Projet de loi de finances pour 2000 : Services communs

Projet de loi de finances pour 2000, adopté par l'Assemblée nationale, TOME III - Les moyens des services et les dispositions spéciales ( deuxième partie de la loi de finances) Annexe n° 21 - Equipement, transports et logement : I. - Services communs

PELLETIER (Jacques), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 89-TOME III Annexe n° 21 (1999-2000) - COMMISSION DES FINANCES

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Table des matières

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 21

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

I . - SERVICES COMMUNS

Rapporteur spécial : M. Jacques PELLETIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS.

• 1ÈRE OBSERVATION : UN NOUVEL EFFORT DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS ET DES CREDITS DE FONCTIONNEMENT

En 1999, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement avait procédé à la suppression de 490 postes dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés.

Pour 2000, l'effort de compression des effectifs portera sur 385 emplois dont 115 adjoints administratifs des services déconcentrés, 130 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 65 ouvriers des parcs et ateliers.

L'effort de réduction des effectifs sera donc moindre que les années précédentes : le ministère a eu le souci de ne pas trop affecter les personnels qui concourent à l'entretien et à l'exploitation des routes et des voies navigables, afin de maintenir les effectifs dans les départements qui connaissent des contraintes particulières, notamment pendant la période hivernale.

Au total, les effectifs inscrits sur le budget des services communs baisseront de 395 unités (385 suppressions d'emplois et un transfert net de 10 emplois vers d'autres budgets) pour atteindre 98.341 emplois.

Les emplois du budget des services communs diminueront par ailleurs de 10 emplois, par transfert. L'essentiel des transferts d'emplois s'effectue au profit du budget de l'environnement (6 emplois) et du budget des services généraux (5 emplois). Les transferts d'emplois entre le budget de la mer et celui des services communs se compensent pratiquement, en raison notamment de l'intégration de 11 salariés de l'association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA).

Votre rapporteur remarque par ailleurs que les mesures statutaires concernant les personnels auront des incidences budgétaires, puisque les rémunérations progresseront de 2,1% pour 2000.

Pour 2000, de nombreuses transformations d'emplois sont réalisées et notamment le repyramidage du corps des techniciens supérieurs des travaux publics de l'Etat (8.919 emplois), du corps des adjoints administratifs et des dessinateurs (1.031 emplois), de la filière technique (473 emplois) et de la filière administrative (283 emplois).

Ces repyramidages s'expliquent par l'application de l'accord salarial de la fonction publique pour les corps de catégorie C et par la nécessité d'un "rattrapage" pour l'application du protocole "Durafour" en ce qui concerne les personnels de catégorie B.

En revanche, bien que le budget des services communs reflète les priorités ministérielles, il n'y a pas de créations nettes de postes mais des redéploiements : en matière de sécurité routière, 30 emplois supplémentaires d'inspecteur du permis de conduire sont créés, afin d'améliorer les conditions d'examen du permis de conduire. Dans le domaine des transports routiers, 37 emplois sont créés pour accroître le contrôle du travail et de la main-d'oeuvre.

Il faut encore noter que les transformations d'emplois concernant les personnels en poste à l'Ecole nationale des ponts et chaussées et à l'Institut géographique national sont financées sur les ressources propres de ces établissements, et non sur les crédits du budget des services communs.

Concernant les dépenses de fonctionnement , le budget du ministère de l'Equipement enregistre pour 2000 une stabilité après une diminution régulière de 2 % sur les chapitres de fonctionnement des services, conforme à l'application du contrat triennal (1997-1999) conclu avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Toutefois, en termes réels, les crédits de fonctionnement seront réduits, de l'ordre de 3%.

Votre rapporteur constate que les efforts d'économie du ministère de l'équipement, des transports et du logement, tant en ce qui concerne les dépenses de personnel que les dépenses de fonctionnement, s'inscrivent dans la politique générale appliquée à la fonction publique de l'Etat, à savoir des réductions d'emplois très faibles (0,4%).

Le coût des rémunérations progresse plus rapidement que les crédits du budget de l'Etat (+2,1% contre +0,9%), si bien que l'effort budgétaire porte non pas sur le personnel, mais sur les moyens d'action du ministère.

• 2ÈME OBSERVATION : UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE À CLARIFIER

Le PLF 2000 est marqué par une clarification importante puisqu'il propose l'intégration des recettes des missions d'ingénierie publique au budget des services communs (article 25 du projet de loi de finances).

Le régime des rémunérations accessoires de certains agents des ministères de l'équipement et de l'agriculture est fondé sur les dispositions de la loi n°48-1530 du 29 septembre 1948 réglementant l'intervention des fonctionnaires des ponts et chaussées prêtant leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes.

L'arrêté du 10 novembre 1980 fixe les conditions dans lesquelles ces fonctionnaires peuvent apporter leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes, ainsi que la façon dont sont gérées les contributions afférentes.

Les contributions sont versées au crédit d'un compte local ouvert dans les trésoreries générales départementales puis centralisées sur un compte de classe 4 (compte de tiers) de la comptabilité générale de l'Etat, le compte n°466-22 "rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat".

Ces sommes permettent le paiement des frais de fonctionnement et de bureau de l'administration centrale, des taxes sur les salaires, des dotations aux ordonnateurs locaux et les rémunérations accessoires de l'administration centrale.

Ainsi, l'opération de rebudgétisation de ces recettes d'ingénierie publique, pour le ministère de l'équipement, des transports et du logement, portera sur 948,16 millions de francs répartis en 910,56 millions de francs pour les indemnités (chap 31-94), 28,2 millions de francs pour les crédits de fonctionnement (chap 34-97 et 34-98) et 9,4 millions de francs pour les frais judiciaires (chap 37-72).

La réintégration de ces sommes s'accompagnera d'un dispositif destiné à maintenir aux agents des droits constants . Les indemnités concernent 25.000 agents, soit un quart des agents du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Les critères étaient fonction du grade, mais aussi de la situation géographique des agents (avec une "prime" pour les départements les moins attractifs) et de leur service. Ces critères devraient être maintenus.

Votre rapporteur se félicite de cette clarification budgétaire, qui parachève le mouvement de rapatriement au sein du budget de l'Etat de dépenses permanentes, mouvement entrepris depuis la décision n°94-351 du 29 décembre 1994 du Conseil constitutionnel et le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 1994.

Il estime toutefois que de nouvelles clarifications budgétaires seraient bienvenues, car la présentation actuelle des crédits ne permet pas une analyse satisfaisante.

