Projet de loi de finances pour 2000 : Le budget de 2000 et son contexte économique et financier

CHAPITRE II :

L'ÉQUILIBRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES

Le gouvernement prévoit pour 2000 une croissance spontanée des recettes de 79,4 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale. La répartition de ces moyens nouveaux s'opère, ainsi que cela ressort de l'exposé des motifs du présent projet de loi de finances, en quatre parts bien distinctes :

15 milliards de francs (soit 18,9 % du total) sont affectés à l'augmentation des dépenses correspondant aux priorités du gouvernement ;

39 milliards de francs (soit 49,1 %) sont consacrés à la baisse des prélèvements, dont un peu plus de la moitié seulement, soit 23,6 milliards de francs, correspond à des mesures figurant dans le présent projet ^{5( * )} ;

4,2 milliards de francs (soit 5,3 %) permettent de financer des rebudgétisations et la dégradation du solde des comptes spéciaux du Trésor ;

21,2 milliards de francs (soit 26,70 %) sont affectés à la réduction du déficit.

L'affectation en 2000 des recettes issues de la croissance peut ainsi être résumée : la moitié est affectée à la baisse des prélèvements, le quart seulement à la réduction du déficit, et le cinquième à l'augmentation des dépenses de l'Etat.

Source : exposé des motifs du projet de loi de finances

De ce fait, le projet de loi de finances prévoit pour 2000, un solde général s'établissant à - 215,4 milliards de francs contre - 236,6 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 1999, soit une réduction limitée à 21,15 milliards de francs, et légèrement inférieure à celle prévue l'année dernière qui était de 21,33 milliards de francs.

Ainsi, nonobstant les perspectives favorables de croissance, le gouvernement perpétue une politique de facilité en ne faisant pas jouer au budget son rôle contra-cyclique. Les perspectives favorables enregistrées par l'économie française ne sont pas mises à profit pour réduire le champ de la sphère publique ou diminuer plus avant le déficit budgétaire, et contribuer ainsi, de façon énergique et déterminée au nécessaire désendettement de l'Etat afin de préserver les générations futures.

Cela était d'ailleurs implicitement confirmé par le ministre de l'économie lorsqu'il déclarait lors de la discussion générale à l'Assemblée nationale que : " Quand les autres sont au pouvoir, on trouve toujours que le déficit ne diminue pas assez. J'admets en tout cas que vous disiez que la baisse du déficit n'est pas suffisante " ^{6( * )} .

I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

Afin d'appréhender de façon correcte et complète l'équilibre tel qu'il résulte du présent projet de loi de finances, différentes présentations complémentaires peuvent en être faites : qu'il s'agisse de celle résultant de l'article d'équilibre, ou de la présentation dite " synthétique ". Il est par ailleurs nécessaire de disposer également d'un indicateur retraçant les dépenses réelles ainsi que leur progression.

1. La présentation de l'article d'équilibre

Sous forme simplifiée, l'article d'équilibre se présente comme suit :

(en millions de francs)

	Ressources brutes	Dépenses brutes ou plafonds de charges	Solde
Budget général	1.790.083	2.008.482
(hors remboursements et dégrèvements)	(1.459.353)	(1.677.752)
Comptes d'affectation spéciale (CAS)	42.904	42.903
Budgets annexes	104.957	104.957
Total opérations définitives	1.937.944	2.156.342
Solde opérations définitives (A)			- 218.398
Total opérations temporaires (CST)	387.390	384.392
Solde opérations temporaires (B)			2.998
Total général	2.325.334	2.540.734
Solde général (A + B)			- 215.400

L'article d'équilibre fait apparaître les opérations définitives (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux du Trésor) et leur solde, puis les opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor et leur solde.

L'intérêt de cette présentation est de montrer le volume total des flux transitant par l'Etat, que ce soit de façon temporaire (opérations d'une durée infra-annuelle et prêts) ou définitive.

L'Etat encaissera 2.325,3 milliards de francs en 2000, et décaissera 2.540,7 milliards de francs, soit 27,7 % du PIB.

2. La présentation synthétique

Cette présentation révèle trois différences essentielles avec la précédente :

- les opérations définitives des comptes d'affectation spéciale ne sont présentées qu'en solde (ce qui minore le " volume " du budget) ;

- les opérations des budgets annexes ne sont retracées ni dans le total des ressources ni dans celui des dépenses puisqu'elles sont, par construction, équilibrées en ressources et en emplois ;

- les dépenses du budget général sont présentées nettes des dépenses d'ordre et des recettes d'ordre, liées à la gestion de trésorerie de l'Etat, ainsi que des remboursements et dégrèvements d'impôts.

Cette présentation fait apparaître, à structure constante, une progression des dépenses du budget général de 0,9 %, et des recettes nettes de 3,14 % ^{7( * )} .

Ce budget a néanmoins été affecté de très importantes variations de structure qui nuisent à sa lisibilité et rendent ainsi plus difficiles et délicates les comparaisons d'un exercice budgétaire à l'autre ^{8( * )} .

