Projet de loi de finances pour 1999
MARINI (Philippe), Rapporteur général ; TREGOUET (René), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 17 - COMMISSION DES FINANCES
Table des matières
-
PRINCIPALES OBSERVATIONS
- INTRODUCTION
-
CHAPITRE PREMIER
L'EFFORT EN FAVEUR DE LA RECHERCHE
- I. LE BUDGET CIVIL DE RECHERCHE ET DE DÉVELOPPEMENT (BCRD) POUR 1999
- II. LES CRÉDITS "RECHERCHE" DU MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE
- III. DÉPENSE INTÉRIEURE ET DÉPENSE NATIONALE DE RECHERCHE-DÉVELOPPEMENT
-
CHAPITRE DEUX
LES PERSONNELS DE LA RECHERCHE -
CHAPITRE TROIS
"LE SYSTÈME NATIONAL D'INNOVATION PASSE DIFFICILEMENT À LA VITESSE SUPÉRIEURE" -
CHAPITRE QUATRE
L'ESPACE - EXAMEN EN COMMISSION
- MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN SECONDE DÉLIBÉRATION
-
ANNEXE 1
RÉPONSES DU MINISTÈRE AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES RELATIF AUX FINANCEMENTS DU CENTRE NATIONAL D'ÉTUDES SPATIALES (CNES) EN GUYANE (HORS SOCIÉTÉ IMMOBILIÈRE DE KOUROU-SIMKO) -
ANNEXE 2
RÉPONSES DU MINISTÈRE AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT PARTICULIER DE LA COUR DES COMPTES RELATIF AUX COMPTES ET À LA GESTION DU CENTRE NATIONAL D'ÉTUDES SPATIALES
N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 17
ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE ET TECHNOLOGIE :
III
.
- RECHERCHE ET TECHNOLOGIE
Rapporteur spécial
: M. René TRÉGOUËT
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
Votre
rapporteur spécial est amené à formuler
six
observations
sur le projet de budget de la recherche et technologie pour
1999.
• S'agissant des
dotations budgétaires
proprement
dites, votre rapporteur note leur progression de 1,7 % : cette hausse des
crédits est moindre qu'en 1998 mais s'inscrit toujours dans une
tendance d'augmentation des dépenses publiques.
Les crédits de la recherche, comme ceux des autres budgets, doivent
concourir à la maîtrise globale des dépenses de
fonctionnement.
Or, tel n'est pas le cas. En effet, à structure
constante, les dépenses ordinaires croissent de 1,85 % et
représentent près de 64 % du total des crédits inscrits au
fascicule, le titre III en représentant à lui seul environ 58 %.
Le CSRT, dans l'avis précité, note :
" le poids des
emplois et des dépenses ordinaires va inexorablement en croissant et
contribue aussi à mettre les structures opérationnelles de
recherche en difficulté. "
Les subventions de fonctionnement des EPST
augmentent de 2,2 % à
périmètre constant. Or, elles
devraient au moins être
stabilisées.
Une telle orientation est possible, comme le montre la
légère diminution des subventions des EPIC. En effet,
la
qualité de la recherche publique ne dépend pas simplement d'une
hausse continue des budgets qui leur sont alloués, mais
aussi de
la rationalisation des moyens dont ils disposent.
Or, à cet
égard, la volonté politique de réformer les structures des
organismes de recherche semble manquer. La suite donnée à
l'annonce ministérielle de réformer le CNRS, accusé de
" bureaucratisation "
, constituera un test à cet
égard.
Du reste, les Etats-Unis, dont les prélèvements obligatoires sont
nettement moins lourds qu'en France, consacrent à la recherche une part
de leur PIB plus importante que celle de la France.
En second lieu, votre rapporteur spécial prend acte de la
création de
plusieurs structures de recherche
:
Conseil national de la science, Comité de coordination des sciences du
vivant, Comité consultatif de développement technologique...
Il souhaite simplement que résulte de ces structures nouvelles
l'impulsion nécessaire à la promotion des recherches d'avenir,
dans le domaine des biotechnologies ou de la communication et de l'information
notamment. En revanche, il ne faudrait pas qu'il ne s'agisse que d'organismes
administratifs supplémentaires en dehors desquels se jouerait l'avenir
de la recherche française. C'est pourquoi, une évaluation assez
rapide de ces instances devra être entreprise.
Votre rapporteur spécial se félicite de l'existence de
réflexions
engagées sur l'avenir de la politique
d'innovation.
Le rapport de M. Henri Guillaume, notamment, a mis en exergue les maillons
faibles du dispositif national en faveur de la recherche technologique et de
l'innovation. Ces principales faiblesses sont les suivantes :
- un cloisonnement encore marqué entre l'enseignement
supérieur et les organismes de recherche, entre ces organismes
eux-mêmes, entre les universités et les écoles
d'ingénieurs ;
- la complexité du dispositif de transfert et de diffusion de la
technologie, peu lisible pour les PME ;
- l'insuffisance des investissements en capital-risque ;
- la concentration excessive des financements publics sur un nombre
limité de groupes industriels et de secteurs.
A cet égard,
il est indispensable de voir croître le montant
des
capitaux privés en direction des entreprises innovantes
.
Le rapport Guillaume notait en effet :
" sur les 200
sociétés de capital-investissement que compte la France, un
très faible nombre sont spécialisées sur le segment des
start-up technologiques. "
D'autant plus que les capitaux manquent
moins que les ressources humaines dans ce domaine.
La France risque ainsi de prendre un retard considérable, les fonds de
pension anglo-saxons, américains notamment, prenant une importance
croissante dans le financement du capital-risque.
La constitution d'une
épargne longue doit donc être encouragée par la mise en
place de fonds de pension en France.
En outre, il est nécessaire d'encourager la
création de
fonds
d'amorçage
, notamment dans le domaine des technologies
de l'information ou des biotechnologies. Le ministre a annoncé la
mobilisation de 200 millions de francs pour doter des fonds d'amorçage
régionaux, mais des interrogations demeurent sur leur modalité de
financement.
Enfin,
le crédit d'impôt - recherche devrait être
reconduit et aménagé
sur plusieurs points.
Toutes les
entreprises nouvellement créées bénéficieront
d'une restitution immédiate du crédit d'impôt au cours de
leurs trois premières années d'activité, quelle que soit
leur implantation géographique. Les autres entreprises pourront
mobiliser la créance correspondante au crédit d'impôt
auprès d'un organisme financier.
Votre rapporteur spécial souhaite depuis plusieurs années que
la mobilité des chercheurs vers l'enseignement supérieur
soit accrue. Il espère que des dispositions dans ce sens seront
rapidement mises en oeuvre.
Il attend le dépôt du
projet de loi sur l'innovation
qui
devrait comporter, d'une part, des dispositions sur l'essaimage des personnels
de recherche vers les entreprises, et, d'autre part, des dispositions sur le
couplage entre recherche publique et entreprises. Ainsi, les chercheurs seront
autorisés à participer à la création d'une
entreprise qui valorise leurs travaux , à lui apporter leur concours
scientifique, voire à participer à son capital. De même,
les EPST pourront créer des " incubateurs " et mettre à
la disposition d'entreprises des locaux et des moyens matériels et
humains ; les universités auront la possibilité de
créer des services d'activités commerciales afin d'assurer des
prestations de service et d'exploiter des brevets.
Votre rapporteur rappelle que le Sénat a manifesté
l'intérêt qu'il portait à cette question, la proposition de
loi de notre collègue Pierre Laffitte, adoptée la semaine
dernière par notre Haute-Assemblée, permettant à des
fonctionnaires de participer à la création d'entreprises
innovantes.
En matière de
politique spatiale
, votre rapporteur
spécial rappelle l'importance capitale de la réussite du
troisième et dernier vol de qualification d'Ariane 5. En effet, si
Ariane 4 est toujours compétitive, ce lanceur ne répond pas
à certaines évolutions du marché des satellites.
Le poids des satellites de télécommunications ne cesse de
croître ; or, Ariane 5 est capable de mettre en orbite des charges
utiles pesant 30 % de plus que celles d'Ariane 4. En outre, le nouveau lanceur
européen sera capable de faire face au marché des constellations
de satellites, qui va exploser dans le domaine du multimédia :
ainsi, le projet d'autoroute spatiale de l'information Teledesic
nécessitera la mise en orbite de près de 300 satellites.
Votre rapporteur se félicite de l'amélioration de la situation
financière du CNES, dont le désendettement est bien
engagé, mais regrette la part selon lui insuffisante que la France prend
dans le projet de station spatiale internationale.
Votre rapporteur spécial déplore que le ministère ne
lui ait pas encore fait part des suites qu'il entend donner à son
rapport consacré à la contribution des nouvelles technologies
à l'entrée de la France dans le XXIème
siècle.
INTRODUCTION
L'importance qu'une nation accorde à son effort de
recherche
conditionne son avenir. C'est pourquoi, un intérêt particulier
doit lui être porté. Le contexte actuel est, en outre,
marqué par d'importantes et très rapides évolutions
techniques qui rendent nécessaire une adaptation permanente de notre
système de recherche, d'autant plus que la concurrence s'accroît
et que la " matière grise " elle-même se mondialise.
La recherche française dispose d'atouts indéniables comme le
montrent ses lauréats du prix Nobel, le rayonnement de ses organismes de
recherche ou encore les succès d'Ariane 5.
Cependant, elle se trouve aujourd'hui à la croisée des chemins.
Les financements publics ne pouvant être sans cesse accrus, il est
indispensable de favoriser l'allocation de capitaux privés dans les
entreprises. Cette orientation s'avère d'autant plus nécessaire
que le rapport de M. Henri Guillaume a dressé un bilan complet de la
situation de la recherche française : il a mis en exergue les
carences de la valorisation industrielle de la recherche fondamentale ainsi que
l'insuffisante attention portée aux entreprises innovantes. Enfin, il a
établi un constat sévère de la politique de l'emploi
scientifique.
Votre rapporteur spécial a rencontré de nombreux responsables de
la recherche française. Des différents entretiens qu'il a pu
avoir, notamment avec Mme Catherine Bréchignac, directeur
général du CNRS, M. Bernard Larrouturou, président
directeur général de l'INRIA, M. Claude Griscelli, directeur
général de l'INSERM et MM. Alain Bensoussan et Gérard
Brachet, respectivement président et directeur général du
CNES, ressortent plusieurs conclusions reprises dans le présent rapport.
Votre rapporteur spécial, dans le cadre de ses prérogatives en
matière de contrôle des crédits de la recherche et
technologie, a adressé aux services du ministère deux
questionnaires établis à partir des rapports particuliers de la
Cour des comptes relatifs à la gestion du CNES. Les réponses
obtenues figurent en annexe du présent rapport.
Il a également adressé un questionnaire portant sur la
monographie figurant dans le rapport de la Cour sur l'exécution de la
loi de finances pour 1997 et relative aux crédits du ministère en
charge de la recherche. Il regrette vivement que ce questionnaire, à la
date de publication du présent rapport, soit resté sans
réponse.
CHAPITRE PREMIER
L'EFFORT EN FAVEUR DE LA
RECHERCHE
I. LE BUDGET CIVIL DE RECHERCHE ET DE DÉVELOPPEMENT (BCRD) POUR 1999
A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
Le
BCRD regroupe les dotations inscrites au titre de la recherche sur le budget
d'une quinzaine de ministères, y compris la section recherche du
ministère de l'Education nationale.
Le BCRD 1999 s'élève à
53.915 millions de francs
en DO + CP
, soit une
progression de 1,62 %
par
rapport au budget pour 1998 (53.057 millions, soit +1,4 %) et
à 22.796 millions en AP, soit une augmentation de 2,41 %.
Dans l'avis qu'il a émis sur le projet de BCRD, le Conseil
supérieur de la recherche et technologie (CSRT) écrit :
" Le BCRD 1999 est globalement très semblable au
précédent. Les intentions gouvernementales n'y apparaissent pas
en matière de cadrage des grands enjeux politiques et de
définition de priorités dans ce cadre. "
Les
contributions des départements ministériels au BCRD
en
1999 sont détaillées dans le tableau ci-après :
B. ÉVOLUTION DU BCRD (DO + AP) DE 1987 À 1997
Le
tableau ci-dessus montre une
baisse relative apparente de l'effort
de
recherche au cours des dernières années.
L'année 1997
(+ 2 %) vient certes rompre la tendance du BCRD à la baisse de
1993 à 1996, mais
sa part dans le PIB (0,64 % en 1997) comme
dans celle du budget de l'Etat (3 % en 1996) diminue.
D'après l'OCDE, la France consacrait, en 1996,
2,32 % de son PIB
à
la recherche
, contre 3,59 % pour la Suède,
2,77 % pour le Japon et 2,62 % pour les Etats-Unis, mais 2,28 %
pour l'Allemagne et 1,94 % pour le Royaume-Uni.
La France occupait donc, il y a deux ans, le quatrième rang dans le
monde sur le plan de son effort de recherche. Elle était au
troisième rang un an auparavant. Elle occupait le cinquième rang
s'agissant du nombre de chercheurs rapporté à la population
active (6 %) en 1995.
C. LA VENTILATION DU BCRD PAR OBJECTIF
L'avancement général des connaissances
demeure
au
premier rang
des objectifs du BCRD, soit
36,4 %
du
montant des dotations en 1998. Il s'agit d'une
stabilisation de sa part
relative dans le BCRD
, et cela depuis trois ans. Cet objectif est
réalisé, par ordre d'importance, par le CNRS (59,1 %), le
ministère en charge de la recherche (19,9 %), le CEA (7,2 %) et le
ministère des affaires étrangères (3,8 %).
L'exploration et l'exploitation de l'espace
gardent une place comparable
mais légèrement inférieure à celle de 1997 :
17,3 %
contre 18,1 % en 1997. Le CNES représente plus de 95 % de
cet objectif.
Contrairement aux budgets des années antérieures, la part des
recherches en faveur du
développement industriel
augmente :
11,6 %
contre 10,9 % en 1997, soit un niveau similaire à celui
observé en 1996.
Enfin,
la santé
occupe une place identique depuis 1995, soit
8,8 %
du BCRD. Cet objectif est concentré à l'INSERM
(52,3 %) et au CNRS (19,1 %). L'ensemble des instituts Pasteur et Curie, l'ANRS
et le CEPH y contribuent pour 13,2 % et le CEA pour 6,1 %.
D. LES PRIORITÉS DU BCRD POUR 1999
1. Les instruments d'une nouvelle politique pour la recherche
Deux
fonds d'intervention constitueront les instruments privilégiés de
la politique de recherche scientifique et technologique :
-
le fonds pour la recherche technologique (FRT),
dont la gestion est
remaniée : son objectif sera de développer une recherche
technologique de pointe orientée principalement vers la création
d'entreprises innovantes ; il disposera de 670 millions de francs en CP
(- 7,77%) et de 630 millions en AP (+ 200 millions soit une hausse de plus de
52,5%). Cette dotation permet également de poursuivre le rattrapage de
la dette en CP du FRT, à hauteur de 187 millions de francs en
1999 ;
-
le fonds national de la science (FNS),
dont la création est
prévue en 1999 : il est destiné à développer
et à coordonner des recherches de base, multidisciplinaires et
émergentes, nécessitant la coopération de plusieurs
établissements ; il est doté de 318,42 millions de francs en
CP et de 500 millions de francs en AP.
Le recours à ces deux fonds traduit la volonté de
modifier
les
conditions de mise en oeuvre des politiques de recherche,
mais
aussi de mieux prendre en considération la recherche dans le domaine des
biotechnologies.
Du reste, un arrêté du 17 septembre 1998 a créé
le comité de coordination des sciences du vivant, placé
auprès du directeur de la recherche du ministère.
Un décret du 20 octobre a créé le Conseil national de
la science,
" ayant pour mission d'éclairer les choix du
Gouvernement en matière de politique de recherche et de
technologie "
. En outre, ce conseil est composé de
personnalités françaises mais également, dans un souci
d'ouverture internationale, étrangères.
2. Les moyens des structures de base de la recherche
A
structure budgétaire constante,
la dotation des EPST progresse de
2,2 %
en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de
2 % en autorisations de programme. Au sein de ces crédits, les
crédits de soutien de programme, qui constituent les financements de
base des laboratoires, progressent de 8 %.
Au total, les crédits (en DO+CP) affectés au financement de la
recherche fondamentale ont progressé de 7,3 % de 1997 à 1999.
3. Le soutien à l'innovation technologique
L'innovation technologique doit passer par la
constitution
de
réseaux
thématiques de recherche associant des
laboratoires publics et privés.
Les thèmes
développés en 1999 devraient porter notamment sur : la
santé, l'environnement les technologies éducatives et de
l'information, les matériaux...
Les crédits affectés au FRT et à la diffusion des
technologies du secteur spatial passent de 473 millions de francs en AP en 1998
à 670 millions en 1999.
La dotation affectée aux programmes aéronautiques civils est
stabilisée à hauteur de 1.850 millions de francs en AP,
après l'importante progression de 1998 (+ 20 %).
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit également le
renouvellement du dispositif du crédit d'impôt -
recherche.
II. LES CRÉDITS "RECHERCHE" DU MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE
Les
crédits du fascicule "recherche et technologie" du ministère de
l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie pour 1999
s'élèvent à
40.008 millions de francs.
En
1998, ils se montaient à 39.613 millions de francs, soit une
progression d'à peine 1 %.
Cependant,
à périmètre constant
, la hausse des
crédits est de
1,7 %
(la hausse des prix prévue pour 1999
est de 1,1 %). Le budget 1998 avait connu d'importantes modifications de
structures : elles sont de moindre ampleur en 1999 mais rendent tout aussi
délicate une analyse pertinente de l'évolution des crédits.
Les transferts de crédits (crédits de paiement)
opérés dans le projet de budget 1999 sont
récapitulés dans le tableau ci-après :
(1)
Dépenses de personnel et de l'administration de la recherche
(2) 2 emplois d'ingénieurs des mines
(3) Crédits de personnels de l'IFREMER, du CIRAD, du CEA et du CNES
(4) 4 emplois du secteur spécial
(5) Crédits de personnel du LCPC
(6) Crédits destinés à l'accueil de personnalités
étrangères
(7) Crédits d'aide à la réalisation de produits
pédagogiques
(8) Crédits de personnel de l'IFREMER, du CIRAD, du CEA et du CNES
(9) Dépenses d'équipement de l'administration de la recherche
(10) Programmes de recherche du CNES à double finalité civile et
militaire
(11) Moyens des laboratoires et d'équipement du LCPC
Cette progression de 1,7 % intervient après une croissance des
crédits de 3,5 % en 1998.
Les crédits de
la recherche universitaire
, qui ne sont pas
comptabilisés dans la dotation susmentionnée,
s'élèvent à 2.430 millions de
francs,
contre
2.362 millions en 1998, soit une progression de
2,91 %
(après + 5,40 % en 1998).
Les autorisations de programme croissent de 1,79 % par rapport à
1998 et s'établissent à 14.033 millions de francs au lieu de
13.786 l'année précédente. Elles avaient
progressé de 8,2 % en 1998.
