ANNEXE 2
RÉPONSES DU MINISTÈRE AU QUESTIONNAIRE DE LA
COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT PARTICULIER DE LA COUR DES COMPTES RELATIF
AUX COMPTES ET À LA GESTION DU CENTRE NATIONAL D'ÉTUDES
SPATIALES
EXERCICES 1991-1995
QUESTION
N°1
La Cour relève que la comptabilité du CNES ne retrace pas
l'ensemble des dettes. Comment est-il envisagé de remédier
à un tel dysfonctionnement ? L'apurement de cette dette n'a-t-il pas
été réalisé ?
Réponse
A la fin de l'exercice 1995, le CNES constatait que les engagements qu'il avait
contractés vis-à-vis de ses fournisseurs ne pouvaient être
honorés en raison de l'insuffisance des crédits de paiement dont
l'Etablissement disposait. C'est ainsi que le montant total des ordres de
dépenses présentés pour paiement à l'agence
comptable, et refoulés faute de crédits, s'élevait
à 577 MF. Dans le même temps, le compte de résultat de
l'exercice se soldait par un déficit de la section de fonctionnement
pour un montant de 208 MF, ainsi que par un déficit de la section
des opérations en capital à hauteur de 141 MF. S'ajoutant aux
arriérés de contribution à l'ESA, une dette de 926 MF
était ainsi révélée.
Le conseil d'administration du 9 mai 1996 a approuvé un dispositif
d'apurement de ce nouveau déficit sur trois exercices, de 1996 à
1998. Celui-ci était fondé sur une autorisation de report
déficitaire limité à 500 MF à la fin de 1996, puis
de 250 MF à la fin de 1997. Le solde devait être apuré
en 1998
1(
*
)
.
L'établissement a appliqué rigoureusement ce plan qui s'est
déroulé de la manière suivante :
- les ordres de dépenses impayés constatés à
la fin de 1995 ont été honorés dès le début
de 1996 au moyen des crédits mis en place pour cet exercice,
- un effort important d'économies de fonctionnement, une plus
grande vigilance dans la gestion des activités conduites pour le compte
de tiers, ont permis de dégager un excédent de 172 MF en 1996.
Autorisé à prélever 36 MF sur son fonds de
réserve, le CNES a ainsi pu annuler dès 1996 le déficit de
fonctionnement de 208 MF constaté à la fin de 1995,
- une limitation des engagements nouveaux a permis de ramener le
déficit cumulé de la section des opérations en capital de
500 MF, objectif assigné à l'Etablissement, à
390 MF,
- en 1997, la régulation des engagements nouveaux a de nouveau
conduit à apurer le déficit cumulé de la section des
opérations en capital. Au cours de cet exercice, un excédent de
384 MF a été réalisé, ramenant le
déficit à 6 MF.
En conclusion, la dette constatée à la fin de 1995 au-delà
des arriérés de contribution à l'ESA a été
quasi annulée en deux années budgétaires au lieu des trois
années prévues au plan d'apurement. L'Etablissement a
été en mesure d'atteindre cet objectif, d'une part, grâce
à l'adoption dès 1996 de principes de gestion privilégiant
le suivi des crédits de paiement, et d'autre part, par une politique de
réduction des engagements juridiques et leur régulation selon la
disponibilité des moyens de paiement.
QUESTIONS N°2 ET N°6
La Cour note une prise en compte abusive de certaines recettes (fonds
appartenant à plusieurs gouvernements étrangers), ainsi que d'une
autorisation d'emprunt de 230 MF qui n'a pas donné lieu à
émission. La prise en compte des recettes dans le budget du CNES
a-t-elle été régularisée ?
Quels traitements budgétaires le CNES a-t-il appliqué aux
recettes "fictives et virtuelles" ? Dispose-t-il désormais de l'outil de
gestion destiné à déterminer précisément le
montant des crédits réellement engagés ?
Réponse commune
Le CNES a obtenu, le 20 décembre 1996, l'accord de son conseil
d'administration pour régulariser la prise en compte abusive de
certaines recettes. Cette opération s'est fondée sur une
recomposition de la dette de contribution à l'ESA visant à donner
de celle-ci une traduction budgétaire plus rigoureuse.
