Projet de loi de finances pour 2000 : Services communs

CHAPITRE II : UN BUDGET EXTREMENT RIGIDE

I. UNE AUGMENTATION MÉCANIQUE DES DEPENSES DE PERSONNEL ET DE REMUNERATIONS

A. DES REDUCTIONS D'EMPLOIS MOINS SIGNIFICATIVES

En 1998, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement avait procédé à la suppression de 1.000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers.

En 1999, l'effort de compression des effectifs a été réduit de moitié : 490 emplois ont été supprimés, dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés.

Pour 2000, l'effort de compression des effectifs portera sur 385 emplois dont 115 adjoints administratifs des services déconcentrés, 130 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 65 ouvriers des parcs et ateliers.

L'effort de réduction des effectifs sera donc moindre que les années précédentes : le ministère a eu le souci de ne pas trop affecter les personnels qui concourent à l'entretien et à l'exploitation des routes et des voies navigables, afin de maintenir les effectifs dans les départements qui connaissent des contraintes particulières, notamment pendant la période hivernale.

Au total, les effectifs inscrits sur le budget des services communs baisseront de 395 unités (385 suppressions d'emplois et un transfert net de 10 emplois vers d'autres budgets) pour atteindre 98.341 emplois.

Suppressions d'emplois dans le cadre des mesures d'économies 1995-2000

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
réductions	-900	-208	-811	-1000	-490	-385
effectifs totaux	103.999	103.136	100.590	100.246	99.405	98.341

Les emplois du budget des services communs diminueront par ailleurs de 10 unités, par transfert. L'essentiel des transferts d'emplois s'effectue au profit du budget de l'environnement (6 emplois) et du budget des services généraux (5 emplois). Les transferts d'emplois entre le budget de la mer et celui des services communs se compensent pratiquement, en raison notamment de l'intégration de 11 salariés de l'association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA).

Budget des services communs : transferts de personnels en PLF 2000

	Emplois transférés vers les services communs	Emplois transférés depuis les services communs	total crédits transférés
Economie et finances	+1		+375.581
jeunesse et sports	+1		+370.087
environnement	+1	-7	-535.566
SGPM		-5	-269.973
mer	+1	-13	-1.608.577
AGEMA	+11		+276.511
TOTAL	15	-25	+108.063
total général	-10

B. UNE REVALORISATION DES REMUNERATIONS

Votre rapporteur remarque par ailleurs que les mesures statutaires concernant les personnels auront des incidences budgétaires, puisque les rémunérations progresseront de 2,1% pour 2000.

Pour 2000, de nombreuses transformations d'emplois sont réalisées et notamment le repyramidage du corps des techniciens supérieurs des travaux publics de l'Etat (8.919 emplois), du corps des adjoints administratifs et des dessinateurs (1.031 emplois), de la filière technique (473 emplois) et de la filière administrative (283 emplois).

LES MESURES DE PERSONNEL DU PLF 2000

OBJET DE LA MESURE	Suppressions	Créations
Mesure d'économie	- 385	0
Besoins des services	-156	155
Création autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires	0	1
Accès à la catégorie A contrôleurs des transports terrestres	- 10	10
Titularisation d'agents contractuels	-30	30
Repyramidage adjoints administratifs et dessinateurs	-1131	1131
Repyramidage filière administrative administration centrale	-5	5
Repyramidage filière administrative des services déconcentrés	-30	30
Repyramidage des secrétaires administratifs d'administration centrale	-4	4
Repyramidage des secrétaires administratifs des services déconcentrés	-215	215
Repyramidage du corps des attachés d'administration centrale	-3	3
Repyramidage du corps des PASSD	-26	26
Repyramidage du corps des ingénieurs travaux publics de l'Etat	-17	17
Nouveau statut des techniciens supérieurs des travaux publics de l'Etat	-8619	8619
Repyramidage du corps des contrôleurs des travaux publics de l'Etat	-56	56
Repyramidage du corps des agents d'exploitation	-400	400
Repyramidage des conducteurs d'automobiles d'administration centrale	-3	3
Repyramidage conducteurs d'automobiles des services déconcentrés	-4	4
Pyramidage du corps des directeurs du travail	-1	1
Repyramidage du corps des contrôleurs TMO	-14	14
Repyramidage du corps des administrateurs civils	-12	12
Repyramidage du corps des contrôleurs des transports terrestres	-8	8
Transformation dans le corps des inspecteurs SIM	-1	1
Transformation d'emplois	-25	25
Transformation d'emplois DIV	-3	3
Création cadre d'emplois SGGOU	-12	12
Transfert au bénéfice de la DIV	0	3
Transfert d'emplois vers les SGPM	-5	0
Transfert croisé avec le laboratoire central des ponts et chaussées	-6	6
Transfert mer	-13	1
Transfert vers l'environnement	0	-7
Transfert mer (AGEMA)	0	11
Transfert croisé avec l'école nationale des ponts et chaussées	-8	8
Création et suppression d'emplois au titre de la prise en compte du droit d'option 2000	0	3
Création et suppressions d'emplois au titre des vacances 1999	-5	2
TOTAL	-11.207	10.812
SOLDE	-395

