Projet de loi de finances pour 2000 : Services communs

CHAPITRE PREMIER

LE BUDGET DES SERVICES COMMUNS POUR 2000

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits du fascicule I "Services communs" du ministère de l'Equipement, des Transports et du logement, s'élèvent à 24,5 milliards de francs pour 2000 , soit une progression de 5,6 % par rapport à 1999.

Une présentation des crédits à structure constante montre que ceux-ci progressent en réalité de 1,4 % en moyens de paiement .

Evolution du budget des services communs à structure constante

	Budget voté 99	PLF 2000	Evolution	Rappel 99/98
titre III	23 974,0	24 308,3	1,4%	2,5%
dont personnel	21 474,9	21 814,2	1,6%	2,8%
dont fonctionnement	2 499,1	2 494,1	-0,2%	0,5%
titre IV	10,7	10,5	-1,8%	0,0%
total dépenses ordinaires	23 984,7	24 318,8	1,4%	2,5%
titre V	84,3	97,1	15,2%	1,0%
titre VI	87,9	88,7	0,9%	-5,3%
total dépenses en capital (CP)	172,2	185,8	7,9%	-2,3%
total moyens de paiement (DO+CP)	24 156,9	24 504,6	1,4%	2,4%
total autorisations de programme (AP)	175,4	196,1	11,8%	-6,6%

(en millions de francs)

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires représentent 99,3% du budget des services communs, qui correspond donc presque exclusivement aux crédits de personnel et de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement . Elles progressent de 1,4% pour 2000, soit une modération par rapport à la hausse de 1999 (+2,5%).

1. Titre III (moyens des services)

A structure constante, les moyens des services progressent de 1,4 % pour s'établir à 24,3 milliards de francs.

Cette progression globale se décompose ainsi :

- une progression des dépenses de personnel de 1,6 % pour un total de 21,8 milliards de francs. Les rémunérations progressent de 2,1% pour atteindre 11,8 milliards de francs et les charges de pensions augmentent de 1,2% pour atteindre 5,7 milliards de francs.

- une diminution des dépenses de fonctionnement de 0,2 %, qui s'établissent à 2,4 milliards de francs. On remarque une stabilité des dépenses de fonctionnement des services déconcentrés (+0,4%) et une forte diminution des moyens de fonctionnement des services centraux (-9,5%).

2. Titre IV (dépenses d'intervention)

Les dépenses d'intervention , qui ne représentent plus que la somme infime de 0,04 % des dépenses ordinaires, sont en diminution, en raison du transfert des dotations aux villes nouvelles au budget de l'urbanisme et du logement.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

1. Titre V (investissements exécutés par l'Etat)

Les investissements exécutés par l'Etat , qui s'élèvent à 97,1 millions de francs en crédits de paiement pour 2000 (+15,2%), comprennent essentiellement les crédits relatifs à l'équipement immobilier des services (52,6 millions de francs), et les crédits de recherche scientifique et technique (44,5 millions de francs), en forte hausse (+29,7%).

2. Titre VI (subventions d'investissement)

Les subventions d'investissement sont pratiquement stables, à 88,7 millions de francs.

Les crédits d'équipement concernant la recherche progressent (+2,4%) alors que les dotations d'investissement à l'IGN diminuent (-2,3%).

II. AGRÉGATS

Présentation des agrégats à structure constante

agrégats	Budget voté 1999	PLF 2000	Variation
01 personnel	21.465,5	21.802,2	1,6%
02 Moyens des services et action économique	1.973,1	1.975,9	0,1%
03 recherche	104,3	106,8	2,4%
04 école nationale des ponts et chaussées	128,7	131,2	1,9%
05 cartographie nationale	478,8	483,5	1,0%
06 autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (nouveau)	0	5	100%
Total	24.156,9	24.504,6	1,4%

(en millions de francs)

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel représentent à elles seules 89 % de l'ensemble du budget "services communs". A structure constante, elles progressent de 1,6 % pour 2000 (+336 millions de francs).

Cette progression d'ensemble s'explique essentiellement par :

- l'extension en année pleine de mesures de revalorisation des rémunérations publiques (+226,7 millions de francs) ;

- des ajustements de crédits évaluatifs , notamment pour les pensions civiles et militaires (+59,5 millions de francs) ;

- de très nombreuses mesures statutaires et des revalorisations indemnitaires (+98 millions de francs).

