III. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT POUR 1999 : LE GOUVERNEMENT SE CONTENTE D'ENGRANGER LES FRUITS DE LA CROISSANCE SANS PRÉPARER L'AVENIR
A. LES INCERTITUDES ÉCONOMIQUES MENACENT LA PRÉVISION D'UN ÉQUILIBRE GLOBAL DU RÉGIME GÉNÉRAL EN 1999
1. Les prévisions économiques du Gouvernement sont optimistes
Le 9
septembre 1998, le Gouvernement a revu très légèrement
à la baisse sa prévision de croissance pour 1999 (2,7 % contre
2,8 % au printemps dernier).
Cette hypothèse, ainsi que l'ensemble des paramètres
l'accompagnant (masse salariale, cours du dollar), apparaît
optimiste.
a) Les certitudes : un environnement international perturbé et difficilement prévisible
La crise
financière est apparue en Asie dès l'été 1997. La
demande intérieure et la production se sont affaissées et le taux
de chômage a rapidement augmenté. Au Japon, la situation
économique était déjà fortement
dégradée. Les mesures exceptionnelles décidées par
le gouvernement nippon au printemps 1998 pourraient aider l'activité
à repartir, mais très progressivement. Elles
n'empêcheraient pas l'économie japonaise de connaître une
baisse du PIB sur l'année 1998.
La baisse de la demande asiatique a des conséquences directes sur
l'économie américaine. Si l'activité reste soutenue aux
Etats-Unis en raison d'une demande intérieure très ferme, elle
devrait ralentir progressivement.
Au Royaume-Uni, dès la fin de l'année 1997, l'activité a
amorcé un net ralentissement.
La crise russe n'a fait qu'amplifier l'effet de la crise asiatique. Si la
France n'est pas touchée directement
48(
*
)
, son principal partenaire commercial,
l'Allemagne est plus vulnérable.
La crise des pays émergents apparaît, aux yeux des observateurs,
beaucoup plus grave. Les conséquences d'une crise financière
affectant des pays comme le Brésil pourraient être catastrophiques
sur l'économie américaine.
Dans cet environnement économique particulièrement incertain,
tout au plus peut-on affirmer que :
- les pays européens sont entrés dans une phase de
croissance, entretenue par la vigueur de leur demande interne ;
- les pays européens sont et seront touchés par les
perturbations extérieures ;
- l'ampleur de ces perturbations extérieures est difficile à
déterminer.
b) L'économie française : une reprise constatée dès 1997
L'enquête de conjoncture de l'INSEE de juin 1998
montrait que
la reprise était intervenue en 1997, entraînant un redressement de
la situation de l'emploi :
"
En France, bénéficiant rapidement de la reprise de
l'activité, l'emploi a amorcé son redressement en 1997. Dans les
secteurs marchands non agricoles, environ 160.000 emplois nets ont
été créés. "
En conséquence, l'argumentation actuelle du Gouvernement selon laquelle
il aurait été à l'origine de la reprise économique,
notamment par le basculement cotisations/CSG, apparaît
fallacieuse.
c) Les hypothèses retenues pour 1999 : une croissance de la masse salariale exagérée
Le
cadrage macro-économique des lois de financement de la
sécurité sociale est rigoureusement identique à celui des
lois de finances ; les prévisions gouvernementales annoncées
le 9 septembre 1998 fondent ainsi les hypothèses du présent
projet de loi.
Dans le cadre des finances sociales, trois chiffres attirent plus
particulièrement l'attention :
- la masse salariale ;
- la prévision de l'inflation ;
- la croissance du Produit Intérieur Brut (PIB).
•
La masse salariale
L'étude des prévisions successives de la croissance de la masse salariale 49( * ) en 1997 et en 1998 permet de mieux apprécier la pertinence de l'évolution prévue en 1999.
Prévisions successives de la croissance
de la
masse
salariale en 1997
|
|
mars
|
septembre 1997 |
septembre 1998 |
|
Salaire moyen par tête en valeur |
2,2 |
2,3 |
2,7 |
|
Effectifs |
0,5 |
0,4 |
0,4 |
|
Masse salariale en valeur |
2,7 |
2,7 |
3,2 |
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale - Comptes et budgets économiques de la nation
La croissance de la masse salariale en 1997 a été sous-évaluée, du fait d'une mauvaise estimation du salaire moyen par tête (SMPT).