Les très nombreux repyramidages s'expliquent par l'application de l'accord salarial de la fonction publique pour les corps de catégorie C et par la nécessité d'un "rattrapage" pour l'application du protocole "Durafour" en ce qui concerne les personnels de catégorie B.

En revanche, bien que le budget des services communs reflète les priorités ministérielles, il n'y a pas de créations nettes de postes mais des redéploiements : en matière de sécurité routière, 30 emplois supplémentaires d'inspecteur du permis de conduire sont créés, afin d'améliorer les conditions d'examen du permis de conduire. Dans le domaine des transports routiers, 37 emplois sont créés pour accroître le contrôle du travail et de la main-d'oeuvre.

Il faut encore noter que les transformations d'emplois concernant les personnels en poste à l'Ecole nationale des ponts et chaussées et à l'Institut géographique national sont financées sur les ressources propres de ces établissements, et non sur les crédits du budget des services communs.

II. UNE REINTEGRATION DES RECETTES D'INGENIERIE PUBLIQUE

A. UNE CLARIFICATION BUDGETAIRE

Le PLF 2000 est marqué par une clarification importante puisqu'il propose l'intégration des recettes des missions d'ingénierie publique au budget des services communs (article 25 du projet de loi de finances).

Le régime des rémunérations accessoires de certains agents des ministères de l'équipement et de l'agriculture est fondé sur les dispositions de la loi n°48-1530 du 29 septembre 1948 réglementant l'intervention des fonctionnaires des ponts et chaussées prêtant leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes.

L'arrêté du 10 novembre 1980 fixe les conditions dans lesquelles ces fonctionnaires peuvent apporter leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes, ainsi que la façon dont sont gérées les contributions afférentes.

Les contributions sont versées au crédit d'un compte local ouvert dans les trésoreries générales départementales puis centralisées sur un compte de classe 4 (compte de tiers) de la comptabilité générale de l'Etat, le compte n°466-22 "rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat".

Ces sommes permettent le paiement des frais de fonctionnement et de bureau de l'administration centrale, des taxes sur les salaires, des dotations aux ordonnateurs locaux et les rémunérations accessoires de l'administration centrale.

Ainsi, l'opération de rebudgétisation de ces recettes d'ingénierie publique, pour le ministère de l'équipement, des transports et du logement, portera sur 948,16 millions de francs répartis en 910,56 millions de francs pour les indemnités (chap 31-94). En outre, le ministère bénéficie de l'ouverture des crédits correspondant à ceux actuellement prélevés sur les comptes de tiers au titre des frais de bureau et de la couverture civile et correspondant aux dépenses constatées en 1999 pour les missions d'ingénierie. Les ouvertures pour le ministère de l'Equipement se montent à 28,2 millions de francs de crédits de fonctionnement (chapitres 34-97 et  34-98) et 9,4 millions de francs de frais judiciaires (chapitre 37-72).

B. LE MAINTIEN DE DROITS CONSTANTS

La réintégration de ces sommes s'accompagnera d'un dispositif destiné à maintenir aux agents des droits constants .

Les moyens logés dans les comptes extrabudgétaires de l'Equipement portent sur des montants très importants (2,7 milliards de francs respectivement). Une part substantielle de ces ressources contribue à la formation des régimes indemnitaires des services du ministère (944millions de francs). Cette enveloppe représente l'un des plus importants régimes indemnitaires de l'Etat.

En 1999, l'indemnité moyenne versée par le ministère de l'Equipement, des transports et du logement était de 36.400 francs par agent.

Les indemnités concernent 25.000 agents, soit un quart des agents du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Les critères étaient fonction du grade, mais aussi de la situation géographique des agents (avec une "prime" pour les départements les moins attractifs) et de leur service. Ces critères devraient être maintenus.

Votre rapporteur se félicite de cette clarification budgétaire, qui parachève le mouvement de rapatriement au sein du budget de l'Etat de dépenses permanentes, mouvement entrepris depuis la décision n°94-351 du 29 décembre 1994 du Conseil constitutionnel et le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 1994.