• La rémunération des personnels , qui concerne à 96 % les services déconcentrés du ministère de l'Equipement, des transports et du logement (95.178 agents sur 98.351), progresse de 2,1 %, pour s'établir à 11,8 milliards de francs.

• La participation aux charges de pensions progresse de 1,2 % pour s'établir à 5,6 milliards de francs.

• Les charges d'indemnités et de rémunérations diverses progressent de 1,5%, pour atteindre 2,1 milliards de francs.

B. LES MOYENS DES SERVICES ET L'ACTION ÉCONOMIQUE

Cet agrégat regroupe les moyens de fonctionnement courant et d'investissement de l'administration centrale et des services déconcentrés.

Il est stable (+ 0,1 %), à 1,97 milliard de francs, mais traduit toutefois un effort de contraction des coûts.

- les moyens de fonctionnement des services déconcentrés (80 % des dépenses de fonctionnement), progressent de 5,2 millions de francs, soit 0,4 % des crédits, après la baisse en 1999 (-2%).

- les moyens de fonctionnement des services centraux (20 % des dépenses), sont fortement réduits, de 38 millions de francs, soit 9,5 % des crédits.

Toutefois, ces évolutions ne sont pas significatives : en effet, de très nombreux transferts de crédits brouillent la lisibilité budgétaire.

Il apparaît notamment que des crédits nouveaux seront accordés pour financer le crédit-bail d'une partie de l'Arche de la Défense (13 étages). Les crédits s'élèveront au total à 72,4 millions de francs en 2000 (le contrat entre l'Etat et l'Etablissement public d'aménagement de la défense a été conclu pour huit ans). Pour compenser cette somme, l'effort de réduction des crédits de fonctionnement porterait sur près de 50 millions de francs, soit 3% des crédits de fonctionnement des services centraux et déconcentrés.

En revanche, dans un souci de modernisation des services, les dépenses d'informatique et de télématique sont une nouvelle fois revalorisées (+4,3%).

Les crédits consacrés aux études progressent sensiblement (+40,6% à 11,5 millions de francs).

C. LA RECHERCHE

Cet agrégat ne représente plus que 106,6 millions de francs (en hausse de 2,4% pour 2000) depuis le transfert des crédits du Laboratoire central des ponts et chaussées au ministère chargé de la recherche.

Malgré la faiblesse des crédits, les sommes consacrées à la recherche sont éparpillées dans 14 chapitres budgétaires, ce qui ne facilite pas la lisibilité de l'effort du ministère en ce domaine.

On peut seulement remarquer une légère augmentation des subventions de fonctionnement à l'école nationale des ponts et chaussées (15,8 millions de francs, soit +2,6%) et une revalorisation des dotations d'équipement au programme de recherche dans les transports (14,9 millions de francs, soit +34%). En revanche, les aides à l'équipement pour l'IGN et l'école nationale des ponts et chaussées diminuent.

D. L'ÉCOLE NATIONALE DES PONTS ET CHAUSSÉES

L'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées a été érigée en établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel par décret du 8 décembre 1993. Elle bénéficie donc uniquement d'une subvention de fonctionnement et d'une subvention d'équipement du budget "services communs".

Pour 2000, ses crédits progresseront de 1,9 % pour atteindre 131,3 millions de francs. Il faut toutefois noter que l'agrégat "école nationale des ponts et chaussées" n'est pas exhaustif puisque certains crédits accordés à l'école nationale des ponts et chaussées figurent dans l'agrégat "recherche" pour 22,5 millions de francs.

E. LA CARTOGRAPHIE NATIONALE

Les crédits à l'Institut géographique national progressent de 1 % pour 2000 après une progression de 7,2 % en 1999. Ils atteignent 483,5 millions de francs. Comme pour l'école nationale des ponts et chaussées, l'agrégat "cartographie nationale" n'est pas exhaustif. Certains crédits figurent dans l'agrégat "recherche" pour 7,5 millions de francs (dotation d'équipement).

La quasi-stabilité des crédits de l'IGN s'explique par le fait que l'année 2000 sera une année de transition après la fin du contrat d'objectif entre l'IGN et l'Etat (1999-2000) et avant la conclusion d'un nouveau contrat de plan.

