation générale de
décentralisation (DGD), qui est affectée par deux mouvements
contraires ; d'une part, son montant est réduit de 9,1 milliards de
francs conformément aux dispositions de la loi portant création
de la couverture maladie universelle ; d'autre part, elle
bénéficie d'une majoration de 4,6 milliards de francs,
correspondant à la compensation de la nouvelle baisse des droits de
mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les
départements.
Il a ajouté que les autres crédits inscrits au budget du
ministère de l'intérieur évoluaient en fonction de
règles mécaniques d'indexation.
Le rapporteur spécial a ensuite présenté les
modalités d'évolution des dotations concernées par le
contrat de croissance et de solidarité. Il a rappelé que le
contrat reposait sur trois principes. En premier lieu, les principales
dotations de l'Etat aux collectivités locales sont regroupées au
sein d'une enveloppe dite " normée ". En deuxième lieu, les
dotations qui composent l'enveloppe évoluent en fonction de leur propre
mode d'indexation. En troisième lieu, la dotation de compensation de la
taxe professionnelle (DCTP) continue de jouer son rôle de variable
d'ajustement.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a expliqué que la
principale dotation composant l'enveloppe normée, la dotation globale de
fonctionnement (DGF) évoluait en fonction de règles complexes
mais que, en raison du jeu du " recalage " de la base et de la
régularisation négative, le taux d'indexation de cette dotation
en 2000 s'établit à 0,821 %. Il a constaté que ce taux
était inférieur à celui de l'évolution
prévisionnelle des prix mais que, malgré tout, il servirait
à déterminer l'évolution en 2000 de la dotation
générale de décentralisation (DGD), de la DGD-Corse, de la
dotation de décentralisation formation professionnelle, de la dotation
spéciale instituteurs et de la dotation élu local. Il a
ajouté que les compensations versées aux collectivités
locales au titre de la réforme de la taxe professionnelle et de la
baisse des droits de mutation variaient également au même rythme
que la DGF.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que,
conformément aux règles du contrat de croissance, les
contributions de l'Etat au fonds national de péréquation de la
taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation
(FNP) évolueraient en 2000 comme les recettes fiscales nettes de l'Etat,
en baisse de 0,316 %, tandis que la dotation globale d'équipement (DGE)
des communes et des départements, la dotation régionale
d'équipement scolaire et la dotation départementale
d'équipement des collèges seraient indexées sur la
formation brute de capital fixe des administrations publiques, en hausse de 3,6
%.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que la variable
d'ajustement du contrat, la DCTP, connaîtrait une nouvelle baisse en
2000, de 3,4 %. Il a expliqué que compte tenu, d'une part, des
abondements exceptionnels destinés à la dotation de
solidarité urbaine (DSU), à l'intercommunalité et à
la prise en compte des résultats du recensement dans la DGF, dont fera
l'objet la DGF en 2000 et, d'autre part, des changements de
périmètre des dotations, le montant total des crédits
consacrés en 2000 aux dotations composant l'enveloppe normée
s'établira à 160,5 milliards de francs.
Evoquant les concours de l'Etat extérieurs au périmètre de
l'enveloppe normée, le rapporteur spécial a insisté sur le
coût croissant, pour le budget, de la prise en charge des
allégements de fiscalité locale. Ce coût s'établit
en 2000 à 94,36 milliards de francs, dont 22,6 milliards de francs au
titre de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe
professionnelle.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a alors formulé quelques
observations générales sur l'évolution des finances
locales en 2000. S'agissant de la prise en compte des résultats du
recensement dans le calcul de la DGF, il a rappelé que l'application du
droit en vigueur, qui consiste à tenir compte de 50 % des habitants
supplémentaires en cas de hausse de la population et à ne pas
modifier le montant des dotations versées aux collectivités dont
la population baisse, aurait pour effet d'augmenter de 1,5 milliard de francs
le montant de la dotation forfaitaire et, par ricochet, de réduire de 23
% le montant de la DSU et de 28 % celui de la dotation de solidarité
rurale (DSR).
Il a indiqué que le projet de loi présenté par le ministre
de l'intérieur, qui sera discuté au Parlement
parallèlement à l'examen de la loi de finances pour 2000,
proposait de lisser sur trois ans la prise en compte des habitants
supplémentaires et de geler pendant trois ans le montant de la dotation
forfaitaire perçue par les communes dont la population a baissé.