L'opération effectuée est la suivante :
- l'enveloppe des crédits relative à la partie 1 du budget
du CNES (contribution à l'ESA) avait été
positionnée initialement selon la répartition par articles
indiquée en loi de finance pour 1996, c'est-à-dire incluant
250 MF au-delà des appels de contribution de l'ESA afin de
poursuivre la résorption du stock de dette. Celle-ci se
décomposait en 1105 MF résultant d'un défaut de
paiement (comptabilisée hors bilan), et en 629 MF de dette
fournisseur à l'égard de l'ESA due à un défaut de
trésorerie constaté fin 1995.
Il a été constaté fin 1996 que le besoin de paiement
correspondant aux appels de contribution s'établissait à
109 MF en-deçà du montant prévu. Le CNES constatait
en conséquence un excédent de crédits de paiement,
à hauteur de 359 MF (250 MF + 109 MF), là
où subsistait un déficit de 629 MF dont la couverture
était pourtant prioritaire.
Ces 359 MF de crédits sans trésorerie correspondante, rendus
disponibles, ont donc été utilisés pour compenser les
crédits ouverts à concurrence des recettes fictives mises en
évidence par la Cour des comptes. En particulier :
- 230 MF ont été consacrés à la fermeture des
lignes de crédits SPOT,
- 115 MF ont servi à annuler le solde des crédits, ouverts
sur des comptes en devises dans le cadre des coopérations avec divers
Etats européens dans le cadre des programmes SPOT et HELIOS, mais dont
la trésorerie était affectée
2(
*
)
,
- le solde de 14 MF a contribué à réduire le
report déficitaire.
A l'issue de cette opération, l'ensemble des ouvertures de
crédits reposant sur des recettes fictives identifiées par la
cour a été régularisée.
Pour l'avenir, le risque n'existe plus de voir se reproduire une telle
situation. Les abondements des comptes ouverts dans les pays coopérants
dans le cadre des programmes SPOT/HELIOS ne font désormais l'objet
d'aucune ouverture de crédits de paiement. Seules sont
comptabilisées en recette les contreparties budgétaires des
paiements effectués pour le compte des industriels des pays
concernés. En fin de chaque exercice, le solde des crédits
ouverts sur les comptes en devises est donc nul.
QUESTIONS N°3 ET N°4
La Cour observe que les états financiers présentés par
le CNES sont loin d'être exhaustifs et ne peuvent donner une image
fidèle de sa situation financière et de son résultat. Les
états financiers du CNES sont-ils désormais exhaustifs et
sincères ?
La Cour constate par ailleurs que le CNES ne présente pas sa
comptabilité selon les usages du commerce. Cette situation a-t-elle
depuis lors été régularisée ?
Réponse commune
La Cour relève que la comptabilité du CNES ne retrace pas
l'ensemble des dettes, et que d'autre part, certaines recettes sont
comptabilisées de manière abusive, ces deux remarques l'amenant
à considérer que l'Etablissement ne présente pas sa
comptabilité suivant les usages du commerce.
La situation à cet égard est la suivante :
- depuis la fin de l'exercice 1996, les recettes ouvertes par le CNES sans
la couverture correspondante en trésorerie ont été
régularisées et les dispositions ont été prises
pour éviter que ces pratiques ne se renouvellent (voir réponse
à la question 2),
- les ordres de dépense rejetés par l'agence comptable par
insuffisance de trésorerie à la fin de l'exercice 1995 ont
été honorés au début de 1996. Les insuffisances de
crédits qui étaient à l'origine de cette comptabilisation
incomplète des charges du CNES ont fait l'objet d'un plan d'apurement
sur trois exercices qui, dans la pratique, a été
réalisé en deux années (voir réponse à la
question 1),
- les arriérés de contribution à l'ESA sont
identifiés en dette hors bilan sur un poste spécifique suivi par
les autorités de tutelle du CNES. Ce poste s'élève
à 1112 MF en fin d'exercice 1997, soit un montant inférieur
à l'objectif assigné au CNES pour 1997 (1200 MF) dans le
cadre du plan pluriannuel d'apurement de la dette à l'ESA. Ces
arriérés constituent à ce jour le seul poste de dette
résiduel du CNES ainsi que l'illustre le tableau ci-après qui
reprend les éléments de dette constatés par la Cour et les
complète des résultats des exercices 1996 et 1997 respectivement.
