Projet de loi de finances pour 1999 : Outre-mer

CHAPITRE II

LE BUDGET DE L'OUTRE-MER

Votre rapporteur présentera tout d'abord les résultats de la gestion de l'exercice 1997 ainsi que l'état d'exécution de budget 1998, avant d'analyser l'évolution des dotations inscrites au titre de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 1999.

I. LA GESTION DES EXERCICES 1997 ET 1998

A. L'EXECUTION DU BUDGET 1997

Pour l' exercice 1997 , les crédits définitivement accordés au secrétariat d'Etat à l'outre-mer se sont élevés à 5.737,5 millions de francs.

Si on le compare aux crédits ouverts au cours des exercices antérieurs, ce budget confirme la progression continue des dotations du budget de l'outre-mer à la suite en particulier du rattachement à ce budget d'actions auparavant financées par d'autres ministères. Les crédits ouverts pour le budget de l'outre-mer sont en effet passés de 3.091,1 millions de francs en 1995 à 5.184,5 millions de francs en 1996 et 5.737,5 millions de francs en 1997.

La progression de 10,7 % constatée de 1996 à 1997 recouvre cependant une légère diminution des dépenses ordinaires (- 1,3 %) et une forte progression des dépenses en capital (+ 30,7 %).

Comparés à la loi de finances initiale, les crédits ouverts pour l'exercice 1997 sont supérieurs de 871,6 millions de francs, soit 17,9 % de la dotation initiale, du fait des mouvements survenus en cours d'exercice.

En revanche, à la clôture de la gestion, les mandatements nets n'ont représenté que 5.129,6 millions de francs, ce qui correspond à un taux d'exécution de 89,4 % par rapport aux crédits ouverts, ce taux étant de 93,1 % pour les dépenses ordinaires et 77,1 % pour les crédits de paiement.

1. Les mouvements intervenus en cours d'exercice : une majoration de 17,9 % de la dotation initiale

Les variations intervenant en cours d'exécution sont traditionnellement importantes au sein du budget de l'outre-mer, notamment en raison du montant très élevé des crédits de reports , qui ont atteint 958,6 millions de francs et qui proviennent essentiellement de crédits de paiement affectés au logement social et des subventions au Fonds d'investissement et de développement économique et social.

Récapitulation des mouvements intervenus au cours de l'execice 1997

(En millions de francs)

	Titre III	Titre IV	Titre V	Titre VI	Total
Loi de finances initiale	1.002,3	2.578,2	32,1	1.253,3	4.865,9
Reports	+ 5,7	+ 47,3	+ 6,8	+ 898,8	+ 956,6
Transferts/virements	+ 12,6	-	+ 6,0	+ 6,9	+ 25,4
Répartition des crédits	+ 3,5	- 487,2	+ 2,0	+ 403,8	- 77,9
Fonds de concours	+ 1,0	+ 66,5	+ 21,6	-	+ 89,1
Ouvertures	+ 78,6	+ 16,1	+ 5,0	+ 60,6	+ 160,3
Annulations	- 6,4	- 110,9	- 4,0	- 162,8	- 284,1
Total des crédits ouverts	1.097,3	2.110,1	69,5	2.460,6	5.735,5

Les crédits ouverts par la loi de finances rectificative ont atteint 160,3 millions de francs , dont 78,6 millions de francs au titre III pour abonder le chapitre relatif aux frais de justice, insuffisamment doté pour faire face à la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat, 16,1 millions de francs au titre IV, essentiellement pour ajuster les subventions de fonctionnement aux collectivités locales et 60,6 millions de francs au titre VI afin de régler partiellement l'indemnité forfaitaire accordée par l'Etat à la SOFIDEG, société départementale de crédit en Guyane dépendant du groupe de l'Agence française de développement, au titre de la convention d'aval du FIDOM établie dans le cadre du plan vert de Guyane.