Il a ajouté que l'article 34 du projet de loi de finances pour 2000
prévoyait un abondement de la DGF à hauteur de 200 millions de
francs permettant ainsi de stabiliser le montant des dotations de
solidarité en 2000. Il a noté que le Premier ministre avait
annoncé que le montant de cet abondement serait majoré de 500
millions de francs, selon des modalités qui n'ont pas encore
été arrêtées.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a ensuite considéré
que les collectivités locales étaient les " oubliées " de
la croissance. Il a constaté que les règles de calcul de la DGF,
et notamment le jeu du recalage de la base et de la régularisation
négative, contribuaient à déconnecter l'évolution
de cette dotation de celle de l'activité économique et de la
croissance. Il a regretté que cette situation oblige les
collectivités locales à faire face à une demande et
à des charges dynamiques, sans pour autant bénéficier des
ressources correspondantes.
Il a ajouté que le mouvement de suppression progressive des impôts
locaux, et leur remplacement par les dotations budgétaires,
contribuaient également à placer les collectivités locales
en dehors du partage des fruits de la croissance. Il a souligné que les
dotations versées aux collectivités en compensation de la
suppression d'impôts directs ou indirects évoluaient moins vite
que les anciennes bases. A ce titre, il a déploré que la
compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle
soit indexée sur l'évolution de la DGF, soit 0,821 % pour 2000,
alors que, dans le même temps, les anciennes bases augmenteront de plus
de 3 %.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a estimé que cette
évolution conduisait à s'interroger sur l'avenir des ressources
des collectivités locales. Il a constaté que la DGF était
enkylosée par des règles qui brident sa progression, que les
dotations substituées aux impôts progressaient elles aussi
très faiblement et qu'aucun gouvernement n'avait mis en oeuvre ses
projets de réforme de la fiscalité locale.
Il a jugé archaïques les impôts directs locaux et a
douté de la possibilité de les réformer. Il a
rappelé que l'Etat avait abandonné ces impôts aux
collectivités locales dès 1914, et s'est demandé s'il
n'était pas temps pour les collectivités de les abandonner
à leur tour. Il a estimé que, aujourd'hui, la meilleure
manière de faire bénéficier les collectivités
locales d'une ressource moderne et liée à l'évolution de
l'activité économique résidait dans un partage du produit
de certains impôts, aujourd'hui perçus par l'Etat, entre celui-ci
et les collectivités, selon des modalités négociées
et non imposées unilatéralement par l'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que le
rapporteur spécial avait posé des questions essentielles pour
l'avenir des ressources locales. A plus court terme, il a
considéré que, dans le projet de loi de finances pour 2000, les
collectivités locales constituaient la variable d'ajustement du budget
de l'Etat et que le montant des concours financiers qui leur sont versés
ne résultait pas d'une évaluation réaliste de leurs
besoins. Il a jugé indispensable de comparer l'évolution des
ressources et des charges des collectivités locales. Il a demandé
au rapporteur spécial de fournir à la commission des indications
relatives au coût de l'accord salarial dans la fonction publique du 10
février 1998, la mise en place des 35 heures dans les administrations
locales et la situation financière de la caisse nationale des retraites
des agents des collectivités locales (CNRACL).
M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a estimé que l'accord de
1998 pesait très lourd sur les budgets locaux. Il a indiqué que
son coût s'élevait à 4 milliards de francs en 1999 et
serait de 3,2 milliards de francs en 2000. A titre de comparaison, il a
rappelé que la DGF n'augmenterait que de 2,5 milliards de francs en
2000. S'agissant des 35 heures, il a insisté sur le caractère
hétérogène des situations des collectivités
locales. Il a souligné que le Gouvernement refusait de définir un
régime de travail commun aux différentes collectivités,
invoquant pour une fois le principe de libre administration des
collectivités locales. Il a ajouté qu'un recensement des
situations était actuellement en cours.