En conclusion, l'Etablissement, qui dans la forme respecte les dispositions de
l'instruction M9-5 de la Comptabilité publique, présente sa
comptabilité sans omettre de mentionner l'ensemble de ses charges et
respecte donc sur le fond les usages du commerce. Une partie d'entre elles est
comptabilisée hors bilan, ce qui est contraire à la pure
orthodoxie budgétaire, mais fait néanmoins l'objet d'une
information régulière au Conseil d'administration.
QUESTION N°5
La Cour relève que de nombreuses procédures du CNES sont
inadaptées pour ce qui concerne les engagements pluriannuels et les
rapprochements entre les budgets et la comptabilité
générale.
Quelles dispositions ont été ou seront prises pour réduire
le décalage existant entre les autorisations de programme et les
crédits de paiement ? Comment est-il envisagé d'améliorer
ou de réformer la procédure des "crédits d'engagement
juridiques" ? La disponibilité des crédits de paiement au moment
de l'engagement des opérations a-t-elle fait l'objet de mesures tendant
à corriger les dysfonctionnements relevés par la Cour ? Quels
résultats ont donné les réformes entreprises depuis 1996
de manière à améliorer les procédures
budgétaires ?
Réponse
Deux causes profondes sont à l'origine des dysfonctionnements
constatés par la Cour pour ce qui concerne le décalage, et le
contrôle du décalage, entre les autorisations de programmes et les
crédits de paiement :
- les activités spatiales sont d'une nature telle qu'elles se
traduisent, dans certaines circonstances, par des engagements juridiques
considérables, tant par leur montant que par leur extension dans le
temps.
A titre d'exemple, la décision de contribuer au programme de
développement du lanceur Ariane 5, prise par le gouvernement, a de
fait engagé la France pour un montant supérieur à
17 GF. Les autorisations de programme (AP) correspondantes
accordées à l'Etablissement n'ont pas, pour autant, couvert cet
engagement juridique au cours de l'année de la prise de décision.
Ceci était rendu possible par le fait que le CNES avait adopté,
en accord avec ses autorités de tutelle, un mode de comptabilisation de
ces engagements fondé sur la couverture en autorisations de programme
limitée aux besoins de paiements de l'exercice.
Les gros marchés passés directement par le CNES étaient
eux-mêmes articulés selon la technique du "plan de financement"
limitant les autorisations de programmes aux besoins annuels de paiement.
Au total, le fait d'attribuer à l'Etablissement un montant d'AP stable
d'année en année engendrait des procédures
particulières de comptabilisation et faisait perdre de vue l'ampleur
véritable des engagements du CNES, pris pourtant en accord avec ses
autorités de tutelle :
- le système de gestion de l'Etablissement était
fondé sur la surveillance étroite de la consommation d'enveloppes
d'AP, aucun lien structurel n'étant établi entre ces AP et les
moyens de paiement correspondants.
Les actions entreprises par le CNES afin de maîtriser l'écart
entre les engagements et les moyens de paiement budgétaires ont
été successivement les suivants :
- dans un premier temps, en 1996, dans le cadre de mesures d'urgence, le
système de gestion de l'Etablissement a été utilisé
exclusivement pour le contrôle des crédits de paiement (CP). Ce
changement radical du mode de comptabilisation a, d'une part,
révélé l'écart excessif entre les AP
consommées et les CP disponibles, aujourd'hui résorbé, et,
d'autre part, a imposé le recensement de l'ensemble des pièces
traduisant des engagements juridiques en cours (marchés ou commandes).