Le
fascicule budgétaire "recherche et technologie" retient les quatre
agrégats suivants :
01 - Administration de la recherche
02 - Actions d'incitation, de formation et de diffusion
03 - Etablissements publics à caractère scientifique et
technologique
04 - Autres organismes de recherche.
A. ADMINISTRATION DE LA RECHERCHE
Les
crédits affectés à cette action s'établissent pour
1999, à
6,28 millions de francs.
En 1998, ils
s'élevaient à 155,7 millions.
Cette réduction apparente des crédits s'explique, en fait, par
le transfert des crédits de personnel et de fonctionnement, ainsi que de
ceux d'équipement et de gros entretien du patrimoine immobilier à
la section Enseignement scolaire du budget de l'éducation nationale.
Ainsi, cet agrégat ne regroupe plus que les moyens du Comité
national d'évaluation de la recherche, d'une part (4,5 millions de
francs), et les crédits d'études dans le domaine de la recherche
et de la technologie, d'autre part (1,8 million).
B. ACTIONS D'INCITATION, DE FORMATION ET DE DIFFUSION
Ces
actions bénéficient de crédits à hauteur de
3.205,5 millions de
francs,
après
3.034,7 millions en 1998, soit une hausse de 5,63 %.
Les dotations relatives à cet agrégat comprennent :
•
les crédits destinés à l'incitation
aux transferts de technologie (124,9 millions),
•
les crédits destinés au fonds national de
la science (318,4 millions)
créé dans le budget 1999
(chapitre 66-05),
•
les crédits destinés à la diffusion
de la culture scientifique et de l'information scientifique et technique
(46,2 millions),
•
les crédits affectés à la formation
à et par la recherche (1.750 millions),
•
les crédits destinés au soutien à
la recherche et à la technologie (724,9 millions),
•
les crédits alloués à l'agence
nationale de recherche sur le SIDA (239 millions).
C. ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE (EPST)
Cet
agrégat regroupe les moyens consacrés par le ministère aux
établissements sous tutelle ayant le statut juridique d'EPST,
c'est-à-dire :
- le Centre national de la recherche scientifique (CNRS),
- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA),
- l'Institut national de la santé et de la recherche
médicale (INSERM),
- l'Institut français de recherche scientifique pour le
développement en coopération (ORSTOM),
- l'Institut national de la recherche en informatique et en automatique (INRIA),
- le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des
eaux et des forêts (CEMAGREF),
- la recherche dans le domaine de l'équipement : Institut national
de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS), et
Laboratoire central des Ponts et Chaussées (LCPC),
- l'Institut national d'études démographiques (INED).
Les crédits affectés à cet agrégat augmentent de
3,17 %
, passant de 21.773 millions de francs en 1998 à
22.463 millions en 1999. Ils avaient crû de 2,25 % en 1998.
Ces dotations couvrent :
- les frais de personnel (rémunérations, indemnités
et charges),
- le soutien des programmes (crédits destinés au
fonctionnement matériel des établissements, dont notamment le
fonctionnement des laboratoires de recherche),
- les crédits d'investissement destinés aux
équipements moyens et lourds des laboratoires, aux grands instruments
scientifiques, à la construction et à l'entretien du patrimoine.
Le tableau ci-dessous récapitule la
situation de chacun des EPST.
D. AUTRES ORGANISMES DE RECHERCHE
Cet
agrégat regroupe les moyens consacrés par le ministère aux
établissements sous tutelle ayant le statut juridique
d'établissement public à caractère industriel et
commercial (EPIC) et à des organismes de statuts divers (fondations,
associations ou groupements d'intérêt public), notamment :
- l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer
(IFREMER),
- le Centre de coopération internationale en recherche agronomique
pour le développement (CIRAD),
- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
(ADEME),
- le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM),
- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA),
- le Centre national d'études spatiales (CNES),
- l'Institut français de la recherche et de la technologie polaire
(IFRTP),
- l'Institut Pasteur de Paris,
- l'Institut Curie (section recherche).
Les dotations du ministère financent tout ou partie des ressources
propres de chaque organisme.
Ces dotations représentent
14.333 millions de francs
en
1999, soit une diminution de 2,16 % par rapport à 1998.
En ce qui concerne les crédits affectés aux EPIC,
l'évolution des DO + CP est retracée dans le tableau
ci-dessous :
En 1998,
les effectifs à l'IFREMER, au CIRAD, au BRGM et à l'ADEME
étaient les suivants :
Au CEA, l'effectif moyen annuel s'élevait à 11.354 agents en
1998 (-0,46 %).
En second lieu, aux fondations et organismes de recherche biologique et
médicale, sont affectés, en 1999, les crédits suivants :
III. DÉPENSE INTÉRIEURE ET DÉPENSE NATIONALE DE RECHERCHE-DÉVELOPPEMENT
L'effort de recherche d'un pays est évalué
selon
deux approches complémentaires :
- le financement de la recherche-développement
, qui
appréhende les moyens financiers affectés à la
R & D par les agents économiques nationaux :
l'agrégat correspondant est la dépense nationale de R
& D
(DNRD)
;
- l'exécution de la recherche-développement
, qui
décrit les dépenses de R & D effectuées dans
les secteurs économiques, quelles que soient l'origine des ressources et
la nationalité des bailleurs de fonds : l'agrégat correspondant
est la dépense intérieure de R & D
(DIRD)
.
La différence entre les deux agrégats correspond aux flux de
financement entre la France et l'étranger dans lequel on comprend les
organisations internationales, comme le CERN ou l'Agence spatiale
européenne, ainsi que les programmes européens.
La R & D exécutée en France a
présenté, de 1979 à 1993, une croissance plus rapide que
celle du PIB.
Sa part est ainsi passée de 1,73 % en 1978 à
2,45 % en 1993
mais, depuis 1993, cette part décroît, et on
constate un ralentissement de l'effort portant sur les dépenses de
recherche, comme dans la plupart des pays industriels.
Dans l'ensemble, les administrations comme les entreprises avaient
participé à la phase de croissance liée, depuis le
début des années 1980, aux moyens mis en oeuvre pour la recherche
publique et aux incitations en direction des entreprises (le crédit
d'impôt recherche est la mesure la plus connue). Les grands programmes
technologiques militaires ou civils ainsi que les restructurations
industrielles avaient contribué à impulser les travaux de
R & D des administrations et des entreprises.
Depuis 1991, le volume des financements publics (DNRDA) a lentement
diminué, de 5,5 % en cinq ans, soit de 1,1 % par an ; ils
représentaient 1,28 % du PIB en 1991 contre 1,14 % en 1996 et
1,10 % prévu en 1997. Notamment, les financements publics de
recherche et développement en matière de défense baissent
depuis 1990 : leurs montants étaient de 22,2 milliards de francs en
1996 contre plus de 35 milliards de francs en 1990. La baisse des
commandes militaires de travaux de R & D a donc été
importante.
Depuis 1995, la contribution financière des entreprises
dépasse celle des administrations.
Ainsi, en 1996, les entreprises
ont financé plus de 51 % de l'effort national total de recherche,
contre 44 % quinze ans plus tôt. D'une part, les changements de statut de
France Télécom et de GIAT-Industries, classés parmi les
entreprises depuis 1992, interviennent pour environ deux points ; d'autre
part, au sein des entreprises, la nécessité d'investir dans la
R & D pour s'assurer la maîtrise de nouvelles technologies
et créer de nouveaux produits tout en assumant progressivement la prise
en charge financière de ces travaux s'est fait sentir. Les entreprises,
dont les travaux ne sont pas liés à des commandes publiques, ont
en général maintenu ou accru leur activité de
R & D.
Les formes d'organisation et les circuits de financement ont aussi
évolué.
Ainsi, les coopérations internationales et
communautaires se sont développées, amenant des commandes de
R & D des sociétés étrangères ou des
programmes internationaux : les financements reçus de l'étranger
et des organisations internationales représentaient, en 1996,
15,3 milliards de francs, soit 8,3 % du financement de la recherche
exécutée en France. Réciproquement, les administrations et
les entreprises françaises ont financé vers l'extérieur
pour 16,9 milliards de francs de recherche, dont plus de 10 milliards
en direction des organisations internationales (y compris l'évaluation
de la contribution annuelle de la France au PCRD européen).
L'année 1996 est apparue comme une année de reprise ;
cependant, le tiers de cette progression de 1996 serait dû au calendrier
de l'activité spatiale.
En 1997, d'après les résultats
provisoires des enquêtes auprès des administrations et des
entreprises, la dépense nationale de recherche et de
développement expérimental (DNRD) s'élèverait
à 184,647 milliards de francs, soit, compte tenu de
l'évolution des prix, une baisse en volume de l'ordre de 0,8 %. Cela
correspondrait à une nouvelle baisse de la part relative de la
dépense nationale (DNRD) dans le PIB (2,27 % du PIB en 1997 contre
2,34 % en 1996). Pour 1997, l'évolution de la DNRD serait
négative pour ce qui concerne les administrations (-1,2 % en
volume) alors que les dépenses de recherche des entreprises stagneraient
(-0,4 % en volume).
La dépense intérieure de recherche et de développement
expérimental (DIRD) qui mesure l'exécution de la
R & D en France s'établirait à
183,590 milliards de francs ; elle enregistrerait une baisse en
volume (-0,5 %) et représenterait 2,26 % du PIB en 1997 contre
2,32 % en 1996.
Les évaluations de 1998 sont établies, pour les administrations
et organismes avec les prévisions budgétaires de l'année
et, pour les entreprises, à l'aide des prévisions
annoncées pour 1998 dans l'enquête en cours portant sur 1997 ; les
évaluations pour 1997 indiqueraient une baisse en valeur de la DNRD qui
s'établirait à 184,7 milliards de francs, soit une
décroissance en volume de l'ordre de 0,8 % par rapport à 1996 ;
l'exécution de la R & D régresserait aussi du
même ordre en valeur et en volume.
Le
tableau ci-après établit une comparaison des indicateurs de
l'effort de recherche des principaux pays de l'OCDE.
CHAPITRE DEUX
LES PERSONNELS DE LA
RECHERCHE
I. LES CRÉATIONS D'EMPLOIS PRÉVUES EN 1999
La loi
de finances pour 1999 prévoit la création de 100 emplois de
chercheurs (dont 2 hors EPST) et 50 emplois d'ingénieurs et
techniciens (dont 7 hors EPST).
Les emplois
EPST
, après mesures nettes inscrites au projet de loi
de finances et répartition des réserves EPST au titre du budget
de 1998 (21 postes de chercheurs et 21 postes d'ITA) figurent au
tableau ci-dessous :
Les
emplois permanents inscrits au budget des EPST ont progressé de
1.108 unités sur dix ans (chercheurs : + 1.069 ;
ITA : - 51), soit une variation nette de 3,1 % (corrigée
à structure constante - hors LCPC).
Pour les EPIC, la création de 17 emplois au budget de l'IFREMER
permettra de solder la procédure d'intégration des personnels du
GIE "Recherche aquacole", appelé à être dissous.
Le CIRAD, comme en 1998, bénéficie de l'attribution de deux
emplois cadres supplémentaires, transférés de l'INRA par
régularisation, sur postes libérés, de fin de mise
à disposition.
Enfin, l'administration centrale emploie 314 personnes, dont 22 contractuels.
II. DES CHERCHEURS INSUFFISAMMENT MOBILES
Le tableau ci-dessous traduit l'insuffisante mobilité des chercheurs :
Depuis de nombreuses années, votre rapporteur
spécial formule le voeu que la mobilité des chercheurs soit
accrue, notamment en direction de l'enseignement supérieur.
En
effet, les chercheurs qui atteignent 45 ou 50 ans font souvent d'excellents
enseignants dans le supérieur grâce à l'expérience
qu'ils transmettent à leurs étudiants.
Il convient de
regretter que les commissions de spécialistes au sein des
universités accordent trop peu de postes de professeurs aux chercheurs.
Plus fondamentalement, il apparaît que deux systèmes
d'organisation des ressources humaines sont possibles en matière de
recherche.
Le " modèle anglo-saxon "
comporte un nombre important de
thésards et de post-doctorants au sein des organismes de recherche,
tandis que la part des chercheurs statutaires est beaucoup plus
élevée dans
le " modèle français ".
Les organismes de recherche publics, dans les pays anglo-saxons, n'accueillent
de jeunes docteurs que pendant quelques années. Ensuite, ces derniers
rejoignent le secteur privé. Ainsi, la moyenne d'âge dans les
laboratoires publics est moins élevée mais, surtout, les
fertilisations croisées entre le secteur public et le secteur
privé sont plus nombreuses, la recherche fondamentale publique mieux
valorisée et plus en adéquation avec les besoins des entreprises.
Dans le même temps, les chercheurs publics statutaires, qui sont moins
nombreux qu'en France, ont des perspectives de carrière plus attrayantes
et bénéficient de meilleures rémunérations.
Votre rapporteur spécial estime qu'il faudrait saisir
l'opportunité du départ à la retraite de nombreux
chercheurs dans les prochaines années pour engager une réflexion
sur la réforme de la gestion des ressources humaines au sein de la
recherche publique française.
Le CNRS, premier organisme de
recherche français, serait particulièrement concerné par
cette réflexion et doit y prendre sa part. Ainsi, les chercheurs
permanents pourraient être moins nombreux, le statut n'étant
réservé qu'aux personnels d'encadrement.
D'une manière générale, votre rapporteur spécial
estime que la réforme du système français de recherche
publique va au-delà d'une simple question statutaire et s'avère
indispensable pour que soit revalorisée dans notre pays la prise de
risques scientifiques.
M. Henri Guillaume, dans son rapport
La technologie et l'innovation,
notait que
" lorsqu'on examine les données des organismes de
recherche, on ne peut qu'être frappé par la faiblesse des
mouvements de mobilité et , plus grave, par leur tendance à la
décroissance ".
Ainsi, pour les années 1995 et 1996, la
mobilité statutaire vers les entreprises, pour l'ensemble des EPST et
des EPIC, serait de l'ordre de 30 à 40 personnes par an sur un total de
plus de 25.000 chercheurs.
Les flux d'accueil en 1997 de chercheurs, d'universitaires et de boursiers de
thèse au sein des EPST représentent un taux moyen approchant les
4 %.
Toutefois, la politique d'accueil des chercheurs est très
différente selon les établissements. Comme le montre le tableau
ci-après, le taux d'accueil varie de 0,7 % au CNRS à
33,6 % à l'INRIA :
Il
convient de préciser que l'INRIA constitue un " cas à
part " au sein des EPST. Outre des dépenses de personnel bien
inférieures à celles des autres établissements publics (55
%, contre 85 % au CNRS), cet institut a mis en oeuvre une politique
intéressante de gestion de ses ressources humaines, grâce à
l'importance accordée à la mobilité. Un cadre est
spécialement chargé de développer la mobilité
externe des chercheurs, qui est valorisée dans le déroulement de
leur carrière. Enfin, et surtout, des start-up ont été
créées à partir d'équipes de chercheurs de l'INRIA.
Entre 1984 et 1993, 25 entreprises ont ainsi été
créées. Une filiale de l'INRIA, INRIA Transfert, a mis en place
un fonds d'amorçage de 25 millions de francs, qui a permis de participer
à la création de 5 entreprises au cours de cette année.
La capacité des organismes publics de recherche à offrir des
formations aux métiers de la recherche, dans des conditions optimales
d'accueil et d'encadrement, demeure une priorité essentielle de la
politique nationale de recherche ;
l'emploi de jeunes docteurs
constitue un enjeu majeur pour le renouvellement des talents et le
développement du niveau d'excellence de la communauté
scientifique nationale, tant dans le domaine du progrès des
connaissances que dans celui de l'innovation technologique.
La consolidation du nouveau dispositif de soutien à l'emploi
scientifique permettra a minima le maintien de ce volume de flux d'accueil
statutaire, notamment par la création de 500 emplois de chercheurs
supplémentaires inscrits aux budgets 1998 et 1999 dans les EPST.
Une politique des ressources humaines, s'appuyant sur les quatre principes
suivants : rajeunissement, programmation, qualité et
mobilité, devrait être mise en place.
Pour chaque organisme de recherche, un objectif de rajeunissement sera
fixé à travers des contrats quadriennaux. Un système
d'accueil de post-doctorants de retour de l'étranger sera mis en place.
Une programmation pluriannuelle du recrutement sera entreprise.
Pour favoriser la mobilité entre les organismes de recherche et les
universités, 100 postes spécifiques ont été
créés en 1998.
Les chercheurs des EPST sont détachés sur des postes de
même niveau que leur poste d'origine ; les chercheurs des EPIC
peuvent être accueillis sur des postes de professeurs associés.
L'intégration dans le corps d'accueil est possible au bout d'un an.
L'obstacle à la mobilité des chercheurs des EPST réside
principalement en l'accueil sur un poste de même niveau et non assorti
d'une promotion.
Un projet de loi est actuellement en préparation, dite "loi sur
l'essaimage", modifiant la loi de programmation sur la recherche de 1982. Ce
texte vise à faciliter la participation des chercheurs à
l'entreprise, par apport de travail ou par création d'entreprise, tout
en garantissant leur sécurité juridique.
Des aménagements au statut des personnels de recherche et d'enseignement
supérieur devraient permettre d'y inclure, d'une part, des mesures
d'incitation à la mobilité externe aux organismes de recherche,
et, d'autre part, la désignation de chercheurs et
d'enseignants-chercheurs étrangers dans les instances de recrutement des
personnels.
Votre rapporteur spécial espère que ce projet de loi sera
rapidement déposé au Parlement.
III. LA FORMATION À ET PAR LA RECHERCHE
A. LES ALLOCATIONS DE RECHERCHE
Pour
permettre à des étudiants titulaires d'un diplôme
d'études approfondies (DEA) de préparer un doctorat dans des
conditions satisfaisantes, l'Etat a créé en 1976 un
système d'allocations de recherche couvrant l'ensemble des disciplines.
Ce système a, depuis lors, été renforcé en volume
(le flux annuel passant de 1.500 en 1981 à 3.800 en 1993), en
durée (par extension progressive de 2 à 3 ans), et en niveau
de rémunération (7.400 francs par mois depuis 1991).
Parallèlement, a été créé en 1989 un
dispositif particulier pour inciter les élèves des écoles
normales supérieures à poursuivre une formation à et par
la recherche, ainsi qu'une initiation à l'enseignement supérieur.
Le nombre d'allocations pour moniteurs normaliens était de 378 en
1997.
Les allocations de recherche ont été, dans un premier temps,
financées pour partie par le budget de l'enseignement supérieur
et pour partie par le budget de la recherche. A partir de 1994, l'ensemble des
financements relatifs aux allocations de recherche sont inscrits au
chapitre 43-80 (section recherche) tandis que les allocations pour
moniteurs normaliens et les monitorats d'initiation à l'enseignement
supérieur continuaient de relever du chapitre 43-50 (section
enseignement supérieur).
Les crédits destinés aux allocations de recherche sur le
chapitre 43-80 sont passés de 1.349 millions de francs en 1997
à 1.379 millions de francs en 1998. Ces dotations, qui
correspondent aux crédits ouverts en lois de finances initiales, ont
été entièrement épargnées par les gels et
les annulations intervenus en gestion. Elles ont permis de financer les
nouveaux flux annuels d'allocataires et les charges entraînées par
les flux des années antérieures (en nombre d'allocataires et en
nombre de prolongations, pour six mois ou pour un an, du contrat initial de
deux ans). Elles ont par ailleurs permis de faire face à la charge
croissante (62,5 millions de francs en 1997) des allocations pour perte
d'emploi réservées aux anciens allocataires qui ne trouvent pas
de travail au terme de leur contrat.