Le rapporteur spécial a ensuite évoqué les
difficultés financières de la CNRACL, dont le besoin de
financement en 2000 s'élèvera à environ 4 milliards
de francs. Il a rappelé que la dégradation de la situation de la
caisse était intégralement due aux mécanismes de
compensation et de surcompensation, qui la contraignent à financer
d'autres régimes. Il a indiqué que le groupe de travail
constitué au sein du comité des finances locales avait
préconisé une solution consistant en, d'une part, une baisse par
l'Etat du taux de la surcompensation et, d'autre part, une augmentation des
cotisations acquittées par les employeurs, mais aussi par les agents. Il
a ajouté que le secrétaire d'Etat chargé du budget avait
évoqué, devant la commission des finances, une solution proche,
mais excluant une augmentation des cotisations acquittées par les agents
des collectivités locales.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis au nom de la commission des
lois
, a approuvé les orientations du rapport de M. Mercier. Il a
déploré que l'évolution du montant de la DGF figurant dans
le projet de loi de finances pour 2000 soit déconnectée de
l'évolution de la croissance. Il a rappelé que, pendant les
années de basse conjoncture, l'investissement local avait joué un
rôle important dans le soutien de l'activité économique.
Il a considéré que les évolutions financières et
fiscales malmenaient le principe de libre administration des
collectivités locales. A ce titre, il s'est inquiété de
l'augmentation de la part des dotations de l'Etat dans les ressources locales,
au détriment de la fiscalité directe.
M. Auguste Cazalet
a estimé que l'intégralité des
augmentations de population devait être répercutée dans la
DGF de manière à récompenser les collectivités qui
font des efforts pour attirer des habitants et assument les augmentations de
charges correspondantes.
M. Jacques Oudin
a estimé qu'une prise en compte intégrale
des augmentations de population était indispensable en raison du
rôle important du critère démographique dans la
détermination du montant des dotations versées aux
collectivités locales. Il a estimé que le Parlement devrait
modifier le projet du Gouvernement.
Evoquant la CNRACL, il a expliqué que cette caisse n'était pas en
difficulté, mais qu'elle était pénalisée par des
prélèvements abusifs. Il a jugé absurde le fait que l'Etat
l'oblige à s'endetter afin qu'elle puisse financer d'autres
régimes. Il a préconisé une rupture avec les politiques
menées par les gouvernements successifs au sujet de la CNRACL.
Il s'est étonné que la dotation générale de
décentralisation versée à la Corse ne connaisse pas la
même baisse que la DGD-Intérieur.
M. Michel Moreigne
a jugé " globalement excellent " le propos du
rapporteur spécial. Il a déclaré que les missions des
collectivités locales étaient énormes et difficiles
à remplir, et que le rôle du Sénat était de
défendre leurs intérêts. Mais il a constaté que la
situation de la DGF en 2000 était particulièrement
délicate en raison de la conjonction du recensement et d'une
régularisation négative importante. Il a également
considéré que le Gouvernement avait répondu à ces
difficultés du mieux qu'il avait pu, en procédant à des
abondements importants de cette dotation. Il a rappelé que le Premier
ministre avait annoncé que le montant de l'abondement destiné
à la prise en compte du recensement serait porté à 700
millions de francs.
Evoquant les dispositifs en vigueur avant la création de la DGF, il a
jugé que cette dotation constituait le pire des systèmes à
l'exception de tous les autres. Il a jugé préférable de
renforcer les instruments existants plutôt que d'envisager une
hypothétique réforme de l'ensemble du système de
financement des collectivités locales.
Répondant à M. Auguste Cazalet, il a considéré que
les communes dont la population avait augmenté auraient du
procéder à des recensements complémentaires.
M. Jean Clouet
s'est interrogé sur une baisse éventuelle
des dotations des communes dont la population diminue.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial
, a rappelé que,
s'agissant du recensement, le droit en vigueur prévoyait la prise en
compte immédiate de la moitié des augmentations de la population
et un maintien du niveau de la dotation forfaitaire des communes dont la
population baisse. Il a expliqué la décision du Gouvernement de
modifier la loi par l'évolution trop faible du montant de la DGF en
2000, qui aurait conduit à une baisse importante du montant des
dotations de solidarité. Il a souligné que, afin de maintenir un
lien entre le montant de la DGF et le nombre d'habitants, le comité des
finances locales avait proposé d'étaler sur deux ans la prise en
compte des augmentations de population. Il a regretté que le
Gouvernement lisse sur trois ans.
Il a confirmé à M. Jacques Oudin que la CNRACL n'était pas
structurellement en difficulté et qu'il était nécessaire
que le taux de la surcompensation soit réduit.
Il a précisé que la DGD-Corse était versée à
la collectivité territoriale de Corse, et que la DGD versée aux
communes et aux départements de Corse était comprise dans
l'enveloppe de la DGD-Intérieur.