	LFI 1999	PLF 2000	Variation
	(en milliards de francs)		en %
A. Titre I. (hors dépenses et recettes d'ordre)	240,7	238,2	- 1,04 %
B. Budgets civils
Titre II.	4,5	4,6	+ 2,1 %
Titre III.	607,3	624,5	+ 2,8 %
Titre IV.	495,7	496,5	+ 0,16 %
Titres V et VI.	78,8	78,9	+ 0,13 %
Sous-total B	1.186,3	1.204,5	+ 1,53 %
C. Défense
Titre III.	157,5	159,9	+ 1,52 %
Titres V et VI.	86,0	82,9	- 3,60 %
Sous-total C	243,5	242,8	- 0,29 %
D. Total des dépenses du budget général à structure constante	1.670,6	1.685,5	+ 0,9 %
D'. Total des dépenses du budget général après modifications de périmètre en 2000 [A + B + C]	1.670,6	1.660,6
E. Solde des comptes spéciaux du Trésor	- 3,1	- 3,0
F. Total des charges à structure constante [D + E]	1.667,5	1.682,5
F'. Total des charges après modifications de périmètre en 2000 [D' + E]	1.667,5	1.657,6
G. Recettes nettes y compris modifications de périmètre en 2000	1.430,9	1.442,2
H. Solde général (G - F')	- 236,6	- 215,4

Source : Ministère de l'Economie

3. Le chiffrage des dépenses réelles

Cette présentation, développée par la commission des finances de l'Assemblée nationale depuis plusieurs années, permet de mettre en évidence les divers agrégats qui reflètent, tous, l'ensemble des dépenses de l'Etat.

Elle convient néanmoins d'être maniée avec précaution, dans la mesure où il faut également prendre en compte les changements de périmètre qui affectent le présent projet de loi de finances.

Charges budgétaires avant correction des changements de périmètre :

Les agrégats et leur taux d'évolution (en milliards de francs)

	LFI 1998	Exécution 1998 ^(a)	LFI 1999	LFI 1999/LFI 1998	PLF 2000	Evolution 2000/1999 (en %)	PLF 2000 Structure constante	PLF 2000 sc/LFI 1999
1. Dépenses nettes du budget général	1.600,48	1.608,00	1.686,56	5,38 %	1.677,75	- 0,52 %	1.702,70	0,96 %
2. - Pour mémoire : dépenses d'ordre relatives à la dette	13,81	22,18	16,00		17,17		17,17
Opérations définitives des comptes d'affectation spéciale :
3. - dépenses	61,02	83,65	46,66		42,90		44,01
4. - charge nette	0,04	- 3,64	- 3,44		0,00		0
5. - Charges définitives (=1+3)	1.666,50	1.691,65	1.733,22	4,32 %	1.720,65	- 0,73 %	1.746,71	0,78 %
6. - Charge nette des opérations temporaires	4,56	- 0,85	0,33		- 3,00		- 3,00
Charges du budget de l'Etat (présentation du tableau d'équilibre)
A. - Budget général + charge nette des comptes spéciaux du Trésor (=1+4+6)	1.605,08	1.603,52	1.683,45	4,88 %	1.674,75	- 0,52 %	1.699,70	0,97 %
B. - Charges définitives + charge nette temporaire (=1+3+6)	1.666 ,06	1.690,80	1.733,55	4,05 %	1.717,66	- 0,92 %	1.743,72	0,59 %
Charges du budget de l'Etat (en termes de dette nette)
C.- Budget général - dépenses d'ordre + charge nette des comptes spéciaux du Trésor (= 1-2+4+6)	1.591,27	1.581,34	1.667,45	4,79 %	1.657,59	- 0,59 %	1.682,54	0,90 %
D.- Charges définitives - dépenses d'ordre + charge nette temporaire (=1-2+3+6)	1.652,25	1.668,62	1.717,55	3,95 %	1.700,49	- 0,99 %	1.726,55	0,52 %

a) Hors FMI, FSC et fonds de concours (égaux à 65 milliards de francs en 1998). Dépenses nettes du budget général, y compris fonds de concours : 1.674,25 milliards de francs.

Le nouveau système de comptabilité nationale

Le système européen des comptes, version 1995 (SEC 95), a été adopté par tous les pays de l'Union européenne, le traité de Maastricht prévoyant le recours à une norme comptable commune.

Le changement de système a été l'occasion d'une réestimation de l'ensemble des données des comptes nationaux. La base 80 a ainsi fait place à la base 95.

La France a mis en application le SEC 95 au cours de l'année 1999. Cette opération repose sur trois modifications principales :

- l'utilisation de nouvelles sources statistiques ;

- des modifications conceptuelles : le concept de formation brute de capital fixe (FBCF) est étendu aux logiciels, aux oeuvres littéraires et artistiques littéraires, et aux frais de prospection minière et pétrolière, mais non aux résultats de la recherche-développement (les précédents systèmes de comptabilité nationale limitaient, par principe, ce concept aux biens) ; par ailleurs, le concept de consommation a été affiné, tandis que la production est désormais valorisée au prix de base ;

- l'intégration des départements d'outre-mer dans le territoire économique, qui a pour effet de relever le niveau du PIB d'environ 2 %.

Certains de ces changements ont des conséquences directes sur le calcul du déficit et de la dette publiques :

- certaines unités sortent du secteur des administrations publiques, comme les crèches, les syndicats communaux et les régies, tandis que d'autres y entrent, notamment les structures de défaisance (Crédit Lyonnais, Comptoir des entrepreneurs, GAN), la mise en place de la structure de défaisance du Crédit Lyonnais en 1995 se traduisant par un impact de 0,6 point de PIB sur la dette publique ;

- les opérations, notamment les impôts et cotisations sociales, sont désormais enregistrées au moment du fait générateur, selon une logique dite de droits constatés : les intérêts ne sont plus comptabilisés à la date du versement mais au fil du temps lorsqu'ils sont dus (passage d'un système d'intérêts échus à un système d'intérêts courus).