En effet, les très nombreux transferts internes de crédits et transferts entre sections du PLF 2000 nuisent à l'analyse du budget : le budget des services communs compte cette année pas moins de 10 transferts internes et 18 transferts entre sections, sans qu'il soit possible de connaître précisément les articles budgétaires affectés par ces transferts. Dans ces conditions, une analyse détaillée des crédits est impossible.

Malgré les très nombreux transferts d'emplois et de crédits inscrits dans le PLF 2000, votre rapporteur souhaite rappeler que d'autres transferts auront lieu en cours d'exécution budgétaire.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement est particulièrement touché par des transferts de crédits en cours de gestion : pour des raisons historiques liées à la création des services, plusieurs ministères (environnement, culture) voient figurer sur leurs dépenses de personnel des crédits de rémunération pour des personnels statutairement rattachés au ministère de l'équipement, des transports et du logement. Ainsi, la direction du personnel et des services de ce ministère continue à assurer leur gestion au quotidien. Cette règle s'applique également pour certains personnels des sections "Tourisme" et "Mer" qui comprennent leurs propres effectifs et crédits correspondants.

Ainsi, selon le rapport du contrôleur financier, l'effectif autorisé par la loi de finances 1998 aura été dépassé de 2.080 emplois par transferts. Pour 1999, de nombreux transferts ont déjà eu lieu, portant sur 2.162 emplois du budget de l'environnement, du tourisme, de la culture et de l'éducation nationale. Par ailleurs, 2.421 emplois ont été transférés entre la section Mer et la section services communs. Au total, les mouvements portent donc sur 4.583 emplois en 1999.

Faire gérer l'ensemble des agents par la direction du personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement permet certaines économies d'échelle et une plus grande cohérence dans la gestion des carrières, dont votre rapporteur ne peut que se féliciter.

Toutefois il souhaite, autant que possible, que les crédits de rémunération des personnels gérés par l'administration centrale du ministère de l'équipement, des transports et du logement figurent au budget des services communs, lorsque ces personnels font partie du ministère.

Par exemple, il n'y a pas de raison objective pour que les personnels de la direction de l'aviation civile et ceux des transports terrestres soient inscrits au budget "services communs" mais pas ceux de la section "Mer".

Pour des raisons d'affichage, les personnels et crédits correspondant de la section "Mer" n'ont pas encore été transférés en loi de finances dans le budget des services communs, mais la logique voudrait que ce transfert soit réalisé à moyen terme, afin de faciliter la lisibilité des documents budgétaires et la gestion du personnel.

En conclusion, votre rapporteur rappelle combien le budget des "services communs", correspondant pour l'essentiel à la rémunération des personnels du ministère de l'Equipement, des transports et du logement, est, du fait de sa structure même, un budget d'une grande rigidité.

Les crédits de personnel, qui avaient augmenté de manière très significative en 1999, de plus de 3 %, progresseront de 1,6% pour 2000, soit sensiblement moins, mais encore davantage que les crédits du budget général. Les dépenses de fonctionnement continueront à faire l'objet de mesures d'économies.

Au total, le budget des services communs progressera donc de 1,4% pour 2000, soit 0,5 point de plus que le budget général , principalement en raison de l'incidence en année pleine des mesures de revalorisation du point fonction publique et des mesures statutaires.

Cette progression mécanique laisse malheureusement peu de place à une action déterminée de réforme des moyens de l'Etat.

CHAPITRE PREMIER

LE BUDGET DES SERVICES COMMUNS POUR 2000

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits du fascicule I "Services communs" du ministère de l'Equipement, des Transports et du logement, s'élèvent à 24,5 milliards de francs pour 2000 , soit une progression de 5,6 % par rapport à 1999.

Une présentation des crédits à structure constante montre que ceux-ci progressent en réalité de 1,4 % en moyens de paiement .

Evolution du budget des services communs à structure constante

	Budget voté 99	PLF 2000	Evolution	Rappel 99/98
titre III	23 974,0	24 308,3	1,4%	2,5%
dont personnel	21 474,9	21 814,2	1,6%	2,8%
dont fonctionnement	2 499,1	2 494,1	-0,2%	0,5%
titre IV	10,7	10,5	-1,8%	0,0%
total dépenses ordinaires	23 984,7	24 318,8	1,4%	2,5%
titre V	84,3	97,1	15,2%	1,0%
titre VI	87,9	88,7	0,9%	-5,3%
total dépenses en capital (CP)	172,2	185,8	7,9%	-2,3%
total moyens de paiement (DO+CP)	24 156,9	24 504,6	1,4%	2,4%
total autorisations de programme (AP)	175,4	196,1	11,8%	-6,6%

(en millions de francs)

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires représentent 99,3% du budget des services communs, qui correspond donc presque exclusivement aux crédits de personnel et de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement . Elles progressent de 1,4% pour 2000, soit une modération par rapport à la hausse de 1999 (+2,5%).

1. Titre III (moyens des services)

A structure constante, les moyens des services progressent de 1,4 % pour s'établir à 24,3 milliards de francs.

Cette progression globale se décompose ainsi :

- une progression des dépenses de personnel de 1,6 % pour un total de 21,8 milliards de francs. Les rémunérations progressent de 2,1% pour atteindre 11,8 milliards de francs et les charges de pensions augmentent de 1,2% pour atteindre 5,7 milliards de francs.

- une diminution des dépenses de fonctionnement de 0,2 %, qui s'établissent à 2,4 milliards de francs. On remarque une stabilité des dépenses de fonctionnement des services déconcentrés (+0,4%) et une forte diminution des moyens de fonctionnement des services centraux (-9,5%).

2. Titre IV (dépenses d'intervention)

Les dépenses d'intervention , qui ne représentent plus que la somme infime de 0,04 % des dépenses ordinaires, sont en diminution, en raison du transfert des dotations aux villes nouvelles au budget de l'urbanisme et du logement.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

1. Titre V (investissements exécutés par l'Etat)

Les investissements exécutés par l'Etat , qui s'élèvent à 97,1 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (+15,2%), comprennent essentiellement les crédits relatifs à l'équipement immobilier des services (52,6 millions de francs), et les crédits de recherche scientifique et technique (44,5 millions de francs), en forte hausse (+29,7%).

2. Titre VI (subventions d'investissement)

Les subventions d'investissement sont pratiquement stables, à 88,7 millions de francs.

Les crédits d'équipement concernant la recherche progressent (+2,4%) alors que les dotations d'investissement à l'IGN diminuent (-2,3%).