Enfin, M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a constaté qu'aucun
des commissaires ne s'était opposé au principe d'une meilleure
association des collectivités locales au partage des fruits de la
croissance.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de
réserver son vote sur les crédits de la décentralisation
jusqu'à l'audition du ministre de l'intérieur.
II. VOTE SUR LES CRÉDITS DE L'INTÉRIEUR ET DE LA DÉCENTRALISATION
Réunie le mercredi 10 novembre, sous la
présidence de M. Alain Lambert, président, la commission
s'est prononcée sur les crédits de l'intérieur et de la
décentralisation, précédemment réservés.
M. Michel Mercier, rapporteur spécial
des crédits de la
décentralisation, a indiqué que le fruit de ses réflexions
l'amenait à une position réservée sur ces crédits.
Il s'est en effet félicité de l'effort entrepris par le
Gouvernement en faveur des collectivités locales depuis le
dépôt du projet de loi de finances. Il a cependant émis
trois critiques de fond. Il a d'abord constaté qu'en retirant de ces
crédits les conséquences des textes précédemment
adoptés et les mesures figurant dans la rédaction initiale du
projet de loi de finances, la progression n'était que de 750 millions de
francs. Il a ensuite reproché au Gouvernement de mettre en place un
double mécanisme d'attribution des concours aux collectivités
locales : une enveloppe normée au sein de laquelle la dotation globale
de fonctionnement progresse de 0,8 % ; et des abondements au coup par coup pour
lesquels les collectivités locales ne peuvent avoir aucune garantie
d'avenir. Il a estimé malsain ce double système. Enfin, il a
regretté que le Gouvernement ait décidé de lisser sur 3
ans la prise en compte des résultats du recensement, alors que le
comité des finances locales avait préconisé un
étalement sur deux années.
M. Alain Lambert, président
, voulant témoigner d'un espoir
en la capacité du Gouvernement à s'améliorer, a
proposé à la commission d'émettre un avis de sagesse. Il a
rappelé que le ministère de l'intérieur et de la
décentralisation faisant l'objet d'un seul vote, cet avis vaudrait aussi
pour les crédits de la sécurité sur lesquels M.
André Vallet, rapporteur spécial, avait émis un avis
plutôt favorable.
M. Michel Mercier
s'est dit d'accord pour proposer la sagesse, estimant
que cet avis permettrait de demander davantage d'efforts pour la prise en
compte du recensement et de diverses compensations d'exonérations
d'impôts locaux.
Puis la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse
du Sénat sur les crédits du ministère de
l'intérieur et de la décentralisation.
Réunie le mercredi 6 octobre 1999 sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission des finances a
procédé à l'examen des crédits de la
décentralisation, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur
spécial.
Réunie le mercredi 10 novembre 1999 sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a décidé
de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits de
l'intérieur et de la décentralisation inscrits dans le projet de
loi de finances pour 2000.
1
En réalité, le
Sénat se
prononce, par un vote unique, sur l'ensemble des cinq agrégats qui
composent le budget du ministère de l'intérieur.
2
L'écart entre le montant des crédits dans le projet
de loi de finances et dans la loi de finances initiale vient essentiellement de
la majoration de 597 millions de francs du chapitre 67-51
"
subventions pour travaux divers d'intérêt
local
" au cours de la discussion parlementaire.
3
Pour la première fois dans le PLF 2000, les crédits
de la DGE des communes et des départements sont regroupés au sein
d'un même chapitre 67-52.
4
Le jeu de ces mécanismes est détaillé dans le
commentaire de l'article 34 du présent projet de loi de finances.
5
La différence de 906 millions de francs entre les deux
montants est importante car si l'indice de la DGF pour 2000 avait
été appliqué à la DGF du PLF 1999, son montant
aurait été de 111,790 milliards de francs au lieu de 110,865
milliards de francs, soit un écart de 925 millions de francs.
6
Votre rapporteur décrira de manière plus
complète les conséquences des résultats du recensement
général de 1999 sur la répartition de la DGF en 2000 dans
son rapport sur le projet de loi relatif aux conséquences du recensement
sur les dotations de l'Etat aux collectivités locales, qui devrait
être examiné par notre Assemblée parallèlement
à l'examen des crédits du ministère de l'intérieur,
le 10 décembre 1999. Sur ce texte, votre commission des finances a
été désignée compétente au fond.