Prévisions successives de la croissance
de la
masse
salariale en 1998
|
|
septembre
|
mai
|
septembre
|
|
Salaire moyen par tête en valeur |
2,6 |
2,3 |
2,2 |
|
Effectifs |
1,3 |
1,5 |
1,8 |
|
Masse salariale en valeur |
3,9 |
3,8 |
4,0 |
Source : Commission des comptes de la sécurité sociale
Sur 1998, le salaire moyen par tête progresse de façon moins importante que prévu, alors que l'évolution tenant aux effectifs a été nettement sous-évaluée. L'enquête de conjoncture de l'INSEE de juin 1998 indiquait que " les salaires progresseraient légèrement moins que l'an passé " et que " leur évolution a été modérée en début d'année par la faiblesse des négociations salariales et la prise en compte du bas niveau de l'inflation ". Il est fort possible d'y voir un effet pervers de la loi d'orientation sur la réduction du temps de travail, les entreprises ayant été fortement tentées de conserver un " atout ", afin de négocier les 35 heures dans de meilleures conditions. Le pari d'une augmentation plus importante du salaire moyen par tête au second semestre 1998 ne semble pas tenu, alors que cet élément avait été moteur en 1997. En revanche, la croissance des effectifs a été plus importante que prévue .
Evolution de la masse salariale 1997 - 1999
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
|
Salaire moyen par tête en valeur |
2,7 |
2,2 |
2,5 |
|
Effectifs (évolution en moyenne) |
0,4 |
1,8 |
1,8 |
|
Masse salariale en valeur |
3,2 |
4,0 |
4,3 |
Source : Projet de loi de finances
Le
Gouvernement prévoit, pour 1999, une croissance de la masse salariale de
4,3 %.
L'hypothèse d'une croissance en 1999 du salaire moyen par tête de
2,5 %, après 2,2 % en 1998, ne paraît pas réaliste.
Elle est contradictoire avec la tendance de fond observée depuis
l'annonce de la réduction du temps de travail.
Les premiers accords
signés montrent que cette modération est la condition même
de ces accords
. M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie et
des finances, pouvait déclarer à ce sujet :
" Les
salariés devront accepter des restrictions salariales. Bien que le
Premier ministre ait dit que les salaires ne doivent pas être
baissés, il a dit aussi que les augmentations devraient être
contrôlées. Un gel des salaires nominaux pour une période
donnée et un gel des salaires pour une période plus longue sont
des possibilités. "
50(
*
)
.
Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances
est encore plus précis lorsqu'il parle du pouvoir d'achat du salaire par
tête :
" Une certaine modération devrait intervenir
en 1999 (+ 1,2 %), sous l'effet de la mise en place de la réduction du
temps de travail. Celle-ci s'accompagnerait d'un partage de la masse salariale
favorable à l'emploi, et un peu moins favorable au salaire mensuel. En
termes de salaire horaire, en revanche, une légère
amélioration devrait être enregistrée "
51(
*
)
. Dans le contexte de la
réduction du temps de travail, et selon la logique même du
Gouvernement, l'augmentation des effectifs s'acquiert au prix d'une
modération salariale.
Comme en 1998, la croissance de la masse salariale peut être
" sauvée " en 1999 par l'augmentation des effectifs.
Cette augmentation est estimée à 1,8 point. Elle ne prend pas en
compte les emplois créés par la réduction du temps de
travail, en raison de la non compensation intégrale
52(
*
)
. Selon le Gouvernement, le
marché de l'emploi resterait extrêmement dynamique, avec la
création de 240.000 emplois dans les secteurs marchands (260.000 en
1998). Le nombre total de créations d'emplois serait -en comptant
100.000 emplois-jeunes- de 340.000 en 1999. La croissance est plus riche en
emplois, en raison d'un ralentissement tendanciel de la productivité du
travail.
Le seuil de croissance au-delà duquel l'économie
française crée des emplois semble se situer désormais aux
alentours de 1,5 %. Les efforts accomplis en matière
d'allégements de charges sur les bas salaires produisent leurs
effets
.
Mais l'évolution des finances sociales dépend fortement de la
croissance. Les créations d'emplois envisagées en 1999 ne seront
atteintes que si la croissance reste celle prévue par le Gouvernement.
Cette prévision de croissance peut être affectée par une
baisse importante du dollar, qui peut avoir des effets sur l'inflation.
• Une inflation surestimée
Pour bon
nombre d'observateurs, la prévision d'inflation établie par le
projet de loi de finances est étonnante. La hausse des prix à la
consommation serait censée passer de 0,9 % en 1998 à 1,3 % en
1999 (1,2 % hors tabac).