II. AGRÉGATS

Présentation des agrégats à structure constante

agrégats	Budget voté 1999	PLF 2000	Variation
01 personnel	21.465,5	21.802,2	1,6%
02 Moyens des services et action économique	1.973,1	1.975,9	0,1%
03 recherche	104,3	106,8	2,4%
04 école nationale des ponts et chaussées	128,7	131,2	1,9%
05 cartographie nationale	478,8	483,5	1,0%
06 autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (nouveau)	0	5	100%
Total	24.156,9	24.504,6	1,4%

(en millions de francs)

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel représentent à elles seules 89 % de l'ensemble du budget "services communs". A structure constante, elles progressent de 1,6 % pour 2000 (+336 millions de francs).

Cette progression d'ensemble s'explique essentiellement par :

- l'extension en année pleine de mesures de revalorisation des rémunérations publiques (+226,7 millions de francs) ;

- des ajustements de crédits évaluatifs , notamment pour les pensions civiles et militaires (+59,5 millions de francs) ;

- de très nombreuses mesures statutaires et des revalorisations indemnitaires (+98 millions de francs).

• La rémunération des personnels , qui concerne à 96 % les services déconcentrés du ministère de l'Equipement, des transports et du logement (95.178 agents sur 98.351), progresse de 2,1 %, pour s'établir à 11,8 milliards de francs.

• La participation aux charges de pensions progresse de 1,2 % pour s'établir à 5,6 milliards de francs.

• Les charges d'indemnités et de rémunérations diverses progressent de 1,5%, pour atteindre 2,1 milliards de francs.

B. LES MOYENS DES SERVICES ET L'ACTION ÉCONOMIQUE

Cet agrégat regroupe les moyens de fonctionnement courant et d'investissement de l'administration centrale et des services déconcentrés.

Il est stable (+ 0,1 %), à 1,97 milliard de francs, mais traduit toutefois un effort de contraction des coûts.

- les moyens de fonctionnement des services déconcentrés (80 % des dépenses de fonctionnement), progressent de 5,2 millions de francs, soit 0,4 % des crédits, après la baisse en 1999 (-2%).

- les moyens de fonctionnement des services centraux (20 % des dépenses), sont fortement réduits, de 38 millions de francs, soit 9,5 % des crédits.

Toutefois, ces évolutions ne sont pas significatives : en effet, de très nombreux transferts de crédits brouillent la lisibilité budgétaire.

Il apparaît notamment que des crédits nouveaux seront accordés pour financer le crédit-bail d'une partie de l'Arche de la Défense (13 étages). Les crédits s'élèveront au total à 72,4 millions de francs en 2000 (le contrat entre l'Etat et l'Etablissement public d'aménagement de la défense a été conclu pour huit ans). Pour compenser cette somme, l'effort de réduction des crédits de fonctionnement porterait sur près de 50 millions de francs, soit 3% des crédits de fonctionnement des services centraux et déconcentrés.

En revanche, dans un souci de modernisation des services, les dépenses d'informatique et de télématique sont une nouvelle fois revalorisées (+4,3%).

Les crédits consacrés aux études progressent sensiblement (+40,6% à 11,5 millions de francs).

C. LA RECHERCHE

Cet agrégat ne représente plus que 106,6 millions de francs (en hausse de 2,4% pour 2000) depuis le transfert des crédits du Laboratoire central des ponts et chaussées au ministère chargé de la recherche.

Malgré la faiblesse des crédits, les sommes consacrées à la recherche sont éparpillées dans 14 chapitres budgétaires, ce qui ne facilite pas la lisibilité de l'effort du ministère en ce domaine.

On peut seulement remarquer une légère augmentation des subventions de fonctionnement à l'école nationale des ponts et chaussées (15,8 millions de francs, soit +2,6%) et une revalorisation des dotations d'équipement au programme de recherche dans les transports (14,9 millions de francs, soit +34%). En revanche, les aides à l'équipement pour l'IGN et l'école nationale des ponts et chaussées diminuent.

D. L'ÉCOLE NATIONALE DES PONTS ET CHAUSSÉES

L'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées a été érigée en établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel par décret du 8 décembre 1993. Elle bénéficie donc uniquement d'une subvention de fonctionnement et d'une subvention d'équipement du budget "services communs".

Pour 2000, ses crédits progresseront de 1,9 % pour atteindre 131,3 millions de francs. Il faut toutefois noter que l'agrégat "école nationale des ponts et chaussées" n'est pas exhaustif puisque certains crédits accordés à l'école nationale des ponts et chaussées figurent dans l'agrégat "recherche" pour 22,5 millions de francs.

E. LA CARTOGRAPHIE NATIONALE

Les crédits à l'Institut géographique national progressent de 1 % pour 2000 après une progression de 7,2 % en 1999. Ils atteignent 483,5 millions de francs. Comme pour l'école nationale des ponts et chaussées, l'agrégat "cartographie nationale" n'est pas exhaustif. Certains crédits figurent dans l'agrégat "recherche" pour 7,5 millions de francs (dotation d'équipement).

La quasi-stabilité des crédits de l'IGN s'explique par le fait que l'année 2000 sera une année de transition après la fin du contrat d'objectif entre l'IGN et l'Etat (1999-2000) et avant la conclusion d'un nouveau contrat de plan.

La négociation de ce contrat dépendra en partie des conclusions du rapport du député M. Guy Lengagne, député, qui s'est vu confier, par le premier ministre au printemps 1999, une mission de réflexion sur les perspectives d'évolution de l'information géographique et ses conséquences sur l'activité de l'IGN.

F. L'AUTORITE DE CONTRÔLE DES NUISANCES SONORES AEROPORTUAIRES

Il s'agit de mettre en oeuvre la loi n°99-588 du 12 juillet 1999 portant création d'une autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.

Cette autorité est composée de huit membres nommés pour six ans en raison de leurs compétences dans les domaines économique, juridique ou technique ou de leur connaissance en matière d'environnement, de santé humaine ou de transport aérien.

Elle a pour mission d'émettre des recommandations sur les questions relatives à la mesure du bruit, à l'évaluation de la gêne sonore et à la maîtrise des nuisances sonores.

L'autorité devrait être mise en place au plus tard le 13 janvier 2000 (article L. 227-1 du code de l'aviation civile).

La dotation de 5 millions de francs pour 2000 permettra de couvrir la rémunération du président de l'autorité, l'indemnisation des membres et experts et les dépenses de fonctionnement.