La négociation de ce contrat dépendra en partie des conclusions du rapport du député M. Guy Lengagne, député, qui s'est vu confier, par le premier ministre au printemps 1999, une mission de réflexion sur les perspectives d'évolution de l'information géographique et ses conséquences sur l'activité de l'IGN.

F. L'AUTORITE DE CONTRÔLE DES NUISANCES SONORES AEROPORTUAIRES

Il s'agit de mettre en oeuvre la loi n°99-588 du 12 juillet 1999 portant création d'une autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.

Cette autorité est composée de huit membres nommés pour six ans en raison de leurs compétences dans les domaines économique, juridique ou technique ou de leur connaissance en matière d'environnement, de santé humaine ou de transport aérien.

Elle a pour mission d'émettre des recommandations sur les questions relatives à la mesure du bruit, à l'évaluation de la gêne sonore et à la maîtrise des nuisances sonores.

L'autorité devrait être mise en place au plus tard le 13 janvier 2000 (article L. 227-1 du code de l'aviation civile).

La dotation de 5 millions de francs pour 2000 permettra de couvrir la rémunération du président de l'autorité, l'indemnisation des membres et experts et les dépenses de fonctionnement.

III. L'EXECUTION DU BUDGET EN 1998 ET 1999

A. L'EXECUTION DU BUDGET POUR 1998

L'exécution du budget des services communs pour 1998 montre d'importantes modifications en cours d'année.

Ainsi, 17 arrêtés de répartition de crédits sont intervenus, pour un montant total de 314,5 millions de francs en autorisations de programme et 385,4 millions de francs en crédits de paiement.

Ces crédits sont venus essentiellement de deux budgets :

- le budget des charges communes, au titre de programmes de travaux pour les cités administratives (112 millions de francs en AP et 87 millions de francs en CP) et de la mise en place de l'indemnité de compensation de la CSG (87 millions de francs en dépenses ordinaires) ;

- le budget des services généraux du premier ministre, au titre des restaurants interadministratifs (53 millions de francs en AP et CP), de l'aide au logement des fonctionnaires (34,7 millions de francs en AP et CP) et d'opérations d'actions sociales interministérielles (67 millions de francs en AP et CP).

En revanche, le budget des services communs n'a pas connu de mesure de régulation significative . Il a seulement enregistré une mesure d'annulation de 600.000 francs en dépenses ordinaires et une annulation de 14,53 millions de francs en autorisations de programme et 6,9 millions de francs en crédits de paiement, par arrêté du 16 janvier 1998.

Le budget a par ailleurs été affecté par de très nombreux transferts d'emplois et de crédits :

- un transfert de 1,04 milliard de francs en provenance du budget des charges communes vers le chapitre 33-90 " cotisations sociales-part de l'Etat " ;

- un transfert de 87 millions de francs en provenance du budget des charges communes vers les chapitres 31-90 et 31-94 pour faire face à l'impact d'un accord salarial ;

- de très nombreux transferts d'emplois : 708 emplois du ministère de la culture (119,4 millions de francs), 38 emplois du ministère de l'éducation nationale (9,4 millions de francs), 1.253 emplois du ministère de l'environnement (239 millions de francs), 81 attachés de l'INSEE, 161 emplois de la section tourisme (23,7 millions de francs).

Au total, les dotations aux dépenses de personnel, qui s'élevaient à 14,02 milliards de francs en loi de finances initiale, se sont élevées en définitive à 15,66 milliards de francs , soit un écart de 1,6 milliard de francs (+11%).

L'écart provient des dotations de fonds de concours (140,4 millions de francs), d'un décret de virement (7,9 millions de francs) et des très nombreux transfert de crédits et de personnel en provenance des autres budgets, au premier rang desquels le budget des charges communes (1,12 milliard de francs).

Les remarques de la Cour des comptes sur l'exécution du budget des services communs pour 1998

Page 111 de son rapport, la Cour fait état de difficultés s'agissant du transfert des personnels du budget de l'urbanisme et des services communs vers la direction de l'architecture au ministère de la culture . Un accord est intervenue entre le ministère de l'équipement, des transports et du logement et le ministère de la culture sur le montant des transferts budgétaires à opérer (95,1 millions de francs), mais 739 agents refusent toujours d'être gérés par le ministère de la culture, " sans doute, en raison des conditions de rémunération des agents techniques de l'équipement ".