Il est tout d'abord possible de constater que les prix au détail
n'enregistrent, sur les neuf premiers mois de 1998, qu'une progression de
0,3 % (en glissement annuel : 0,5 %)
53(
*
)
. De plus, dans une période de
crise extérieure déflationniste, une légère
accélération de l'inflation en France ne semble pas se justifier.
Les prix des matières premières, notamment du pétrole,
n'ont aucune raison d'augmenter. Les monnaies européennes ont tendance
à s'apprécier, notamment par rapport au dollar
54(
*
)
, ce qui signifie que les produits
importés sont moins chers.
" L'inflation sera probablement
inférieure à 1 % l'an prochain "
, estime Hervé
Goulletquer
55(
*
)
, qui
résume l'opinion de la plupart des économistes.
Cette hypothèse est loin d'être neutre en termes de recettes
fiscales, mais également sociales. En effet, la progression du PIB en
valeur, prévue à 3,8 % par le Gouvernement, risque d'être
alors très différente.
• La croissance du PIB
Evolution du PIB en volume - années 1997 - 1999
|
1997 (réalisation) |
1998 (estimation) |
1999 (prévision) |
|
2,2 |
3,1 |
2,7 |
L'hypothèse d'une croissance du PIB de 2,7 % est
jugée par le ministre de l'économie et des finances, M. Dominique
Strauss-Kahn, "
vraiment prudente et réaliste "
. La
croissance est " tirée " par la demande
intérieure : consommation et investissement.
Le caractère désormais endogène de la croissance
n'apparaît pas contestable.
La note de conjoncture de l'INSEE d'octobre 1998 note ainsi :
"
Sensible dès l'été 1997, la reprise de
l'investissement des entreprises s'est accentuée début 1998
portant sa progression à un rythme annuel de l'ordre de 10 %. A
l'été 1998, les taux d'utilisation des capacités sont
toujours nettement supérieurs à leur moyenne de longue
période et, malgré un léger tassement, les anticipations
de demande restent favorables. Après la forte accélération
du début d'année, l'investissement devrait donc rester soutenu au
second semestre. Malgré l'extrême modération des prix, la
situation financière des entreprises est restée favorable du fait
de la maîtrise des coûts. Si la demande des entreprises a
contribué nettement à la croissance depuis l'été
1997, la reprise de la demande des ménages est encore plus flagrante.
Depuis le printemps 1997, les anticipations des ménages n'ont
cessé de s'améliorer
. "
Cette prévision " révisée " demeure optimiste.
Beaucoup d'observateurs, et les principaux instituts de conjoncture
décrivent une croissance se situant au-dessous. Une
" moyenne " s'établit à 2,5 %.
Le cours du dollar peut affecter la prévision de croissance. Selon les
calculs de l'INSEE, une baisse de 10 % du dollar ampute d'un demi-point la
croissance française. Cette prévision est néanmoins
à nuancer, en raison principalement du contexte de la baisse des taux
d'intérêt. Des experts économiques avancent
l'hypothèse d'une baisse de 0,2 point
56(
*
)
.
|
Organisme de prévision |
Hypothèse de croissance en France en 1999 |
|
Morgan Stanley |
2,0 |
|
Société Générale |
2,3 |
|
Rexecode |
2,3 |
|
CCF |
2,4 |
|
Caisse des dépôts |
2,5 |
|
BNP |
2,5 |
|
Paribas |
2,5 |
|
Crédit Lyonnais |
2,5 |
|
Golden Sachs |
2,5 |
|
Deutsche Bank |
2,5 |
|
Commission européenne |
2,6 |
|
OFCE |
2,7 |
|
Natexis |
2,7 |
|
BIPE |
2,8 |
|
Société Française d'Assurance |
3,0 |
Les
experts techniques de la Commission des comptes de la Nation, réunie le
1er octobre 1998, ont retenu le chiffre de 2,4 %.
La réponse du ministre de l'économie et des finances, M.
Dominique Strauss-Kahn, est habile ; il rappelle le grief d'optimisme
adressé lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1998. La
prévision du Gouvernement -jugée à l'époque
surévaluée- serait finalement dépassée (3,1 %
au lieu de 3,0 %).
Le Gouvernement fonde cette prévision sur un environnement
extérieur stabilisé. Le débat ne se situe pas sur les
composantes internes de la croissance (consommation /investissement), qui
apparaissent bien orientées, mais sur l'ampleur du choc externe.
Les prévisions gouvernementales sur la croissance des zones OCDE et Euro
apparaissent optimistes.
La prévision de croissance française en 1999 est fondée
sur une croissance dans la zone OCDE à 2,6 % (soit une baisse de 0,2
point) et celle de la zone euro à 2,8 %.