III. L'EXECUTION DU BUDGET EN 1998 ET 1999

A. L'EXECUTION DU BUDGET POUR 1998

L'exécution du budget des services communs pour 1998 montre d'importantes modifications en cours d'année.

Ainsi, 17 arrêtés de répartition de crédits sont intervenus, pour un montant total de 314,5 millions de francs en autorisations de programme et 385,4 millions de francs en crédits de paiement.

Ces crédits sont venus essentiellement de deux budgets :

- le budget des charges communes, au titre de programmes de travaux pour les cités administratives (112 millions de francs en AP et 87 millions de francs en CP) et de la mise en place de l'indemnité de compensation de la CSG (87 millions de francs en dépenses ordinaires) ;

- le budget des services généraux du premier ministre, au titre des restaurants interadministratifs (53 millions de francs en AP et CP), de l'aide au logement des fonctionnaires (34,7 millions de francs en AP et CP) et d'opérations d'actions sociales interministérielles (67 millions de francs en AP et CP).

En revanche, le budget des services communs n'a pas connu de mesure de régulation significative . Il a seulement enregistré une mesure d'annulation de 600.000 francs en dépenses ordinaires et une annulation de 14,53 millions de francs en autorisations de programme et 6,9 millions de francs en crédits de paiement, par arrêté du 16 janvier 1998.

Le budget a par ailleurs été affecté par de très nombreux transferts d'emplois et de crédits :

- un transfert de 1,04 milliard de francs en provenance du budget des charges communes vers le chapitre 33-90 " cotisations sociales-part de l'Etat " ;

- un transfert de 87 millions de francs en provenance du budget des charges communes vers les chapitres 31-90 et 31-94 pour faire face à l'impact d'un accord salarial ;

- de très nombreux transferts d'emplois : 708 emplois du ministère de la culture (119,4 millions de francs), 38 emplois du ministère de l'éducation nationale (9,4 millions de francs), 1.253 emplois du ministère de l'environnement (239 millions de francs), 81 attachés de l'INSEE, 161 emplois de la section tourisme (23,7 millions de francs).

Au total, les dotations aux dépenses de personnel, qui s'élevaient à 14,02 milliards de francs en loi de finances initiale, se sont élevées en définitive à 15,66 milliards de francs , soit un écart de 1,6 milliard de francs (+11%).

L'écart provient des dotations de fonds de concours (140,4 millions de francs), d'un décret de virement (7,9 millions de francs) et des très nombreux transfert de crédits et de personnel en provenance des autres budgets, au premier rang desquels le budget des charges communes (1,12 milliard de francs).

Les remarques de la Cour des comptes sur l'exécution du budget des services communs pour 1998

Page 111 de son rapport, la Cour fait état de difficultés s'agissant du transfert des personnels du budget de l'urbanisme et des services communs vers la direction de l'architecture au ministère de la culture . Un accord est intervenue entre le ministère de l'équipement, des transports et du logement et le ministère de la culture sur le montant des transferts budgétaires à opérer (95,1 millions de francs), mais 739 agents refusent toujours d'être gérés par le ministère de la culture, " sans doute, en raison des conditions de rémunération des agents techniques de l'équipement ".

Pages 311, 316 et 326 de son rapport, la Cour note que des dotations budgétaires sont inadaptées ou nécessitent d'importants transferts de crédits en cours de gestion.

- le chapitre 65-45 " contributions de l'Etat aux dépenses de construction de logements destinés à des fonctionnaires ", doté initialement de 12 millions de francs, a été abondé de 139,5 millions de francs en provenance des services généraux du premier ministre, ce qui représente une augmentation considérable de la dotation initiale.

- le chapitre 31-90 " rémunérations des personnels " a une dotation trop juste qui nécessite un virement en fin d'année (18,5 millions de francs en 1997, 13 millions en 1998).

- au budget de l'urbanisme et des services communs (chap 37-72), les dépenses excédent de 36% les crédits ouverts (102,6 millions de francs). " Ce chapitre est caractérisé par une dotation initiale constante et inadaptée ".

Page 330 de son rapport, la Cour note plusieurs mauvaises imputations de dépenses de personnels au budget de l'urbanisme et des services communs.

Il s'agit notamment de la rémunération de vacataires sur le chapitre 31-90 "rémunérations des personnels" qui concerne les emplois permanents, du recrutement par une direction départementale de l'équipement de personnels contractuels payés sur des crédits de fonctionnement courants , de l'imputation irrégulière des rémunérations des agents du secrétariat général du groupe central des villes nouvelles et de la délégation interministérielle au projet Euro-disney, payées par le biais d'une subvention à l'agence foncière et technique de la région parisienne.

B. L'EXECUTION DU BUDGET POUR 1999

Selon le rapport du contrôleur financier, l'effectif autorisé par la loi de finances 1998 a été dépassé de 2.080 emplois par transferts.

Pour 1999, de nombreux transferts ont déjà eu lieu, portant sur 2.162 emplois du budget de l'environnement, du tourisme, de la culture et de l'éducation nationale. Par ailleurs, 2.421 emplois ont été transférés entre la section Mer et la section services communs. Au total, les mouvements portent donc sur 4.583 emplois en 1999.

Le projet de loi de finances rectificative pour 1999 procède par ailleurs à l'ouverture de crédits pour 217,3 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et 22,3 millions de francs en dépenses en capital.

Les principales ouvertures de crédits concernent le chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des services centraux) pour 65,76 millions de francs et le chapitre 37-72 (frais judiciaires et réparations civiles) pour 127 millions de francs. Il s'agit de dotations concernant notamment le règlement de la dette du ministère de l'équipement à l'égard de France Telecom, du financement d'études pour les transports intelligents et du paiement du crédit bail de l'immeuble de l'Arche de la Défense.

Les annulations de crédits sont traditionnellement très faibles sur le budget des services communs : celles prévues par l'arrêté du 24 novembre 1999 portent seulement sur 9,7 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et 2,5 millions de francs en autorisations de programme.

En conclusion, à l'examen de l'exécution du budget des services communs en 1998 et 1999, votre rapporteur souhaite que des clarifications soient apportées à la gestion budgétaire. Une clarification paraît notamment nécessaire en matière de dépenses de personnel.

Faire gérer l'ensemble des agents par la direction du personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement permet certaines économies d'échelle et une plus grande cohérence dans la gestion des carrières, dont il faut se féliciter.

