Projet de loi sur l'innovation et la recherche

N° 217

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 février 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi sur l' innovation et la recherche ,

Par M. Pierre LAFFITTE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Sénat : 152 et 210 (1998-1999).

Recherche.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'innovation est désormais enfin reconnue dans les milieux industriels, technologiques et politiques comme un élément essentiel de la croissance et un facteur déterminant de la création d'emplois. Le contexte de mondialisation croissante se traduit par un processus d'accélération de la mise sur le marché des produits nouveaux. Les entreprises sont donc condamnées à une forte réactivité. L'appropriation rapide de l'innovation par les entreprises est la seule solution pour assurer durablement compétitivité et rentabilité.

Ce lien entre croissance et innovation est aujourd'hui unanimement reconnu comme l'illustrent les nombreux rapports parus sur le sujet. ^{1( * )}

Mais innovation n'est pas synonyme de recherche bien qu'elle soit de plus en plus liée à la recherche. Elle est liée aux idées qui peuvent entrer en application, conduire à des produits et à des services qui eux-mêmes doivent trouver un marché grâce à des transferts ou créations d'entreprises.

Or, en ce domaine, la France accuse un retard inquiétant. Parmi les causes de cette situation, figure l'insuffisance des mécanismes de passage de l'idée au produit ou service et d'étude pour passer à l'industrialisation de ce produit ou service. L'importance de l'effort public de recherche si on le compare à la faiblesse de notre position technologique mérite une réflexion et des actions énergiques.

L'article 14 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France précise que la valorisation de ses résultats constitue un des objectifs de la recherche publique.

Néanmoins, force est de constater que cette activité est souvent encore considérée comme secondaire par le monde de la recherche.

En outre la population en général ne se rend pas assez compte que ce sont désormais les innovations scientifiques et technologiques qui permettent de créer des richesses et des emplois. La diffusion très large et de façon systématique de la culture scientifique et technique est nécessaire. Votre commission à cet égard a largement évoqué ces problèmes et, par exemple, a fortement contribué à la création de la chaîne du savoir, considérant que le média télévisuel était un véhicule utile.

De même, à l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a adopté le 22 octobre 1998 une proposition de loi permettant aux fonctionnaires du service public de la recherche de participer à la création d'entreprises innovantes (AN, n° 1146, 1998-1999) que votre rapporteur avait déposé et qui avait été rapportée par le président de votre commission.

Toute avancée en la matière ne peut être que bénéfique.

Le projet de loi sur l'innovation et la recherche qui est soumis au Sénat ne résout évidemment pas les multiples problèmes qui se posent à la société française. Sans doute avons-nous trop oublié le dynamisme innovateur qui, il y a un siècle, nous avait placé à l'avant-garde du progrès technique. Mais il constitue de l'avis de tous les milieux que votre rapporteur a pu consulter une avancée intéressante. Toutefois, tous regrettent que les mesures fiscales proposées soient insuffisantes

*

* *

Le projet de loi reprend l'essentiel des dispositions de la proposition de loi susmentionnée. Il propose, en outre, des mesures d'importance et de nature diverses pour lever certains des obstacles qui s'opposent à la diffusion des résultats de la recherche publique et à la création d'entreprises innovantes.

Les mesures proposées répondent à trois préoccupations :

- faciliter la mobilité des chercheurs vers l'entreprise ;

- favoriser les coopérations entre la recherche publique et les entreprises et encourager les actions de valorisation des organismes de recherche et des universités, notamment en créant des incubateurs ;

- enfin, créer des conditions fiscales favorables aux entreprises innovantes, objectif légitime mais qui se réduit à une mesure unique très utile mais, à notre avis, de trop faible portée.

I. DÉVELOPPER LA MOBILITÉ DES CHERCHEURS VERS LES ENTREPRISES

Le projet de loi reprend les deux mesures déjà adoptées par le Sénat en les complétant par une troisième d'une nature un peu différente.

A. INCITER LES FONCTIONNAIRES À APPORTER LEUR CONCOURS À UNE ENTREPRISE DE VALORISATION

Le dispositif proposé par le paragraphe IV de l'article premier du projet de loi pour les articles 25-1 et 25-2 nouveaux de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 précitée en précisant les conditions dans lesquelles les fonctionnaires du service public de la recherche peuvent participer à la création d'une entreprise de valorisation ou lui apporter leur concours scientifique s'inspire très largement de celui adopté par le Sénat.