Pour la zone OCDE, les deux grandes incertitudes sont relatives à la
situation des économies japonaise et américaine.
En ce qui concerne la croissance des pays de la zone euro, les perspectives
sont effectivement beaucoup plus rassurantes. L'hypothèse d'une
" zone de croissance " en Europe continentale, alors que le reste du
monde s'engage dans une phase de récession, est tout à fait
possible. L'Europe connaîtrait, avec quelques années de
décalage, le mécanisme de la croissance américaine.
Mais il n'est pas raisonnable de prétendre qu'elle puisse être
à l'abri des perturbations extérieures
.
En conclusion, les prévisions du Gouvernement sont optimistes et
volontaristes.
Ces prévisions ne sont pas pour autant irresponsables : il est
possible que le choc externe ait des effets limités.
Les retournements de conjoncture économique ont des effets aussi
importants sur les finances sociales que sur les finances de
l'Etat.
2. Les effets d'un retournement de conjoncture économique sur les finances sociales
a) Le rappel historique de 1993 - 1996
Les
retournements majeurs de conjoncture restent mal appréciés par
les économistes.
Deux exemples historiquement proches montrent l'impact direct d'une moindre
croissance sur les finances sociales.
En 1993, alors que le Gouvernement avait construit le projet de loi de finances
sur la base d'une croissance de 2,6 %, la France connut la plus sérieuse
crise économique de l'après-guerre. La croissance de la masse
salariale du secteur privé était prévue à 1,7
% ; elle s'est élevée en définitive à 0,3 %.
Les mesures de redressement de la sécurité sociale mises en
oeuvre par le gouvernement Balladur -pourtant particulièrement
courageuses- eurent pour seuls effets de neutraliser les conséquences de
la dégradation de l'environnement économique.
Pour l'année 1996, le projet de loi de finances retenait une
prévision de croissance de 2,8 %. En raison d'une demande
intérieure déprimée et d'un environnement international
moins porteur, la croissance s'éleva finalement à 1,3 %. La
sécurité sociale disposa alors de 29,5 milliards de francs de
recettes en moins
57(
*
)
, ce qui
creusa le déficit du régime général (53 milliards
de francs).
b) Les effets possibles d'une moindre croissance sur les comptes sociaux en 1999
Dans le
cadre des finances sociales, le Gouvernement ne dispose pas, comme pour le
budget de l'Etat, de l'effet bénéfique de la baisse des taux
d'intérêt. En effet, la prévision de taux
d'intérêt pour 1999 est prudente ; le Gouvernement s'est
donné une marge, en comptant largement la charge de la dette publique.
Si cette prévision prudente jouera éventuellement son rôle
pour le déficit budgétaire, elle n'aura pas de
conséquences, en revanche, sur l'évolution de la masse salariale.
Même si le financement de la sécurité sociale s'est
diversifié, les effets de la masse salariale restent très
importants.
Contrairement aux années 1997 et 1998, qui ont été
correctement estimées, il apparaît nécessaire d'être
d'une grande prudence vis-à-vis des prévisions de croissance. Le
Gouvernement actuel a choisi la voie de l'optimisme, en prévoyant une
croissance de la masse salariale à 4,3 %.
A l'autre extrême, M. Eric Chaney, de Morgan Stanley, a prévu une
croissance de la masse salariale de 3,3 %
58(
*
)
. Il reste à préciser
que Morgan Stanley a prévu la croissance du PIB la plus faible (2 %).
Les effets sont différents suivant la nature de la recette (cotisations
ou CSG).
L'impact d'une croissance inférieure
d'un point de la masse
salariale
serait ainsi, pour le régime général, de
7,2 milliards de francs pour les cotisations
, à répartir
comme suit :
. 2,9 milliards de francs en moins pour la branche maladie ;
. 0,5 milliard de francs en moins pour la branche accidents du
travail ;
. 2,5 milliards de francs en moins pour la branche vieillesse ;
. 1,3 milliard de francs en moins pour la branche famille.
Pour la CSG et les autres ressources fiscales, les pertes sont beaucoup plus
complexes à déterminer, du fait des clefs de répartition
affectant les 5,1 points de CSG maladie, mais peuvent s'évaluer
à 1,8 milliard de francs pour le seul régime
général de sorte qu'un point de masse salariale en plus ou en
moins représenterait 9 milliards de francs de recettes
supplémentaires ou perdues pour le seul régime
général.