Cependant, il conviendrait, autant que possible, que les crédits de rémunération des personnels gérés par l'administration centrale du ministère de l'équipement, des transports et du logement figurent au budget des services communs, lorsque ces personnels font partie du ministère. Il faut également que ces personnels ne soient pas rémunérés sur des chapitres de fonctionnement.

D'une manière générale, votre rapporteur déplore les très nombreux changements de nomenclature budgétaire, d'une année sur l'autre, qui ne permettent pas d'apprécier convenablement les évolutions du budget des services communs.

Le budget des services communs compte cette année pas moins de 10 transferts internes et 18 transferts entre sections , sans qu'il soit possible de connaître précisément les articles budgétaires affectés par ces transferts. Dans ces conditions, une analyse détaillée des crédits est impossible.

Cette analyse est d'autant plus difficile que les réponses au questionnaire " services communs " adressé au ministère de l'équipement, des transports et du logement, sont extrêmement tardives et ne permettent pas une information satisfaisante du Sénat.

CHAPITRE II : UN BUDGET EXTREMENT RIGIDE

I. UNE AUGMENTATION MÉCANIQUE DES DEPENSES DE PERSONNEL ET DE REMUNERATIONS

A. DES REDUCTIONS D'EMPLOIS MOINS SIGNIFICATIVES

En 1998, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement avait procédé à la suppression de 1.000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers.

En 1999, l'effort de compression des effectifs a été réduit de moitié : 490 emplois ont été supprimés, dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés.

Pour 2000, l'effort de compression des effectifs portera sur 385 emplois dont 115 adjoints administratifs des services déconcentrés, 130 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 65 ouvriers des parcs et ateliers.

L'effort de réduction des effectifs sera donc moindre que les années précédentes : le ministère a eu le souci de ne pas trop affecter les personnels qui concourent à l'entretien et à l'exploitation des routes et des voies navigables, afin de maintenir les effectifs dans les départements qui connaissent des contraintes particulières, notamment pendant la période hivernale.

Au total, les effectifs inscrits sur le budget des services communs baisseront de 395 unités (385 suppressions d'emplois et un transfert net de 10 emplois vers d'autres budgets) pour atteindre 98.341 emplois.

Suppressions d'emplois dans le cadre des mesures d'économies 1995-2000

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
réductions	-900	-208	-811	-1000	-490	-385
effectifs totaux	103.999	103.136	100.590	100.246	99.405	98.341

Les emplois du budget des services communs diminueront par ailleurs de 10 unités, par transfert. L'essentiel des transferts d'emplois s'effectue au profit du budget de l'environnement (6 emplois) et du budget des services généraux (5 emplois). Les transferts d'emplois entre le budget de la mer et celui des services communs se compensent pratiquement, en raison notamment de l'intégration de 11 salariés de l'association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA).

Budget des services communs : transferts de personnels en PLF 2000

	Emplois transférés vers les services communs	Emplois transférés depuis les services communs	total crédits transférés
Economie et finances	+1		+375.581
jeunesse et sports	+1		+370.087
environnement	+1	-7	-535.566
SGPM		-5	-269.973
mer	+1	-13	-1.608.577
AGEMA	+11		+276.511
TOTAL	15	-25	+108.063
total général	-10

B. UNE REVALORISATION DES REMUNERATIONS

Votre rapporteur remarque par ailleurs que les mesures statutaires concernant les personnels auront des incidences budgétaires, puisque les rémunérations progresseront de 2,1% pour 2000.

Pour 2000, de nombreuses transformations d'emplois sont réalisées et notamment le repyramidage du corps des techniciens supérieurs des travaux publics de l'Etat (8.919 emplois), du corps des adjoints administratifs et des dessinateurs (1.031 emplois), de la filière technique (473 emplois) et de la filière administrative (283 emplois).

LES MESURES DE PERSONNEL DU PLF 2000

OBJET DE LA MESURE	Suppressions	Créations
Mesure d'économie	- 385	0
Besoins des services	-156	155
Création autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires	0	1
Accès à la catégorie A contrôleurs des transports terrestres	- 10	10
Titularisation d'agents contractuels	-30	30
Repyramidage adjoints administratifs et dessinateurs	-1131	1131
Repyramidage filière administrative administration centrale	-5	5
Repyramidage filière administrative des services déconcentrés	-30	30
Repyramidage des secrétaires administratifs d'administration centrale	-4	4
Repyramidage des secrétaires administratifs des services déconcentrés	-215	215
Repyramidage du corps des attachés d'administration centrale	-3	3
Repyramidage du corps des PASSD	-26	26
Repyramidage du corps des ingénieurs travaux publics de l'Etat	-17	17
Nouveau statut des techniciens supérieurs des travaux publics de l'Etat	-8619	8619
Repyramidage du corps des contrôleurs des travaux publics de l'Etat	-56	56
Repyramidage du corps des agents d'exploitation	-400	400
Repyramidage des conducteurs d'automobiles d'administration centrale	-3	3
Repyramidage conducteurs d'automobiles des services déconcentrés	-4	4
Pyramidage du corps des directeurs du travail	-1	1
Repyramidage du corps des contrôleurs TMO	-14	14
Repyramidage du corps des administrateurs civils	-12	12
Repyramidage du corps des contrôleurs des transports terrestres	-8	8
Transformation dans le corps des inspecteurs SIM	-1	1
Transformation d'emplois	-25	25
Transformation d'emplois DIV	-3	3
Création cadre d'emplois SGGOU	-12	12
Transfert au bénéfice de la DIV	0	3
Transfert d'emplois vers les SGPM	-5	0
Transfert croisé avec le laboratoire central des ponts et chaussées	-6	6
Transfert mer	-13	1
Transfert vers l'environnement	0	-7
Transfert mer (AGEMA)	0	11
Transfert croisé avec l'école nationale des ponts et chaussées	-8	8
Création et suppression d'emplois au titre de la prise en compte du droit d'option 2000	0	3
Création et suppressions d'emplois au titre des vacances 1999	-5	2
TOTAL	-11.207	10.812
SOLDE	-395

Les très nombreux repyramidages s'expliquent par l'application de l'accord salarial de la fonction publique pour les corps de catégorie C et par la nécessité d'un "rattrapage" pour l'application du protocole "Durafour" en ce qui concerne les personnels de catégorie B.

En revanche, bien que le budget des services communs reflète les priorités ministérielles, il n'y a pas de créations nettes de postes mais des redéploiements : en matière de sécurité routière, 30 emplois supplémentaires d'inspecteur du permis de conduire sont créés, afin d'améliorer les conditions d'examen du permis de conduire. Dans le domaine des transports routiers, 37 emplois sont créés pour accroître le contrôle du travail et de la main-d'oeuvre.