1. Le dispositif proposé répond à la nécessité d'adapter les règles statutaires de la fonction publique

Les entreprises créées à l'initiative des chercheurs ont un taux de réussite supérieure à la moyenne et sont très créatrices d'emplois. Pourtant, leur nombre reste insuffisant. On estime à un pour mille le nombre de chercheurs créant chaque année une telle entreprise et à 50 le nombre d'entreprises de ce type créées depuis 10 ans. Votre rapporteur estime que ces chiffres sont sous-évalués. L'opacité est de règle puisque l'on a pu dire que bien des entreprises innovantes s'étaient créées " au noir ", ce qui justifie l'urgence de légiférer en la matière.

L'inadaptation des règles statutaires de la fonction publique constitue à l'évidence un des obstacles principaux à la diffusion de l'innovation par la création d'entreprises de haute technologie adaptant au marché les résultats de la recherche publique et les complétant par les développements nécessaires.

Le statut général de la fonction publique ainsi que le code pénal comportent des dispositions très restrictives concernant les liens pouvant s'établir entre un fonctionnaire et une entreprise. Celles-ci sont incompatibles avec la création d'entreprises par des chercheurs à partir des résultats de leurs travaux, démarche qui implique dans la pratique une interaction entre l'entreprise et le service public de la recherche.

L'article 25 du statut de la fonction publique dispose, en effet, que " les fonctionnaires (...) ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée de quelque nature que ce soit ", précisant que les conditions de dérogation à cette règle sont fixées par décret en Conseil d'Etat. Ce dernier n'étant jamais intervenu, s'applique encore le décret-loi du 29 octobre 1936 qui détermine les exceptions à la règle d'interdiction de cumul d'emplois et de rémunérations, prévoyant notamment que le cumul peut être autorisé quand il s'agit d'enseignement, d'expertises ou de consultations.

Par ailleurs, le même article dispose également que " les fonctionnaires ne peuvent prendre, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière , des intérêts de nature à compromettre leur indépendance ".

A cette règle, s'ajoutent deux articles du code pénal qui sanctionnent la prise illégale d'intérêts, l'article 432-12 réprimant " le fait, par une personne (...) chargée d'une mission de service public (...), de prendre, recevoir ou conserver (...) un intérêt quelconque dans une entreprise (...) dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration (...) " et l'article 432-13 punissant tout fonctionnaire ayant été chargé en raison de sa fonction " soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée " lorsqu'il s'est rendu coupable " de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de cinq ans suivant la cessation de cette fonction ".

Ces règles visent à prévenir tout conflit d'intérêt entre le service public et les fonctionnaires en garantissant l'indépendance de ces derniers. Elles sont complétées par des règles spécifiques aux personnels du service public de la recherche.

La loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France comme la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur qui ont souligné l'importance de la valorisation de la recherche en font une des missions de la recherche et de l'enseignement supérieur.

A ce titre, l'article 26 de la loi du 15 juillet 1982 précitée précise que les statuts particuliers des personnels des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) peuvent permettre " des adaptations au régime des positions prévues par le statut général des fonctionnaires et des dérogations aux règles relatives aux mutations afin de faciliter la libre circulation des hommes et des équipes entre les métiers de la recherche et les institutions qui y concourent ".

Le décret n° 83-1260 du 30 décembre 1983 fixant les dispositions statutaires communes aux corps de fonctionnaires des EPST a ainsi prévu dans ses articles 243 à 245 trois catégories de position dérogeant aux règles applicables à l'ensemble des fonctionnaires.

• En vertu de l'article 243, les fonctionnaires des EPST peuvent, pour une durée de cinq ans renouvelable, être détachés dans des entreprises, des organismes privés ou des groupements d'intérêt public lorsque ce détachement est effectué pour exercer notamment des fonctions de recherche ou de mise en valeur des résultats de la recherche, sous réserve que l'intéressé n'ait pas eu, au cours des cinq dernières années, soit à exercer un contrôle sur l'entreprise ou l'organisme privé, soit à participer à l'élaboration ou à la passation de marchés avec lui.

