Projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de Hong Kong

N° 452

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mai 1998}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces Armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de Hong Kong,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, Charles-Henri de Cossé-Brissac, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 371 (1997-1998)

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi vise à autoriser l'approbation de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre la France et le gouvernement de Hong-Kong.

Cette convention, signée le 25 juin 1997 -soit à quelques jours de la rétrocession du territoire à la Chine- a reçu l'aval tant du Foreing office que du ministère chinois des affaires étrangères. Elle s'inspire de la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale élaborée dans le cadre du Conseil de l'Europe le 20 avril 1959. Il s'agit du premier texte de coopération judiciaire directe conclu avec Hong-Kong.

Notons que la Déclaration sino-britannique de décembre 1984, en prévoyant le maintien d'un pouvoir judiciaire indépendant à Hong-Kong, a validé la conclusion, par la Région administrative spéciale, d'accords internationaux portant, comme celui-ci, sur la coopération judiciaire avec des partenaires étrangers.

Cet accord, au contenu essentiellement technique, qui se démarque peu des autres conventions de même objet conclues par la France, constitue l'occasion de présenter un bilan de la situation dans la nouvelle Région administrative spéciale de Hong-Kong et des relations entre Hong-Kong et la France, près d'un an après la rétrocession à Pékin de l'ancienne colonie britannique.

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I. "UN PAYS, DEUX SYSTÈMES" : LA RÉGION ADMINISTRATIVE SPÉCIALE DE HONG-KONG PRÈS D'UN AN APRÈS LA RÉTROCESSION

La rétrocession de Hong-Kong à la Chine, le 1er juillet 1997, donna lieu à des cérémonies que les autorités de Chine populaire ont voulu grandioses. 8 000 journalistes venus du monde entier ont très largement médiatisé la descente de l'Union Jack et la retraite sur le Britannia du dernier gouverneur, Chris Patten, aux côtés du Prince de Galles, tandis que la foule réunie sur la place Tien an Men égrenait, devant l'horloge électronique installée pour l'occasion, les dernières secondes de l'ère coloniale.

A ce jour, le bilan politique de la rétrocession paraît favorable par rapport aux craintes qui avaient pu être exprimées en matière de libertés publiques, en raison de la nature du régime chinois. La volonté de Pékin d'appliquer ultérieurement à Taiwan le principe "un pays, deux systèmes" entre pour beaucoup dans la prudence des autorités chinoises à l'égard de Hong-Kong. En revanche, les répercussions de la crise financière asiatique sur l'économie de Hong-Kong constituent un motif d'inquiétude évident.

1. Un bilan politique globalement positif, bien que nuancé, assorti de quelques interrogations

Le défilé, dans les rues de Hong-Kong, de blindés de l'Armée populaire de Chine, dès le matin du 1er juillet 1997, a pu symboliser la fin d'une époque. Mais onze mois après la rétrocession, on peut estimer que les atteintes aux libertés publiques que d'aucuns avaient redoutées (arrestations de nature politique, censure sur les publications hostiles au régime chinois), n'ont pas été véritablement constatées.

Peut-être faut-il voir dans la sauvegarde, certes relative, des acquis du système politique de Hong-Kong la conséquence de l'engagement très ferme des autorités britanniques en faveur du maintien du régime politique, juridique et économique du Territoire pendant les cinquante années qui suivront la rétrocession, conformément à la Déclaration conjointe sino-britannique du 19 décembre 1984.

Ainsi les autorités de Pékin ont-elle veillé à éviter que la souveraineté chinoise conduise à remettre en cause l' autonomie du Territoire, qu'il s'agisse des compétences de celui-ci dans les domaines économique, financier et commercial, ou même de l'action extérieure de Hong-Kong. Le Territoire continue donc à assurer sa représentation dans des organisations internationales à vocation économique (OMC, APEC ...), à conduire des rapports directs avec ses consulats, et à être Partie en tant que tel à des conventions internationales auxquelles la Chine n'a pas nécessairement adhéré. Les déplacements à l'étranger (Etats-Unis, Japon, Grande-Bretagne, France) du chef de l'exécutif de la Région administrative spéciale, M. Tung Chee-Hwa, ont apporté une illustration manifeste de l'autonomie de Hong-Kong, de même que la participation du chef de l'exécutif au sommet de l'APEC, en décembre 1997, aux côtés des principaux dirigeants de la région Asie-Pacifique.

Les autorités de Pékin ont donc respecté les fondements de l'autonomie de la Région administrative spéciale définis par la Déclaration sino-britannique de 1984 et par la loi fondamentale du Territoire. Cette dernière habilite les autorités de Hong-Kong à conduire, par délégation, une part des affaires étrangères de la Région administrative spéciale dans les "domaines appropriés" (économie, commerce, culture, sports, tourisme, navigation, communications, finances). Dans ces divers domaines, les autorités de Hong-Kong peuvent participer à des négociations diplomatiques ainsi qu'à des organisations et conférences internationales.

Il n'en demeure pas moins que le Conseil législatif provisoire, constitué en décembre 1996 et appelé à siéger le 1er juillet 1997, a dès mai 1997 rétabli l'autorisation préalable de manifestation abolie par le gouvernement Patten, et a décrété l'interdiction du soutien financier étranger aux formations politiques locales, visant expressément le parti démocrate de Martin Lee.

