Projet de loi de finances pour 2000 : Services communs

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 21

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

I . - SERVICES COMMUNS

Rapporteur spécial : M. Jacques PELLETIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1805 , 1861 à 1866 et T.A. 370 .

Sénat : 88 (1999-2000).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS.

• 1ÈRE OBSERVATION : UN NOUVEL EFFORT DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS ET DES CREDITS DE FONCTIONNEMENT

En 1999, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement avait procédé à la suppression de 490 postes dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés.

Pour 2000, l'effort de compression des effectifs portera sur 385 emplois dont 115 adjoints administratifs des services déconcentrés, 130 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 65 ouvriers des parcs et ateliers.

L'effort de réduction des effectifs sera donc moindre que les années précédentes : le ministère a eu le souci de ne pas trop affecter les personnels qui concourent à l'entretien et à l'exploitation des routes et des voies navigables, afin de maintenir les effectifs dans les départements qui connaissent des contraintes particulières, notamment pendant la période hivernale.

Au total, les effectifs inscrits sur le budget des services communs baisseront de 395 unités (385 suppressions d'emplois et un transfert net de 10 emplois vers d'autres budgets) pour atteindre 98.341 emplois.

Les emplois du budget des services communs diminueront par ailleurs de 10 emplois, par transfert. L'essentiel des transferts d'emplois s'effectue au profit du budget de l'environnement (6 emplois) et du budget des services généraux (5 emplois). Les transferts d'emplois entre le budget de la mer et celui des services communs se compensent pratiquement, en raison notamment de l'intégration de 11 salariés de l'association pour la gérance des écoles maritimes et aquacoles (AGEMA).

Votre rapporteur remarque par ailleurs que les mesures statutaires concernant les personnels auront des incidences budgétaires, puisque les rémunérations progresseront de 2,1% pour 2000.

Pour 2000, de nombreuses transformations d'emplois sont réalisées et notamment le repyramidage du corps des techniciens supérieurs des travaux publics de l'Etat (8.919 emplois), du corps des adjoints administratifs et des dessinateurs (1.031 emplois), de la filière technique (473 emplois) et de la filière administrative (283 emplois).

Ces repyramidages s'expliquent par l'application de l'accord salarial de la fonction publique pour les corps de catégorie C et par la nécessité d'un "rattrapage" pour l'application du protocole "Durafour" en ce qui concerne les personnels de catégorie B.

En revanche, bien que le budget des services communs reflète les priorités ministérielles, il n'y a pas de créations nettes de postes mais des redéploiements : en matière de sécurité routière, 30 emplois supplémentaires d'inspecteur du permis de conduire sont créés, afin d'améliorer les conditions d'examen du permis de conduire. Dans le domaine des transports routiers, 37 emplois sont créés pour accroître le contrôle du travail et de la main-d'oeuvre.

Il faut encore noter que les transformations d'emplois concernant les personnels en poste à l'Ecole nationale des ponts et chaussées et à l'Institut géographique national sont financées sur les ressources propres de ces établissements, et non sur les crédits du budget des services communs.

Concernant les dépenses de fonctionnement , le budget du ministère de l'Equipement enregistre pour 2000 une stabilité après une diminution régulière de 2 % sur les chapitres de fonctionnement des services, conforme à l'application du contrat triennal (1997-1999) conclu avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Toutefois, en termes réels, les crédits de fonctionnement seront réduits, de l'ordre de 3%.

Votre rapporteur constate que les efforts d'économie du ministère de l'équipement, des transports et du logement, tant en ce qui concerne les dépenses de personnel que les dépenses de fonctionnement, s'inscrivent dans la politique générale appliquée à la fonction publique de l'Etat, à savoir des réductions d'emplois très faibles (0,4%).

Le coût des rémunérations progresse plus rapidement que les crédits du budget de l'Etat (+2,1% contre +0,9%), si bien que l'effort budgétaire porte non pas sur le personnel, mais sur les moyens d'action du ministère.

• 2ÈME OBSERVATION : UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE À CLARIFIER

Le PLF 2000 est marqué par une clarification importante puisqu'il propose l'intégration des recettes des missions d'ingénierie publique au budget des services communs (article 25 du projet de loi de finances).

Le régime des rémunérations accessoires de certains agents des ministères de l'équipement et de l'agriculture est fondé sur les dispositions de la loi n°48-1530 du 29 septembre 1948 réglementant l'intervention des fonctionnaires des ponts et chaussées prêtant leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes.

L'arrêté du 10 novembre 1980 fixe les conditions dans lesquelles ces fonctionnaires peuvent apporter leurs concours aux collectivités locales et à divers organismes, ainsi que la façon dont sont gérées les contributions afférentes.

Les contributions sont versées au crédit d'un compte local ouvert dans les trésoreries générales départementales puis centralisées sur un compte de classe 4 (compte de tiers) de la comptabilité générale de l'Etat, le compte n°466-22 "rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat".

