Projet de loi organique portant recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Recrutement exceptionnel de magistrats du second grade

Cet article autorise le recrutement exceptionnel par concours de 100 magistrats du second grade de la hiérarchie judiciaire, à raison de 50 en 1998 et 50 en 1999 , et fixe les conditions notamment de diplôme, d' âge et de durée d'exercice d'activité professionnelle que les candidats doivent remplir.

Les candidats doivent satisfaire aux mêmes conditions de diplôme que les candidats au premier concours de l'École nationale de la magistrature.

Il leur faut ainsi, comme ces derniers, posséder soit un diplôme national ou reconnu par l'État sanctionnant quatre années d'études après le bac ou un diplôme délivré par un État membre de la Communauté européenne et reconnu comme équivalent par le Garde des Sceaux après avis d'une commission, soit un diplôme d'un institut d'études politiques, soit un certificat attestant leur qualité d'ancien élève d'une école normale supérieure.

Ils doivent de plus, comme les candidats à l'ensemble des concours à l'École nationale de la magistrature, être de nationalité française, jouir de leurs droits civiques et être " de bonne moralité ", se trouver en position régulière au regard du code du service national, satisfaire aux conditions d'aptitude physique et être reconnus indemnes ou définitivement guéris de toute affection donnant droit à un congé de longue durée.

Les candidats doivent être âgés de 35 à 45 ans au 1er  janvier de l'année d'ouverture du concours alors que les candidats au premier concours de l'École nationale de la magistrature doivent être âgés de 27 ans au plus.

Ils doivent enfin justifier de dix ans d'activité professionnelle quelle qu'elle soit. Cette durée est réduite à huit ans pour les fonctionnaires, militaires et agents publics ainsi que pour les professions juridiques : avocats, avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, avoués, notaires, huissiers de justice et greffiers des tribunaux de commerce.

Il apparaît que les conditions exigées sont similaires à celles posées lors des derniers recrutements exceptionnels .

Néanmoins, concernant l'âge , la loi de 1991 visait les candidats âgés de 34 ans, sans fixer de plafond alors que la loi de 1980, qui visait à combler les classes d'âge creuses de la pyramide des âges instituait un plafond à 50 ans. Les conditions d'âge définies par le présent projet correspondent aux différents niveaux hiérarchiques et fonctionnels retenus.

En 1980 et 1991, il était précisé que l'activité professionnelle antérieure devait avoir été exercée dans le domaine juridique, administratif, économique ou social. La présente loi n'impose aucune condition quant à la nature de l'activité exercée. Ceci devrait permettre d'éviter d'éventuels contentieux et ne devrait pas porter à conséquences compte tenu tant de l'étendue du domaine fixé alors que du niveau juridique renforcé que présenteront les épreuves du concours.

L'abaissement à huit ans de la durée d'activité professionnelle exigée bénéficiait explicitement aux assistants des unités d'enseignement et de recherche de droit. Ces derniers ne sont plus mentionnés dans la loi mais gardent le bénéfice de cette mesure en tant qu'agents publics.

Quant au recrutement lui-même, il était prévu en 1980 et 1991, " sur titres, sur travaux et sur épreuves de caractère exclusivement pratique ". Les recrutements envisagés par le projet de loi ne sont plus sur titres ni sur travaux. De plus, les épreuves ne devraient plus être de caractère exclusivement pratique pour permettre de mieux tester l'aptitude des candidats au raisonnement juridique. Le projet de décret qui a été communiqué à votre rapporteur montre que des connaissances juridiques renforcées seront exigées des candidats. Ces derniers seront obligatoirement interrogés, à l'oral ou à l'écrit, sur le droit civil, le droit pénal et le droit public et devront fournir à l'écrit une consultation, une note de synthèse et une composition. Les précédents concours ne comportaient que 2 matières obligatoires et pas de composition.

Sont envisagées pour l'admissibilité :

1) une consultation ou étude juridique rédigée en 5 heures à partir de documents se rapportant au droit civil (coefficient 4).