Il faut encore noter que les transformations d'emplois concernant les personnels en poste à l'Ecole nationale des ponts et chaussées et à l'Institut géographique national sont financées sur les ressources propres de ces établissements, et non sur les crédits du budget des services communs.

II. UNE REINTEGRATION DES RECETTES D'INGENIERIE PUBLIQUE

A. UNE CLARIFICATION BUDGETAIRE

Le PLF 2000 est marqué par une clarification importante puisqu'il propose l'intégration des recettes des missions d'ingénierie publique au budget des services communs (article 25 du projet de loi de finances).

Le régime des rémunérations accessoires de certains agents des ministères de l'équipement et de l'agriculture est fondé sur les dispositions de la loi n°48-1530 du 29 septembre 1948 réglementant l'intervention des fonctionnaires des ponts et chaussées prêtant leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes.

L'arrêté du 10 novembre 1980 fixe les conditions dans lesquelles ces fonctionnaires peuvent apporter leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes, ainsi que la façon dont sont gérées les contributions afférentes.

Les contributions sont versées au crédit d'un compte local ouvert dans les trésoreries générales départementales puis centralisées sur un compte de classe 4 (compte de tiers) de la comptabilité générale de l'Etat, le compte n°466-22 "rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat".

Ces sommes permettent le paiement des frais de fonctionnement et de bureau de l'administration centrale, des taxes sur les salaires, des dotations aux ordonnateurs locaux et les rémunérations accessoires de l'administration centrale.

Ainsi, l'opération de rebudgétisation de ces recettes d'ingénierie publique, pour le ministère de l'équipement, des transports et du logement, portera sur 948,16 millions de francs répartis en 910,56 millions de francs pour les indemnités (chap 31-94). En outre, le ministère bénéficie de l'ouverture des crédits correspondant à ceux actuellement prélevés sur les comptes de tiers au titre des frais de bureau et de la couverture civile et correspondant aux dépenses constatées en 1999 pour les missions d'ingénierie. Les ouvertures pour le ministère de l'Equipement se montent à 28,2 millions de francs de crédits de fonctionnement (chapitres 34-97 et  34-98) et 9,4 millions de francs de frais judiciaires (chapitre 37-72).

B. LE MAINTIEN DE DROITS CONSTANTS

La réintégration de ces sommes s'accompagnera d'un dispositif destiné à maintenir aux agents des droits constants .

Les moyens logés dans les comptes extrabudgétaires de l'Equipement portent sur des montants très importants (2,7 milliards de francs respectivement). Une part substantielle de ces ressources contribue à la formation des régimes indemnitaires des services du ministère (944millions de francs). Cette enveloppe représente l'un des plus importants régimes indemnitaires de l'Etat.

En 1999, l'indemnité moyenne versée par le ministère de l'Equipement, des transports et du logement était de 36.400 francs par agent.

Les indemnités concernent 25.000 agents, soit un quart des agents du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Les critères étaient fonction du grade, mais aussi de la situation géographique des agents (avec une "prime" pour les départements les moins attractifs) et de leur service. Ces critères devraient être maintenus.

Votre rapporteur se félicite de cette clarification budgétaire, qui parachève le mouvement de rapatriement au sein du budget de l'Etat de dépenses permanentes, mouvement entrepris depuis la décision n°94-351 du 29 décembre 1994 du Conseil constitutionnel et le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 1994.

Cependant, le système devrait, à l'avenir, reposer sur un financement au moyen de redevances pour services rendus . Or, l'expérience du budget annexe de l'aviation civile démontre que le droit des redevances forgé par le Conseil d'Etat est très exigeant puisqu'en particulier une relation d'étroite proportionnalité doit unir leur tarif au coût des prestations qui les justifient.

Cela suppose une comptabilité analytique rigoureuse permettant une stricte imputation des coûts.

Ces conditions rendent très vulnérables le système, et la connaissance de leurs coûts par les administrations concernées pourrait n'être pas telle que les redevances qu'elles prétendront exiger soient entièrement fondées en droit.

III. DES EFFORTS DE REDUCTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

A. UNE REDUCTION DES MOYENS EN 2000

Concernant les dépenses de fonctionnement , le budget du ministère de l'Equipement enregistre pour 2000 une stabilité après une diminution régulière de 2 % sur les chapitres de fonctionnement des services, conforme à l'application du contrat triennal (1997-1999) conclu avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Toutefois, en termes réels, les crédits de fonctionnement seront réduits, de l'ordre de 3%.

B. UN EFFORT PLURIANNUEL

Pour l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports et du logement, les moyens de fonctionnement sont en baisse de 6,5% sur toute la période 1995-2000.

Sur le chapitre consacré aux services déconcentrés (chapitre 34-97), les moyens en crédits budgétaires de l'ensemble des services enregistrent une diminution annuelle de l'ordre de 1,5%.

Sur le chapitre consacré aux services centraux et d'intérêt commun , la baisse est de 1,83% sur 1995-2000, avec une augmentation entre 1999 et 2000 de 10,7%. Cette hausse brutale est toutefois due à une mesure spécifique relative au crédit-bail de l'Etablissement public d'aménagement de la défense (EPAD), soit 72,4 millions de francs et un cinquième des crédits du chapitre.

Si l'on ôte cette mesure exceptionnelle, la diminution des crédits de fonctionnement de l'administration centrale s'élève à 21,6 % pour la période 1995-2000.

Les évolutions les plus significatives concernent les dépenses de loyers des services de l'administration centrale. La renégociation du bail de la Tour Pascal A sur le site de la Défense a permis l'économie de 30 millions de francs.

Le suivi des crédits budgétaires au ministère de l'équipement, des transports et du logement

• Les services déconcentrés

Depuis 1993, il est procédé à une enquête annuelle auprès des directions départementales de l'équipement sur l'utilisation de leurs moyens de fonctionnement. Après consolidation au niveau central, un document de synthèse leur est restitué.

L'objectif de l'enquête est d'apporter des éléments de comparaison sur les différentes natures de dépenses et d'appréhender leur évolution dans le temps.

Le contrôle de gestion vise à améliorer la qualité de la gestion des dotations de fonctionnement ouvertes, notamment sur le chapitre 34-97 créé à l'origine pour les DDE centres de responsabilité.

La mise en oeuvre de la réforme du contrôle financier déconcentré, généralisée sur l'ensemble du territoire métropolitain depuis le 1er janvier 1997 et étendue en 1998 aux départements d'outre-mer, impose d'améliorer la qualité de la gestion des dotations de fonctionnement.