Afin de permettre à un nombre plus important d'étudiants
d'accéder à la formation par la recherche, le flux annuel des
allocations a été rehaussé de 3.400 à
3.700 à la rentrée 1997, porté à 3.800 en
1998 et sera maintenu à ce niveau en 1999.
Les 100 allocations de recherche supplémentaires de 1998 seront
attribuées aux sciences de l'homme et de la société afin
de lutter contre l'évaporation en cours de thèse,
constatées dans ces secteurs disciplinaires dont les docteurs ont une
insertion professionnelle satisfaisante. Par ailleurs, une part significative
des allocations sera affectée aux écoles doctorales qui en
assureront la répartition entre les DEA qui leur sont rattachés.
L'augmentation du flux annuel nécessite un ajustement de la dotation
qui passera à 1.429 millions de francs en 1999.
B. LES CONVENTIONS INDUSTRIELLES DE FORMATION PAR LA RECHERCHE (CIFRE)
Les
conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) visent à
assurer une formation par la recherche de haut niveau en favorisant l'insertion
professionnelle de jeunes docteurs dans les entreprises. Le jeune
thésard est embauché dès son inscription en thèse
par l'entreprise partenaire de la convention. Il est donc confronté
très tôt aux réalités industrielles. Cette formation
doctorale contribue à rapprocher les milieux économiques et les
universités ; elle a permis l'accès de jeunes docteurs
à des responsabilités dans tous les secteurs et dans toutes les
fonctions. Les CIFRE ont été lancées, à titre
expérimental, sur la base de 50 par an en 1981 et ont
été progressivement augmentées jusqu'à 600 par
an en 1994. Etant donné les excellents résultats de cette
procédure à la fois en termes de formation doctorale et en termes
d'embauches effectives en entreprise, il a été
décidé d'en augmenter le nombre de 600 à 700 à
partir de l'année 1996.
A la fin de l'exercice 1997, 7.159 CIFRE avaient été
attribuées. Sur ce nombre, 4.710 étaient terminées
("conventions soldées"), 4.100 jeunes avaient soutenu leur
thèse (87 %), 3.501 docteurs avaient intégré une
entreprise (74,35 %) et 601 un organisme de recherche (12,76 %).
Le suivi, année par année, de l'embauche des CIFRE a fait
apparaître, à partir de 1992, une montée des recherches
d'emploi à l'issue de la convention, de l'ordre de 4 % à
5 % en 1990-91 à plus de 10 % à partir de 1993. Les
jeunes docteurs CIFRE ont donc été concernés comme tous
les ingénieurs et les docteurs par les difficultés d'emploi.
Toutefois, ces difficultés se traduisent surtout par un allongement de
la période de recherche d'emploi à l'issue de la
thèse ; après quelques mois, la très grande
majorité des CIFRE ont une insertion stable en entreprise. Une
enquête en cours du CEREQ, indique un taux de sans emploi de l'ordre de 5
% , 8 mois après la thèse.
Les CIFRE étant considérées comme une bonne
méthode d'insertion, la situation de l'emploi des docteurs a conduit
à mettre l'accent sur cette procédure et à décider
de porter à 800 par an les autorisations d'engagement de CIFRE,
à partir de 1998.
Mais, le développement des CIFRE en 1998 se heurte à la fois aux
difficultés d'obtenir le soutien d'une entreprise pour effectuer un
doctorat et aux réticences des jeunes ingénieurs à se
lancer dans l'aventure de la thèse alors que les embauches
reprennent.
L'augmentation progressive du nombre de conventions de 600 à 700, telle
que prévue en 1996, devait se traduire par une progression
corrélative du budget consacré à cette procédure,
de 197,5 millions de francs en 1996 (620 conventions) à
230 millions de francs en 1998 (les trois années pleines à
700 CIFRE par exercice ne devant être atteintes qu'en 1999). En
réalité, deux phénomènes expliquent la
non
consommation des crédits
:
- d'une part, une progression plus lente que prévue du nombre de
CIFRE ;
- d'autre part, et surtout, un changement de statut fiscal de la
convention CIFRE, sortie du champ de la TVA à partir du
1
er
janvier 1998.
|
Année |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Budget prévu |
196 |
210 |
194 |
184 |
|
Budget exécuté |
182 |
194 |
186 |
|
En 1998,
la subvention forfaitaire est de 96.000 francs hors taxe par an et le
salaire minimum d'embauche est de 132.600 francs.
Le chiffre 1998 de 184 millions de francs est exempt de TVA et doit donc
être comparé aux chiffres correspondant aux exercices en tenant
compte de cette nouvelle situation. A noter enfin qu'il ne s'agit pas de
"bourses" mais de conventions, le docteur étant embauché par
l'entreprise où il fait sa thèse dans le cadre d'un contrat de
travail (CDD ou CDI).
C. LES CONVENTIONS DE RECHERCHE POUR TECHNICIENS SUPÉRIEURS (CORTECHS)
Depuis
1989, les conventions de recherche pour techniciens supérieurs
(CORTECHS) ont été mises en oeuvre en s'inspirant de la
procédure CIFRE. Le technicien supérieur CORTECHS
(diplômé d'un institut universitaire de technologie ou d'une
section de technicien supérieur d'un lycée technique) est
embauché par une entreprise dans le cadre d'un projet innovant (le plus
souvent en contrat à durée indéterminée). Le suivi
scientifique est assuré par un centre de compétences
(lycée, IUT, école d'ingénieurs, laboratoire
universitaire, etc.).
450 conventions ont été signées en 1996.
L'entreprise reçoit une subvention forfaitaire de 70.000 francs qui
représente environ la moitié du coût salarial du
technicien, charges sociales comprises, pour un salaire brut annuel de
93.000 francs.
Les financements CORTECHS sont délégués en régions
dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Les conseils
régionaux contribuent progressivement au développement de cette
procédure, en abondant les financements du ministère. Dans
plusieurs régions, EDF cofinance la procédure CORTECHS, et les
fonds européens (FEDER et FSE) sont également mobilisés.
La procédure CORTECHS est particulièrement bien adaptée
aux demandes des PME. Elle favorise dans le même temps l'insertion
professionnelle des techniciens supérieurs et l'amélioration des
relations de travail entre les entreprises et les institutions d'enseignement
et de recherche.
Depuis juillet 1997, et pour une meilleure harmonisation des procédures,
la gestion des CORTECHS a été confiée à l'ANVAR de
façon progressive, région par région. La décision
est prise cependant par le délégué régional
à la recherche et à la technologie.
Le financement est
prévu sur le chapitre 43-80 à hauteur de 35 millions de
francs pour 1998 et 10 millions de francs supplémentaires en 1999,
(équivalent à 150 CORTECHS de plus en 1999), soit
45 millions de francs.
Les difficultés liées à la mise en oeuvre de nouvelles
règles de gestion va probablement avoir comme conséquence une
diminution provisoire du nombre de CORTECHS en 1998.
Mais un potentiel de développement de la procédure existe, car
les disparités entre les régions concernant le nombre de CORTECHS
sont importantes.
Les CORTECHS sont d'abord une aide d'accompagnement d'un projet innovant.
L'emploi, hors l'embauche du technicien CORTECHS, est une conséquence du
projet et du développement qu'il produit.
Une étude d'impact des CORTECHS sur l'innovation et l'emploi dans les
PME a été décidée pour s'assurer des performances
de la procédure et pour donner aux partenaires financiers des outils
d'évaluation adaptés.
La première phase de cette
étude financée par le ministère chargé de la
recherche fait état des principaux leviers de cette procédure en
matière de développement local : création d'emplois,
diffusion de la connaissance scientifique, soutien du transfert technologique.
Une deuxième phase, financée par le Fonds Social Européen
et la Datar, complétera les premiers résultats. Elle comportera
quatre parties :
- mesure des résultats des programmes CORTECHS, en termes
d'emplois, de valeur ajoutée scientifique et technologique, de
développement économique (partenariat centre de
compétences -PMI, retour vers les enseignants...) ;
- appréciation de la mise en oeuvre des procédures CORTECHS
; évaluation des incidences du transfert de la gestion à l'ANVAR ;
- repérage des bonnes pratiques régionales et valorisation
au niveau national des enseignements tirés de ces expériences ;
- recommandations pour une meilleure mise en oeuvre en région et
pour la mise en place d'un outil de pilotage au niveau national.
IV. UN DÉFI POUR LA RECHERCHE FRANÇAISE : LA MONDIALISATION DE LA "MATIÈRE GRISE"
A. L'ACCUEIL DE CHERCHEURS ÉTRANGERS
Les
chercheurs de nationalité étrangère peuvent être
recrutés dans les corps chargés de recherche et de directeurs de
recherche des EPST, la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 permettant de
déroger au statut général des fonctionnaires.
Des chercheurs étrangers peuvent également être accueillis
pour des séjours de courte ou de longue durée effectués
à des fins de formation ou de recherche.
Ils sont dans ce cas accueillis, soit sur emplois, soit sur crédits, les
EPST disposant d'une ligne spécifique ouverte à leur budget.
Ainsi, au CNRS, les modalités d'accueil des chercheurs associés
ont été fixées par un décret du 26 septembre
1969. Ce décret permet notamment d'accueillir des chercheurs
étrangers pour une durée maximale de trois ans, leur
séjour pouvant être fractionné.
Le bilan rapide de la politique d'accueil des chercheurs étrangers dans
les principaux établissements scientifiques peut être
présenté.
En 1997, le CNRS compte, parmi ses chercheurs titulaires, 1.271 chercheurs
de nationalité étrangère, dont 602 originaires de
l'Union Européenne. Pendant la même année, le CNRS a
accueilli 338 chercheurs étrangers en qualité de chercheurs
associés. Leur durée moyenne de séjour a été
de 4,7 mois. Le budget consacré à l'accueil des chercheurs
associés en 1998 est de 52,5 millions de francs.
En 1997, 106 chercheurs étrangers ont été accueillis
par l'INSERM, dont une grande partie étaient des internes ou d'anciens
internes, et notamment des personnels titulaires de diplômes en
santé publique. En 1998, le budget consacré à l'accueil de
chercheurs étrangers par l'établissement s'élève
à 11,6 millions de francs.
En 1997, 771 chercheurs étrangers ont été accueillis
à l'INRA sur des stages financés par lui. En 1998, un budget de
20 millions de francs est prévu.
En 1997, l'INRIA a accueilli 836
chercheurs étrangers, dont
la majorité en provenance de l'Europe de l'Ouest, suivi en importance
par le Maghreb, l'Europe centrale et orientale et les Amériques.
Le flux annuel de chercheurs étrangers accueillis par l'ORSTOM est
proche de la centaine. Les principaux bénéficiaires de ces
séjours sont les scientifiques des pays africains et, dans une moindre
mesure, d'Amérique latine. En 1998, le budget consacré à
l'accueil de chercheurs étrangers par l'établissement s'est
élevé à 4,5 millions de francs.
La politique d'envoi à l'étranger des chercheurs
français titulaires d'un poste en France relève de la mission de
chaque organisme de recherche.
Le CNRS fait état de 130 chercheurs détachés à
l'étranger, l'INRA 11 et l'INSERM 45.
Depuis que l'idée d'améliorer
le suivi des anciens
étudiants et chercheurs étrangers formés en France
s'est concrétisée par le
programme interministériel
PEGASE
, expérimenté de 1989 à 1992 dans trois pays -
l'Espagne, la Tunisie et Madagascar, le ministère a constamment
encouragé et soutenu les initiatives ayant pour objectif de :
- valoriser l'investissement en formation consenti chaque année en
faveur des étrangers boursiers du gouvernement français ;
- maintenir et élargir l'aire d'influence française à
l'étranger, en s'appuyant sur des réseaux de chercheurs
après leur retour dans leur pays.
B. DISSUADER LA " FUITE DES CERVEAUX "
Le
devenir des jeunes docteurs fait l'objet de toute l'attention du
ministère; les enquêtes publiques montrent que 24 % d'entre
eux poursuivent leurs formation par un séjour post-doctoral à
l'étranger, 42 % se dirigeant vers l'Amérique du Nord,
46 % choisissant au contraire l'Union européenne. Une
enquête, menée par le bureau du CNRS à Washington et la
mission scientifique et technique de l'Ambassade de France, portant sur le
contingent 1996-1997 de jeunes docteurs expatriés, montre qu'il s'agit
essentiellement d'une mobilité temporaire dans le but d'études
complémentaires, au bénéfice d'un visa à
durée limitée, correspondant à la formation post-doctorale
qu'ils suivent dans ce pays.
Le ministère ne méconnaît pas les difficultés
auxquelles ces jeunes sont confrontés au moment de leur retour.
L'éloignement du terrain scientifique français rend souvent leur
réinsertion difficile, notamment quand il s'agit de s'inscrire aux
concours de recrutement dans les délais impartis.
Pour pallier ces difficultés, les pouvoirs publics interviennent :
- au niveau de l'information, notamment en soutenant l'association
Bernard Grégory. Celle-ci propose aux jeunes scientifiques
expatriés, sur sa messagerie électronique (Frogjobs), des offres
d'emplois proposées par les entreprises et la liste des postes ouverts
aux concours de recrutement de chercheurs et d'enseignants-chercheurs ;
l'association participe à la réalisation du "Forum USA"
organisé chaque année par la mission scientifique et technique de
l'Ambassade de France aux Etats-Unis;
- au niveau de la formation, par l'organisation de séminaires
universitaires appelés "Doctoriales", pour préparer les futurs
docteurs à une insertion en entreprise dès le stade de la
préparation de la thèse.
Un soutien résolu de l'emploi scientifique demeure cependant la
réponse la plus nécessaire pour favoriser le retour des docteurs
expatriés. Différentes mesures ont été prises
à cette fin dès 1998
pour favoriser les
débouchés:
- dans le secteur public :
En loi de finances pour 1998, 600
emplois, dont 400 emplois de
chercheurs, ont été créés dans les EPST.
Parallèlement, les universités ont bénéficié
de 1.800
créations d'emplois d'enseignants-chercheurs. Ces
créations d'emplois ont permis de renouveler 3% des effectifs des EPST
et d'ouvrir au recrutement 3.240 postes de maîtres de conférence.
En 1999
,
150
emplois, dont 100 de chercheurs, seront
créés dans les établissements de recherche de
manière à atteindre le même taux de renouvellement. Dans
l'enseignement supérieur, une capacité de recrutement de
1500
personnes est prévue par la libération de postes
servant antérieurement de gage à la rémunération
d'ATER
- dans le secteur privé :
Un nouveau dispositif d'aide au recrutement de post-doctorants par les
entreprises (PME) et les EPIC a été mis en oeuvre en 1998
; une dotation de 50 millions de francs
a été
prévue en loi de finances initiale pour cette action ; elle sera
renouvelée en 1999
.
Pour inciter à la prise de risque, la loi de finances pour 1998
a
instauré les bons de souscription de parts de créateurs
d'entreprises, réservés aux firmes de moins de sept ans. Le
dispositif sera étendu dès 1999
à celles qui sont
âgées de moins de quinze ans.
Pour accompagner la naissance des PME-PMI, 100 millions de francs seront
consacrés, dès cette année, à la mise en place de
"fonds d'amorçage". Les collectivités locales seront
invitées à compléter ce dispositif, en particulier
à
travers, le financement "d'incubateurs d'entreprises". Depuis
début mai, le "fonds public pour le capital-risque", doté de
600
millions de francs, est opérationnel auprès de la
Caisse des Dépôts.
CHAPITRE TROIS
"LE SYSTÈME NATIONAL
D'INNOVATION PASSE DIFFICILEMENT À LA VITESSE
SUPÉRIEURE"
En mars
1998, M. Henri Guillaume remettait au ministre de l'éducation nationale,
de la recherche et de la technologie, au ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie, ainsi qu'au secrétaire d'Etat à
l'industrie, un rapport intitulé
La technologie et l'innovation
,
que les trois ministres lui avaient demandé en juillet 1997.
M. Henri Guillaume, précisant les enjeux de la politique de la
technologie et de l'innovation, écrit en introduction de son rapport :
"
La révision ou la définition de nouvelles politiques de la
technologie et de l'innovation sont à l'ordre du jour dans tous les pays
industrialisés, en raison de l'évolution rapide des
marchés et des techniques, de la pression des contraintes
budgétaires, de l'externalisation croissante de leur
recherche-développement par les grandes entreprises. Cela tient aussi
à la conviction générale que la capacité
d'entreprendre, d'innover, de diffuser les technologies nouvelles, plus
qu'à d'autres moments de l'histoire économique, constitue un
déterminant essentiel de la compétitivité, de la
croissance et de l'emploi".
Il relève ensuite
les atouts de la France
: "la
créativité, un capital intellectuel de grande valeur, une
formation et une recherche scientifique de très bon niveau, un soutien
public important à la recherche, des entreprises compétitives
à la pointe du progrès dans certains secteurs. Sur le terrain,
des enseignants, des chercheurs, des créateurs initient des projets
innovants et des coopérations exemplaires encore trop
méconnus".
Il apporte cependant une
conclusion rappelant la principale faiblesse de la
recherche française, c'est-à-dire une valorisation industrielle
très insuffisante :
"
Pourtant, le sentiment qui prévaut
parfois est celui d'un système national d'innovation qui avance les
freins serrés passant difficilement à la vitesse
supérieure au moment où la concurrence internationale
s'intensifie".
I. LES FAIBLESSES DE LA RECHERCHE FRANÇAISE
Le
diagnostic d'Henri Guillaume - réalisé à partir tant de
statistiques et d'études que d'entretiens avec des acteurs de
l'innovation - confirme largement le constat établi par les ministres
dans leur lettre de mission :
"notre pays dispose d'un potentiel
scientifique et technologique de premier plan, mais le couplage de ces
découvertes et de ces connaissances avec les activités
industrielles s'effectue moins facilement qu'aux Etats-Unis et au Japon".
Le rapport d'Henri Guillaume permet d'identifier plus précisément
les maillons faibles du dispositif national en faveur de la recherche
technologique et de l'innovation :
le cloisonnement encore marqué entre l'enseignement
supérieur et les organismes de recherche, entre les organismes de
recherche eux-mêmes, entre les universités et les écoles
d'ingénieurs ;
la complexité du dispositif de transfert et de diffusion de la
technologie, qui reste peu lisible pour les PME ;
l'insuffisance des investissements en capital-risque, qui couvrent encore
mal les premiers stades de la création d'entreprise de technologie ;
l'absence d'une véritable stratégie de l'Etat en
matière de coordination, de suivi et d'évaluation du financement
de la recherche industrielle ;
la concentration excessive des financements publics sur un nombre
limité de groupes industriels et de secteurs.