Cependant, le système devrait, à l'avenir, reposer sur un financement au moyen de redevances pour services rendus . Or, l'expérience du budget annexe de l'aviation civile démontre que le droit des redevances forgé par le Conseil d'Etat est très exigeant puisqu'en particulier une relation d'étroite proportionnalité doit unir leur tarif au coût des prestations qui les justifient.

Cela suppose une comptabilité analytique rigoureuse permettant une stricte imputation des coûts.

Ces conditions rendent très vulnérables le système, et la connaissance de leurs coûts par les administrations concernées pourrait n'être pas telle que les redevances qu'elles prétendront exiger soient entièrement fondées en droit.

III. DES EFFORTS DE REDUCTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

A. UNE REDUCTION DES MOYENS EN 2000

Concernant les dépenses de fonctionnement , le budget du ministère de l'Equipement enregistre pour 2000 une stabilité après une diminution régulière de 2 % sur les chapitres de fonctionnement des services, conforme à l'application du contrat triennal (1997-1999) conclu avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Toutefois, en termes réels, les crédits de fonctionnement seront réduits, de l'ordre de 3%.

B. UN EFFORT PLURIANNUEL

Pour l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports et du logement, les moyens de fonctionnement sont en baisse de 6,5% sur toute la période 1995-2000.

Sur le chapitre consacré aux services déconcentrés (chapitre 34-97), les moyens en crédits budgétaires de l'ensemble des services enregistrent une diminution annuelle de l'ordre de 1,5%.

Sur le chapitre consacré aux services centraux et d'intérêt commun , la baisse est de 1,83% sur 1995-2000, avec une augmentation entre 1999 et 2000 de 10,7%. Cette hausse brutale est toutefois due à une mesure spécifique relative au crédit-bail de l'Etablissement public d'aménagement de la défense (EPAD), soit 72,4 millions de francs et un cinquième des crédits du chapitre.

Si l'on ôte cette mesure exceptionnelle, la diminution des crédits de fonctionnement de l'administration centrale s'élève à 21,6 % pour la période 1995-2000.

Les évolutions les plus significatives concernent les dépenses de loyers des services de l'administration centrale. La renégociation du bail de la Tour Pascal A sur le site de la Défense a permis l'économie de 30 millions de francs.

Le suivi des crédits budgétaires au ministère de l'équipement, des transports et du logement

• Les services déconcentrés

Depuis 1993, il est procédé à une enquête annuelle auprès des directions départementales de l'équipement sur l'utilisation de leurs moyens de fonctionnement. Après consolidation au niveau central, un document de synthèse leur est restitué.

L'objectif de l'enquête est d'apporter des éléments de comparaison sur les différentes natures de dépenses et d'appréhender leur évolution dans le temps.

Le contrôle de gestion vise à améliorer la qualité de la gestion des dotations de fonctionnement ouvertes, notamment sur le chapitre 34-97 créé à l'origine pour les DDE centres de responsabilité.

La mise en oeuvre de la réforme du contrôle financier déconcentré, généralisée sur l'ensemble du territoire métropolitain depuis le 1er janvier 1997 et étendue en 1998 aux départements d'outre-mer, impose d'améliorer la qualité de la gestion des dotations de fonctionnement.

Ainsi, chaque service gestionnaire doit fournir au contrôle financier déconcentré un budget prévisionnel de l'année " n ", accompagné de la présentation des instruments de suivi budgétaire et de contrôle de gestion (notamment un système de suivi de la consommation des crédits), ainsi qu'un compte-rendu de l'exécution de l'année  " n-1 ".

• L'administration centrale

Une diffusion périodique de tableaux de bords sur l'exécution du budget de l'exercice en cours permet d'apprécier le rythme de consommation des crédits. Par ailleurs, des démarches ont été initiée par la direction du budget : analyse des dépenses de fonctionnement et des dépenses immobilières, analyse des coûts de gestion des frais de déplacement, création d'indicateurs de performance.

IV. DES DECISIONS A PRENDRE CONCERNANT L'INSTITUT GEOGRAPHIQUE NATIONAL

A. DES DOTATIONS EN LEGERE HAUSSE

Les dotations de l'Etat à l'Institut géographique national

En milliers de francs	1999		2000
Crédits de fonctionnement	439.860		445.360
Crédits d'équipement	AP	CP	AP	CP
• hors recherche • recherche soutien de base aux unités autres dépenses d'équipement	40.200 3.400 4.100	39.080 3.400 4.577	38.060 3.400 4.100	38.130 3.400 4.100

L'année 1997 a été la dernière année du troisième contrat de plan signé entre l'IGN et l'Etat pour la période 1993-1997.