Pages 311, 316 et 326 de son rapport, la Cour note que des dotations budgétaires sont inadaptées ou nécessitent d'importants transferts de crédits en cours de gestion.

- le chapitre 65-45 " contributions de l'Etat aux dépenses de construction de logements destinés à des fonctionnaires ", doté initialement de 12 millions de francs, a été abondé de 139,5 millions de francs en provenance des services généraux du premier ministre, ce qui représente une augmentation considérable de la dotation initiale.

- le chapitre 31-90 " rémunérations des personnels " a une dotation trop juste qui nécessite un virement en fin d'année (18,5 millions de francs en 1997, 13 millions en 1998).

- au budget de l'urbanisme et des services communs (chap 37-72), les dépenses excédent de 36% les crédits ouverts (102,6 millions de francs). " Ce chapitre est caractérisé par une dotation initiale constante et inadaptée ".

Page 330 de son rapport, la Cour note plusieurs mauvaises imputations de dépenses de personnels au budget de l'urbanisme et des services communs.

Il s'agit notamment de la rémunération de vacataires sur le chapitre 31-90 "rémunérations des personnels" qui concerne les emplois permanents, du recrutement par une direction départementale de l'équipement de personnels contractuels payés sur des crédits de fonctionnement courants , de l'imputation irrégulière des rémunérations des agents du secrétariat général du groupe central des villes nouvelles et de la délégation interministérielle au projet Euro-disney, payées par le biais d'une subvention à l'agence foncière et technique de la région parisienne.

B. L'EXECUTION DU BUDGET POUR 1999

Selon le rapport du contrôleur financier, l'effectif autorisé par la loi de finances 1998 a été dépassé de 2.080 emplois par transferts.

Pour 1999, de nombreux transferts ont déjà eu lieu, portant sur 2.162 emplois du budget de l'environnement, du tourisme, de la culture et de l'éducation nationale. Par ailleurs, 2.421 emplois ont été transférés entre la section Mer et la section services communs. Au total, les mouvements portent donc sur 4.583 emplois en 1999.

Le projet de loi de finances rectificative pour 1999 procède par ailleurs à l'ouverture de crédits pour 217,3 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et 22,3 millions de francs en dépenses en capital.

Les principales ouvertures de crédits concernent le chapitre 34-98 (moyens de fonctionnement des services centraux) pour 65,76 millions de francs et le chapitre 37-72 (frais judiciaires et réparations civiles) pour 127 millions de francs. Il s'agit de dotations concernant notamment le règlement de la dette du ministère de l'équipement à l'égard de France Telecom, du financement d'études pour les transports intelligents et du paiement du crédit bail de l'immeuble de l'Arche de la Défense.

Les annulations de crédits sont traditionnellement très faibles sur le budget des services communs : celles prévues par l'arrêté du 24 novembre 1999 portent seulement sur 9,7 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement et 2,5 millions de francs en autorisations de programme.

En conclusion, à l'examen de l'exécution du budget des services communs en 1998 et 1999, votre rapporteur souhaite que des clarifications soient apportées à la gestion budgétaire. Une clarification paraît notamment nécessaire en matière de dépenses de personnel.

Faire gérer l'ensemble des agents par la direction du personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement permet certaines économies d'échelle et une plus grande cohérence dans la gestion des carrières, dont il faut se féliciter.

Cependant, il conviendrait, autant que possible, que les crédits de rémunération des personnels gérés par l'administration centrale du ministère de l'équipement, des transports et du logement figurent au budget des services communs, lorsque ces personnels font partie du ministère. Il faut également que ces personnels ne soient pas rémunérés sur des chapitres de fonctionnement.

D'une manière générale, votre rapporteur déplore les très nombreux changements de nomenclature budgétaire, d'une année sur l'autre, qui ne permettent pas d'apprécier convenablement les évolutions du budget des services communs.

Le budget des services communs compte cette année pas moins de 10 transferts internes et 18 transferts entre sections , sans qu'il soit possible de connaître précisément les articles budgétaires affectés par ces transferts. Dans ces conditions, une analyse détaillée des crédits est impossible.

Cette analyse est d'autant plus difficile que les réponses au questionnaire " services communs " adressé au ministère de l'équipement, des transports et du logement, sont extrêmement tardives et ne permettent pas une information satisfaisante du Sénat.