Ce rapport contient également des
recommandations sur l'essaimage et
le transfert de technologie
, qui pourraient se traduire par des actes
législatifs ou réglementaires. Citons notamment :
la création d'un réseau de la recherche technologique,
associant les laboratoires de recherche par domaine technologique, afin de
fédérer leurs efforts et de permettre de mieux identifier les
centres de compétences ;
le recentrage des crédits publics autour de trois priorités
(création d'entreprises innovantes, soutien aux entreprises moyennes,
renforcement de l'efficacité du couplage entre la recherche publique et
les industriels) ;
la simplification des dispositifs de transfert de technologies ;
le lancement de fonds d'amorçage (seed money), nationaux et
régionaux.
II. LA PART CROISSANTE DES ENTREPRISES DANS LE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE
A. LES ACTIVITÉS DE RECHERCHE DES ENTREPRISES
Le
tableau ci-après retrace le financement et l'exécution de la
recherche/développement dans les entreprises françaises, de 1992
à 1996.
La direction de la programmation et du développement du ministère
de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie a
élaboré une note d'information relative à la recherche et
au développement dans les entreprises en 1996 (derniers chiffres connus).
La dépense intérieure de recherche et développement
(DIRD)
réalisée en France, qui comprend la recherche
réalisée par les entreprises et celle réalisée par
les administrations (organismes publics de recherche, établissements
d'enseignement supérieur et associations),
s'élève
à 182,6 milliards de francs en 1996
, soit une hausse en volume
de 0,8 % par rapport à 1995. La part réalisée par les
entreprises dans la DIRD a donc augmenté : elle représente 61,5 %
en 1996, contre 61,0 % en 1995. Après la baisse de l995, elle revient au
niveau de 1993 et de 1994.
L'année 1996 est une année de reprise pour la recherche
française dans les entreprises
puisque la dépense
intérieure de recherche et développement exécutée
par les entreprises (DIRDE) augmente de 1,7 % en volume, soit
légèrement plus que le PIB (1,5 %), bien que le nombre
d'entreprises concernées reste identique (4.660). Cette hausse en francs
constants fait suite à trois années consécutives de baisse
da la DIRDE.
La dépense nationale de recherche et développement des
entreprises (DNRDE) correspond au financement de la recherche par ces
dernières.
Elle enregistre une progression importante en 1996 (2,1 %
en volume), qui s'inscrit dans une tendance d'augmentation depuis 1992 (1,3 %
en moyenne par an en francs constants). D'ailleurs, le ration DNRDE/DNRD ne
cesse d'augmenter depuis plusieurs années, ce qui traduit l'effort
croissant des entreprises françaises pour financer leur recherche propre
et la baisse de la part du financement public.
En part relative du produit intérieur brut (PIB), la DIRDE s'est
stabilisée en 1996 par rapport à 1995. Sur une plus longue
période, on observe cependant une baisse en francs constants de la DIRDE
de 0,7 % par rapport à 1992, alors que dans le même temps, le PIB
augmentait de 5,2 %. Le taux DIRDE/PIB est de 1,43 % comme en 1995, contre 1,51
% en 1992 et 1993.
La recherche française est toujours très concentrée
: le poids des cent premières entreprises dans la DIRDE est resté
stable entre 1995 et 1996, alors qu'il baissait les années
précédentes (66,3 % en 1996, contre 69,5 % en 1992).
Cette
baisse est le signe d'une diffusion de plus en plus grande de la recherche au
sein des entreprises.
Ce dernier résultat est confirmé par la
répartition des dépenses intérieures de R & D par
taille d'entreprises, montrant une
part croissante des PME
(entreprises
de moins 500 salariés)
dans la DIRDE
(20,9 % en 1996 contre
18,5 % en 1992).
B. FAVORISER LA CRÉATION D'ENTREPRISES INNOVANTES
Les
crédits budgétaires et l'environnement juridique et fiscal
peuvent jouer un rôle déterminant d'incitation au
développement technologique et à l'innovation.
Le dispositif du crédit d'impôt recherche
sera maintenu et
étendu à partir de 1999 ; ses règles seront
simplifiées et rendues plus attractives pour les entreprises qui
accroissent leur effort de recherche et développement, au premier rang
desquelles se trouvent les PME. Les actions d'incitation à l'emploi
scientifique dans les entreprises seront renforcées. Les règles
s'appliquant aux personnels de la recherche publique, pour la valorisation de
leurs travaux, seront modifiées pour permettre une
plus grande
mobilité
. Les dispositions fiscales qui favorisent l'investissement
des particuliers dans des entreprises, ou par l'intermédiaire de
fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI)
, seront maintenues
et assouplies également. Des moyens exceptionnels permettront aux
organismes publics de recherche et aux établissements d'enseignement
supérieur de s'impliquer dans la
constitution de fonds de
capital-amorçage
, destinés à financer la
création d'entreprises à partir de résultats de recherche.
Ainsi, les crédits d'incitation directe à la recherche
industrielle seront attribués, en 1999, dans le cadre, d'une part, de
réseaux de recherche technologique, structurant les laboratoires publics
et privés autour de besoins non résolus exprimés par le
monde économique, et, d'autre part, de procédures souples
inspirées de l'initiative Eurêka pour répondre aux besoins
plus ponctuels.
Le fonds de la recherche et de la technologie (FRT) est avec la ligne
budgétaire "Sciences du vivant" un des deux instruments incitatifs dont
dispose le ministère chargé de la recherche pour
développer un partenariat entre la recherche privée et la
recherche publique.
Le FRT a un effet démultiplicateur, puisqu'il
finance de 30 à 50% de l'assiette des projets de recherche. En outre, le
FRT joue un rôle essentiel dans le développement du partenariat
entre la recherche publique et les collectivités territoriales dans le
cadre de la politique d'aménagement du territoire.
Les entreprises, PME, PMI, "start up", groupes industriels et leurs filiales
peuvent être éligibles comme "pilotes industriels" ou
cocontractants. En revanche, les EPIC, les EPST et les universités ne
peuvent être éligibles que comme cocontractants ou prestataires de
services d'un "pilote industriel".
Ces critères s'appliquent aux filiales de droit français des
entreprises étrangères, pour autant que la recherche soit
menée dans leurs établissements situés en France et que
l'application industrielle qui en découle y soit également mise
en oeuvre.
Les universités et laboratoires étrangers peuvent être
associés aux programmes, mais uniquement comme prestataires de services
d'un cocontractant ou d'un "pilote industriel" de droit français.
Les actions en cours en 1998 au titre des
procédures dites "top
down"
sont relatives à trois programmes décidés en
1996 (REACTIF, PREDIT, Biotechnologies), à une priorité nationale
dans le domaine de la sécurité alimentaire et à un nouveau
programme relatif aux télécommunications. Les programmes pourront
être poursuivis dans le cadre de la mise en place des réseaux
thématiques technologiques.
Les procédures d'initiative industrielle dites
procédures "bottom up"
sont de deux sortes :
- Eurêka :
Initiative franco-allemande, lancée en 1985, EUREKA s'adressait à
l'origine essentiellement à la grande industrie mais elle a su s'ouvrir
aux PME. A présent, la moitié des projets labellisés
concerne cette catégorie d'entreprises. L'originalité
d'Eurêka, par rapport aux autres procédures ouvertes d'initiative
industrielle, réside dans l'exigence de coopération entre
entreprises européennes.
- Innovations technologiques :
En 1999, les procédures Sauts technologiques, Civil-Défense et
REACTIF qui, tout comme Eurêka sont " bottom up ", devraient
être regroupées dans une procédure plus
générale intitulée "Innovations technologiques".
Cette procédure s'intéressera plus particulièrement aux
entités industrielles de petite taille et de haute technologie (PMI,
PME, start up et spin off) dans un souci de forte réactivité par
rapport à la demande du tissu industriel visé.
Les financements publics de la recherche seront réorientés
vers la réponse à des demandes du monde économique. Pour
atteindre cet objectif, les laboratoires publics et privés seront
encouragés, dès 1999, à travailler en réseaux
nationaux de recherche technologique.
Chaque réseau devra
évaluer les verrous technologiques auxquels se heurtent ses membres et
rechercher une mise en commun de moyens par le regroupement au sein de
consortiums ponctuels, par la création de laboratoires mixtes, par la
constitution de plates-formes de ressources technologiques
d'intérêt national, voire par la création d'entreprises
chargées de développer un produit nouveau. Une mission a
été confiée, en juillet 1998, à une
personnalité du monde de la recherche industrielle, afin d'orienter au
mieux la constitution de ces réseaux et d'examiner la
nécessité d'une éventuelle structure de coordination et
d'administration de ces réseaux, avec une volonté
d'améliorer le couplage entre le milieu de la recherche et le monde
économique.
Les réseaux mobiliseront les crédits du FRT, du Fonds national
pour la science (FNS), les budgets des organismes de recherche, des
établissements d'enseignement et des entreprises partie prenante, ainsi
que le cas échéant le budget des autres ministères.
Ainsi, la recherche technologique sera financée :
- par le redéploiement du FRT dans des domaines
sélectionnés d'une part, au sein des réseaux de recherche
technologique (à terme fédérés au sein du RNRT),
organisés de façon thématique, d'autre part par le soutien
de projets ponctuels spontanés ("Innovations technologiques" pour les
projets français, et, par extension, "Eurêka" pour les projets
transnationaux ;
- par le financement de la création d'entreprises dans ces
mêmes domaines, par la création d'incubateurs et de fonds de
capital-amorçage. Ceux-ci faciliteront le passage du concept à la
faisabilité industrielle et ouvriront la voie à des financements
plus importants de capital risque ;
- et par d'autres actions telles que la loi sur l'innovation, des
incitations fiscales, l'intéressement des chercheurs, les brevets et la
propriété industrielle.
Pour faciliter la création d'entreprises issues de la recherche, un
projet de loi sur l'innovation
devrait en effet être
déposé avant la fin de l'année. Il comporte
notamment :
- des dispositions sur l'essaimage des personnels de recherche vers les
entreprises :
les personnels de recherche seront autorisés
à participer, en tant qu'associés, administrateurs ou dirigeants,
à la création d'une entreprise qui valorise leurs travaux,
à apporter leur concours scientifique à une entreprise qui
valorise leurs travaux, à participer dans certaines conditions à
son capital et à être membres du conseil d'administration d'une
entreprise ;
- des dispositions sur le couplage entre recherche publique et
entreprises :
les EPST et les EPSCP pourront créer des
"incubateurs" et mettre ainsi à la disposition d'entreprises des locaux
et des moyens matériels et humains. Les universités pourront
créer des services d'activités commerciales, avec des
règles de gestion plus souples, afin d'assurer des prestations de
service et d'exploiter des brevets.
Votre rapporteur spécial attire l'attention sur
l'importance de
l'essaimage et rappelle que l'essentiel des fortes créations d'emplois
intervenues aux Etats-Unis au cours de la dernière décennie ont
été réalisées au sein des entreprises
innovantes.
Les entreprises françaises récemment créées, comme
le rappelle le rapport Guillaume,
" ont un taux d'échec
remarquablement faible et affichent des performances supérieures en
terme de croissance du chiffre d'affaires et de création
d'emploi ".
Chaque année, en France, se créent une trentaine d'entreprises
issues de l'essaimage de chercheurs venant de la recherche publique, ce qui est
trop peu.
Il convient de lever les obstacles freinant la création d'entreprises,
notamment
les obstacles d'ordre juridique
qui, actuellement, interdit
à un chercheur de participer au capital de l'entreprise qu'il
crée en collaboration avec son laboratoire. La proposition de loi de
notre collègue Pierre Laffitte, qui tend à régler ce
problème, pourrait être rapidement inscrite à l'ordre du
jour.
Votre rapporteur spécial appelle de ses voeux une réflexion sur
les moyens d'accroître le financement initial (
l'amorçage
),
dont l'importance est primordiale pour permettre le démarrage des
activités d'entreprises innovantes.
Or,
la situation du capital-risque en France est encore largement
insuffisante
: les investissements de sociétés de
capital-risque dans les secteurs technologiques s'élèvent
à environ 1,5milliard de francs. Certes, des marchés boursiers de
croissance ont été créés - le nouveau marché
et l'EASDAQ - mais ils sont encore loin d'atteindre le niveau du NASDAQ
américain. En outre,
5 % seulement des sociétés de
capital-investissement sont spécialisées sur le segment des
start-up technologiques.
A cet égard, le plus inquiétant est
le retard que notre pays est en train de prendre. En effet, les fonds de
pension constituent une source de financement des entreprises innovantes tout
à fait considérable ; or, les fonds de pension sont
très largement anglo-saxons, et la France n'en dispose pas encore.
CHAPITRE QUATRE
L'ESPACE
I. LES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE SPATIALE FRANÇAISE
La
politique spatiale française repose d'une part sur des programmes
nationaux comportant de nombreuses coopérations bilatérales,
d'autre part sur une contribution aux programmes et activités de
l'Agence spatiale européenne (ESA).
Le Centre national
d'études spatiales participe à sa préparation et à
sa mise en oeuvre.
Les décisions prises lors des conseils ministériels de l'Agence
spatiale européenne à Toulouse en 1995 et à Paris en 1997
et 1998 ont permis de fixer les perspectives de l'effort spatial
français couplé avec la relance de la politique spatiale
européenne.
Comme pour sa contribution à l'ESA, la politique spatiale nationale
s'appuie dans ses programmes nationaux sur un ensemble de priorités
thématiques. Une réflexion est en cours avec le CNES, sur les
orientations programmatiques à l'horizon 2005.
Le programme spatial civil français est constitué de
trois
grands
domaines
que sont les "moyens d'accès à
l'espace", les "applications", les "programmes scientifiques"
complétés par des activités de soutien (préparation
de l'avenir, moyens techniques opérationnels).
Une forte priorité est donnée à ARIANE 5, et
à l'accès à l'espace
, dont il faut permettre le
maintien de la performance commerciale. Cela passe par son adaptation au
lancement des constellations (étage réallumable) et à la
diminution des coûts ainsi que, de manière plus prospective,
l'étude de lanceurs réutilisables.
Les télécommunications par satellites font également
partie des choix prioritaires :
elles contribuent à la
société de l'information et placent les acteurs nationaux au
premier rang mondial. Cette activité relève du marché, en
particulier à l'exportation, est une source de revenu, et doit, en
raison de son potentiel, recevoir un soutien pour faciliter les innovations.
L'éducation doit en particulier pouvoir bénéficier des
moyens de l'activité spatiale (télécommunication, Internet
à l'école) et des contenus à fort pouvoir de motivation
que ce secteur est capable de fournir.
La France doit en outre contribuer à doter l'Europe d'un système
autonome de navigation par satellite, complémentaire au GPS, et placer
nos industriels dans les meilleures conditions pour que le marché des
activités aval leur soit accessible.
Concernant l'observation de la Terre, les choix restent à faire car,
dans la perspective de la prochaine génération de satellites -
l'après SPOT - ce secteur est dès aujourd'hui à la
croisée des chemins, devant une forte diversité de missions
à conduire, mais sans un marché aussi mature que celui des
télécommunications.
Dans ce domaine, en plus de missions d'observation et de compréhension
de la Terre et de son environnement, des coopérations sont à
l'étude pour l'exploration de la planète Mars avec l'ESA (Mars
Express) et avec la NASA (Mars Sample Return).
Les activités liées à la station spatiale
internationale ont été jugées moins prioritaires, et trop
contraignantes financièrement, au regard des retours scientifiques
attendus. Cependant les engagements internationaux que la France avait pris par
le passé ont été respectés.
Pour l'ensemble des objectifs socio-économiques auxquels participe
l'espace à titre principal, la contribution du BCRD 1998
s'élève à 9.065 millions de francs dont
4.697 millions de francs sont affectés à la contribution
française au budget de l'Agence spatiale européenne (ESA). Pour
1999, la dotation est de 9.135 millions de francs.
Le contexte dans lequel se déploient les activités spatiales
connaît, depuis le tournant de la décennie quatre-vingt-dix, une
profonde évolution caractérisée par l'apparition d'une
nouvelle donne géopolitique et par la forte croissance du marché
des services offerts par les moyens spatiaux.
Le CNES a donc été conduit à engager une action en
profondeur pour s'adapter à ce nouveau contexte et ajuster son
positionnement vis-à-vis des autres acteurs du spatial (Agence spatiale
européenne, industries, organismes de recherche, partenaires
internationaux, etc.). Le plan stratégique du CNES, fruit d'une intense
réflexion menée en 1996, a permis de définir l'horizon
vers lequel le Centre devait tendre et de préciser les axes prioritaires
de son action.
Il en ressort que le CNES, qui est l'un des tout premiers centres d'excellence
dans le monde en technologie et systèmes spatiaux, doit consolider et
enrichir son savoir-faire dans des secteurs de pointe mais également
valoriser ses compétences techniques auprès de ses partenaires,
notamment industriels, afin d'être reconnu comme un acteur
irremplaçable pour l'élaboration de tout nouveau système
spatial en Europe.
Mis en oeuvre en 1997, le plan stratégique se poursuit en 1998 selon ces
nouveaux axes directeurs que constituent la recherche de l'excellence
technologique et celle de partenariats conduisant à valoriser cette
compétence.
II. LE FINANCEMENT DU SECTEUR SPATIAL
A. L'AUGMENTATION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES DU CNES EN 1999
En 1999,
le projet de dotation du CNES devrait s'élever en CP + DO
à 9.135 millions de francs soit une progression de 0,8 % (+ 70
millions de francs) par rapport aux chiffres de 1998 (9.065 millions).
Votre rapporteur spécial regrette vivement que la dotation de
fonctionnement du CNES (915 millions de francs) soit insuffisante pour couvrir
les charges de personnel (1.250 millions de francs).
Cette situation est
à l'origine, en début de chaque exercice, d'un basculement de
crédits entre la section des opérations en capital et la section
de fonctionnement. Cette mauvaise évaluation budgétaire se
traduit par un manque de sincérité des comptes -
régulièrement dénoncé par la Cour des comptes - et
transforme la subvention d'investissement en variable d'ajustement du budget du
CNES.
Comparée aux années précédentes, la dotation se
décompose comme indiquée ci-après :
Les
orientations budgétaires pour 1999 sont avant tout dictées par la
volonté de promouvoir les programmes innovants et tournés vers
les applications, et celle de répondre aux engagements pris dans le
cadre de l'ESA, notamment à la suite du conseil des 23 et
24 juin 1998, à Bruxelles.
Dans le cadre des programmes, le ministère chargé de l'espace
donne ainsi une priorité particulière à
l'amélioration de la performance Ariane 5, au soutien des
développements et des innovations dans le domaine des
télécommunications et de la navigation par satellites, aux
nouvelles générations de satellites d'observation de la Terre,
aux micro-satellites, aux missions scientifiques et, notamment, à
l'étude d'une mission de retour d'échantillon martien. Il veille
de plus à conserver un bon niveau de recherche et technologie afin de
garder à ce domaine un niveau d'excellence.
B. L'AMÉLIORATION DE SA SITUATION FINANCIÈRE
A la
fin de l'exercice 1995, le CNES constatait que les engagements qu'il avait
contractés vis-à-vis de ses fournisseurs ne pouvaient être
honorés en raison de l'insuffisance des crédits de paiement dont
l'établissement disposait. C'est ainsi que le montant total des ordres
de dépenses présentés pour paiement à l'agence
comptable, et refoulés faute de crédits, s'élevait
à 577 millions de francs.