Aucun contrat de plan n'a été signé depuis.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement reconnaît que " il est devenu indispensable de clarifier les missions de l'établissement au regard des besoins exprimés par les principaux utilisateurs de l'information géographique et les clients potentiels que sont notamment les administrations, les collectivités territoriales ou les entreprises gestionnaires de réseaux, ainsi qu'au regard du nécessaire respect de ses grands équilibres financiers. "

Un rapport a été confié par le premier ministre au printemps 1999, à M. Guy Lengagne, député du Pas-de-Calais sur le sujet.

Pour le moment, seuls des ajustements ont été réalisés.

Les dotations de fonctionnement et d'équipement ont été fixées pour 1999 en croissance par rapport à celles observées en 1998, soit une inversion de tendance par rapport au contrat de plan achevé en 1997. Une majoration spéciale de 26,1 millions de francs destinée à compenser l'augmentation mécanique des charges de personnel entraînée par le relèvement, à compter du 1er janvier 1999, du taux de cotisation patronale au fonds spécial des pensions des ouvriers de l'Etat.

Pour 2000, la subvention de fonctionnement est légèrement revalorisée (+1,3%) avec pour objectif que l'IGN parvienne à un résultat net comptable légèrement positif sur l'exercice 2000.

B. UNE SITUATION FRAGILE

L'IGN avait enregistré des résultats nets comptables déficitaires pour l'exercice 1996 (-11,5 millions de francs), l'exercice 1997 (-15,3 millions de francs), ces déficits représentant chaque année de l'ordre de 2 % du budget global de l'établissement. En 1998, l'exercice s'est soldé par un résultat légèrement positif (+14,8 millions de francs), pour 1999, un équilibre est prévu.

Après une décroissance des effectifs de 1995 à 1997, ceux-ci se sont stabilisés sur la période 98-99 à 2.155 emplois , dont 900 fonctionnaires pour l'essentiel appartenant aux corps techniques (705) et 1.255 non fonctionnaires, pour l'essentiel du personnel ouvrier permanent (1.155 emplois).

En revanche, en raison du relèvement à compter du 1er janvier 1999 du taux de cotisation patronale au Fonds spécial des ouvriers de l'Etat, les charges de personnel se sont accrues mécaniquement de 26,1 millions de francs en 1999.

Evolution des rémunérations nettes par catégories d'emplois

en millions de francs courants	1996	1997	1998	1999 (e)
emplois de direction	8,1	8,3	8,6	8,7
autres personnels fonctionnaires	185,4	190,2	192,2	191,2
personnels non fonctionnaires	281,9	287,6	286,6	321,9
TOTAL	475,4	486,1	489,4	521,8

En matière de crédits d'équipement, le ministère estime que les l'IGN, compte tenu de l'évolution rapide des technologies mises en oeuvre dans le domaine de l'information géographique, nécessite un budget annuel de l'ordre d'une cinquantaine de millions de francs. Or, alors que les crédits d'équipement s'élevaient à 61,3 millions de francs en 1995, ils ne représentent plus que 38 millions de francs en 1999.

Affectation des crédits d'équipement de l'IGN

En millions de francs courants	1995	1996	1997	1998	1999
matériels informatiques	7,9	10,7	9,8	5,6	8,8
matériels techniques	43,6	28,2	16,1	22,7	19,6
travaux de bâtiments	5,9	5,9	7,6	4,8	7,2
matériel de transport	1,4	1,5	2,7	1,4	4,75
mobilier	1,8	2,5	1,6	0,2	0,4
matériel de bureau	0,5	0,7	0,7	0,5	0,2
TOTAL	61,3	49,5	38,7	35,3	38,0

En conclusion, votre rapporteur souligne la nécessité de parvenir rapidement à des décisions concernant l'avenir de l'Institut géographique national.

Il souhaite en particulier que les efforts nécessaires soient faits pour doter l'IGN de moyens d'équipement performants, de nature à lui permettre de fournir des prestations satisfaisantes, en direction du public comme des collectivités locales.

Il préconise, enfin, qu'en contrepartie de moyens budgétaires adéquats, l'IGN soit incité, par des objectifs précis de performance et de résultats commerciaux, à développer la rentabilité de ses activités et donc à accroître ses ressources propres, condition préalable à la diminution des subventions budgétaires.