2) une composition, rédigée en 5 heures, sur un sujet se rapportant, au choix du candidat, soit sur le droit pénal général et spécial, soit sur le droit public (coefficient 4).

3) une note de synthèse rédigée en 5 heures à partir d'un dossier traitant d'un cas concret de nature juridique (coefficient 4).

Sont envisagées pour l'admission :

1) une conversation de trente minutes avec le jury (coefficient 5).

2) une interrogation orale de quinze minutes portant sur la matière (droit pénal ou droit public) non choisie à l'écrit (coefficient 3).

Le nombre de postes ouverts en 1998 et 1999 est fixé à 50 pour chacune des années. Les lois organiques de 1980 et 1991 n'avaient pas fixé de chiffre en valeur absolue mais établi des proportions maximales par rapport aux nombres de places offertes aux concours d'accès à l'École nationale de la magistrature l'année précédant le concours. En 1980, pour le recrutement des magistrats à la base, la proportion était fixée annuellement au tiers de ces postes ou à la moitié du nombre d'emplois de magistrats créés au budget de l'année d'ouverture du concours. La loi de 1991 avait limité l'ensemble des recrutements exceptionnels à la moitié des places offertes aux concours d'accès à l'École nationale de la magistrature organisés en 1990.

En 1997, est prévu le recrutement de 145 auditeurs de justice par les trois concours de l'École nationale de la magistrature : 110 pour le premier concours, 27 pour le 2ème concours et 8 pour le 3ème concours. A ces derniers pourront venir s'ajouter quelques auditeurs de justice intégrés directement sur titre.

Le recrutement de 50 magistrats du second grade en 1998 représenterait donc approximativement le tiers des recrutement opérés par l'ENM comme cela était autorisé en 1980 pour les magistrats du premier grade du premier groupe. Mais le recrutement de 100 magistrats au total en tenant compte des 50 magistrats recrutés pour exercer directement les fonctions de conseillers de cour d'appel au second ou au premier grade (articles 2 et 3 du projet) élèverait cette proportion à plus des deux tiers.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Compte tenu de l'urgence et des garanties de qualité du recrutement données par le Gouvernement, votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification .

Article 2
Recrutement exceptionnel
de conseillers de cour d'appel du second grade

Cet article autorise le recrutement exceptionnel par concours de 80 magistrats du second grade de la hiérarchie judiciaire appelés à exercer directement les fonctions de conseiller de cour d'appel , à raison de 40 magistrats en 1998 et 40 en 1999 .

Les candidats doivent remplir les mêmes conditions que ceux se présentant au concours prévu à l'article précédent, à l'exception de l'âge qui est fixé de 40 à 55 ans et de la durée d'activité professionnelle exigée qui est élevée à 12 ans.

Le recrutement direct au niveau de la cour d'appel est une innovation du projet. Les lois organiques de 1980 et 1991 avaient certes prévu des recrutements directs à ce qui était à l'époque le 2ème groupe du second grade qui n'existe plus à l'heure actuelle. La loi de 1980 avait réservé cette possibilité aux docteurs en droit justifiant de vingt ans d'activité professionnelle et la loi de 1991 aux candidats justifiant de quinze ans d'activité professionnelle dans les domaines juridique, administratif, économique ou social. Mais ces magistrats n'étaient pas destinés à exercer directement en cours d'appel.

Le projet de loi a voulu ainsi apporter une solution à l'encombrement particulièrement important des cours d'appel. Ces postes auraient certes pu être proposés à des magistrats actuellement en fonctions. En application de l'article 3 du décret n°93-21 du 7 janvier 1993, les magistrats du second grade doivent, pour pouvoir prétendre à ces fonctions, justifier de sept ans d'ancienneté, dont cinq ans de services effectifs, et être inscrits sur une liste d'aptitude spéciale établie par la commission d'avancement. Mais il a été jugé préférable de recruter sur l'ensemble de la pyramide pour éviter des recrutements trop importants à la base, préjudiciables à l'ensemble du corps.