Dans le même temps, le compte de résultat de l'exercice se soldait
par un déficit de la section de fonctionnement pour un montant de
208 millions de francs, ainsi que par un déficit de la section des
opérations en capital à hauteur de 141 millions de francs.
S'ajoutant aux arriérés de contribution à l'ESA, une dette
de 926 millions de francs était ainsi
révélée.
Le conseil d'administration du 9 mai 1996 a approuvé un dispositif
d'apurement de ce nouveau déficit sur trois exercices de 1996 à
1998. Celui-ci était fondé sur une autorisation de report
déficitaire limité à 500 millions de francs
à la fin de 1996, puis de 250 millions de francs à la
fin de 1997. Le solde devait être apuré en 1998.
L'établissement a appliqué rigoureusement ce plan qui s'est
déroulé de la manière suivante :
- les ordres de dépenses impayés constatés à
la fin de 1995 ont été honorés dès le début
de 1996 au moyen des crédits mis en place pour cet exercice,
- un effort important d'économies de fonctionnement, une plus
grande vigilance dans la gestion des activités conduites pour le compte
de tiers, ont permis de dégager un excédent de 172 millions
de francs en 1996. Autorisé à prélever 36 millions de
francs sur son fonds de réserve, le CNES a ainsi pu annuler dès
1996 le déficit de fonctionnement de 208 millions de francs
constaté à la fin de 1995,
- une limitation des engagements nouveaux a permis de ramener le
déficit cumulé de la section des opérations en capital de
500 millions de francs, objectif assigné à
l'établissement, à 390 millions de francs,
- en 1997, la régulation des engagements nouveaux a de nouveau
conduit à apurer le
déficit cumulé de la section
des opérations en capital. Au cours de cet exercice, un excédent
de 384 millions de francs a été réalisé,
ramenant le déficit à 6 millions de francs.
En conclusion, la dette constatée à la fin de 1995
au-delà des arriérés de contribution à l'ESA a
été quasi annulée en deux années budgétaires
au lieu des trois années prévues au plan d'apurement.
L'établissement a été en mesure d'atteindre cet objectif,
d'une part, grâce à l'adoption dès 1996 de principes de
gestion privilégiant le suivi des crédits de paiement, et,
d'autre part, par une politique de réduction des engagements juridiques
et leur régulation selon la disponibilité des moyens de paiement.
Dans le même temps, le CNES a obtenu l'accord de son conseil
d'administration (20 décembre 1996) pour régulariser la prise en
compte impropre de certaines recettes, notamment liées à des
fonds appartenant à plusieurs gouvernements étrangers dont la
trésorerie était affectée, ainsi qu'à une
autorisation d'emprunt de 230 millions de francs qui n'avait pas
donné lieu à émission. Cette opération s'est
fondée sur une recomposition de la dette de contribution à l'ESA
visant à donner de celle-ci une traduction budgétaire plus
rigoureuse.
En résumé, la situation de l'endettement du CNES est à ce
jour la suivante pour ce qui concerne les activités conduites hors du
cadre de l'ESA :
- depuis la fin de l'exercice 1996, les recettes ouvertes par le CNES sans
la couverture correspondante en trésorerie ont été
régularisées et les dispositions ont été prises
pour éviter que ces pratiques ne se renouvellent,
- les ordres de dépenses rejetés par l'agence comptable par
insuffisance de trésorerie à la fin de l'exercice 1995 ont
été honorés au début de 1996. Les insuffisances de
crédits qui étaient à l'origine de cette comptabilisation
incomplète des charges du CNES ont fait l'objet d'un plan d'apurement
sur trois exercices qui, dans la pratique, a été
réalisé au cours des deux années 1996 et 1997.
Les arriérés de contribution du CNES à l'égard
de l'ESA étaient constatés au 31 décembre 1995 à
hauteur de 1.734 millions de francs.
Par ailleurs, des lignes de
crédit contractées par l'ESA pour le compte de la France afin de
permettre le financement du programme Ariane restaient ouvertes à cette
date pour un montant de 1.023 millions de francs.
Les lignes de crédits ont été remboursées au
début de 1997 (542 millions de francs) et au début de 1998
(481 millions de francs).
Les arriérés de contribution à l'ESA, identifiés en
dette hors bilan sur un poste spécifique du compte financier, ont fait
l'objet de remboursements partiels en 1996 et en 1997 pour un montant global de
622 millions de francs.
Ce poste s'élève donc à
1.112 millions de francs en fin d'exercice 1997, soit un montant
inférieur à l'objectif assigné au CNES pour 1997
(1.200 millions de francs) dans le cadre du plan pluriannuel d'apurement
de la dette à l'ESA.
Ces arriérés constituent à ce jour le seul poste de dette
résiduel du CNES.
Le tableau ci-dessous dresse le bilan des
remboursements effectués au cours de la période 1995 à
1998, complété du profil d'apurement du solde à hauteur de
250 millions de francs par an.
C. LES CRÉDITS D'INTERVENTION
D'autre
part, le ministère en charge de l'espace contribue au
développement de l'industrie spatiale française par
l'intermédiaire des crédits d'intervention inscrits à son
budget.
Ces crédits sont des aides remboursables, attribuées
aux industriels du secteur pour leur permettre d'apporter un complément
de développement ou d'industrialisation à un produit pour lequel
un débouché commercial est prévisible.
En 1998, le
montant des autorisations de programme s'est élevé à
60,7 millions de francs (hors gel budgétaire). Pour 1999, il est
prévu un montant de
40 millions de
francs
couvrant
seulement les engagements de "fertilisation STENTOR" pris par le Premier
ministre en 1994.
Les programmes aidés peuvent se ranger en trois catégories :
- les produits spatiaux,
-les produits ayant une application au sol, qui concernent essentiellement la réception et l'exploitation des données des satellites d'observation (SPOT, ERS),
- les produits connexes au secteur spatial : cette catégorie regroupe principalement les moyens d'essais nécessaires à la qualification des systèmes spatiaux.
III. LES ENJEUX DU SECTEUR SPATIAL
A. L'ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES LANCEURS
L'exploitation d'Ariane 4 par la société
Arianespace se poursuit dans de bonnes conditions, avec une cadence
élevée de lancement, de l'ordre d'un lancement par mois, et
jusqu'en 2002/2003, selon les besoins du marché.
Jusqu'à un passé récent, les lancements Ariane
étaient réalisés environ aux 3/4 pour des besoins de
télécommunications en service fixe géostationnaire au
profit d'opérateurs institutionnels.
Depuis quelques années,
le champ des applications des télécommunications spatiales s'est
considérablement développé avec réapparition de la
télévision directe, des constellations, du multimédia.
A la diversité de la demande devra répondre la flexibilité
d'une offre compétitive, les opérateurs faisant leur choix,
généralement sans préférence affichée autre
que celle des lois de la concurrence.
En chiffre d'affaires, au moins 60 % du marché des lancements sera
consacré aux télécommunications commerciales et, pour
conserver ses positions sur ce marché face à une concurrence de
plus en plus vive (Russie, Chine et bientôt l'Inde et le Japon),
animée par de puissants efforts américains de rationalisation de
leur panoplie de lanceurs consommables, il est urgent qu'Ariane 5 évolue
de façon continue pour maintenir sa compétitivité
au-delà des programmes Ariane 5 Evolution, ARTA-5 et Ariane
Infrastructure décidés en 1995.
Les
caractéristiques majeures de l'évolution prévisible
du marché
au, cours des prochaines années sont les suivantes
- 30 à 35 satellites géostationnaires seront lancés
annuellement dans le monde.
Les gros satellites seront les plus nombreux
puisque le coût des répéteurs en orbite
décroît avec la taille du satellite et que, par ailleurs, les
nouveaux services de télécommunications requièrent des
plates-formes plus puissantes.
La classe de satellites de masse
supérieure à 4 tonnes deviendra prépondérante avec
une catégorie nouvelle d'une masse de 5 à 6 tonnes, qui
représentera environ 20 % des missions après l'an
2000 ;
-
l'importance du marché des constellations est confirmée
par l'émergence de nouveaux opérateurs et l'avènement de
nouvelles applications:
messagerie, localisation, téléphonie
mobile mondiale, liaisons entre ordinateurs portables ou les applications
à large bande. Plusieurs centaines de satellites seront lancés
dans le monde dès les premières années du vingt et
unième siècle ;
- la demande de service de lancement peut évoluer avec la
généralisation de la propulsion électrique des satellites
procurant d'appréciables gains de longévité et de masse du
satellite; certains constructeurs souhaitent limiter la fonction propulsion du
satellites pour optimiser encore plus sa fonction communication.
Les
trois composantes essentielles de l'adaptation de l'offre Ariane 5
sont les suivantes :
- l'augmentation de la performance, pour conserver l'avantage du
lancement simultané de deux satellites ;
- l'amélioration de la flexibilité, pour adapter le
système de lancement à la demande des clients ;
- la réduction des coûts de lancement avec un objectif de 50
%, pour rester compétitif.
L'apparition d'une nouvelle génération de lanceurs,
partiellement ou totalement réutilisables et économiquement
viables, est attendue au début du prochain millénaire. Il est
souhaitable de lancer dès maintenant les travaux technologiques
permettant de valider la faisabilité de cette nouvelle
génération de lanceurs.
B. ARIANE 5
Le
développement du lanceur Ariane 5 a été
décidé lors de la session du Conseil de l'ESA réuni au
niveau ministériel à La Haye en novembre 1987.
Une
enveloppe financière
du programme, souscrite à 99,9 %
par les Etats participants, s'élève à
3.492,5 millions d'euros aux conditions économiques 1986, soit
4.831 millions d'euros
aux conditions économiques 1998. Les
principaux contributeurs à ce programme sont la France (46,2 %),
l'Allemagne (22 %) l'Italie (15 %) et la Belgique (6 %).
L'Autriche (0,4 %), le Danemark (0,4 %), l'Espagne (3 %),
l'Irlande (0,2 %), la Norvège (0,6 %), les Pays-Bas
(2,1 %), la Suède (2 %) et la Suisse (2 %) participent
également à ce programme.
Les objectifs principaux du programme étaient
de doter l'Europe
d'un lanceur capable, d'une part, de lancer deux charges utiles en orbite de
transfert géostationnaire en tenant compte de l'évolution de la
masse des satellites, et, d'autre part, de pouvoir lancer en orbite basse
l'avion spatial européen Hermès.
L'abandon par l'Europe du
programme Hermès a conduit à recentrer ces objectifs vers le
lancement de satellites en orbite de transfert géostationnaire, mais ne
remet pas en cause la conception d'ensemble du lanceur.
Le coût
à l'achèvement
du programme à la charge des Etats
Participants est estimé à 6.000 millions d'euros aux
conditions économiques 1998, soit 124 % de l'enveloppe initiale.
Le dépassement de l'enveloppe initiale à la charge des Etats
participants au-delà de la marge de 120 % prévue dans la
Convention de l'Agence pour la gestion des programmes facultatifs s'explique
dans sa majeure partie par les
conséquences de l'échec du
premier vol de qualification du lanceur
ainsi que par les activités
supplémentaires à mener en regard des résultats du
deuxième vol de qualification, Ariane 502.
Le montant nécessaire pour financer les activités liées
aux conséquences du vol 501 s'est élevé à
313 millions d'euros
. Cette charge supplémentaire correspond,
d'une part, aux coûts des travaux complémentaires liés
à l'échec du vol 501 et aux charges induites par
l'allongement des délais nécessaires pour réaliser le
deuxième vol de qualification Ariane 502, soit 179 millions
d'euros, et d'autre part, au troisième vol de qualification,
Ariane 503, pour 134 millions d'euros.
La couverture financière de ces surcoûts liés à
l'échec du premier tir de qualification a été
assurée, d'une part, par une réaffectation des crédits des
programmes Ariane, et, d'autre part, par des contributions des Etats
participants et de l'industrie européenne :
- 64 millions d'euros prévus initialement pour atteindre la
cadence 8 dans le cadre du programme de développement Ariane 5 ont
été affectés aux travaux post 501, les industriels
prenant à leur charge l'ensemble de ces travaux associés à
l'intensification de la production des lanceurs,
- 60 millions d'euros ont été prélevés
sur les programmes complémentaires Ariane 5,
- 105 millions d'euros ont été apportés par les
Etats participant au programme de développement, la France
finançant majoritairement cette contribution (74,9 %),
- 84 millions d'euros ont été apportés par un
effort exceptionnel de l'industrie.
L'effort exceptionnel initial de l'industrie était programmé
à 50 millions d'euros, les 34 millions d'euros restants devant
être couverts par une recette attendue d'un passager commercial sur
Ariane 503. L'incendie intervenu sur le satellite Eutelsat a privé
l'ESA de cette recette, et l'industrie a pris à sa charge le
déficit en découlant.
Le deuxième vol de qualification Ariane 502 s'est
déroulé avec succès le 28 octobre 1997. Seule une anomalie
notable a été relevée : les exploitations des
données de vol ont détecté l'apparition d'un couple en
roulis de l'Etage Principal Cryotechnique qui a provoqué une anomalie de
comportement de ce dernier. Les causes de cette mise en roulis ont
été identifiées et les mesures correctrices ont
été prises au cours de l'année 1998.
Dès le lendemain de ce deuxième
vol de qualification,
Arianespace a pris à sa charge l'exploitation de l'ensemble de lancement
n° 3 dédié à Ariane 5.
Les activités relatives à la fin de la qualification du lanceur
Ariane 5 ainsi que les activités à entreprendre pour traiter
et corriger les anomalies détectées lors du vol de qualification
A 502 ont fait l'objet d'une nouvelle tranche du programme de
développement Ariane 5.
Les coûts correspondants aux conditions économiques 1997
représentent 65 millions d'euros ventilés comme suit :
Activités liées à la fin de qualification d'Ariane 5
36 millions d'euros
Activités découlant des anomalies constatées lors de A502
29 millions d'euros
Total
65 millions d'euros
La France contribue à cette tranche de programme à hauteur de
75,4 %, ce qui représente 49 millions d'euros aux conditions
économiques 1997.
Le troisième vol de qualification, réalisé par Arianespace
pour le compte de l'Agence Spatiale Européenne, a eu lieu, avec
succès, en octobre 1998. A l'issue de l'exploitation des données
de ce vol, Arianespace devrait prendre en charge la totalité du
système de lancement afin d'en assurer sa commercialisation. Arianespace
envisage de trois à quatre lancements commerciaux Ariane 5
dès 1999.
En plus du programme de développement du lanceur n° 5, le
programme Ariane 5 est doté de programmes complémentaires
d'accompagnement.
Le Conseil de l'ESA réuni au niveau ministériel à Toulouse
en 1995 a décidé le lancement de
trois programmes
complémentaires
qui permettent la mise en oeuvre d'Ariane 5
dans les meilleures conditions techniques et économiques :
Ariane 5 Infrastructure
permettra aux Etats européens, par
leur participation solidaire aux frais fixes d'exploitation, de
bénéficier d'une politique de prix de lancement
avantageuse ; le programme
Ariane 5 ARTA
permet d'assurer un
suivi technique et technologique du lanceur en service ;
Ariane 5
Evolution
permet de développer une première série
d'améliorations des performances du lanceur, notamment par
l'augmentation de poussée de l'Etage Principal Cryotechnique. Les
enveloppes financières de ces programmes ainsi que les taux de
souscription des principaux Etats participants sont rappelés dans le
tableau ci après :
Enfin, le Conseil de l'ESA des 23 et 24 juin 1998 a
décidé le démarrage d'une première étape
d'une nouvelle tranche au programme de développement Ariane 5
visant à augmenter la performance du lanceur en masse satellisable en
orbite de transfert géostationnaire à 9 tonnes en 2003 et
11 tonnes en 2006.
Cette première étape, d'un montant de
135 millions d'euros aux conditions économiques 1997, permet
notamment de démarrer les études système d'un nouvel
étage supérieur cryotechnique pour le lanceur Ariane 5. La
seconde phase de ce programme doit être décidée lors de la
prochaine réunion du Conseil de l'ESA au niveau ministériel en
1999.
Le coût à l'achèvement de ce programme est
actuellement estimé à 1.164 millions d'euros, Arianespace
s'engageant à y contribuer à hauteur de 100 millions
d'euros.
L'engagement financier d'Arianespace et de l'industrie européenne aux
programmes Ariane confirme la confiance portée sur le potentiel
d'exploitation commerciale du nouveau lanceur européen Ariane 5. De
nombreuses études de marché conduisent à réviser
à la hausse les cadences de production dans les années à
venir et justifient les programmes d'évolution de performances
d'Ariane 5 proposés.
A ce jour, la société Arianespace a commandé une
première tranche de 14 lanceurs Ariane 5 à l'industrie
européenne et négocie actuellement la commande d'une
deuxième tranche plus importante, avec des objectifs de réduction
de coûts de production ambitieux.
C. LA STATION SPATIALE INTERNATIONALE
La
station spatiale internationale (ISS) sera constituée
d'éléments pressurisés et non pressurisés,
assemblés en orbite basse (altitude comprise entre 335 et 460 km,
orbite inclinée à 51,6 degrés) et formant une base
permanente. Selon la définition actuelle, elle comportera, outre les
modules de ressources, de service et d'habitation fournis essentiellement par
les Etats-Unis et la Russie, un laboratoire américain, un laboratoire
japonais, un laboratoire européen et trois modules de recherche russes.
Des charges utiles externes, pourront être également
installées. Un véhicule de secours, attaché en permanence
à la station spatiale est également requis à partir de
2003.
La participation européenne au développement de la station
spatiale fait l'objet d'un programme décidé lors de la session du
Conseil de l'Agence spatiale européenne (ESA) réuni au niveau
ministériel à Toulouse en octobre 1995.
La déclaration
de programme prévoit principalement :
- le développement d'un laboratoire européen
pressurisé baptisé Colombus Orbital Facility (COF),
- le développement d'un véhicule automatique de transfert
(ATV),
- des études sur un véhicule de secours.
L'enveloppe financière du programme de développement
s'élève à 2.651 millions d'euros aux conditions
économiques 1995.
Les principaux participants à ce programme
sont l'Allemagne (41 %), la France (27,6 %) et l'Italie
(18,9 %). La Belgique (3 %), le Danemark (1,17 %), les Pays-Bas
(0,94 %), la Norvège (0,46 %), l'Espagne (2 %), la
Suède (0,4 %) et la Suisse (2,5 %) contribuent
également à ce programme.
Le COF
est un laboratoire pressurisé à usages multiples
dont la configuration peut être modifiée par l'échange de
bâtis normalisés contenant des équipements scientifiques et
fonctionnels. Il se présente sous la forme d'un cylindre de
6,7 mètres de long et de diamètre extérieur de
4,5 mètres. Sa masse au lancement est estimée à
9.500 kg, à laquelle il faut ajouter la charge utile. Il est
conçu pour recevoir 10 bâtis à l'intérieur du
laboratoire pour les expériences en milieu pressurisé et permet
la fixation de quatre palettes externes pour les expériences
exposées au milieu spatial. La nouvelle séquence d'assemblage de
la station spatiale prévoit un
lancement du COF
par la navette
américaine
en avril 2003
. Pour son lancement, le COF emportera en
même temps à son bord des installations permettant la
réalisation d'expériences développées dans le cadre
du programme Microgravité pour Colombus (MFC)
géré
par l'ESA. Selon le concept de partage de l'utilisation de la station spatiale
et les accords bilatéraux entre l'ESA et la NASA,
cinq sur dix des
bâtis du laboratoire européen seront réservés aux
expériences européennes.