• L'article 244 prévoit que ces fonctionnaires peuvent également être mis à disposition d'entreprises, notamment afin d'assurer le transfert des connaissances et leur application dans les entreprises et ce pour une durée maximale de trois ans renouvelable.

• Enfin, aux termes de l'article 245, les fonctionnaires peuvent être mis en disponibilité, pour une durée maximum de trois ans renouvelable, pour créer une entreprise à des fins de valorisation de la recherche. Cette possibilité est néanmoins limitée par les dispositions de l'article premier du décret n°95-168 du 17 février 1995 relatif à l'exercice d'activités privées par des fonctionnaires placés en disponibilité qui leur interdit notamment l'exercice d'activités " professionnelles dans une entreprise privée lorsque l'intéressé a été, au cours des cinq dernières années (...) précédant sa mise en disponibilité, chargé en raison même de sa fonction (...) de passer des marchés ou contrats avec cette entreprise ou d'exprimer un avis sur de tels marchés ou contrats " et d'" activités lucratives, salariées ou non (...) si par leur nature ou leurs conditions d'exercice et eu égard aux fonctions précédemment exercées (elles) portent atteinte à (leur) dignité ou risquent de compromettre ou mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service. ".

Les statuts des enseignants-chercheurs comportent des dispositions similaires. Outre les possibilités de détachement, ils prévoient que les enseignants-chercheurs peuvent être placés, pour une durée de quatre ans au plus, en délégation soit dans une entreprise soit pour créer une entreprise. Cette position, propre au statut des enseignants-chercheurs, suppose au-delà des six premiers mois le versement par l'entreprise d'une contribution au moins équivalente à l'ensemble de la rémunération de l'intéressé au profit de l'établissement d'origine du chercheur. Dans le cas d'une création d'entreprise, une convention est passée avec l'Agence nationale de valorisation de la recherche.

Ces règles qui sont certes favorables dans la mesure où elles ouvrent au chercheur qui participe à la création ou au développement d'une entreprise de valorisation un droit à réintégration, n'apparaissent pas adaptées aux modalités dans lesquelles de telles entreprises se constituent dans la pratique.

En effet, elles reposent sur l'interdiction faite aux chercheurs d'appartenir au service public et en même temps de participer à la création d'une entreprise. Or, le succès des entreprises innovantes créées à partir des résultats de la recherche publique tient précisément dans l'imbrication de ces deux mondes.

Un rapport public particulier de la Cour des comptes publié en juin 1997 consacré à la valorisation de la recherche dans les EPST relevait, à ce propos, que " l'état actuel de la réglementation place souvent (les personnels de recherche) devant la difficile alternative, soit de ne pas répondre aux invitations de la loi ^{2( * )} , soit de risquer de se mettre en infraction avec le droit existant ".

En effet, le fonctionnaire qui souhaite créer une entreprise est contraint de " faire le grand saut " puisque, tant qu'il n'est pas en position de disponibilité, la négociation de contrats de collaboration ou de licence, qui sont à l'origine de la création d'une entreprise de valorisation ne peut avoir lieu. Les règles statutaires comme celles du code pénal imposent donc au fonctionnaire de rompre tout lien avec le service public avant d'entreprendre toute démarche, ce qui est en contradiction avec l'idée de l'essaimage. Il faut bien comprendre que le passage d'une idée de valorisation d'un résultat scientifique vers un projet de création d'entreprise nécessite un temps de maturation, et donc une disponibilité du chercheur, et suppose également pour ce dernier de se former aux aspects juridiques, administratifs, financiers liés à la création et à la gestion d'une entreprise. Ensuite sont également nécessaires des dépenses de développement et d'études de marché qui sont souvent d'un ordre de grandeur tel que les budgets des établissements ne peuvent les supporter. Il s'agit là d'une des causes de la faiblesse de la France en matière d'innovation.

De même, un fonctionnaire ne peut prendre de participation au capital d'une entreprise innovante qui a pour origine ses propres travaux de recherche dès lors qu'elle est liée par un contrat à la personne publique dont il relève. Or, sa participation au capital s'avère, dans bon nombre de cas, essentielle. Compte tenu de la faiblesse des mécanismes de soutien financier à l'innovation , les investisseurs éventuels considèrent que même si l'intéressé ne souhaite pas quitter son laboratoire, il doit à tout le moins montrer qu'il croit à la viabilité de son projet en risquant une part de ses avoirs.