D'après le projet de décret qui a été communiqué à votre rapporteur, les candidats à ce concours passeront le même type d'épreuves que les candidats au concours prévu à l'article précédent auxquelles s'ajoutera une interrogation orale de quinze minutes dotée d'un coefficient 2 et portant au choix du candidat soit sur le droit social , soit sur le droit commercial , soit sur la procédure civile et pénale . Les garanties quant au niveau juridique des candidats sont donc renforcées et sont cadrées sur les besoins des cours d'appel, particulièrement importants en matière sociale et commerciale.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3
Recrutement exceptionnel de conseillers de cour d'appel
du premier groupe du premier grade

Cet article autorise le recrutement exceptionnel par concours de 20 conseillers de cour d'appel du premier groupe du premier grade à raison de 10 postes en 1998 et de 10 postes en 1999 .

Les candidats doivent remplir les mêmes conditions que ceux se présentant aux concours autorisés aux articles précédents à l'exception de l'âge qui est fixé à 50 ans au moins et de la durée d'activité professionnelle qui est élevée à quinze ans.

Les candidats devront passer le même type d'épreuves que les candidats au concours prévu à l'article précédent.

Le recrutement au premier groupe du premier grade (niveau I-1) est une innovation , les précédentes lois organiques n'ayant pas prévu de recrutement à un niveau aussi élevé.

Les organisations professionnelles de magistrats auraient préféré que ces postes soient offerts en avancement à des magistrats déjà en fonctions, quitte à ce que le nombre de postes équivalents soient ouverts pour des magistrats à la base.

Cette mesure présente cependant l'avantage de permettre de garder au concours un caractère attractif pour des personnes de plus de cinquante ans qui peuvent faire bénéficier la magistrature d'une expérience réelle. De plus, il apparaît que 56 postes du niveau I-1 sont actuellement vacants, dont un certain nombre, faute de candidats.

Votre rapporteur approuve cette ouverture hiérarchisée du corps dans la mesure où elle ne concerne que 20 postes sur 2 ans. Le Gouvernement envisage par ailleurs une réforme du statut de la magistrature pour résoudre les problèmes réels de blocage rencontrés à l'heure actuelle dans l'avancement des magistrats.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4
Formation et nomination des magistrats

Cet article prévoit que les candidats reçus aux trois concours autorisés aux articles précédents reçoivent une formation rémunérée à l'École nationale de la magistrature . Cette formation devrait être d'une durée de six mois répartie en un mois de formation théorique à l'École nationale de la magistrature et cinq mois de stage dans des juridictions.

Cette formation devrait être centrée sur l'adaptation des magistrats aux fonctions auxquelles ils accéderont et insister sur les règles déontologiques.

Les stages se dérouleront dans les mêmes conditions que celles prévues par les articles 19 et 20 de la loi organique du 22 décembre 1958 pour les auditeurs à l'ENM.

Ainsi, les candidats admis participeront-ils à l'activité juridictionnelle sans toutefois pouvoir recevoir délégation de signature. Ils pourront notamment assister le juge d'instruction ou les magistrats du ministère public, siéger en surnombre avec voix consultative aux délibérés des juridictions civiles et correctionnelles, présenter devant celles-ci des réquisitions et des conclusions et assister aux délibérés des cours d'assises.

Ils seront tenus au secret professionnel et devront avant toute activité prêter serment devant la cour d'appel de conserver le secret de tous les actes dont ils auraient eu connaissance au cours de leur stage.

A l'issue de la période de formation, les candidats sont nommés dans les formes prévues par l'article 28 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 pour l'ensemble des magistrats, à savoir par décret du Président de la République sur proposition du garde des sceaux, après avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature pour ce qui concerne les magistrats du siège ou avis de la formation compétente du Conseil supérieur pour ce qui concerne les magistrats du parquet.