Le développement de ce laboratoire est estimé à
1.234 millions
d'euros
aux conditions économiques
1995, ce montant comprenant les coûts de lancement du COF ainsi que le
développement du secteur sol. Le développement du COF a
été confié à la société DASA.
L'ATV constitue la participation de l'Europe au scénario de flotte
mixte de la station spatiale.
Il contribue également aux
éléments d'infrastructure de la station spatiale puisqu'il a les
moyens d'effectuer les rehaussements d'orbite. C'est un étage de
transfert polyvalent lancé par Ariane 5, capable
d'opérations de rendez-vous et d'accostage ou d'amarrage pouvant
transporter jusqu'à 6,7 tonnes de charge utile pressurisée
et 5 tonnes de charge utile non pressurisée (avec un maximum de
9 tonnes par vol). Il est conçu pour passer six mois attaché
à la station spatiale ; à la fin de sa mission, il fera un vol de
rentrée contrôlé dans l'atmosphère de la Terre
pendant lequel il se consumera, ainsi que les déchets avec lesquels il
aura été chargé. La maîtrise d'oeuvre du segment
spatial est assurée par AEROSPATIALE. Les équipes du CNES sont
impliquées dans l'étude du segment sol de l'ATV.
Le programme de développement de l'ATV prévoit un vol de
qualification en
mars 2003
. Ensuite, l'ATV sera lancé environ
tous les 17 mois afin d'assurer la livraison de son fret ainsi que sa
fonction de rehaussement de la station.
Le coût de développement de l'ATV est estimé à
661 millions d'euros
aux conditions économiques 1995, ce
montant comprenant la réalisation du secteur sol et le lancement par
Ariane 5 du premier modèle de vol. Le développement de l'ATV
a été confié à la société
AEROSPATIALE, la production revenant à la société DASA.
La Déclaration de programme adoptée lors du Conseil de l'ESA
réuni au niveau ministériel à Toulouse en octobre 1995
prévoyait l'étude de d'un
véhicule de transport
d'équipage (CTV)
basé sur le concept de capsule. En plus de
ces études, le programme de développement prévoyait la
réalisation d'un démonstrateur de rentrée
atmosphérique (ARD). Ce démonstrateur est aujourd'hui
développé et sera lancé lors du vol de qualification
Ariane 503.
En décembre 1996, une partie des fonds destinés aux études
de faisabilité d'un CTV a été réaffectée
à l'étude d'un véhicule de secours et de transport
d'Equipage (CTV/CRV) basé sur le concept de "structure portante".
Pour des raisons politiques et budgétaires, la France n'a pas pris
part à cette nouvelle tranche du programme de développement de la
station spatiale.
Les plans d'utilisation pluridisciplinaire de la station
spatiale par l'Europe ont été établis dans les grandes
lignes par l'exécutif de l'ESA pour la phase initiale (1996-2002) et la
phase d'exploitation (à partir de 2003). L'utilisation de la station
spatiale commencera par l'installation du laboratoire américain en 1999
et s'intensifiera avec celle des laboratoires des autres partenaires (japonais,
russes et européens) prévue jusqu'en 2003. Des charges utiles
pourront être placées à l'extérieur sur la grande
structure en treillis de la station spatiale. Un accord bilatéral entre
l'ESA et la NASA permettra à l'Europe, moyennant la fourniture
d'équipements pour l'aménagement de la station spatiale,
d'utiliser dès 2000 pour ses expériences une partie des
capacités de la station (3/4 d'un bâti standard et 3 mètres
carrés de surface pour les charges utiles externes), sans attendre le
lancement du COF en 2003. L'ESA sollicitera des propositions
d'expériences par différents appels d'offres qui s'adresseront
à la communauté des utilisateurs européens (programmes
utilisateurs de l'ESA, programmes nationaux, utilisateurs commerciaux).
S'agissant du contexte international de la station spatiale, deux faits
notables se sont produits en 1998 :
- le 29 janvier 1998, les pays partenaires de la station spatiale
internationale ont signé les principaux documents régissant la
station spatiale, à savoir un accord intergouvernemental, signé
par les représentants des pays partenaires, et les Memorandum Of
Understanding (MOU), signés entre les agences spatiales (NASA, RKA, ESA,
NASDA, CSC),
- lors de la réunion internationale des chefs d'agence du 31 mai
1998 au centre spatial Kennedy, les partenaires ont accepté une
révision de la séquence d'assemblage de la station spatiale. En
ce qui concerne le laboratoire européen, la date de lancement a connu un
glissement de cinq mois et est actuellement prévue en avril 2003. Lors
de cette réunion, le partenaire russe a présenté une
nouvelle configuration de son segment vol plus adapté à ses
ressources budgétaires. La révision prévoit
également le lancement du premier élément russe ZARYA, qui
a eu lieu, avec succès, récemment.
Le lancement du troisième élément, le module de service
russe, qui constitue l'espace habitable du premier équipage
international (toujours prévu en janvier 2000) et fournit la force
motrice nécessaire pour maintenir l'ensemble de la station sur son
orbite, a été repoussé d'avril à juillet 1999. S'y
ajoutera en août un module-laboratoire américain ; les Russes
lanceront également un cargo de ravitaillement Progress.
L'incapacité de Moscou d'assumer sa part de financement dans la
construction de la station spatiale internationale
a conduit la NASA
à conclure un accord, pour achat de services, avec l'agence spatiale
russe (RKA) d'un montant de 60 millions de dollars supplémentaires.
Accord soumis à l'approbation d'un Congrès réticent. La
NASA a également demandé au Congrès une attribution de
2,4 milliards de dollars supplémentaires sur une durée de
quatre ans pour consolider la séquence d'assemblage de la station. Une
partie du financement pourrait être utilisée pour réaliser
des modules de propulsion de secours afin de pallier une éventuelle
défection de la part des Russes. D'autres solutions pour aider
financièrement la Russie sont à l'étude afin de ne pas
alourdir, par des retards, le coût d'un projet supporté par
15 autres partenaires, dont la France, et qui devrait s'achever en
2004.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 27 octobre 1998, sous la présidence de M. Alain
Lambert, président, la commission a procédé à
l'
examen du rapport
de
M. René
Trégouët
sur les
crédits
de
l'éducation nationale
, de la
recherche
et de la
technologie
:
III
-
recherche et technologie.
Après que
M. René Trégouët, rapporteur
spécial
, eut présenté les crédits du fascicule
recherche et technologie du ministère de l'éducation nationale,
de la recherche et technologie pour 1999, ainsi que ceux du budget civil de
recherche et développement (BCRD), il a fait part à la commission
de ses principales observation sur le projet de budget pour 1999.
En réponse à
M. Jean-Pierre Demerliat, M. René
Trégouët
a précisé que le fonds national de la
science constituait un fonds d'intervention géré par le
ministère, chargé de financer des opérations incitatives.
La commission a ensuite
adopté un amendement
présenté
par M. Philippe Marini, rapporteur
général
, tendant à réduire les crédits
du titre III du budget de la recherche et technologie, puis elle a
adopté ce budget ainsi
modifié
.
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN SECONDE DÉLIBÉRATION
Les
crédits du budget de la recherche et de la technologie ont
été majorés, à titre non reconductible, de
350.000 francs.
Ce surplus profite intégralement au
chapitre 43-01 Actions
d'incitation, d'information et de consultation
, plus
particulièrement à son article 20 (Diverses interventions).
ANNEXE 1
RÉPONSES DU MINISTÈRE AU
QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES
RELATIF AUX FINANCEMENTS DU CENTRE NATIONAL D'ÉTUDES SPATIALES (CNES) EN
GUYANE (HORS SOCIÉTÉ IMMOBILIÈRE DE
KOUROU-SIMKO)
EXERCICES 1991-1995
QUESTION
N° 1
La Cour note un déséquilibre croissant au détriment de
la France quant à la participation au financement du CSG normalement
réparti entre la France et ses partenaires européens. La
contribution française est, en effet, deux fois supérieure
à celle de l'ensemble de nos partenaires européens : 518,1
millions de francs contre 262,8 millions de francs en 1995.
Est-il envisagé de rééquilibrer la contribution publique
française au financement du CSG ?
Réponse
L'équilibre du rapport de financement entre la France et l'ESA sur le
CSG résulte de décisions ministérielles prises à la
conférence de Grenade en 1992. Elles ne peuvent être
isolées du contexte européen de l'ensemble des programmes
spatiaux et de l'exigence française de conserver la totale
maîtrise du champ de tir en Guyane.
C'est ainsi que, dans les 518,1 millions de francs à la charge de la
France en 1995, 147,7 millions de francs correspondent à des
dépenses qui n'ont pas vocation à être supportées
par l'Europe, soit qu'il s'agisse de dépenses à la charge de
l'Etat de lancement (sécurité externe par exemple), soit que ces
dépenses relèvent de privilèges immunitaires de l'ESA
(impôts par exemple), soit, enfin, que l'intervention de l'ESA ne soit
pas jugée souhaitable par le CNES dans certains domaines (aides à
la Guyane, SIMKO, hôtels par exemple). Si l'on tient compte de cette
correction inhérente au positionnement relatif des organismes en
présence, le rapport entre les dépenses européennes hors
France et les dépenses françaises passe de 1 pour 2 à 1
pour 1,4. Des actions sont actuellement menées pour introduire dans
l'assiette de "l'accord Kourou" des dépenses actuellement à la
seule charge du CNES. Cependant, leur poids n'est pas susceptible de faire
varier ce rapport dans de notables proportions.
QUESTION N° 2
La Cour observe que le CNES s'expose à une requalification des
contrats de travail des personnels qui, bien que relevant de
sociétés extérieures à l'établissement
public, sont employés dans ses structures où ils se confondent
avec les personnels ayant le statut du CNES.
Détailler les conséquences d'une telle requalification. Des
mesures sont-elles envisagées de manière à éviter
une telle requalification des contrats de travail ?
Réponse
L'observation de la Cour s'applique à une soixantaine d'agents de statut
local mis à disposition du CSG dans le cadre de marchés
d'assistance technique. Il s'agit, pour l'essentiel, de personnels
chargés de tâches d'administration générale, de
secrétariat ou de gardiennage. Le CNES lancera, dans le courant du
dernier trimestre 1998, un appel d'offres concernant une partie de ces
prestations en vue de substituer à l'assistance technique une
véritable sous-traitance de tâches. Parallèlement,
grâce aux postes budgétaires ainsi dégagés, les
agents de secrétariat pourraient être intégrés, ce
qui résoudrait l'ensemble du problème soulevé par la Cour.
En 1997, à l'occasion du renouvellement des appels d'offres relatifs aux
tâches sous-traitées à des groupements d'industriels
européens, et qui concernent environ 500 personnes, le CNES a
été particulièrement vigilant dans l'expression des
modalités contractuelles afin d'éviter toute possibilité
de requalification des contrats en application de l'article L 125 du code du
travail. Les sociétés contractantes ont la responsabilité
complète du personnel employé, le CNES sous-traitant
l'exécution de tâches globales.
Par ailleurs, une convention de site conclue entre tous les employeurs de la
base spatiale est en vigueur depuis 1990. Elle harmonise les statuts, les
conditions de travail, et les grilles de rémunérations, et
prévoit leur évolution concertée. C'est un facteur
d'équilibre social.
QUESTION N° 3
La Cour observe que la passation des marchés du CSG souffre de
l'existence de position dominante d'une société (SODEXHO) et de
la répartition consensuelle de certains marchés, notamment pour
le transport des personnes.
Comment remédier à cette situation et améliorer le respect
des procédures de passation des marchés ?
Réponse
La SODEXHO est partenaire du CNES en Guyane pratiquement depuis l'origine de
son implantation. Contrairement à d'autres sociétés dont
la technicité ne pouvait trouver de débouchés hors du
spatial, elle a largement contribué au développement de la Guyane
depuis trente ans. C'est ainsi que le chiffre d'affaire spatial
réalisé par la SODEXHO représente en 1997 60 % de
l'activité de la société en Guyane contre 74 % en
1990. En termes de croissance annuelle, la part 'hors spatial" atteint
20 % par an sur la période alors que la part "spatial" n'a
augmenté que de 7 % en moyenne. Ces chiffres témoignent des
efforts qui sont faits par la société pour développer dans
d'autres secteurs économiques des activités de services, telles
que la restauration, le nettoyage ou l'intérim.
Le CNES encourage et accompagne ce mouvement en se désengageant
progressivement dès qu'une solution alternative se dessine. C'est ainsi
qu'en 1997, la SODEXHO a été remise en concurrence sur le
nettoyage des bâtiments et qu'une nouvelle répartition des plans
de charge entre sociétés implantées sur le site est
intervenue. Il en est de même de l'activité "gardiennage" qui sera
remise en concurrence, ainsi qu'il a été indiqué
ci-dessus, fin 1998.
L'essentiel du chiffre d'affaires d'origine spatiale de l'activité
transport de personnes est réalisé par quatre
sociétés. Cette situation est la conséquence d'une
politique industrielle locale liée au fait que ces entreprises ont
accepté des surinvestissements de capacité pour répondre
aux besoins du marché spatial. D'autre part, le CNES souhaite maintenir
un équilibre au niveau du secteur pour éviter de se retrouver
face à un seul fournisseur.
QUESTION N° 4
La Cour remarque que le suivi des biens présente encore des lacunes,
relatives notamment à la dévolution des biens et à la
gestion des stocks.
Quelles dispositions ont été ou seront prises pour combler
définitivement de telles lacunes ?
Réponse
Une procédure plus affinée de suivi des biens a été
mise en place. Elle s'appuie sur les remarques de la Cour et vise à
améliorer le suivi physique et comptable des biens acquis pour le compte
tant du CNES que de l'ESA. Ceci se fait, notamment, par des inventaires annuels
valorisés et par des inventaires physiques en liaison avec les
différentes entités concernées : l'agent comptable du CNES
et les services de suivi des biens de l'ESA.
En ce qui concerne les stocks, ceux-ci ont fait l'objet d'un inventaire
physique et comptable en 1996-1997 à l'occasion de la mise en oeuvre des
nouveaux contrats de maintenance et d'exploitation industrielle qui confient
aux titulaires la gestion complète des approvisionnements
nécessaires à leurs activités, leur valeur d'acquisition
étant inscrite dans les comptes du CNES. Cette opération
d'inventaire a permis la sortie d'actif de 11,2 millions de francs en 1997
correspondant à des matières obsolètes, et conduit
à la comptabilisation d'une provision pour dépréciation
à hauteur de 3,8 millions de francs. Le recensement du stock "utile"
sera achevé en 1998, lorsque les cessions éventuelles à
titre onéreux auront été réalisées
auprès des titulaires des contrats d'exploitation des moyens.
QUESTION N° 5
La Cour relève que le versement de sursalaires aux salariés
métropolitains affecte, directement ou par entraînement, le
coût général de la main d'oeuvre.
Evaluer l'ampleur de ce phénomène et indiquer ces gratifications
et s'il est envisagé de régler ce problème.
Réponse
En complément du salaire de base des agents CNES, trois
éléments de rémunération spécifiques
à l'exercice de l'activité au CSG sont appliqués. Le
premier concerne l'indemnité de cherté de vie, égale
à 25 % du salaire mensuel brut de base, qui est versée
à tous les agents travaillant en Guyane. Cette indemnité n'est
pas spécifique au CNES et concerne également la fonction
publique. Le coefficient de 25 % est établi par
référence aux enquêtes comparatives réalisées
par l'INSEE Guyane.
Le second élément est constitué d'une prime
d'éloignement égale à 40 % du salaire mensuel brut de
base, versée aux agents détachés de métropole en
Guyane ou vice-versa. Cette prime encourage donc la mobilité et compense
les surcoûts - tels que ceux liés à la double
résidence - qui y sont liés. De même que pour
l'indemnité de cherté de vie, ce type de prime n'est pas
spécifique au CNES. Le troisième élément,
appelé prime de flexibilité, ne s'applique qu'aux agents
affectés à des postes opérationnels dont l'horaire de
travail est directement dépendant de la programmation des
opérations et sujet aux aléas de déroulement d'une
campagne de lancement.
Les élus locaux sont soucieux du coût de la main d'oeuvre en
Guyane - comme d'une façon générale dans les DOM - qui
constitue un frein au développement économique. L'activité
spatiale représente 28 % du PIB de la Guyane et le niveau des
salaires versés, s'il constitue un élément de
renchérissement de ce coût - pour certaines qualifications et pour
certains secteurs, s'entend -, représente un pouvoir d'achat local
conséquent et stable.
Par ailleurs, le CNES, hormis les primes liées à son
activité opérationnelle et à la mobilité de
certains de ses agents, ne fait, à l'instar de la fonction publique, que
contractualiser une indemnité de cherté de vie dont la
justification repose assez largement sur la structure de production locale et
dont les organismes officiels ne contestent pas la réalisé. Le
CNES est extrêmement soucieux du développement de la Guyane et
participe à toutes les initiatives mises en oeuvre sous l'égide
de l'Etat, des assemblées territoriales ou des représentants des
employeurs en vue de mener des politiques concertées en la
matière.
QUESTION N° 6
La Cour note qu'une trop grande confusion s'est établie entre l'Etat
et le CNES pour participer au financement des infrastructures locales. A cet
égard, la Cour dénonce "un manque de clarté", "de
nombreuses facilités" et la non présentation aux élus
comme à l'opinion de la totalité des contributions
financières fournies par le CNES et par ses partenaires industriels.
Fournir le détail de ces contributions.
Réponse
Sur la période 1988-1998, le CNES aura apporté un soutien
d'environ 580 millions de francs à la Guyane pour la participation
au financement d'infrastructures départementales - routes et
aéroport, principalement, à hauteur de 180 millions -, pour le
soutien au développement des communes limitrophes de la base spatiale -
Kourou et Sinnamary, à hauteur de 280 millions - et pour la
participation du CNES au plan de relance de l'économie guyanaise, aux
côtés de l'Etat, d'EDF et de la Région, à travers
des engagements financiers sur des projets instruits par une
société de financement locale spécialisée, la
SOFIDEG, à hauteur de 120 millions. Ces concours ont pris la forme
d'un plan spécifique de 1990 jusqu'en 1996, le plan PHEDRE, à
l'instigation de l'Etat et des collectivités départementale et
régionale, puis d'une annexe au contrat de plan Etat-région, pour
les années 1997 et 1998.
Le CNES défend une stratégie fondée sur une réelle
volonté d'intégration à la Guyane, ce qui justifie un
soutien financier spécifique en contrepartie des sujétions qu'une
industrie de haute technologie impose au développement de la
région. Cette approche légitime les efforts consentis sur la
commune de Kourou et sur les infrastructures départementales. Le
rééquilibrage au profit du reste de la Guyane est de la
responsabilité des instances régionales et de l'Etat.