Ces sommes permettent le paiement des frais de fonctionnement et de bureau de l'administration centrale, des taxes sur les salaires, des dotations aux ordonnateurs locaux et les rémunérations accessoires de l'administration centrale.

Ainsi, l'opération de rebudgétisation de ces recettes d'ingénierie publique, pour le ministère de l'équipement, des transports et du logement, portera sur 948,16 millions de francs répartis en 910,56 millions de francs pour les indemnités (chap 31-94), 28,2 millions de francs pour les crédits de fonctionnement (chap 34-97 et 34-98) et 9,4 millions de francs pour les frais judiciaires (chap 37-72).

La réintégration de ces sommes s'accompagnera d'un dispositif destiné à maintenir aux agents des droits constants . Les indemnités concernent 25.000 agents, soit un quart des agents du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Les critères étaient fonction du grade, mais aussi de la situation géographique des agents (avec une "prime" pour les départements les moins attractifs) et de leur service. Ces critères devraient être maintenus.

Votre rapporteur se félicite de cette clarification budgétaire, qui parachève le mouvement de rapatriement au sein du budget de l'Etat de dépenses permanentes, mouvement entrepris depuis la décision n°94-351 du 29 décembre 1994 du Conseil constitutionnel et le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget de 1994.

Il estime toutefois que de nouvelles clarifications budgétaires seraient bienvenues, car la présentation actuelle des crédits ne permet pas une analyse satisfaisante.

En effet, les très nombreux transferts internes de crédits et transferts entre sections du PLF 2000 nuisent à l'analyse du budget : le budget des services communs compte cette année pas moins de 10 transferts internes et 18 transferts entre sections, sans qu'il soit possible de connaître précisément les articles budgétaires affectés par ces transferts. Dans ces conditions, une analyse détaillée des crédits est impossible.

Malgré les très nombreux transferts d'emplois et de crédits inscrits dans le PLF 2000, votre rapporteur souhaite rappeler que d'autres transferts auront lieu en cours d'exécution budgétaire.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement est particulièrement touché par des transferts de crédits en cours de gestion : pour des raisons historiques liées à la création des services, plusieurs ministères (environnement, culture) voient figurer sur leurs dépenses de personnel des crédits de rémunération pour des personnels statutairement rattachés au ministère de l'équipement, des transports et du logement. Ainsi, la direction du personnel et des services de ce ministère continue à assurer leur gestion au quotidien. Cette règle s'applique également pour certains personnels des sections "Tourisme" et "Mer" qui comprennent leurs propres effectifs et crédits correspondants.

Ainsi, selon le rapport du contrôleur financier, l'effectif autorisé par la loi de finances 1998 aura été dépassé de 2.080 emplois par transferts. Pour 1999, de nombreux transferts ont déjà eu lieu, portant sur 2.162 emplois du budget de l'environnement, du tourisme, de la culture et de l'éducation nationale. Par ailleurs, 2.421 emplois ont été transférés entre la section Mer et la section services communs. Au total, les mouvements portent donc sur 4.583 emplois en 1999.

Faire gérer l'ensemble des agents par la direction du personnel du ministère de l'équipement, des transports et du logement permet certaines économies d'échelle et une plus grande cohérence dans la gestion des carrières, dont votre rapporteur ne peut que se féliciter.

Toutefois il souhaite, autant que possible, que les crédits de rémunération des personnels gérés par l'administration centrale du ministère de l'équipement, des transports et du logement figurent au budget des services communs, lorsque ces personnels font partie du ministère.

Par exemple, il n'y a pas de raison objective pour que les personnels de la direction de l'aviation civile et ceux des transports terrestres soient inscrits au budget "services communs" mais pas ceux de la section "Mer".

Pour des raisons d'affichage, les personnels et crédits correspondant de la section "Mer" n'ont pas encore été transférés en loi de finances dans le budget des services communs, mais la logique voudrait que ce transfert soit réalisé à moyen terme, afin de faciliter la lisibilité des documents budgétaires et la gestion du personnel.

En conclusion, votre rapporteur rappelle combien le budget des "services communs", correspondant pour l'essentiel à la rémunération des personnels du ministère de l'Equipement, des transports et du logement, est, du fait de sa structure même, un budget d'une grande rigidité.

Les crédits de personnel, qui avaient augmenté de manière très significative en 1999, de plus de 3 %, progresseront de 1,6% pour 2000, soit sensiblement moins, mais encore davantage que les crédits du budget général. Les dépenses de fonctionnement continueront à faire l'objet de mesures d'économies.

Au total, le budget des services communs progressera donc de 1,4% pour 2000, soit 0,5 point de plus que le budget général , principalement en raison de l'incidence en année pleine des mesures de revalorisation du point fonction publique et des mesures statutaires.

Cette progression mécanique laisse malheureusement peu de place à une action déterminée de réforme des moyens de l'Etat.