L'ampleur des engagements non soldés, de même que
l'échéancier probable des besoins de paiement, ont pu être
ainsi estimés avec précision. En parallèle, un
système informatique supplémentaire a été mis en
place (procédure des crédits d'engagement juridiques) dans le but
de comptabiliser les engagements contractuels pris par le CNES :
- dans un deuxième temps, une réflexion plus approfondie sur
les modes d'engagement au CNES a conduit :
• pour ce qui concerne la gestion budgétaire, à la
mise en place d'une réforme de structure portant sur les
modalités internes de gestion des crédits. Le nombre de
responsables délégataires de crédits a été
ramené de plus de 200 à 32, les sous-délégations
étant désormais interdites ;
• pour ce qui relève du contrôle à moyen terme
des engagements, à l'adoption de la procédure recommandée
par la comptabilité publique dans le cadre de l'instruction 95-023-M9 du
15 février 1995. Celle-ci propose des modalités de gestion
permettant de donner toute visibilité sur les conséquences
budgétaires des engagements pris. Elle exploite pour ce faire les
comptes hors bilan (classe 8) selon un formalisme qui vise à rapprocher,
programme par programme, les engagements pris et les paiements
effectués. Le bilan des exercices 1996 et 1997, de même que les
modificatifs aux états prévisionnels des recettes et des
dépenses pour 1997 et 1998, comportent des états de
synthèse de la comptabilité de programme mise en oeuvre par
l'Etablissement ;
- enfin, un projet de réforme complète du système
d'information de gestion a été décidé (projet
Diapason). Celui-ci vise à mettre en place, au début de 2001, un
outil intégré mettant en oeuvre de nouvelles règles de
gestion dont la définition est en cours. Ces règles, qui
respectent les instructions de la comptabilité publique applicables au
CNES, sont largement inspirées des méthodes et procédures
en usage au sein des entreprises.
QUESTION N°7
A quelle hauteur le CNES contribue-t-il au budget de l'ESA ? Comment ses
retards de paiement ont-ils évolué depuis 1995 ? Comment l'ESA
réagit-elle face aux retards de paiement du CNES ? Le risque financier
évoqué par la Cour s'est-il réalisé ? Des ressauts
de charges ont-ils été constatés à ce titre ?
Réponse
Les appels de contribution de l'ESA totalisent de l'ordre de 5000 MF par an,
soit un peu plus de 50 % des subventions que le budget de l'Etat consacre
à l'activité spatiale. A la fin de 1993, l'ensemble des
arriérés de contribution atteignaient 2200 MF, soit un montant
alarmant qui a justifié la mise en oeuvre d'un plan d'apurement
fondé sur la réduction régulière de la dette
(250 MF par an). Ce plan a depuis lors été respecté,
les arriérés de contribution constatés à la fin de
1997 étant ramenés à 1112 MF (objectif du plan :
1200 MF), ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.
Du point de vue de l'ESA, les arriérés de contribution sont
couverts par des emprunts, conformément au règlement financier
qui prévoyait, jusqu'à la fin de 1997, la possibilité pour
l'ESA de recourir à l'emprunt dans un délai de 7 semaines
suivant des dates d'appels de contribution
3(
*
)
. Les insuffisances de paiement sont
donc neutres pour l'ESA. En revanche, les intérêts financiers sont
supportés par les pays qui ont recours à ces emprunts. Pour le
CNES, la charge correspondante a atteint des montants importants dans le
passé (66,5 MF en 1995). Depuis cette date, la diminution de
l'endettement global, ainsi que la meilleure coordination entre les flux
respectifs des appels de contribution et des versements de la subvention au
CNES, ont permis de limiter les emprunts bancaires contractés par l'ESA
pour le compte du CNES, et donc la charge financière correspondante.
Celle-ci devrait être inférieure à 5 MF par an
jusqu'à l'extinction complète des arriérés
prévue en 2002.
QUESTION N°8
Des mesures ont-elles été prises ou seront-elles prises pour
améliorer la passation des marchés par le CNES, à
même de faire disparaître les sources de difficultés
relevées par la Cour ?
Réponse
Les modalités de dévolution des marchés sont au coeur des
préoccupations du CNES qui entend réformer en profondeur sa
politique d'achat, qu'elle concerne des prestations et fournitures courantes
ou, au contraire, des travaux d'études ou de réalisation
d'équipements spatiaux. En attendant la mise en oeuvre de ces nouveaux
principes, l'Etablissement a d'ores et déjà corrigé
certains dysfonctionnements constatés par la Cour :
- un fichier des clients et des fournisseurs du CNES a été
créé en octobre 1996. Celui-ci centralise l'ensemble des
dépenses effectuées dans l'exercice par fournisseur afin
d'éviter que les seuils de passation des commandes ne puissent
être atteints simultanément par plusieurs services et donc de
faire en sorte que des marchés globaux par fournisseur soient
établis,
- le CNES exerce une plus grande vigilance à l'égard des
marchés de fournitures de biens et de services Ceux-ci sont l'objet de
mises en concurrence, s'agissant notamment des prestations à
caractère général du centre spatial de Toulouse. Une
nouvelle politique en matière d'achats de matériels et logiciels
de micro-informatique a été mise en oeuvre afin de centraliser
les approvisionnements avec mise en concurrence systématique.