Le CNES n'a pas pour objectif de se substituer aux acteurs normaux du
développement à qui il appartient de définir
eux-mêmes les investissements qu'ils souhaitent privilégier. Dans
cette optique, le CNES a pour politique d'intervenir comme un partenaire le
plus banalisé possible et se trouve, dans ce cadre, normalement
associé aux différentes instances de décision mises en
place pour gérer les fonds qui transitent par son canal.
QUESTION N° 7
La Cour estime que le CNES doit rechercher activement à se
désengager de situations anormales au meilleur coût et dans les
meilleurs délais. En effet, en plus de participations aux divers plans
de soutien à l'économie locale, le CNES s'est, selon la Cour,
laissé allé à soutenir, "de manière opaque et
généreuse", divers projets :
- en matière de transactions, la cession d'une partie du patrimoine du
CSG ainsi que le recouvrement des loyers ont été
réalisés dans des conditions peu conformes à la bonne
gestion,
- le CNES a accordé des garanties en matière immobilière
comme en matière d'hôtellerie : dans le domaine immobilier, les
programmes APPLICO et SODINVEST sont cités ; dans le domaine de
l'hôtellerie, l'Hôtel du Fleuve est particulièrement
concerné.
Fournir un historique de ces dossiers. Des dispositions ont-elles ou
seront-elles prises afin de désengager le CNES des situations
décrites ci-dessus ? Pour chacun des points précités,
quelles solutions ont été ou seront retenues ?
Réponse
Sur les cessions foncières :
Il y a lieu de distinguer les cessions de terrains agricoles au profit des
communes de Macouria et de Kourou (a), des rétrocessions de terrains au
profit de l'Etat (b).
(a) au fur et à mesure de la réalisation de ses implantations
techniques, le CNES a pu localiser les zones qui ne seraient plus utiles au
développement des activités spatiales. Dans ces zones
étaient déjà installés, en accord avec le CNES, la
direction de l'agriculture et de la forêt et les communes
concernées, des agriculteurs ayant procédé à des
mises en valeur. Ces personnes, demandeurs d'équipements publics et
d'infrastructures routières se retournaient régulièrement
vers les municipalités qui ne pouvaient engager de ressources sur des
terrains ne leur appartenant pas. De son côté, le CNES avait fait
savoir, dès les premières implantations, qu'il n'entendait pas
assurer le financement d'équipements dans ces zones. Dans le cadre de sa
politique de désengagement, le CNES a cédé à ces
deux communes des terrains agricoles en majorité occupés, avec la
reprise de ses engagements vis-à-vis des occupants ou
emphythéotes. Les communes n'auraient pu accepter des cessions
onéreuses compte tenu des charges qui allaient peser sur elles à
compter du transfert de propriété. Les cessions de ces terrains
agricoles aux communes ont également permis au CNES de ne pas avoir
à gérer le délicat problème de rétrocession
des terres aux occupants avec toutes les complications et les conflits
potentiels que laissaient présager les discussions qui se poursuivent
actuellement sur le sujet au niveau législatif.
(b) concernant le projet de transfert de 20.000 hectares au profit de
l'Etat (et non de la commune de Kourou), le CNES n'a pas encore obtenu l'accord
de la direction générale des impôts pour reconnaître
la dispense de consultation des ministères de tutelle, s'agissant de
rétrocession au profit de l'Etat, propriétaire initial des
terrains. Sur le plan de la valorisation, la gratuité des cessions
consenties par le CNES à l'Etat, pour la réinstallation de ses
services, était prévue dans l'acte de cession de l'Etat au CNES
en date du 20 octobre 1971.
Sur le recouvrement des loyers dus par la société SOTHIS :
Le CNES est conscient que la procédure de compensation pratiquée
depuis plusieurs années entre ses prestations au bénéfice
de la SOTHIS et les loyers dus par cette dernière - bien qu'elle en
conteste le niveau -, ne peut se poursuivre durablement. Il envisage donc de
régler le problème lié à la contestation du niveau
du loyer en satisfaisant à ses obligations de propriétaire par
une nécessaire remise à niveau des éléments
constitutifs du complexe hôtelier (bâtiment, eau,
énergie...) qui devrait être terminée en 1999. A l'issue
des travaux, une nouvelle convention entre la SOTHIS et le CNES définira
un cadre contractuel adapté.
Il convient de souligner que les relations actuelles entre la SOTHIS et le CNES
ne présentent pas de caractère conflictuel susceptible de mettre
en cause un partenariat utile à l'exploitation d'un outil touristique de
qualité, et tout à fait nécessaire compte tenu de
l'environnement très particulier des Iles et des conditions
d'exploitation qu'elles imposent.
Sur les garanties accordées :
Les opérations immobilières dont il est question trouvent leur
origine à la fin des années 1980 dans un contexte d'urgence
lié à la croissance de l'activité du chantier ELA 3, d'une
part (programme SODINVEST à hauteur de 200 logements), et des besoins en
matière de logements liés aux perspectives du programme HERMES
(programme APPLICO et divers octrois de garanties à hauteur de 200
logements), d'autre part. Le programme ELA 3 a normalement couvert
l'équilibre financier de l'opération SODINVEST jusqu'en fin 1997.
S'agissant, par contre, des opérations de la seconde catégorie,
les perspectives de défiscalisation qu'a apporté la loi Pons ont
favorisé l'émergence d'une offre commercialement agressive
à laquelle l'Etablissement n'était pas préparé
à faire face. La rédaction des conventions qui ont
été signées en porte manifestement la trace.
L'opération hôtelière sur Sinnamary résulte, quant
à elle, de la volonté d'équilibrage des deux communes
équidistantes du champ de tir et des perspectives que le programme
HERMES laissait entrevoir. Le plan PHEDRE prévoyait les infrastructures
d'accompagnement du développement immobilier et hôtelier issu de
l'activité spatiale. L'arrêt du programme s'est soldé par
l'abandon du projet Sinnamary 2000, l'hôtel, demeurant le seul engagement
direct du CNES. Son maintien, outre les raisons politiques que l'on peut
imaginer, constituait un investissement théoriquement viable pour
assurer le complément de chambres par rapport aux capacités -
à l'époque limitées - de Kourou. Cependant, dès sa
mise en exploitation, l'hôtel n'était déjà plus
adapté aux besoins par le fait d'une surcapacité
hôtelière privée sur Kourou que le CNES n'avait pu
éviter, à laquelle venait s'ajouter le handicap de la distance
avec l'ouverture de la déviation de la route nationale.
Le CNES a parfaitement conscience du poids financier que représentent
les dossiers de garanties immobilières ou de soutien hôtelier et
cherche à promouvoir des solutions moins coûteuses ou moins
contraignantes.
S'agissant des garanties d'occupation des logements, les conventions
arriveront à leur terme et ne seront pas renouvelées, le parc
disponible ne justifiant plus la poursuite de tels engagements.
L'opération SODINVEST a été résiliée en
février 1998 par rachat anticipé du parc de logements
correspondant.
Ce rachat a été effectué en phase avec l'arrêt de
l'exploitation par le programme Ariane 5, le CNES gagnant dans ce rachat, outre
la maîtrise complète sur un programme de qualité dont le
prix d'acquisition est conforme à la valeur estimée par le
service des Domaines, les intérêts des sommes empruntées
à l'origine pour son financement. D'autres considérations sont
intervenues pour conduire ce rachat, parmi lesquelles la possibilité de
reloger une partie du personnel hébergé dans des logements non
garantis, la revente d'une partie du parc de villas dans une conjoncture
favorable avant l'arrivée massive sur le marché de produits
"défiscalisés" dont les acteurs cherchent à se
dégager une fois les exonérations fiscales épuisées
et enfin des possibilités de péréquations plus favorables
entre catégories de logements.
S'agissant du programme APPLICO, un contentieux juridique coûteux pour
le CNES a conduit ce dernier à faire racheter les logements
concernés par sa filiale, la SIMKO, dans des conditions de garanties
équivalentes mais mieux contrôlées du point de vue des
intérêts de l'Etablissement.
Enfin, en ce qui concerne l'hôtel du Fleuve, le CNES dont le niveau
d'activité ne suffit pas à diminuer la charge financière
pour l'Etablissement, diverses solutions sont toujours à l'étude
qui n'ont pu, à ce jour, se concrétiser de manière
satisfaisante.
QUESTION N° 8
La Cour remarque qu'il conviendrait d'éviter qu'un
établissement public de recherche dans le domaine spatial puisse
être autant impliqué dans des opérations dont la nature
l'éloigne de sa mission première.
Comment est-il envisagé de recentrer, en Guyane, le CNES sur ses
missions originelles ?
Réponse
La question posée justifie un retour sur l'implantation du CNES en
Guyane. Dès l'origine, en effet, pouvait se poser le rôle d'un
établissement de recherche dans la mise en chantier d'une base de
lancement en zone équatoriale et de la création d'une ville aux
infrastructures adaptées à un tel enjeu. Le choix qui a
été fait a été de confier ces tâches au CNES
afin de conserver une complète maîtrise étatique sur la
réalisation de ce projet et surtout sur son évolution. La
stabilité que la présence du CNES a permis de garantir, la
cohérence des choix qui ont été faits depuis trente ans,
la constitution progressive d'un site industriel intégré, le
développement coordonné de la ville de Kourou et des
infrastructures locales constituent des réalités probantes
à mettre au crédit du CNES. Ces actions, qui s'ajoutent à
la réussite technique des lanceurs Ariane et au prestige qui
émane du site spatial rejaillissent positivement sur l'image de la
Guyane et contribuent à l'appropriation du champ de tir par tous les
Guyanais.
Cette période, si elle fut marquée par une croissance
économique très rapide que le CNES a dû accompagner de
manière active par une implication nécessairement importante
compte tenu du poids du secteur spatial et des tensions que son
développement provoquait, a également été
marquée par le désengagement progressif de l'Etablissement, au
fur et à mesure qu'une capacité locale, au sens large, pouvait
lui être substituée. Cette volonté de désengagement
"accompagné" est constante mais trouve ses limites dès que le
retrait du CNES est susceptible d'entraîner une situation instable. Par
ailleurs, des solutions parfaitement envisageables en métropole, ne
peuvent être facilement transposées en Guyane. C'est pourquoi,
compte tenu du contexte dans lequel les activités de l'Etablissement
s'exercent en Guyane, la mission du CNES ne saurait ni ne pourrait être
limitée à la coordination d'opérations de lancement.
QUESTION N° 9
La Cour remarque que le CNES devra présenter à son Conseil
d'administration et à ses autorités de tutelle un calendrier
précis des actions à entreprendre et un bilan
détaillé de l'ensemble des aides directes et indirectes
apportées aux différents bénéficiaires.
Ce calendrier et ce bilan détaillé ont-ils été
présentés ou le seront-ils prochainement ?
Réponse
Bien que les textes relatifs à son fonctionnement ne l'y assujettissent
pas formellement (cf. réponse à la question 10 ci-dessous), le
CNES a décidé de soumettre désormais à son conseil
d'administration toute opération de garantie. Depuis la
présentation faite en 1993, aucune nouvelle opération relative
à la Guyane n'a nécessité de délibération.
Par contre, le désengagement avant terme de l'opération de
logements SODINVEST, dont il est fait mention dans la réponse à
la question 7 ci-dessus, a été soumis au conseil lors de la
séance du 4 décembre 1997.
QUESTION N° 10
La Cour constate, de manière plus générale, que ces
faiblesses et ces fautes, notamment en matière d'octroi de garanties,
avals et cautions n'avaient pu se développer et prendre une telle
ampleur financière qu'en raison de l'imprécision des textes
régissant les établissements publics en général et
le CNES en particulier.
Réagir à cette appréciation.
Est-il envisagé de réformer les textes en question de
manière à préciser les missions et les fonctions des
établissements publics, et du CNES en particulier ?
Réponse
Sur ce point, l'Etablissement ne peut que rappeler les conditions dans
lesquelles ces garanties ont été données, qui
relèvent de l'application stricte des textes le concernant.
Le décret n° 84-510 du 28 juin 1984 modifié ne traite pas de
façon explicite des garanties données par le CNES à des
tiers. L'article 4 de ce décret relatif aux délibérations
du conseil d'administration ne cite pas ce type de conventions parmi les objets
sur lesquels le conseil délibère. En l'absence de dispositions
expresses sur ce point, le président du CNES peut être
considéré comme ayant pleine compétence pour signer ces
conventions, en vertu de l'article 7 du même décret qui lui
reconnaît d'avoir "
notamment qualité pour : passer au nom du
centre tous actes, contrats ou marchés ; (...)".
Le procès-verbal de la séance du conseil en date du 7 octobre
1993 semble manifestement confirmer cette interprétation. A l'occasion
de la présentation globale et récapitulative qui lui a
été faite de l'ensemble des conventions de garanties, le conseil
n'a pas jugé nécessaire de délibérer formellement
sur ce point, pas plus qu'il n'a exigé qu'à l'avenir lui soit
soumis, pour approbation, les conventions de ce type. Ceci étant,
l'Etablissement a prix l'engagement de soumettre à son conseil, pour
délibération, toute opération de caution, aval ou garantie
qu'il serait amené à consentir à l'avenir.
ANNEXE 2
RÉPONSES DU MINISTÈRE AU
QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT PARTICULIER DE LA COUR
DES COMPTES RELATIF AUX COMPTES ET À LA GESTION DU CENTRE NATIONAL
D'ÉTUDES SPATIALES
EXERCICES 1991-1995
QUESTION
N°1
La Cour relève que la comptabilité du CNES ne retrace pas
l'ensemble des dettes. Comment est-il envisagé de remédier
à un tel dysfonctionnement ? L'apurement de cette dette n'a-t-il pas
été réalisé ?
Réponse
A la fin de l'exercice 1995, le CNES constatait que les engagements qu'il avait
contractés vis-à-vis de ses fournisseurs ne pouvaient être
honorés en raison de l'insuffisance des crédits de paiement dont
l'Etablissement disposait. C'est ainsi que le montant total des ordres de
dépenses présentés pour paiement à l'agence
comptable, et refoulés faute de crédits, s'élevait
à 577 MF. Dans le même temps, le compte de résultat de
l'exercice se soldait par un déficit de la section de fonctionnement
pour un montant de 208 MF, ainsi que par un déficit de la section
des opérations en capital à hauteur de 141 MF. S'ajoutant aux
arriérés de contribution à l'ESA, une dette de 926 MF
était ainsi révélée.
Le conseil d'administration du 9 mai 1996 a approuvé un dispositif
d'apurement de ce nouveau déficit sur trois exercices, de 1996 à
1998. Celui-ci était fondé sur une autorisation de report
déficitaire limité à 500 MF à la fin de 1996, puis
de 250 MF à la fin de 1997. Le solde devait être apuré
en 1998
1(
*
)
.
L'établissement a appliqué rigoureusement ce plan qui s'est
déroulé de la manière suivante :
- les ordres de dépenses impayés constatés à
la fin de 1995 ont été honorés dès le début
de 1996 au moyen des crédits mis en place pour cet exercice,
- un effort important d'économies de fonctionnement, une plus
grande vigilance dans la gestion des activités conduites pour le compte
de tiers, ont permis de dégager un excédent de 172 MF en 1996.
Autorisé à prélever 36 MF sur son fonds de
réserve, le CNES a ainsi pu annuler dès 1996 le déficit de
fonctionnement de 208 MF constaté à la fin de 1995,
- une limitation des engagements nouveaux a permis de ramener le
déficit cumulé de la section des opérations en capital de
500 MF, objectif assigné à l'Etablissement, à
390 MF,
- en 1997, la régulation des engagements nouveaux a de nouveau
conduit à apurer le déficit cumulé de la section des
opérations en capital. Au cours de cet exercice, un excédent de
384 MF a été réalisé, ramenant le
déficit à 6 MF.
En conclusion, la dette constatée à la fin de 1995 au-delà
des arriérés de contribution à l'ESA a été
quasi annulée en deux années budgétaires au lieu des trois
années prévues au plan d'apurement. L'Etablissement a
été en mesure d'atteindre cet objectif, d'une part, grâce
à l'adoption dès 1996 de principes de gestion privilégiant
le suivi des crédits de paiement, et d'autre part, par une politique de
réduction des engagements juridiques et leur régulation selon la
disponibilité des moyens de paiement.
QUESTIONS N°2 ET N°6
La Cour note une prise en compte abusive de certaines recettes (fonds
appartenant à plusieurs gouvernements étrangers), ainsi que d'une
autorisation d'emprunt de 230 MF qui n'a pas donné lieu à
émission. La prise en compte des recettes dans le budget du CNES
a-t-elle été régularisée ?
Quels traitements budgétaires le CNES a-t-il appliqué aux
recettes "fictives et virtuelles" ? Dispose-t-il désormais de l'outil de
gestion destiné à déterminer précisément le
montant des crédits réellement engagés ?
Réponse commune
Le CNES a obtenu, le 20 décembre 1996, l'accord de son conseil
d'administration pour régulariser la prise en compte abusive de
certaines recettes. Cette opération s'est fondée sur une
recomposition de la dette de contribution à l'ESA visant à donner
de celle-ci une traduction budgétaire plus rigoureuse.
L'opération effectuée est la suivante :
- l'enveloppe des crédits relative à la partie 1 du budget
du CNES (contribution à l'ESA) avait été
positionnée initialement selon la répartition par articles
indiquée en loi de finance pour 1996, c'est-à-dire incluant
250 MF au-delà des appels de contribution de l'ESA afin de
poursuivre la résorption du stock de dette. Celle-ci se
décomposait en 1105 MF résultant d'un défaut de
paiement (comptabilisée hors bilan), et en 629 MF de dette
fournisseur à l'égard de l'ESA due à un défaut de
trésorerie constaté fin 1995.
Il a été constaté fin 1996 que le besoin de paiement
correspondant aux appels de contribution s'établissait à
109 MF en-deçà du montant prévu. Le CNES constatait
en conséquence un excédent de crédits de paiement,
à hauteur de 359 MF (250 MF + 109 MF), là
où subsistait un déficit de 629 MF dont la couverture
était pourtant prioritaire.
Ces 359 MF de crédits sans trésorerie correspondante, rendus
disponibles, ont donc été utilisés pour compenser les
crédits ouverts à concurrence des recettes fictives mises en
évidence par la Cour des comptes. En particulier :
- 230 MF ont été consacrés à la fermeture des
lignes de crédits SPOT,
- 115 MF ont servi à annuler le solde des crédits, ouverts
sur des comptes en devises dans le cadre des coopérations avec divers
Etats européens dans le cadre des programmes SPOT et HELIOS, mais dont
la trésorerie était affectée
2(
*
)
,
- le solde de 14 MF a contribué à réduire le
report déficitaire.
A l'issue de cette opération, l'ensemble des ouvertures de
crédits reposant sur des recettes fictives identifiées par la
cour a été régularisée.
Pour l'avenir, le risque n'existe plus de voir se reproduire une telle
situation. Les abondements des comptes ouverts dans les pays coopérants
dans le cadre des programmes SPOT/HELIOS ne font désormais l'objet
d'aucune ouverture de crédits de paiement. Seules sont
comptabilisées en recette les contreparties budgétaires des
paiements effectués pour le compte des industriels des pays
concernés. En fin de chaque exercice, le solde des crédits
ouverts sur les comptes en devises est donc nul.
