N° 256

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse,

Par M. Jean MADELAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 583 , 608 , et T.A. 71 .

Sénat : 220 rect. (1997-1998).

 
Retraites : généralités.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Le mercredi 28 janvier 1998 , sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade , président , la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Jean Madelain sur la proposition de loi n° 220 (1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, tendant à ouvrir le droit à une allocation spécifique aux chômeurs âgés de moins de soixante ans ayant quarante annuités de cotisations d'assurance vieillesse .

M. Jean Madelain, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale apportait une réponse au problème important posé par les personnes qui ont validé au cours de leur vie professionnelle plus de 40 annuités de période d'assurance au régime de retraite et qui sont en situation de chômage de longue durée et titulaires d'un minimum social, alors que, n'ayant pas encore atteint l'âge de 60 ans, elles ne peuvent prétendre au versement d'une retraite à taux plein.

Il a rappelé qu'il s'agissait de travailleurs qui avaient commencé leur carrière très tôt, parfois dès l'âge de 14 ans, et qui avaient travaillé dans des conditions souvent difficiles, en majorité comme ouvrier, dans le secteur de l'industrie.

Il a souligné qu'en l'état actuel du marché du travail, ces chômeurs étaient ceux qui avaient le moins de chance de retrouver un emploi après un licenciement en raison de leur âge. Il a précisé que, dans la mesure où ils n'avaient pas atteint l'âge de 60 ans, ces chômeurs, au-delà d'un certain délai, n'étaient plus indemnisés par le régime d'assurance chômage géré par l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), et relevaient soit de l'allocation spécifique de solidarité (ASS), soit du revenu minimum d'insertion (RMI).

M. Jean Madelain, rapporteur, a considéré que la proposition de loi répondait non seulement à un impératif de justice sociale, mais également à un souci d'équité car elle contribuait à corriger les fortes disparités existantes, dans notre pays, pour l'admission à la retraite.

Il a évoqué, en particulier, le dispositif de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), qui permet à des salariés privés d'activité de bénéficier d'une allocation, égale à 65 % de leur salaire de référence, sous réserve de l'engagement, pris par leur entreprise, de procéder à des embauches compensatrices. Il a présenté également l'allocation chômeurs âgés (ACA), mise en place par l'UNEDIC au 1 er janvier 1997 en faveur des anciens salariés ayant validé 160 trimestres de période d'assurance, en soulignant que l'ACA était exclusivement réservée aux chômeurs pris en charge par l'assurance chômage.

Puis, M. Jean Madelain, rapporteur, a rappelé les différentes étapes de l'adoption de la proposition de loi.

Il a indiqué que diverses initiatives avaient été prises par différents groupes parlementaires au cours de la précédente législature, afin de permettre un départ à la retraite anticipée aux personnes ayant cotisé pendant plus de 140 trimestres. Il a souligné que ces propositions présentaient l'inconvénient de menacer l'équilibre financier du régime d'assurance vieillesse.

Il a rappelé les conditions dans lesquelles M. Jacques Barrot, alors ministre du travail et des affaires sociales, avait dû opposer l'article 40 de la Constitution à une proposition de loi déposée par M. Michel Berson, député, visant à instituer une allocation complémentaire en faveur des personnes concernées ; à l'occasion de ce débat, M. Jacques Barrot s'était néanmoins engagé à présenter, lors de la discussion du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, un dispositif spécifique en faveur des chômeurs âgés.

M. Jean Madelain, rapporteur, a souligné que l'Assemblée nationale avait voté, le 18 avril 1997, un dispositif proposé par le précédent Gouvernement, à la conception très proche du texte examiné aujourd'hui.

Il a précisé que ce dispositif prévoyait une allocation complémentaire et forfaitaire, en fonction du type de minimum social dont relevait le bénéficiaire, afin de répondre à un objectif de simplicité et pour avantager, notamment, les titulaires de revenus modiques.

Il a regretté le retard avec lequel était aujourd'hui mis en oeuvre un dispositif techniquement prêt dès le printemps dernier. Il a souligné que la décision du Gouvernement, prise le 23 décembre 1997, était intervenue au moment où commençait à prendre naissance le mouvement des chômeurs témoignant du caractère urgent de la mise en oeuvre d'une loi contre les exclusions.

Puis, M. Jean Madelain, rapporteur, a présenté le dispositif de la proposition de loi en rappelant que le montant de l'ASS majoré était de 3.253 francs par mois et que celui du RMI était de 2.430 francs pour une personne isolée et de 3.644 francs pour un ménage sans enfant à charge. Il a précisé que les bénéficiaires continueraient à percevoir le minimum social dont ils relevaient aujourd'hui, plus une allocation spécifique d'attente (ASA), dont le montant était annoncé à 1.750 francs, ce qui permettrait d'atteindre un niveau de ressources de 5.003 francs pour un titulaire de l'ASS ou de 5.394 francs pour un ménage au RMI. Il a précisé que l'allocation serait versée sans condition d'âge minimum jusqu'à ce que la personne concernée puisse obtenir sa retraite à taux plein, c'est-à-dire à 60 ans.