2. Les deux mesures proposées par le projet de loi

L'article premier du projet de loi complète la loi du 15 juillet 1982 sur la recherche par deux articles nouveaux. On analysera successivement ces deux articles.

• L'article 25-1 nouveau : la participation du fonctionnaire en qualité d'associé à la création d'une entreprise de valorisation

Cet article précise le cadre statutaire dans lequel le chercheur peut " essaimer ", c'est-à-dire quitter son laboratoire pour créer une entreprise. Il prévoit que le fonctionnaire peut être autorisé à participer, en qualité d'associé ou de dirigeant, à la création d'une entreprise dont l'objet est de valoriser ses travaux de recherche en vertu d'un contrat conclu avec la personne publique dont il relève et l'entreprise.

Afin d'éviter tout conflit d'intérêt entre chercheur et l'établissement dont il relève, il prévoit que le fonctionnaire ne peut participer à la négociation du contrat en qualité de représentant du service public et que l'autorisation doit être demandée préalablement à celle-ci.

Le projet de loi dispose que l'autorisation est accordée par l'autorité dont relève le fonctionnaire après avis du conseil d'administration de son établissement et de la commission de déontologie prévue à l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Cette commission, rappelons-le, est compétente pour " apprécier la compatibilité avec leurs fonctions précédentes des activités que souhaitent exercer en dehors de leur administration des fonctionnaires devant cesser ou ayant cessé définitivement leurs fonctions par suite de leur radiation des cadres ou devant être placés en position de disponibilité ".

A compter de la date d'effet de l'autorisation, l'intéressé est soit détaché dans l'entreprise, soit mis à disposition de celle-ci ou d'un organisme qui concourt à la valorisation de la recherche.

Au terme de l'autorisation, le fonctionnaire a le choix entre, d'une part, réintégrer son corps d'origine et, éventuellement, continuer à collaborer avec l'entreprise en lui apportant son concours scientifique dans le cadre des dispositions de l'article 25-2, et, d'autre part, rester dans l'entreprise en demandant sa mise en disponibilité ou sa radiation des cadres.

L'économie générale de ce dispositif, qui s'inspire très étroitement de celui adopté par le Sénat, ne peut que recueillir le soutien de votre commission dans la mesure où il offre un cadre juridique clair aux chercheurs désireux de créer une entreprise. Votre commission a souhaité alléger la procédure de délivrance de l'autorisation en supprimant l'obligation de consulter le conseil d'administration de l'établissement dont relève le fonctionnaire Votre rapporteur pense toutefois qu'il conviendra que l'autorité dont relève le fonctionnaire rende compte au conseil d'administration des autorisations qu'elle a délivrées mais qu'il n'y ait pas de débat préalable au sein du conseil, qui se réunit en fait trop rarement pour être en la matière opérationnel.

• L'article 25-2 nouveau : le concours scientifique apporté par un fonctionnaire à une entreprise de valorisation

L'article 25-2 nouveau qu'il est proposé d'introduire dans la loi du 15 juillet 1982 permet à un chercheur d'apporter, pour une période de 5 ans renouvelable, son concours scientifique à une entreprise assurant, en vertu d'un contrat conclu avec la personne publique dont il relève, la valorisation des travaux qu'il a réalisés dans l'exercice de ses fonctions.

Votre commission a constaté avec satisfaction que le gouvernement reprenait à son compte l'essentiel du dispositif proposé par le Sénat. Cette mesure apparaît opportune dans la mesure où elle permet de prévoir une position intermédiaire entre la simple consultance, encadrée par le décret-loi de 1936, et le départ dans l'entreprise, que ce soit par le biais de la mise à disposition, du détachement ou de la mise en disponibilité.

Dans cette hypothèse, le fonctionnaire demeure au sein du service public de la recherche, le concours scientifique devant être pleinement compatible avec le plein exercice de son emploi public. Cette condition n'exclut pas que ses obligations à ce titre puissent être aménagées, notamment par un temps partiel, afin de lui permettre de se consacrer plus largement à la collaboration avec l'entreprise.