QUESTIONS N°3 ET N°4
La Cour observe que les états financiers présentés par
le CNES sont loin d'être exhaustifs et ne peuvent donner une image
fidèle de sa situation financière et de son résultat. Les
états financiers du CNES sont-ils désormais exhaustifs et
sincères ?
La Cour constate par ailleurs que le CNES ne présente pas sa
comptabilité selon les usages du commerce. Cette situation a-t-elle
depuis lors été régularisée ?
Réponse commune
La Cour relève que la comptabilité du CNES ne retrace pas
l'ensemble des dettes, et que d'autre part, certaines recettes sont
comptabilisées de manière abusive, ces deux remarques l'amenant
à considérer que l'Etablissement ne présente pas sa
comptabilité suivant les usages du commerce.
La situation à cet égard est la suivante :
- depuis la fin de l'exercice 1996, les recettes ouvertes par le CNES sans
la couverture correspondante en trésorerie ont été
régularisées et les dispositions ont été prises
pour éviter que ces pratiques ne se renouvellent (voir réponse
à la question 2),
- les ordres de dépense rejetés par l'agence comptable par
insuffisance de trésorerie à la fin de l'exercice 1995 ont
été honorés au début de 1996. Les insuffisances de
crédits qui étaient à l'origine de cette comptabilisation
incomplète des charges du CNES ont fait l'objet d'un plan d'apurement
sur trois exercices qui, dans la pratique, a été
réalisé en deux années (voir réponse à la
question 1),
- les arriérés de contribution à l'ESA sont
identifiés en dette hors bilan sur un poste spécifique suivi par
les autorités de tutelle du CNES. Ce poste s'élève
à 1112 MF en fin d'exercice 1997, soit un montant inférieur
à l'objectif assigné au CNES pour 1997 (1200 MF) dans le
cadre du plan pluriannuel d'apurement de la dette à l'ESA. Ces
arriérés constituent à ce jour le seul poste de dette
résiduel du CNES ainsi que l'illustre le tableau ci-après qui
reprend les éléments de dette constatés par la Cour et les
complète des résultats des exercices 1996 et 1997 respectivement.
En conclusion, l'Etablissement, qui dans la forme respecte les dispositions de
l'instruction M9-5 de la Comptabilité publique, présente sa
comptabilité sans omettre de mentionner l'ensemble de ses charges et
respecte donc sur le fond les usages du commerce. Une partie d'entre elles est
comptabilisée hors bilan, ce qui est contraire à la pure
orthodoxie budgétaire, mais fait néanmoins l'objet d'une
information régulière au Conseil d'administration.
QUESTION N°5
La Cour relève que de nombreuses procédures du CNES sont
inadaptées pour ce qui concerne les engagements pluriannuels et les
rapprochements entre les budgets et la comptabilité
générale.
Quelles dispositions ont été ou seront prises pour réduire
le décalage existant entre les autorisations de programme et les
crédits de paiement ? Comment est-il envisagé d'améliorer
ou de réformer la procédure des "crédits d'engagement
juridiques" ? La disponibilité des crédits de paiement au moment
de l'engagement des opérations a-t-elle fait l'objet de mesures tendant
à corriger les dysfonctionnements relevés par la Cour ? Quels
résultats ont donné les réformes entreprises depuis 1996
de manière à améliorer les procédures
budgétaires ?
Réponse
Deux causes profondes sont à l'origine des dysfonctionnements
constatés par la Cour pour ce qui concerne le décalage, et le
contrôle du décalage, entre les autorisations de programmes et les
crédits de paiement :
- les activités spatiales sont d'une nature telle qu'elles se
traduisent, dans certaines circonstances, par des engagements juridiques
considérables, tant par leur montant que par leur extension dans le
temps.
A titre d'exemple, la décision de contribuer au programme de
développement du lanceur Ariane 5, prise par le gouvernement, a de
fait engagé la France pour un montant supérieur à
17 GF. Les autorisations de programme (AP) correspondantes
accordées à l'Etablissement n'ont pas, pour autant, couvert cet
engagement juridique au cours de l'année de la prise de décision.
Ceci était rendu possible par le fait que le CNES avait adopté,
en accord avec ses autorités de tutelle, un mode de comptabilisation de
ces engagements fondé sur la couverture en autorisations de programme
limitée aux besoins de paiements de l'exercice.
Les gros marchés passés directement par le CNES étaient
eux-mêmes articulés selon la technique du "plan de financement"
limitant les autorisations de programmes aux besoins annuels de paiement.
Au total, le fait d'attribuer à l'Etablissement un montant d'AP stable
d'année en année engendrait des procédures
particulières de comptabilisation et faisait perdre de vue l'ampleur
véritable des engagements du CNES, pris pourtant en accord avec ses
autorités de tutelle :
- le système de gestion de l'Etablissement était
fondé sur la surveillance étroite de la consommation d'enveloppes
d'AP, aucun lien structurel n'étant établi entre ces AP et les
moyens de paiement correspondants.
Les actions entreprises par le CNES afin de maîtriser l'écart
entre les engagements et les moyens de paiement budgétaires ont
été successivement les suivants :
- dans un premier temps, en 1996, dans le cadre de mesures d'urgence, le
système de gestion de l'Etablissement a été utilisé
exclusivement pour le contrôle des crédits de paiement (CP). Ce
changement radical du mode de comptabilisation a, d'une part,
révélé l'écart excessif entre les AP
consommées et les CP disponibles, aujourd'hui résorbé, et,
d'autre part, a imposé le recensement de l'ensemble des pièces
traduisant des engagements juridiques en cours (marchés ou commandes).
L'ampleur des engagements non soldés, de même que
l'échéancier probable des besoins de paiement, ont pu être
ainsi estimés avec précision. En parallèle, un
système informatique supplémentaire a été mis en
place (procédure des crédits d'engagement juridiques) dans le but
de comptabiliser les engagements contractuels pris par le CNES :
- dans un deuxième temps, une réflexion plus approfondie sur
les modes d'engagement au CNES a conduit :
• pour ce qui concerne la gestion budgétaire, à la
mise en place d'une réforme de structure portant sur les
modalités internes de gestion des crédits. Le nombre de
responsables délégataires de crédits a été
ramené de plus de 200 à 32, les sous-délégations
étant désormais interdites ;
• pour ce qui relève du contrôle à moyen terme
des engagements, à l'adoption de la procédure recommandée
par la comptabilité publique dans le cadre de l'instruction 95-023-M9 du
15 février 1995. Celle-ci propose des modalités de gestion
permettant de donner toute visibilité sur les conséquences
budgétaires des engagements pris. Elle exploite pour ce faire les
comptes hors bilan (classe 8) selon un formalisme qui vise à rapprocher,
programme par programme, les engagements pris et les paiements
effectués. Le bilan des exercices 1996 et 1997, de même que les
modificatifs aux états prévisionnels des recettes et des
dépenses pour 1997 et 1998, comportent des états de
synthèse de la comptabilité de programme mise en oeuvre par
l'Etablissement ;
- enfin, un projet de réforme complète du système
d'information de gestion a été décidé (projet
Diapason). Celui-ci vise à mettre en place, au début de 2001, un
outil intégré mettant en oeuvre de nouvelles règles de
gestion dont la définition est en cours. Ces règles, qui
respectent les instructions de la comptabilité publique applicables au
CNES, sont largement inspirées des méthodes et procédures
en usage au sein des entreprises.
QUESTION N°7
A quelle hauteur le CNES contribue-t-il au budget de l'ESA ? Comment ses
retards de paiement ont-ils évolué depuis 1995 ? Comment l'ESA
réagit-elle face aux retards de paiement du CNES ? Le risque financier
évoqué par la Cour s'est-il réalisé ? Des ressauts
de charges ont-ils été constatés à ce titre ?
Réponse
Les appels de contribution de l'ESA totalisent de l'ordre de 5000 MF par an,
soit un peu plus de 50 % des subventions que le budget de l'Etat consacre
à l'activité spatiale. A la fin de 1993, l'ensemble des
arriérés de contribution atteignaient 2200 MF, soit un montant
alarmant qui a justifié la mise en oeuvre d'un plan d'apurement
fondé sur la réduction régulière de la dette
(250 MF par an). Ce plan a depuis lors été respecté,
les arriérés de contribution constatés à la fin de
1997 étant ramenés à 1112 MF (objectif du plan :
1200 MF), ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.
Du point de vue de l'ESA, les arriérés de contribution sont
couverts par des emprunts, conformément au règlement financier
qui prévoyait, jusqu'à la fin de 1997, la possibilité pour
l'ESA de recourir à l'emprunt dans un délai de 7 semaines
suivant des dates d'appels de contribution
3(
*
)
.
Les insuffisances de paiement sont donc neutres pour l'ESA. En revanche, les
intérêts financiers sont supportés par les pays qui ont
recours à ces emprunts. Pour le CNES, la charge correspondante a atteint
des montants importants dans le passé (66,5 MF en 1995). Depuis
cette date, la diminution de l'endettement global, ainsi que la meilleure
coordination entre les flux respectifs des appels de contribution et des
versements de la subvention au CNES, ont permis de limiter les emprunts
bancaires contractés par l'ESA pour le compte du CNES, et donc la charge
financière correspondante. Celle-ci devrait être inférieure
à 5 MF par an jusqu'à l'extinction complète des
arriérés prévue en 2002.
QUESTION N°8
Des mesures ont-elles été prises ou seront-elles prises pour
améliorer la passation des marchés par le CNES, à
même de faire disparaître les sources de difficultés
relevées par la Cour ?
Réponse
Les modalités de dévolution des marchés sont au coeur des
préoccupations du CNES qui entend réformer en profondeur sa
politique d'achat, qu'elle concerne des prestations et fournitures courantes
ou, au contraire, des travaux d'études ou de réalisation
d'équipements spatiaux. En attendant la mise en oeuvre de ces nouveaux
principes, l'Etablissement a d'ores et déjà corrigé
certains dysfonctionnements constatés par la Cour :
- un fichier des clients et des fournisseurs du CNES a été
créé en octobre 1996. Celui-ci centralise l'ensemble des
dépenses effectuées dans l'exercice par fournisseur afin
d'éviter que les seuils de passation des commandes ne puissent
être atteints simultanément par plusieurs services et donc de
faire en sorte que des marchés globaux par fournisseur soient
établis,
- le CNES exerce une plus grande vigilance à l'égard des
marchés de fournitures de biens et de services Ceux-ci sont l'objet de
mises en concurrence, s'agissant notamment des prestations à
caractère général du centre spatial de Toulouse. Une
nouvelle politique en matière d'achats de matériels et logiciels
de micro-informatique a été mise en oeuvre afin de centraliser
les approvisionnements avec mise en concurrence systématique.
QUESTION N°9
Fournir des données détaillées permettant d'analyser
l'état d'endettement du CNES -niveau et maturité de la dette,
coût moyen libellé, ratio...-. Les mesures citées par la
Cour seront-elles suffisantes à la résorption de la dette du CNES
? Quel est le dernier état du plan de désendettement de cet
Etablissement public ?
Réponse
Ainsi qu'il a été exposé plus haut, l'endettement du CNES
à ce jour est exclusivement constitué par les
arriérés de contribution à l'ESA pour un montant de
1112 MF, l'ensemble des autres éléments de dette ayant
été remboursés (lignes de crédit Ariane 5,
crédits fictifs, crédits ouverts sur la base de recettes
virtuelles). Conformément au plan de désendettement prévu,
les arriérés de contribution seront remboursés à
hauteur de 250 MF par an en moyenne. Le tableau 1 illustre
l'historique des opérations passées de désendettement
effectuées par le CNES, ainsi que l'échéancier d'apurement
des arriérés.
QUESTION N°10
Quels postes budgétaires relatifs au fonctionnement du CNES sont
susceptibles de permettre la réalisation d'économies ? De
nouvelles procédures de gestion recommandées par la Cour
ont-elles été mises en place ? Les relations du CNES avec
ses filiales et ses fournisseurs privilégiés ont-elles
été assainies ?
Réponse
Ces efforts, exposés ci-dessous, ont toutefois une portée
limitée en raison de l'obsolescence des outils de gestion dans le but,
d'une part, d'instituer un jeu de règles internes de gestion
modernisées, pour l'essentiel conformes aux usages du commerce, et,
d'autre part, un outil intégré de gestion fondé sur un
progiciel standard.
Les comptabilités générale et analytique, la
comptabilité de programme et le contrôle de gestion seront
assurés par ce nouvel outil, dont les principes ont été
exposés au Conseil d'administration en avril 1997, et dont la mise en
place est prévue en janvier 2001.
En attente de sa mise en en oeuvre, le traitement budgétaire des
dépenses de fonctionnement a été profondément
remanié depuis 1996 afin, d'une part, de mieux maîtriser les
dépenses de la section de fonctionnement, et, d'autre part, de disposer
provisoirement des instruments de mesure susceptibles de renseigner
efficacement sur la décomposition analytique des dépenses.
Les dispositions suivantes ont été prises :
- plafonnement du montant du prélèvement de la section des
opérations en capital vers la section de fonctionnement : le CNES a
adopté une nouvelle politique de stabilisation du
prélèvement afin de borner supérieurement le montant des
dépenses de fonctionnement. Dans ce cadre budgétaire rigide, les
dépenses de fonctionnement des centres ont diminué afin
d'absorber l'augmentation des dépenses de personnel à effectif
stabilisé. En particulier, les dispositions décrites plus haut
(réponse à la question 8) pour centraliser les achats de
fournitures et de services et pour généraliser la mise en
concurrence des fournisseurs de ces prestations ont permis des économies
d'échelle,
- réduction des subventions diverses : la plupart des subventions
sont accordées par le CNES dans un cadre pluriannuel ne permettant pas
de révision à court terme (contrats de plan Etat-Région,
contrats de programme avec des filiales). Un effort de réduction des
aides accordées par le CNES à des institutions ou associations
oeuvrant dans le domaine spatial a été entrepris, étant
entendu que ces aides ont pour objectif la promotion de l'utilisation de
l'espace qui demeure un objectif fondamental de l'Etablissement. Le montant
total des subventions a été ramené de 145 MF en 1997
à 126 MF en 1998,
- centralisation des budgets nécessaires au financement de
certaines fonctions centrales du centre spatial de Toulouse (logistique,
prestations de contrôle qualité, maintenance informatique) afin de
bénéficier d'économies d'échelle dans la
négociation des contrats correspondants.
QUESTIONS N°11 et N°12
Quelles solutions ont-elles été envisagées pour rendre
au CNES une plus grande capacité d'investissement ?
A-t-il été envisagé d'appliquer les deux mesures
proposées par la Cour en matière de prélèvement
entre sections (mise à niveau de la subvention de fonctionnement, mise
en place d'une subvention au titre du soutien de programme) ?
Réponse commune
Dans le cadre de la subvention de l'Etat, augmenter la capacité
d'investissement équivaut à réduire les dépenses de
fonctionnement, ce qui constitue une préoccupation du CNES (voir la
réponse à la question précédente).
Il convient de noter toutefois que les montants évoqués par la
Cour pour décrire les équilibres en fonctionnement et
investissements sont fondés sur un mode de comptabilisation des
dépenses qui conduit à grossir anormalement les charges de
structure. En effet, à défaut de disposer des outils de gestion
ad hoc, le CNES ne peut immobiliser sa propre production, qui résulte de
son activité d'aide à la maîtrise d'ouvrage, et, parfois,
de maître d'oeuvre, dans le développement des programmes spatiaux.
Ce faisant, il fait apparaître en charge de structure l'ensemble des
dépenses de personnel, leurs frais de déplacement des agents et
les dépenses diverses directement liées à
l'activité technique. La gestion des temps de travail des agents et
l'application du concept de production immobilisée aux activités
conduites par le CNES pour son propre compte diminuerait
considérablement le montant du prélèvement et restituerait
une image plus juste des équilibres économiques au CNES.
En conséquence, sous réserve de la faisabilité de
l'opération et de l'accord du conseil d'administration, le CNES pourrait
proposer de régler la question du prélèvement comme
indiqué ci-après :
- en poursuivant durablement la politique actuelle de stabilisation de la
subvention de fonctionnement,
- en effectuant les études nécessaires à la mise en
place du concept de production immobilisée, à titre
expérimental en 1999/2000,
- en appliquant ce concept, à compter de 2001, dans le cadre de la
mise en place du nouvel outil de gestion.
QUESTION N°13
Une réflexion a-t-elle été engagée, voire des
réformes amorcées, concernant les orientations
stratégiques de l'Etablissement, les principes généraux de
son fonctionnement, le rôle et la place du siège en matière
administrative et financière ?
Réponse
Le CNES a engagé, dès 1996, une profonde réflexion quant
à ses orientations, matérialisée par l'élaboration
d'un plan stratégique. Présentées à plusieurs
reprises à son conseil d'administration, ces orientations
stratégiques font l'objet d'une mise à jour
régulière. Les réflexions ont conduit à ce stade :
- à une redéfinition de la politique technique,
- à une révision de la politique de programmes et du plan
à moyen terme,
- à l'engagement des travaux d'habilitation du CNES à la norme
ISO 9001,
- au lancement du projet de réforme du système d'information
de gestion,
- en matière de ressources humaines, à l'engagement d'une
revue des carrières et des compétences.
Au total, face au nouvel environnement international et industriel, l'ensemble
des aspects de la politique spatiale conduite par le CNES sont l'objet d'une
révision avec comme axes directeurs, d'une part, la redéfinition
du rôle de l'Etablissement face à ses partenaires institutionnels
et industriels, et, d'autre part, la volonté d'instituer des principes
de gestion mettant clairement en évidence la valeur ajoutée de
ses différentes activités.
Parmi les conséquences immédiates de ces réflexions, une
nouvelle organisation a été mise en oeuvre en juin 1998. Dans le
cadre de celle-ci, un secrétariat général ayant
autorité sur l'ensemble des questions administratives et
financières a été rétabli. Il a notamment
autorité sur une direction des ressources humaines ainsi que sur une
direction des affaires financières. L'ensemble des services
administratifs du centre de Toulouse sont rattachés à cette
dernière, garantissant ainsi la cohésion du dispositif de gestion
budgétaire et financière du CNES.
1
Dans le cadre de cette
opération, les
ordres de dépenses impayés étaient
réintégrés dans les comptes, le déficit
correspondant étant matérialisé par une contraction du
fonds de roulement.
2
La recette fictive constatée par la Cour des comptes
à la fin de 1995 s'élevait à 255 MF. Au cours de
l'année 1996, 140 MF des crédits correspondants ont servi au
financement des industriels européens concernés et ont
consommé la trésorerie en devise sur ces comptes. Le solde de
crédits à annuler en fin d'exercice était ainsi
ramené à 115 MF dans le cadre de l'exécution normale
des programmes SPOT/HELIOS.
3
A compter de 1998, une révision du règlement
financier a ramené à 4 semaines la période au terme de
laquelle l'ESA peut recourir à l'emprunt, celui-ci étant par
ailleurs devenu automatique, c'est-à-dire non soumis à
l'appréciation du Directeur général de
l'ESA.