En ce qui concerne la régulation budgétaire, un gel de 353,8 millions de francs en moyens de paiement et de 332,5 millions de francs en autorisations de programme, inférieur à celui de 1996, a été notifié dès le mois de mars 1997. Il correspondait à un montant forfaitaire de 15 % sur les dépenses ordinaires et de 25 % sur les crédits de paiement, une certaine souplesse ayant été laissée aux services du secrétariat d'Etat pour répartir le gel entre les différents chapitres, ce qui a permis d'épargner les crédits de personnel, les crédits de fonctionnement courant ou ceux relatifs à la Nouvelle Calédonie.

Les annulations intervenues au mois de juillet 1997 puis en novembre, ont été inférieures au gel initial et se sont limités à 242,7 millions de francs en autorisations de programme et 284,1 millions de francs en moyens de paiement. Elles ont principalement porté sur les crédits du Fonds pour l'emploi dans les DOM (- 100 millions de francs) et les aides au logement social (- 160 millions de francs).

2. La consommation des crédits dévolus aux différentes actions

En ce qui concerne les dépenses d'administration générale , la réalisation de la gestion 1997 appelle peu de commentaires. Ces dépenses sont principalement constituées des moyens des services (Titre III), dont les crédits ont connu un taux de consommation de 98,6 %. Elles recouvrent également les secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques (chapitre 46-93), dont la dotation a pratiquement été consommé dans son intégralité au titre d'une aide d'urgence allouée à la Nouvelle Calédonie, à Wallis et Futuna et à la Polynésie française après le passage de plusieurs cyclones. Les dépenses d'équipement administratif (chapitre 57-91) ont connu d'importantes variations du fait de rattachement de fonds de concours (en particulier une subvention du FEDER) et d'un transfert de 6 millions de francs en provenance du budget de la défense pour le financement de dépenses d'équipement au profit du détachement du service militaire adapté en Polynésie française. On peut observer que le rattachement tardif de certains crédits de fonds de concours, notamment la subvention du FEDER, n'a pas permis de les consommer, ce qui explique un taux de consommation de 79 % par rapport aux crédits d'équipement administratifs ouverts.

Les moyens dévolus aux subventions aux collectivités locales se caractérisent toujours par un faible taux de consommation des crédits , de l'ordre de 50 %, ce qui entraîne d'une année sur l'autre des reports importants .

Les subventions de fonctionnement (chapitre 42-51 et 41-52) ont été intégralement consommées, les dotations inscrites en loi de finances initiale ayant en outre dû être abondées en loi de finances rectificative pour faire face aux besoins, en particulier pour l'application du protocole d'accord sur le redressement de la situation financière de la ville de Cayenne, prévoyant une subvention d'équilibre de 30 millions de francs étalée sur 3 ans à raison de 10 millions de francs par an à partir de 1996.

Les dotations du FIDOM et du FIDES "décentralisés" ont également été consommées en totalité.

Tel n'est pas le cas, en revanche, des dotations des chapitres 67-51 (travaux divers d'intérêt local) et 67-54 (subvention d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques) sur lesquels les taux de consommation constatés s'établissent respectivement à 37,8 % et 19,1 %.

Cette sous-consommation traduit la difficultés des collectivités locales d'outre-mer à mobiliser les financements multiples nécessaires à la réalisation des projets pour lesquels elles ont obtenu une subvention de l'Etat, mais aussi à assumer leur propre part de financement. Elle génère un volume important, et croissant, de reports d'une année sur l'autre.

Les dépenses de subvention au développement social ou économique , qui constituaient près de 73 % des crédits ouverts, ont donné lieu à une gestion assez contrastée.

Le Fonds pour l'emploi dans les DOM (chapitre 44-02), créé en 1994 pour regrouper l'ensemble des actions spécifiques de l'Etat en faveur de l'emploi et de l'insertion dans les DOM a vu sa dotation portée de 1.486,9 millions de francs en loi de finances initiale à 1.568,3 millions de francs, une annulation de 100 millions de francs intervenue en juillet ayant été compensée par le transfert en cours d'exercice de 184,6 millions de francs provenant du chapitre 46-01 et représentant la part dévolue à l'emploi et à l'insertion de la " créance de proratisation " du RMI dans les DOM. L'intégralité des crédits ouverts a été consommée.