Il a observé que la nouvelle allocation serait imposée au titre de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), ce qui lui a semblé acceptable au regard du niveau de revenu atteint et du fait que la CRDS était payable au premier franc sur le montant des retraites.

Il a précisé que le dispositif représentait une dépense évaluée par le Gouvernement à 375 millions de francs en année pleine, qui serait prise en charge par l'Etat, vraisemblablement dans le cadre du fonds de solidarité créé par la loi du 4 novembre 1982.

Puis, M. Jean Madelain, rapporteur, a indiqué que le dispositif soulevait une première question portant sur le choix entre un dispositif d'allocation forfaitaire et un dispositif d'allocation proportionnelle au dernier revenu d'activité de l'intéressé.

Il a rappelé que le dispositif voté par l'Assemblée nationale avant la dissolution d'avril 1997, repris dans une proposition de loi déposée par Mme Nicole Catala et M. Philippe Seguin en août 1997, proposait une allocation à caractère forfaitaire.

Il a précisé que la proposition de loi déposée par M. Alain Bocquet, député, avait été amendée en commission à l'Assemblée nationale, afin de reprendre la disposition d'une proposition de loi déposée par MM. Jean-Marc Ayrault et Laurent Fabius, députés, visant à instituer une allocation égale à 57 % du salaire brut moyen de la dernière année de travail.

M. Jean Madelain, rapporteur, a indiqué qu'un amendement avait été adopté à l'Assemblée nationale en séance publique, revenant à un dispositif d'allocation forfaitaire.

Il a précisé que l'allocation forfaitaire de 1.750 francs devait permettre à 63 % des bénéficiaires du dispositif d'obtenir une allocation complémentaire plus élevée que celle qui aurait été attribuée dans le cadre du mécanisme proportionnel.

Puis, M. Jean Madelain, rapporteur, a évoqué la seconde question relative aux modalités de la distribution de la nouvelle allocation.

Il a estimé raisonnable que, pour les titulaires du RMI, la nouvelle allocation spécifique soit distribuée par les caisses d'allocations familiales et les caisses de la Mutualité sociale agricole, qui sont déjà chargées du versement du RMI.

Il a estimé toutefois qu'il serait nécessaire de prévoir dans la loi une convention, afin de permettre l'engagement de négociations sur les modalités de mise en oeuvre du dispositif et sur les frais éventuels de sa prise en charge.

Sous réserve de cet amendement, M. Jean Madelain, rapporteur, a proposé l'adoption de la proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est félicitée que l'on réponde enfin à la situation " d'injustice intolérable " subie par les personnes âgées de plus de 55 ans et titulaires de minima sociaux. Elle a constaté que la proposition de loi constituait l'aboutissement d'un long processus retracé par le rapporteur. Elle a noté que le dispositif proposé s'inscrivait dans une logique de solidarité, fondée sur la mise en place d'un minimum de revenu, plutôt que dans une logique d'instauration d'un mécanisme de préretraite.

M. Louis Souvet a souligné le manque de transparence de la décision prise à l'Assemblée nationale qui avait conduit à l'adoption, en séance publique, d'un texte très différent du texte retenu en commission. Il a souligné que le dispositif forfaitaire pénalisait particulièrement les cadres au chômage qui n'obtiendraient pas une allocation proportionnelle au revenu atteint au cours de leur vie professionnelle.

M. Guy Fischer a souligné que tous les groupes politiques avaient été alertés sur l'injustice à laquelle la proposition de loi s'efforçait aujourd'hui d'apporter une réponse. Il a constaté que la solution retenue prenait vraisemblablement en compte des contraintes de coût. Il a estimé que la proposition de loi représentait un " pas en avant ", au moment où chacun était " interpellé " par le mouvement des chômeurs et l'émergence d'interrogations nouvelles qui se structuraient sous des formes novatrices et rendaient nécessaires la mise en oeuvre rapide de la loi contre l'exclusion.

En réponse, M. Jean Madelain, rapporteur, a souligné que le problème abordé par la proposition de loi était posé depuis longtemps, tout en regrettant le retard pris pour le résoudre.

Il a estimé que la communication, devant l'Assemblée nationale, par le Gouvernement, des statistiques révélant que deux chômeurs âgés sur trois retireraient un avantage du mécanisme d'allocation forfaitaire par rapport au dispositif proportionnel, avait été probablement le " déclic " de la décision, tout en reconnaissant que le débat en séance publique n'avait pas été explicite sur ce point.