Ainsi, chaque service gestionnaire doit fournir au contrôle financier déconcentré un budget prévisionnel de l'année " n ", accompagné de la présentation des instruments de suivi budgétaire et de contrôle de gestion (notamment un système de suivi de la consommation des crédits), ainsi qu'un compte-rendu de l'exécution de l'année  " n-1 ".

• L'administration centrale

Une diffusion périodique de tableaux de bords sur l'exécution du budget de l'exercice en cours permet d'apprécier le rythme de consommation des crédits. Par ailleurs, des démarches ont été initiée par la direction du budget : analyse des dépenses de fonctionnement et des dépenses immobilières, analyse des coûts de gestion des frais de déplacement, création d'indicateurs de performance.

IV. DES DECISIONS A PRENDRE CONCERNANT L'INSTITUT GEOGRAPHIQUE NATIONAL

A. DES DOTATIONS EN LEGERE HAUSSE

Les dotations de l'Etat à l'Institut géographique national

En milliers de francs	1999		2000
Crédits de fonctionnement	439.860		445.360
Crédits d'équipement	AP	CP	AP	CP
• hors recherche • recherche soutien de base aux unités autres dépenses d'équipement	40.200 3.400 4.100	39.080 3.400 4.577	38.060 3.400 4.100	38.130 3.400 4.100

L'année 1997 a été la dernière année du troisième contrat de plan signé entre l'IGN et l'Etat pour la période 1993-1997.

Aucun contrat de plan n'a été signé depuis.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement reconnaît que " il est devenu indispensable de clarifier les missions de l'établissement au regard des besoins exprimés par les principaux utilisateurs de l'information géographique et les clients potentiels que sont notamment les administrations, les collectivités territoriales ou les entreprises gestionnaires de réseaux, ainsi qu'au regard du nécessaire respect de ses grands équilibres financiers. "

Un rapport a été confié par le premier ministre au printemps 1999, à M. Guy Lengagne, député du Pas-de-Calais sur le sujet.

Pour le moment, seuls des ajustements ont été réalisés.

Les dotations de fonctionnement et d'équipement ont été fixées pour 1999 en croissance par rapport à celles observées en 1998, soit une inversion de tendance par rapport au contrat de plan achevé en 1997. Une majoration spéciale de 26,1 millions de francs destinée à compenser l'augmentation mécanique des charges de personnel entraînée par le relèvement, à compter du 1er janvier 1999, du taux de cotisation patronale au fonds spécial des pensions des ouvriers de l'Etat.

Pour 2000, la subvention de fonctionnement est légèrement revalorisée (+1,3%) avec pour objectif que l'IGN parvienne à un résultat net comptable légèrement positif sur l'exercice 2000.

B. UNE SITUATION FRAGILE

L'IGN avait enregistré des résultats nets comptables déficitaires pour l'exercice 1996 (-11,5 millions de francs), l'exercice 1997 (-15,3 millions de francs), ces déficits représentant chaque année de l'ordre de 2 % du budget global de l'établissement. En 1998, l'exercice s'est soldé par un résultat légèrement positif (+14,8 millions de francs), pour 1999, un équilibre est prévu.

Après une décroissance des effectifs de 1995 à 1997, ceux-ci se sont stabilisés sur la période 98-99 à 2.155 emplois , dont 900 fonctionnaires pour l'essentiel appartenant aux corps techniques (705) et 1.255 non fonctionnaires, pour l'essentiel du personnel ouvrier permanent (1.155 emplois).

En revanche, en raison du relèvement à compter du 1er janvier 1999 du taux de cotisation patronale au Fonds spécial des ouvriers de l'Etat, les charges de personnel se sont accrues mécaniquement de 26,1 millions de francs en 1999.

Evolution des rémunérations nettes par catégories d'emplois

en millions de francs courants	1996	1997	1998	1999 (e)
emplois de direction	8,1	8,3	8,6	8,7
autres personnels fonctionnaires	185,4	190,2	192,2	191,2
personnels non fonctionnaires	281,9	287,6	286,6	321,9
TOTAL	475,4	486,1	489,4	521,8

En matière de crédits d'équipement, le ministère estime que les l'IGN, compte tenu de l'évolution rapide des technologies mises en oeuvre dans le domaine de l'information géographique, nécessite un budget annuel de l'ordre d'une cinquantaine de millions de francs. Or, alors que les crédits d'équipement s'élevaient à 61,3 millions de francs en 1995, ils ne représentent plus que 38 millions de francs en 1999.

Affectation des crédits d'équipement de l'IGN

En millions de francs courants	1995	1996	1997	1998	1999
matériels informatiques	7,9	10,7	9,8	5,6	8,8
matériels techniques	43,6	28,2	16,1	22,7	19,6
travaux de bâtiments	5,9	5,9	7,6	4,8	7,2
matériel de transport	1,4	1,5	2,7	1,4	4,75
mobilier	1,8	2,5	1,6	0,2	0,4
matériel de bureau	0,5	0,7	0,7	0,5	0,2
TOTAL	61,3	49,5	38,7	35,3	38,0

En conclusion, votre rapporteur souligne la nécessité de parvenir rapidement à des décisions concernant l'avenir de l'Institut géographique national.

Il souhaite en particulier que les efforts nécessaires soient faits pour doter l'IGN de moyens d'équipement performants, de nature à lui permettre de fournir des prestations satisfaisantes, en direction du public comme des collectivités locales.

Il préconise, enfin, qu'en contrepartie de moyens budgétaires adéquats, l'IGN soit incité, par des objectifs précis de performance et de résultats commerciaux, à développer la rentabilité de ses activités et donc à accroître ses ressources propres, condition préalable à la diminution des subventions budgétaires.

CONCLUSION

Votre rapporteur constate que les efforts d'économie du ministère de l'équipement, des transports et du logement, tant en ce qui concerne les dépenses de personnel que les dépenses de fonctionnement, s'inscrivent dans la politique générale appliquée à la fonction publique de l'Etat, à savoir des réductions d'emplois très faibles (0,4%).

Le coût des rémunérations progresse plus rapidement que les crédits du budget de l'Etat (+2,1% contre +0,9 %), si bien que l'effort budgétaire porte non pas sur le personnel, mais sur les moyens d'action du ministère.

Cette progression mécanique laisse malheureusement peu de place à une action déterminée de réforme des moyens de l'Etat.