Les crédits de paiement du chapitre 65-01 relatifs à l'aide au logement social , qui étaient dotés de 463 millions de francs en loi de finances initiale ont été portés à 1.363,6 millions de francs sous l'effet d'un transfert de 556,1 millions de francs représentant la part logement de la "créance de proratisation" du RMI, à la mise à disposition de 444,4 millions de francs de crédits de reports provenant de la gestion antérieure, alors que parallèlement sont intervenues deux mesures d'annulations pour un montant total de 100 millions de francs.

Au cours de l'exercice 1997, la gestion de ce chapitre qui recouvre l'ensemble des aides à la pierre pour le logement social dans les DOM a été assainie et l'écart entre crédits disponibles et crédits consommés a été pratiquement résorbé. De fait, le taux de consommation des crédits disponibles s'est établi à 98,1 %, contre 70 % en 1994, 62,6 % en 1995 et 74,7 % en 1996.

Ce résultat provient à la fois de la baisse sensible du montant des crédits disponibles, obtenue par une forte réduction de la dotation prévue en loi de finances initiale et par de moindres reports, et de l'augmentation en valeur absolue des crédits consommés, qui traduit une certaine amélioration, localement, des procédures de mise à disposition des fonds.

Les crédits du chapitre 46.94 (Action sociale et culturelle), dotés en loi de finances initiale de 123 millions de francs, ont été largement accrus en cours d'exercice par le rattachement de fonds de concours pour un montant de 102 millions de francs (dont 36,3 millions de francs reportés de la gestion 1996), principalement constitués de subventions du fonds social européen finançant les actions de formation professionnelle du service militaire adapté. On observera qu'à la différence des exercices antérieurs, ce rattachement est intervenu suffisamment tôt pour permettre une consommation convenable des crédits qui, sur l'ensemble du chapitre, s'établit à 95,8 %.

Enfin, on aura constaté au cours de l'exercice 1997, un faible taux de consommation des crédits de paiements relatifs aux opérations d'investissement.

Au chapitre 58-01 (infrastructures de Guyane), le fonds de concours représentant la subvention du FEDER pour le financement de la construction du quai A du port de Larivot a été rattaché trop tardivement pour être consommé sur l'exercice.

Au chapitre 68-01 (FIDOM général), 60,6 millions de francs de crédits de paiement ont été ouverts en loi de finances rectificative au titre du règlement de l'indemnisation due par le FIDOM à la SOFIDEG (société départementale de crédit en Guyane), mais n'ont pu être consommés sur l'exercice, pas plus que 25,6 millions de francs de crédits sans emploi constaté en fin de gestion.

Quant au chapitre 68-90 (FIDES général), il a bénéficié tardivement du transfert de 237,7 milliards de francs en provenance du chapitre 68-93 (actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie), ce qui n'a pas permis une consommation optimale des crédits. Sur l'ensemble du chapitre, celle-ci n'a représenté que 47,4 % des crédits ouverts.

En conclusion, votre rapporteur spécial constate qu'au cours de l'exercice 1997, plusieurs améliorations sont intervenues dans la gestion des crédits à l'outre-mer :

- une régulation budgétaire à la fois plus modérée et plus souple qui a permis aux services de mieux faire face aux annulations,

- un assainissement de la gestion de la ligne budgétaire unique.

En revanche, on observe toujours des perturbations liées au caractère tardif du rattachement de fonds de concours ou de la répartition de crédits en cours d'exercice, alors que le taux de consommation des crédits d'investissement reste faible, d'où l'importance des reports d'un exercice à l'autre.

B. L'ETAT D'EXÉCUTION DU BUDGET 1998

Au 30 septembre 1998, les crédits ouverts au budget de l'outre-mer s'établissaient à 5.821,5 millions de francs, soit 591,2 millions de francs de plus que la dotation en loi de finances initiale (+ 11,3 %).