QUESTION N°9
Fournir des données détaillées permettant d'analyser
l'état d'endettement du CNES -niveau et maturité de la dette,
coût moyen libellé, ratio...-. Les mesures citées par la
Cour seront-elles suffisantes à la résorption de la dette du CNES
? Quel est le dernier état du plan de désendettement de cet
Etablissement public ?
Réponse
Ainsi qu'il a été exposé plus haut, l'endettement du CNES
à ce jour est exclusivement constitué par les
arriérés de contribution à l'ESA pour un montant de
1112 MF, l'ensemble des autres éléments de dette ayant
été remboursés (lignes de crédit Ariane 5,
crédits fictifs, crédits ouverts sur la base de recettes
virtuelles). Conformément au plan de désendettement prévu,
les arriérés de contribution seront remboursés à
hauteur de 250 MF par an en moyenne. Le tableau 1 illustre
l'historique des opérations passées de désendettement
effectuées par le CNES, ainsi que l'échéancier d'apurement
des arriérés.
QUESTION N°10
Quels postes budgétaires relatifs au fonctionnement du CNES sont
susceptibles de permettre la réalisation d'économies ? De
nouvelles procédures de gestion recommandées par la Cour
ont-elles été mises en place ? Les relations du CNES avec
ses filiales et ses fournisseurs privilégiés ont-elles
été assainies ?
Réponse
Ces efforts, exposés ci-dessous, ont toutefois une portée
limitée en raison de l'obsolescence des outils de gestion dans le but,
d'une part, d'instituer un jeu de règles internes de gestion
modernisées, pour l'essentiel conformes aux usages du commerce, et,
d'autre part, un outil intégré de gestion fondé sur un
progiciel standard.
Les comptabilités générale et analytique, la
comptabilité de programme et le contrôle de gestion seront
assurés par ce nouvel outil, dont les principes ont été
exposés au Conseil d'administration en avril 1997, et dont la mise en
place est prévue en janvier 2001.
En attente de sa mise en en oeuvre, le traitement budgétaire des
dépenses de fonctionnement a été profondément
remanié depuis 1996 afin, d'une part, de mieux maîtriser les
dépenses de la section de fonctionnement, et, d'autre part, de disposer
provisoirement des instruments de mesure susceptibles de renseigner
efficacement sur la décomposition analytique des dépenses.
Les dispositions suivantes ont été prises :
- plafonnement du montant du prélèvement de la section des
opérations en capital vers la section de fonctionnement : le CNES a
adopté une nouvelle politique de stabilisation du
prélèvement afin de borner supérieurement le montant des
dépenses de fonctionnement. Dans ce cadre budgétaire rigide, les
dépenses de fonctionnement des centres ont diminué afin
d'absorber l'augmentation des dépenses de personnel à effectif
stabilisé. En particulier, les dispositions décrites plus haut
(réponse à la question 8) pour centraliser les achats de
fournitures et de services et pour généraliser la mise en
concurrence des fournisseurs de ces prestations ont permis des économies
d'échelle,
- réduction des subventions diverses : la plupart des subventions
sont accordées par le CNES dans un cadre pluriannuel ne permettant pas
de révision à court terme (contrats de plan Etat-Région,
contrats de programme avec des filiales). Un effort de réduction des
aides accordées par le CNES à des institutions ou associations
oeuvrant dans le domaine spatial a été entrepris, étant
entendu que ces aides ont pour objectif la promotion de l'utilisation de
l'espace qui demeure un objectif fondamental de l'Etablissement. Le montant
total des subventions a été ramené de 145 MF en 1997
à 126 MF en 1998,
- centralisation des budgets nécessaires au financement de
certaines fonctions centrales du centre spatial de Toulouse (logistique,
prestations de contrôle qualité, maintenance informatique) afin de
bénéficier d'économies d'échelle dans la
négociation des contrats correspondants.