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 3 novembre 1999, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement consacrés aux services communs dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Jacques Pelletier a fait part de ses observations.

Il a tout d'abord constaté que le ministère de l'équipement, des transports et du logement réalisait un effort de réduction de ses effectifs et des crédits de fonctionnement pour 2000. En 1999, le ministère de l'équipement, des transports et du logement avait procédé à la suppression de 490 postes. Pour 2000, il a relevé que l'effort de compression des effectifs serait moins important, puisqu'il porterait sur 385 emplois dont 115 adjoints administratifs des services déconcentrés, 130 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 65 ouvriers des parcs et ateliers. Il a expliqué cette évolution par le souci du ministère de ne pas trop affecter les personnels qui concourent à l'entretien et à l'exploitation des routes et des voies navigables, afin de maintenir les effectifs dans les départements qui connaissent des contraintes particulières, notamment pendant la période hivernale.

Il a ajouté que les emplois du budget des services communs diminueraient par ailleurs de 10 unités, par transfert, si bien qu'au total, les effectifs inscrits sur le budget des services communs baisseront de 395 unités, pour atteindre 98.341 emplois.

M. Jacques Pelletier a observé que les mesures statutaires concernant les personnels auraient un impact budgétaire, puisque les rémunérations progresseront de 2,1 % pour 2000. Il a cité les nombreuses transformations d'emplois, et notamment le repyramidage du corps des techniciens supérieurs des travaux publics de l'Etat, du corps des adjoints administratifs et des dessinateurs, de la filière technique et de la filière administrative. Il a expliqué ces mesures par l'application de l'accord salarial de la fonction publique pour les corps de catégorie C et par un phénomène de "rattrapage" pour l'application du protocole "Durafour", en ce qui concerne les personnels de catégorie B.

Il a noté que le budget des services communs ne comportait pas de créations nettes de postes, mais uniquement des redéploiements, notamment en matière de sécurité routière, et dans le domaine du contrôle des transports routiers.

Concernant les dépenses de fonctionnement, M. Jacques Pelletier a observé que le budget du ministère de l'équipement enregistrait pour 2000 une stabilité, après une diminution régulière de 2 % sur les chapitres de fonctionnement des services, conforme à l'application du contrat triennal (1997-1999) conclu avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Toutefois, en termes réels, en excluant les nouvelles charges résultant du crédit-bail de l'Arche de la Défense, il a considéré que les crédits de fonctionnement seraient réduits, de l'ordre de 3 %.

En conclusion de cette première observation, M. Jacques Pelletier a constaté que les efforts d'économie du ministère de l'équipement, des transports et du logement, tant en ce qui concerne les dépenses de personnel que les dépenses de fonctionnement, s'inscrivaient dans la politique générale appliquée à la fonction publique de l'Etat, à savoir un traitement de la masse salariale plus favorable que celui des autres dépenses.

Il a particulièrement noté que le coût des rémunérations progresserait plus rapidement que les crédits du budget de l'Etat (+ 2,1 % contre + 0,9 %), si bien que l'effort budgétaire portait non pas sur le personnel, mais sur les moyens d'action du ministère.

Puis, M. Jacques Pelletier a estimé, à l'examen de la gestion des années précédentes et du projet de loi de finances pour 2000, qu'il était devenu impératif de clarifier la présentation budgétaire du budget des services communs.

Il a noté que le projet de loi de finances pour 2000 était marqué par une clarification importante, puisqu'il proposait l'intégration des recettes des missions d'ingénierie publique au budget des services communs.

Ainsi, l'opération de rebudgétisation de ces recettes portera sur 948,16 millions de francs dont 910,56 millions de francs pour les indemnités versées à 25.000 agents, soit un quart des agents du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Il a observé que la réintégration de ces sommes s'accompagnerait d'un dispositif destiné à maintenir aux agents des droits constants. Les critères de répartition des recettes d'ingénierie publique étaient fonction du grade, mais aussi de la situation géographique des agents et de leur service. Ces critères devraient être maintenus.

M. Jacques Pelletier s'est félicité de cette clarification budgétaire, qui parachève le mouvement de rapatriement au sein du budget de l'Etat de dépenses permanentes.

Il a toutefois estimé que de nouvelles clarifications budgétaires seraient bienvenues.

D'une part, il a observé que les très nombreux transferts internes de crédits et transferts entre sections nuisaient à l'analyse du budget : le budget des services communs compte cette année pas moins de 10 transferts internes et 18 transferts entre sections, sans qu'il soit possible de connaître précisément les articles budgétaires affectés par ces transferts. Dans ces conditions, il a estimé qu'une analyse détaillée des crédits était impossible, et que l'information du Parlement pouvait être considérée comme insuffisante.

D'autre part, il a remarqué, à l'appui du rapport du contrôleur financier, que d'importants transferts d'emplois et de crédits avaient lieu en cours de gestion.

Il s'est félicité du choix de faire gérer l'ensemble des agents par la direction du personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement, en permettant certaines économies d'échelle et une plus grande cohérence dans la gestion des carrières. Toutefois, il a souhaité, autant que possible, que les crédits de rémunération des personnels gérés par l'administration centrale du ministère de l'équipement figurent au budget des services communs, lorsque ces personnels font partie du ministère. Il n'a pas trouvé de raison objective pour que les personnels de la direction de l'aviation civile et ceux des transports terrestres soient inscrits au budget "services communs", mais pas ceux de la section "mer". La logique voudrait que ce transfert soit réalisé à moyen terme, afin de faciliter la lisibilité des documents budgétaires et la gestion du personnel.

En conclusion, il a rappelé combien le budget des "services communs", correspondant pour l'essentiel à la rémunération des personnels du ministère de l'équipement, des transports et du logement, était, du fait de sa structure même, un budget d'une grande rigidité. Au total, ce budget progressera de 1,4 % pour 2000, soit 0,5 point de plus que le budget général, principalement en raison de l'incidence en année pleine des mesures de revalorisation du point fonction publique et des mesures statutaires. Il a conclu que cette progression mécanique laissait malheureusement peu de place à une action déterminée de réforme des moyens de l'Etat.

Lors de sa réunion du jeudi 18 novembre 1999 sous la présidence de M Alain Lambert, président , la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Réunie le mercredi 3 novembre 1999 , sous la présidence de M. Alain Lambert , président, la commission des finances a procédé à l'examen des crédits du ministère de l'Equipement, des transports et du logement (I. Services communs).

Réunie le jeudi 18 novembre 1999, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'Equipement, des transports et du logement pour 2000.