Il a précisé que le montant de l'allocation, évalué à 1.750 francs, ne résultait que des intentions exprimées par le Gouvernement sur le contenu du futur décret d'application.

Il a constaté que la mise en place envisageable d'un double système instituant, à la fois, une allocation forfaitaire minimale et un complément de ressources proportionnel au revenu, entraînerait un surcoût par rapport au dispositif actuel.

M. Louis Souvet a estimé le dispositif proposé par le Gouvernement pénalisait environ 7.000 personnes, dont la carrière professionnelle méritait une certaine attention. Il a indiqué que, selon certaines estimations, la mise en oeuvre d'une majoration de l'allocation spécifique forfaitaire proportionnelle au revenu assortie d'un plancher minimal, entraînerait une dépense de l'ordre de 150 millions de francs et il a considéré que le débat devrait être abordé.

M. Jean Chérioux a souligné que l'approbation de la proposition de loi, par la commission, ne devrait pas préjuger son avis sur les dispositifs, plus avantageux, résultant des amendements qui viendraient compléter le texte.

Puis, après les interventions de M. Jean Madelain, rapporteur, la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que le service de l'allocation serait assuré dans le cadre de conventions passées avec la Caisse nationale des allocations familiales, la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole et les Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC).

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est abstenue sur cet amendement en soulignant qu'il n'était pas compatible avec une logique qui viserait à instaurer un mécanisme de préretraite.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée .


Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale et soumise à votre examen, institue une allocation spécifique en faveur de près de 20.000 de nos compatriotes qui méritent toute notre attention et posent un problème important au regard des règles de mise en oeuvre de nos régimes de retraite : il s'agit des personnes qui ont validé, au cours de leur vie professionnelle, plus de quarante annuités de période d'assurance à l'assurance vieillesse et qui se trouvent en situation de chômage de longue durée et titulaires d'un minimum social alors que, n'ayant pas encore atteint l'âge de 60 ans, elles ne peuvent prétendre à l'obtention d'une retraite à taux plein.

Votre rapporteur s'est attaché à souligner que cette mesure répondait à un impératif de justice sociale vis-à-vis de personnes qui, après une vie professionnelle souvent assumée dans des conditions exigeantes, se trouvent aujourd'hui particulièrement vulnérables sur le marché du travail.

Il a fait valoir aussi que la proposition de loi allait dans le sens d'une meilleure équité en corrigeant, en partie, les disparités qui existent aujourd'hui entre les personnes qui sont proches de l'âge de la retraite, selon qu'elles relèvent du régime de l'assurance chômage ou de la solidarité nationale.

Votre commission a tenu également à retracer la genèse du dispositif que nous examinons aujourd'hui. Celui-ci est le résultat des initiatives prises par les différents groupes parlementaires de la majorité ou de l'opposition depuis 1993 ; nul ne peut s'arroger aujourd'hui exclusivement la paternité du nouveau mécanisme de solidarité.

A cet égard, votre commission a tenu à souligner la part prise par les travaux conduits par l'ancien Gouvernement, sous l'égide de M. Jacques Barrot, alors ministre du Travail et des Affaires sociales, qui avaient abouti à l'adoption de dispositions appropriées dans le " défunt " projet de loi de renforcement de la cohésion sociale et qui auraient pu au demeurant être remises sur le métier plus rapidement.

S'agissant du dispositif lui-même, votre commission a reconnu les avantages du mécanisme d'allocation forfaitaire dont il convient de préserver l'acquis, tout en s'interrogeant sur les améliorations qui pourraient être apportées pour mieux tenir compte des efforts fournis et du niveau atteint au cours de la carrière professionnelle des intéressés.

Enfin, votre commission a adopté un amendement prévoyant la conclusion de conventions entre, d'une part, l'Etat et d'autre part, la CNAF, la Caisse centrale de Mutualité sociale agricole et les ASSEDIC, afin de clarifier les conditions dans lesquelles chacun procédera au service de la nouvelle allocation.

Sous ces réserves, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cette proposition de loi qui permet de réparer en partie l'injustice faite à des personnes qui sont en droit d'exiger un effort particulier de la solidarité nationale, à laquelle elles ont, pour leur part, largement contribué au cours d'une vie professionnelle accomplie.

I. UNE MESURE QUI RÉPOND À UN DOUBLE OBJECTIF DE JUSTICE ET D'ÉQUITÉ

La proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale vise à instituer une allocation nouvelle appelée " allocation spécifique d'attente " destinée à assurer un complément de revenu significatif aux personnes sans travail qui ont cotisé plus de quarante ans au régime d'assurance vieillesse de la sécurité sociale et qui sont aujourd'hui titulaires soit de l'allocation spécifique de solidarité soit du revenu minimum d'insertion.