Les reports de crédits en provenance de la gestion 1997 s'élèvent à 594,1 millions de francs et ont été principalement répartis entre les chapitres 68-90 (FIDES général) à hauteur de 326,3 millions de francs, 67-54 (subventions aux collectivités locales pour des dégâts causés par les catastrophes naturelles), à hauteur de 100,4 millions de francs et 68-01 (FIDOM général) à hauteur de 90,5 millions de francs, ce qui est la conséquence logique des très faibles taux de consommation enregistrés sur ces chapitres. Tout aussi logiquement, les reports du chapitre 65-01 (aide au logement social), se limitent à 26,3 millions de francs, alors qu'ils avaient atteint 444 millions de francs en 1997 et 620 millions de francs en 1996.

Les annulations de crédits sont demeurées très modestes puisqu'elles se sont limitées à 6 millions de francs, au mois de janvier, sur ce même chapitre 65-01, au titre de la contribution aux mesures de solidarité en faveur des chômeurs, et à 330.000 francs au mois d'août sur les frais de fonctionnement et de dépenses d'action sociale, au titre de la contribution du secrétariat d'Etat à la célébration du cinquantenaire de la déclaration des droits de l'homme et à la préparation du programme de célébration de l'an 2000.

Sont également intervenues en cours d'année les répartitions de crédits provenant des chapitres 46-01 et 68-93.

Concernant le chapitre 46-01 , c'est-à-dire la " créance de proratisation" la dotation qui s'élevait à 790 millions de francs a été répartie :

- à hauteur de 192,2 millions de francs au profit des agences départementales d'insertion, dans le cadre des crédits du FEDOM,

- à hauteur de 580,8 millions de francs au profit des aides au logement social.

En outre, 17 millions de francs ont été transférés au ministère du logement (5 millions de francs) et de la santé et de la solidarité (12 millions de francs).

Quant au chapitre 68-93 (Actions diverses en faveur de la Nouvelle-Calédonie) , sa répartition est intervenue beaucoup plus tôt que l'an passé, aux mois d'avril et d'août, si bien que l'on peut espérer une meilleure consommation des crédits. L'essentiel de l'enveloppe a été transférée au FIDES (232,8 millions de francs) pour financer les contrats de développement et le contrat de ville de Nouméa, au chapitre 41-91 (111,8 millions de francs) pour financer les subventions de fonctionnement allouées aux collectivités locales dans le cadre des contrats de développement et l'indemnité compensatrice pour charge d'enseignement primaire et d'assistance médicale gratuite versée à la province sud en application de la loi référendaire de 1988.

Au titre de l'action culturelle, 40,8 millions de francs ont également été transférés au chapitre 46-94 pour financer des actions de formation, en particulier les opérations "400 cadres" et jeunes stagiaires pour le développement.

Toujours à la date du 30 septembre, des rattachements de fonds de concours se limitaient à 27,2 millions de francs, dont 25,6 millions de francs en provenance du fonds social européen pour les actions de formation organisées par le service militaire adapté dans les DOM.

Enfin, le projet de loi de finances rectificative pour 1998 devait prévoir des ouvertures de crédits de 12,75 millions de francs en autorisation de programme et 229,7 millions de francs en crédits de paiement . Les principaux chapitres majorés seront :

- les frais de justice et de réparations civiles (+ 148,2 millions de francs),

- l'aide au logement social (+ 40 millions de francs),

- l'ajustement de la " créance de proratisation " du RMI (+ 18,8 millions de francs),

- un solde de paiement au titre du FIDOM décentralisé (10 millions de francs),

- et le financement d'équipements administratifs, en particulier d'un patrouilleur pour Saint-Pierre et Miquelon (12,8 millions de francs).

Parallèlement ne seront annulés que 56,8 millions de francs en autorisations de programme (dont 50 millions de francs sur la ligne budgétaire unique) et 8,8 millions de francs en crédits de paiement (dont 6,8 millions de francs au FIDOM général).