Les modalités de cette collaboration sont prévues dans le cadre d'une convention ; elles peuvent inclure le versement d'une rémunération au profit du chercheur. Une telle solution permet donc d'aménager de manière très souple le concours scientifique. Cette souplesse est selon les responsables des organismes de recherche une condition nécessaire pour permettre à ce dispositif d'être efficace. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, ce dispositif sera complété par des textes réglementaires aménageant les positions statutaires des chercheurs afin de préciser notamment les caractéristiques de la mise à disposition à temps partiel.

Dérogeant sur ce point aux dispositions du droit commun, le projet de loi prévoit que cette collaboration peut s'accompagner d'une prise de participation au capital de l'entreprise, dans la limite de 15 %.

Afin d'éviter les conflits d'intérêts entre le fonctionnaire et la personne publique dont il relève, l'article 25-2 nouveau précise que l'intéressé ne peut participer à l'élaboration ni à la passation des contrats et conventions conclus entre l'entreprise et le service public de la recherche. En outre, afin de garantir l'indépendance du concours scientifique, le projet de loi précise que le fonctionnaire ne peut occuper au sein de l'entreprise des fonctions de dirigeant ni être placé dans une situation hiérarchique.

B. LA PARTICIPATION DES FONCTIONNAIRES À DES CONSEILS D'ADMINISTRATION OU DE SURVEILLANCE DE SOCIÉTÉS ANONYMES

Afin de favoriser la diffusion des résultats de la recherche publique par la mobilité des personnels, le projet de loi prévoit, au delà des deux mesures déjà proposées par le Sénat, une troisième mesure d'une nature sensiblement différente.

L'article 25-3 nouveau que l'article premier propose d'insérer dans la loi du 15 juillet 1982 prévoit que les chercheurs et les enseignants-chercheurs pourront, à titre personnel, être autorisés à être membre du conseil d'administration ou du conseil de surveillance d'une société anonyme " afin de favoriser la diffusion des résultats de la recherche publique et d'encourager le développement de la recherche dans les entreprises privées ".

Une telle disposition apparaît très largement dérogatoire au droit commun découlant des obligations de désintéressement et d'exclusivité professionnelle qui résultent de l'article 25 du code de la fonction publique.

On rappellera que jusqu'ici les possibilités pour un fonctionnaire de participer aux conseils d'administration ou de surveillance d'une société anonyme ont été définies de manière très restrictive.

Votre rapporteur s'est longuement interrogé sur l'intérêt d'une telle disposition.

Selon les informations qui lui ont été fournies, elle pourrait par exemple, permettre à des professeurs d'économie ou de gestion ou encore de droit de participer aux conseils de surveillance ou d'administration de grandes entreprises. On serait alors assez loin de l'encouragement à la création de PME innovantes.

Le champ d'application de l'article 25-3 nouveau est très large. Il est en effet ouvert à l'ensemble des chercheurs et des enseignants-chercheurs et concerne les sociétés anonymes sans restriction d'aucune sorte. Par ailleurs, la participation du fonctionnaire aux organes dirigeants est rémunérée au même titre que celle des autres membres du conseil d'administration ou de surveillance.

Les modalités d'octroi de l'autorisation sont les mêmes que celles prévues à l'article 25-1.

Les conditions encadrant ce dispositif sont les suivantes :

- la participation du fonctionnaire au capital de l'entreprise est limitée à la détention du nombre d'actions exigé par les statuts pour être membre du conseil d'administration ou du conseil de surveillance, sans néanmoins pouvoir excéder 5 % du capital ;

- le montant des jetons de présence que peut percevoir le fonctionnaire est soumis à un plafonds fixé par décret ;

- le fonctionnaire, comme dans le cas du concours scientifique, ne peut participer à la négociation des contrats et conventions conclus entre l'entreprise et le service public de la recherche ;

- la commission de déontologie prévu par l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 précitée est tenue informée des relations contractuelles de l'entreprise avec le service public de la recherche.

L'intérêt de ce dispositif est à l'évidence de faciliter les contacts entre le monde de la recherche publique et celui de l'entreprise. Votre rapporteur souhaite qu'il soit surtout mis en oeuvre dans les petites et moyennes entreprises plutôt que dans la plupart des grandes entreprises dont les conseils d'administration ou de surveillance ne sont pas en général les organes dans lesquels est en priorité débattue la politique de recherche et de développement de l'entreprise et il serait bon que tant les décrets que les circulaires d'application soient pris dans cet esprit.