QUESTIONS N°11 et N°12
Quelles solutions ont-elles été envisagées pour rendre
au CNES une plus grande capacité d'investissement ?
A-t-il été envisagé d'appliquer les deux mesures
proposées par la Cour en matière de prélèvement
entre sections (mise à niveau de la subvention de fonctionnement, mise
en place d'une subvention au titre du soutien de programme) ?
Réponse commune
Dans le cadre de la subvention de l'Etat, augmenter la capacité
d'investissement équivaut à réduire les dépenses de
fonctionnement, ce qui constitue une préoccupation du CNES (voir la
réponse à la question précédente).
Il convient de noter toutefois que les montants évoqués par la
Cour pour décrire les équilibres en fonctionnement et
investissements sont fondés sur un mode de comptabilisation des
dépenses qui conduit à grossir anormalement les charges de
structure. En effet, à défaut de disposer des outils de gestion
ad hoc, le CNES ne peut immobiliser sa propre production, qui résulte de
son activité d'aide à la maîtrise d'ouvrage, et, parfois,
de maître d'oeuvre, dans le développement des programmes spatiaux.
Ce faisant, il fait apparaître en charge de structure l'ensemble des
dépenses de personnel, leurs frais de déplacement des agents et
les dépenses diverses directement liées à
l'activité technique. La gestion des temps de travail des agents et
l'application du concept de production immobilisée aux activités
conduites par le CNES pour son propre compte diminuerait
considérablement le montant du prélèvement et restituerait
une image plus juste des équilibres économiques au CNES.
En conséquence, sous réserve de la faisabilité de
l'opération et de l'accord du conseil d'administration, le CNES pourrait
proposer de régler la question du prélèvement comme
indiqué ci-après :
- en poursuivant durablement la politique actuelle de stabilisation de la
subvention de fonctionnement,
- en effectuant les études nécessaires à la mise en
place du concept de production immobilisée, à titre
expérimental en 1999/2000,
- en appliquant ce concept, à compter de 2001, dans le cadre de la
mise en place du nouvel outil de gestion.
QUESTION N°13
Une réflexion a-t-elle été engagée, voire des
réformes amorcées, concernant les orientations
stratégiques de l'Etablissement, les principes généraux de
son fonctionnement, le rôle et la place du siège en matière
administrative et financière ?
Réponse
Le CNES a engagé, dès 1996, une profonde réflexion quant
à ses orientations, matérialisée par l'élaboration
d'un plan stratégique. Présentées à plusieurs
reprises à son conseil d'administration, ces orientations
stratégiques font l'objet d'une mise à jour
régulière. Les réflexions ont conduit à ce stade :
- à une redéfinition de la politique technique,
- à une révision de la politique de programmes et du plan
à moyen terme,
- à l'engagement des travaux d'habilitation du CNES à la norme
ISO 9001,
- au lancement du projet de réforme du système d'information
de gestion,
- en matière de ressources humaines, à l'engagement d'une
revue des carrières et des compétences.
Au total, face au nouvel environnement international et industriel, l'ensemble
des aspects de la politique spatiale conduite par le CNES sont l'objet d'une
révision avec comme axes directeurs, d'une part, la redéfinition
du rôle de l'Etablissement face à ses partenaires institutionnels
et industriels, et, d'autre part, la volonté d'instituer des principes
de gestion mettant clairement en évidence la valeur ajoutée de
ses différentes activités.
Parmi les conséquences immédiates de ces réflexions, une
nouvelle organisation a été mise en oeuvre en juin 1998. Dans le
cadre de celle-ci, un secrétariat général ayant
autorité sur l'ensemble des questions administratives et
financières a été rétabli. Il a notamment
autorité sur une direction des ressources humaines ainsi que sur une
direction des affaires financières. L'ensemble des services
administratifs du centre de Toulouse sont rattachés à cette
dernière, garantissant ainsi la cohésion du dispositif de gestion
budgétaire et financière du CNES.