Le paysage institutionnel de Hong-Kong a, par ailleurs, été profondément bouleversé par l'échéance de juillet 1997. Un chef de l'exécutif s'est ainsi substitué à l'ancien gouverneur, tandis que le Conseil législatif (LEGCO) élu en 1995 pour un mandat de quatre ans était dissous dès le 1er juillet, en dépit des demandes exprimées par les autorités britanniques, et remplacé par une assemblée législative provisoire , constituée dès décembre 1996 et majoritairement prochinoise . Depuis la rétrocession, cette assemblée est revenue sur la plupart des mesures adoptées à l'initiative du dernier gouverneur et, notamment, sur des dispositions libérales de la législation relative au travail et sur la suppression de l'autorisation préalable de manifestation. De manière générale, les observateurs relèvent que l'oeuvre législative et démocratique du dernier gouverneur britannique, Chris Patten, a été assez largement démantelée depuis le ler juillet 1997.

Certes, un climat d'atonie politique a paru caractériser les mois qui ont suivi la rétrocession. Cette situation était probablement imputable à une certaine autocensure (ainsi a-t-on pu constater l'émergence d'une nouvelle culture ayant intériorisé le "politiquement correct" de Chine continentale ^{1( * )} ), voire à une attitude attentiste, plus qu'à de réelles manoeuvres des autorités prochinoises pour altérer fondamentalement les acquis du système.

Une question reste néanmoins pendante : au terme des cinquante années pendant lesquelles, selon la Déclaration sino-britannique de décembre 1984 définissant les modalités de la rétrocession, le système social et économique, y compris les droits et libertés individuels, doit être maintenu en l'état, la Chine ne se considérera-t-elle pas en droit de mettre fin à ce statut de transition pour aligner Hong-Kong sur le reste de la Chine continentale ? Il est vrai qu'il paraît difficile, à ce jour, de porter un jugement sur ce que sera la Chine en 2047...

D'autres interrogations portent sur le risque de développement de la corruption à Hong-Kong, sur la survie d'une presse indépendante particulièrement dynamique, sur l'éventuelle intervention de l' armée dans les affaires locales, et sur l'étendue de la surveillance exercée par la Chine sur les frontières douanières de Hong-Kong, en principe territoire douanier indépendant aux yeux de l'OMC ^{2( * )} .

Par ailleurs la fin de la "lune de miel" entre population de Hong-Kong et nouvelles autorités prochinoises a été confirmée par les élections législatives du 24 mai 1998 , qui ont clairement montré avec un taux de participation en nette augmentation (35 % en 1995, 50 % en mai 1998), les limites de l'atonie de l'opinion hongkongaise, et, surtout, la permanence des aspirations démocratiques en dépit de la rétrocession, dont témoigne le soutien majoritaire attribué aux candidats démocrates parmi les 20 sièges soumis au suffrage universel. Certes, la Chine s'est tenue à l'écart du scrutin, de manière à rassurer l'électorat de Hong-Kong et l'opinion internationale. Mais les règles électorales en vigueur -un Conseil législatif dénué de véritable pouvoir, dominé de facto par des élus désignés par des collèges de grands électeurs acquis aux milieux conservateurs favorables à Pékin- rendaient toute intervention chinoise superflue. Les résultats des élections de mai 1998 traduisent donc un certain désenchantement de l'opinion hongkongaise à l'égard du gouvernement local, même si ce climat paraît lié, dans une assez large mesure, aux effets de la crise asiatique sur l'économie du Territoire.

2. Une économie ébranlée par la crise asiatique

En octobre 1997, la crise asiatique a atteint Hong-Kong, mettant un terme à un certain état de grâce qui, sur les plans tant politique qu'économique, caractérisait le Territoire depuis la rétrocession. Les activités les plus touchées sont l'immobilier, le tourisme, le commerce de détail et le secteur financier.

En 1998, la croissance économique pourrait connaître un ralentissement assez sensible, s'établissant à 3,5 % (voire moins) au lieu de 5,5 % en 1997.

Le rôle central de Hong-Kong dans la circulation des capitaux pourrait aussi être affecté par le ralentissement annoncé de la croissance chinoise, alors même que l'économie de Hong-Kong est étroitement liée à celle de la Chine méridionale, et que la République populaire de Chine est le principal partenaire commercial du Territoire. Celui-ci réalise en Chine un tiers de ses échanges, et est le premier investisseur étranger en Chine, principalement dans la province de Guangdong et à Shanghai. La Chine est le deuxième investisseur (après la Grande-Bretagne) dans le Territoire, et contrôle 15 % de l'économie de Hong-Kong (20 % du secteur bancaire). L'avenir économique du territoire est donc subordonné à la croissance chinoise , et paraît fragilisé par les hypothèques semblant peser sur celle-ci.

L'économie de Hong-Kong dispose cependant, malgré la panique suscitée par les premiers signes de la crise économique, d' atouts importants . Il s'agit principalement d' atouts financiers : stabilité offerte par la place financière de Hong-Kong -comme d'ailleurs par celle de Singapour- et niveau élevé des réserves de change du Territoire , qui semblent justifier la décision de maintenir dans la tourmente la parité avec le dollar américain ("peg").

Il n'en demeure pas moins que la dévaluation opérée par les pays voisins est de nature à renforcer la compétitivité de ceux-ci par rapport à Hong-Kong.