Le dispositif proposé répond à la fois à un impératif de justice sociale vis-à-vis d'anciens travailleurs qui méritent notre considération et à un objectif d'équité en matière de protection sociale.

A. UNE MESURE DE JUSTICE VIS-À-VIS DE CITOYENS DONT LA VIE PROFESSIONNELLE A ÉTÉ BIEN REMPLIE

Le dispositif envisagé vise des travailleurs qui ont cotisé pendant 40 ans au moins à la Sécurité Sociale.

Comme le montrent les statistiques transmises par l'UNEDIC, il s'agit souvent de personnes qui ont assumé leur parcours professionnel dans des secteurs d'activité traditionnellement considérés comme les plus pénibles.

1. Une carrière professionnelle bien remplie

Il s'agit, dans certains cas, de personnes qui ont commencé à travailler très tôt, parfois dès l'âge de 14 ou 15 ans. Il convient de rappeler, à cet égard, que l'obligation d'assiduité scolaire jusqu'à 16 ans a été instituée par l'ordonnance n° 59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la période d'obligation scolaire pour tous les élèves ayant atteint l'âge de 6 ans en 1959.

Il est utile, en outre, de se référer aux caractéristiques des populations concernées par les dispositifs mis en place par l'UNEDIC concernant spécifiquement des salariés justifiant de quarante années de cotisations à l'assurance chômage et sur lesquels nous reviendrons ultérieurement 1( * ) .

Il apparaît qu'il s'agit en majorité d'hommes (66,2 %) qui à 87,2 % sont nés avant 1940 et qui sont en majorité des anciens ouvriers (41 %) ou des employés (28 %). Il n'est pas inutile de rappeler que les ouvriers représentent en moyenne 30 % des salariés cotisant à l'assurance chômage.

Il est frappant de constater que 46 % des bénéficiaires de l'ARPE occupent un emploi dans l'industrie alors que cette proportion est de 28 % pour l'ensemble des effectifs affiliés au régime d'assurance chômage.

Ayant commencé à travailler plus précocement que leurs cadets, astreints à des tâches souvent plus exigeantes, ces salariés sont aussi ceux qui ont le moins de chance de retrouver un emploi après un licenciement, dans l'état actuel du marché du travail.

Selon l'enquête emploi de l'INSEE de mars 1997, 58,9 % des chômeurs âgés de 50 ans ou plus sont au chômage depuis plus d'un an contre 38,9 % en moyenne nationale.

Comme l'a rappelé récemment le Commissariat au Plan 2( * ) " ce sont surtout les plus âgés qui restent le plus longtemps au chômage " : en 1996, les chômeurs de plus de 50 ans étaient en moyenne au chômage depuis 24,8 mois, soit plus de deux ans, alors que cette durée était de 15,3 mois en moyenne pour les chômeurs âgés de 25 à 49 ans.

Principales caractéristiques des bénéficiaires de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) et de l'allocation chômeurs âgés (ACA) au 30 novembre 1997
par rapport aux effectifs du régime d'assurance chômage (RAC)

Le public des dispositifs susvisés est majoritairement masculin à 66,2 % pour l'ARPE et à 64,4 % pour l'ACA.

S'agissant de l'ARPE, l'effectif se concentre dans les classes d'âge de 58 ans (36,7 %) et de 59 ans (48,1 %). La répartition selon l'année de naissance reflète celle de l'âge : 87,2 % de la population est née avant 1940 et 46,3 % en 1938.

Concernant l'ACA, la répartition en fonction de l'âge est plus variée : 13 % des bénéficiaires sont âgés de 55 ans et moins, 14 % âgés de 56 ans, 20 % âgés de 57 ans, 26,6 % âgés de 58 ans et 26,4 % âgés de 59 ans ou plus.

Les bénéficiaires de l'ARPE ou de l'ACA sont en majorité des anciens ouvriers ou employés . Les anciens cadres représentent environ 10 % de l'effectif :

ARPE ACA

Ouvriers, manoeuvres
41 % 43,8 %

Employés 28 % 25,3 %

Cadres 8 % 9,5 %

Les bénéficiaires de l'ARPE et de l'ACA occupaient en majorité des emplois de l'industrie et du secteur de la construction :

ARPE ACA RAC

Industrie
46 % 40,6 % 28 %

Construction 8 % 11,9 % 8 %

Tertiaire 31 % 35,2 % 47 %

Autres 15 % 12,3 % 17 %

Les allocataires de l'ARPE étaient plutôt employés par des établissements de taille moyenne ou grande :

ARPE ACA RAC

Moins de 10 salariés
11 % 26,3 % 26 %

de 10 à 49 salariés 23 % 25,6 % 29 %

de 50 à 199 salariés 26 % 20,8 % 23 %

de 200 salariés ou plus 40 % 27,3 % 22 %

Source : UNEDIC : Direction de l'Action Statistique

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