Votre commission ne fait pas grief au Gouvernement de son optimisme en
matière de prévisions économiques mais elle déplore
qu'il n'en tire pas toutes les conséquences : présenter des
comptes qui ne sont à l'équilibre que de l'épaisseur d'un
trait, revient à se priver de toute marge d'erreur pour 1999 et de tout
marge de manoeuvre pour les années suivantes.
3. L'évolution tendancielle montre un équilibre global de la sécurité sociale, qui n'est pas atteint par toutes les branches du régime général
a) Evolution tendancielle des objectifs de dépenses et de recettes
A la
différence des comptes du régime général, la
Commission des comptes de la sécurité sociale ne présente
pas l'évolution tendancielle des objectifs de dépenses et de
recettes des comptes de la sécurité sociale, ce qui est
regrettable.
Votre rapporteur s'est fait communiquer, par le ministère de l'emploi et
de la solidarité, les objectifs tendanciels de dépenses 1999,
dans le cadre des pouvoirs qu'il tient de l'article 2 de la loi n° 96-1160
du 27 décembre 1996.
Les principales hypothèses pour déterminer ces évolutions
ont été les suivantes :
- évolution de l'ONDAM à 2,6 % ;
- maintien de la mise sous condition de ressources des allocations
familiales et non-reconduction de la majoration d'allocation de rentrée
scolaire en 1999 ;
- revalorisation de 0,7 % de la BMAF et des pensions vieillesse.
Objectifs tendanciels de dépenses 1999
en milliards de francs
|
|
Objectifs LFSS 1998 |
Objectifs tendanciels 1999 |
Evolution |
|
Maladie |
678,5 |
696,4 |
+ 2,63 % |
|
Accidents du travail |
50,8 |
52,3 |
+ 2,95 % |
|
Vieillesse |
755,0 |
779,0 |
+ 3,18 % |
|
Famille |
246,9 |
251,5 |
+ 1,86 % |
|
TOTAL |
1.731,2 |
1.779,3 |
+ 2,76 % |
b) Evolution tendancielle des comptes du régime général
Les
comptes prévisionnels 1999, annoncés lors de la Commission des
comptes de la sécurité sociale du 22 septembre 1998, s'appuient
logiquement sur les prévisions macro-économiques retenues pour le
projet de loi de finances.
Le solde global du régime
général serait, en tendanciel, un excédent de
352 millions de francs.
La
branche maladie
du régime général -la Commission
des comptes retenant l'hypothèse d'une progression de l'ONDAM de
2,6 %- serait en léger excédent (324 millions de
francs).
Evolution tendancielle par branche
des comptes du
régime général
|
|
1998 (1) |
tendanciel 1999 |
|
CNAMTS maladie |
|
|
|
Recettes |
584.393 |
602.061 |
|
Dépenses |
592.909 |
601.736 |
|
Solde |
- 8.516 |
324 |
|
CNAMTS accidents du travail |
|
|
|
Recettes |
46.083 |
46.962 |
|
Dépenses |
44.330 |
45.008 |
|
Solde |
1.754 |
1.953 |
|
CNAVTS |
|
|
|
Recettes |
380.811 |
393.092 |
|
Dépenses |
386.405 |
399.069 |
|
Solde |
- 5.593 |
- 5.977 |
|
CNAF |
|
|
|
Recettes |
254.141 |
257.570 |
|
Dépenses |
255.088 |
253.518 |
|
Solde |
- 947 |
4.052 |
(1)
CCSS Sept. 1998
La
branche accidents du travail
du régime général
serait en excédent (1,9 milliard de francs), alors même que
la baisse du taux de cotisation des entreprises est comprise dans les
hypothèses tendancielles. Cette baisse du taux représenterait un
allégement pour les entreprises de 1 milliard de francs.
La
branche vieillesse
afficherait toujours un déficit structurel
préoccupant (5,9 milliards de francs).
Enfin, la
branche famille
enregistrerait un excédent de 4
milliards de francs.
Le total tendanciel montre, en conséquence, un équilibre
assuré par les excédents de la branche accidents du travail et de
la branche famille.
Recettes et dépenses tendancielles
du régime
général en 1999
|
Régime général |
1998 |
tendanciel 1999 |
|
Recettes |
1.208.321 |
1.247.391 |
|
Dépenses |
1.221.624 |
1.247.039 |
|
Solde |
- 13.303 |
352 |
Contenu de l'excédent tendanciel 1999
|
CNAM - Maladie |
324 |
|
CNAM - Accidents du travail |
1.953 |
|
CNAVTS |
- 5.977 |
|
CNAF |
4.052 |
|
Solde global |
352 |