7
Les crédits de la DGD-formation professionnelle sont
inscrit au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.
La dotation élu local et la dotation spéciale instituteurs sont
des prélèvements sur les recettes fiscales de l'Etat.
8
En réalité, ce montant aurait été un
peu plus élevé car le texte adopté par le Sénat en
1999 prévoyait également de prendre en compte 33 % du taux
de croissance du PIB et non 20 % comme le texte du gouvernement.
9
106,216 milliards de francs en comptant la DCTP qui, si elle
n'était pas devenue la variable d'ajustement de l'enveloppe
normée, figurerait également parmi les compensations.
10
Selon le ministère de l'intérieur, le coût de
la réforme des SDIS a augmenté de 11 % entre 1998 et 1999.
Le coût global se situe désormais entre 13 et 15 milliards de
francs.
11
Par exemple, la majoration de 150 millions de francs de la
DSR est réalisée en prélevant cette somme sur les
ressources d'une autre dotation aux collectivités locales, le fonds
national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).
12
Les prélèvements sur les recettes de l'Etat au
profit des collectivités locales servent à financer : la
dotation globale de fonctionnement (DGF) ; le produit des amendes de
police ; la dotation spéciale pour le logement des
instituteurs ; le fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle (FNPTP) ; la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) ; le fonds de compensation pour la taxe sur la
valeur ajoutée (FCTVA) ; les compensations d'exonérations
relatives à la fiscalité locale ; la dotation élu
local ; les crédits versés à la collectivité
territoriale et aux départements de Corse.
13
(Prévisions de prix pour 2000 : 0,9 %) + (50 % du
taux de croissance du PIB de 1999 : 1,15%) = 2,05 %.
14
A l'initiative du Sénat, cette possibilité a
été limitée aux seules années 2000 et 2001 .
Pour les années suivantes, le gouvernement devra trouver des ressources
nouvelles pour financer les communautés d'agglomération.
15
500 millions de francs pour la DSU, 500 millions de francs
pour l'intercommunalité, 200 millions de francs pour la prise en
compte du recensement.
16
De ce fait, le gouvernement n'aurait plus besoin de
prélever 150 millions de francs sur le FNP de manière
à ne permettre une progression de la DSR.
17
Avant sa première lecture par l'Assemblée nationale.
18
Une telle modification serait conforme à l'esprit des
textes puisque l'article 1648 A bis du code général des
impôts relatif au FNPTP prévoit que la dotation de l'Etat à
ce fonds est indexée sur "
l'indice de variation des recettes
fiscales de l'Etat, nettes des remboursements et dégrèvements et
des prélèvements sur recettes, tel que cet indice résulte
des évaluations de la loi de finances initiale,
corrigé le cas
échéant de l'incidence d'éventuels transferts de
recettes
liés à des transferts de compétence aux
collectivités territoriales,
à d'autres personnes morales
publiques
ainsi qu'aux communautés européennes
".
19
L'expression " fiscalité directe locale "
désigne les " quatre vieilles ", c'est-à-dire la taxe
professionnelle, la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les
propriétés bâties et la taxe foncière sur les
propriétés non bâties.
20
Assemblée nationale, projet de loi de finances pour 2000,
avis n° 1805 de M. René Dosière, p.59.
21
A ce sujet, l'exemple de l'abattement de 16 % sur les bases de la
taxe professionnelle est particulièrement significatif. La compensation
de cet abattement a été intégrée à la
dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) en 1987.
Initialement indexée sur l'évolution des recettes fiscales de
l'Etat, cette dotation a ensuite été indexée sur le taux
d'évolution des prix à la consommation, avant de devenir, en
1996, la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de
l'Etat aux collectivités locales. En dépit de l'augmentation
continue des bases de la taxe professionnelle, la compensation versée
aux collectivités locales en contrepartie de l'abattement de 16 %
sur les bases a diminué de 25 % depuis 1995.
22
Lorsqu'un allégement prend la forme d'un
dégrèvement, les ressources des collectivités locales ne
sont pas affectées puisque le dégrèvement n'a pour effet
que de transférer la charge de l'impôt du contribuable
théorique vers le budget de l'Etat.
23
Suppression de la part " salaires ", réduction
pour embauches et investissement, exonérations dans les zonages
d'aménagement du territoire.