La procédure dite de " transparence " prévue à l'article 27-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, qui exige la communication à l'ensemble des magistrats des propositions de nomination, n'est pas applicable à ces nominations. Il convient de noter qu'il en est de même pour la nomination dans leurs fonctions des auditeurs de justice issus de l'ENM.

Une formation limitée à six mois, en comparaison des 31 mois de formation dispensée aux auditeurs de l'ENM, pourrait être sujette à critiques. Lors des recrutements exceptionnels précédents, la durée de la formation avait pourtant été similaire : 3 mois en 1980, 10 mois en 1982 et 6 mois en 1991.

Votre rapporteur observe que, paradoxalement, la question se pose moins pour les magistrats qui seront nommés dans les fonctions de conseillers de cour d'appel que pour les magistrats de première instance, dans la mesure où les premiers siégeront dans des instances collégiales alors que les seconds pourraient être appelés à juger à juge unique.

Mais il est patent que l'urgence de la prise de fonctions des magistrats qui justifie ce recrutement exceptionnel serait difficilement compatible avec une période de formation plus longue.

De plus, le projet de décret qui a été communiqué à votre rapporteur prévoit de compléter la formation initiale par une formation continue obligatoire de deux mois au cours des quatre premières années d'exercice du magistrat. Votre commission approuve cette innovation.

A défaut de la possibilité d'une formation plus longue, la commission souhaite qu'un soin particulier soit apporté pour garantir la qualité de cette formation.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

Article 5
Reprise partielle des années d'activité professionnelle
pour le classement indiciaire et l'avancement

Cet article prévoit, comme en 1980 et 1991, une reprise partielle des années d'activité professionnelle pour le classement indiciaire des intéressés dans leur grade. Il prévoit également, ce qui n'était pas le cas dans les lois précédentes, une reprise partielle, dans une certaine limite, des années d'activité antérieures pour l'avancement au premier grade des magistrats du second grade.

Concernant le classement indiciaire , le projet de décret communiqué à votre rapporteur prévoit que les années d'activité antérieures accomplies par les magistrats recrutés au second grade en qualité de fonctionnaire de catégorie A, d'agent public de niveau équivalent, de cadre ou de membre d'une profession judiciaire seront prises en compte à raison de la moitié de leur durée pour la fraction comprise entre 5 et 12 ans et des trois quarts au-delà. Ce calcul ne sera effectué que sur les quatre dixièmes de la durée d'activité effectuée en tout autre qualité que celles énumérées précédemment.

La fraction de l'activité professionnelle déterminée par ce calcul sera majorée d'un an pour les magistrats du second grade appelés à exercer les fonctions des conseillers de cour d'appel et diminuée de dix ans pour les magistrats recrutés directement au premier grade.

Concernant l 'avancement , le projet de loi prévoit une reprise partielle de l'activité dans la limite de deux ans , service militaire compris, pour l'accès des magistrats recrutés au second grade aux fonctions du premier ou du second groupe du premier grade, ce qui correspond aux deux dixièmes de l'ancienneté requise pour accéder aux fonctions du premier groupe et aux deux douzièmes de celle requise pour accéder aux fonctions du second groupe.

Pour les magistrats du second groupe appelés à exercer directement les fonctions de conseillers de cour d'appel, la limite précédemment définie est portée à quatre ans .

Dans le cadre des limites ainsi définies, le projet de décret communiqué à votre rapporteur autorise la prise en compte pour l'avancement de la moitié de la durée reprise pour le classement indiciaire pour la fraction de cette durée comprise entre 4 et 10 ans et des trois quarts au delà.

Par ailleurs, votre commission constate que le projet de loi ne prévoit pas la prise en compte des années d'activité antérieures pour le calcul de la pension des magistrats recrutés. Il en était de même lors des précédents concours exceptionnels. Or, une telle possibilité est prévue par les articles 25-4 et 40 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 au bénéfice de l'ensemble des personnes intégrées directement dans le corps judiciaire. Votre commission s'interroge sur les raisons de cette disparité de traitement entre les magistrats recrutés par concours exceptionnel et ceux ayant fait l'objet d'une intégration directe, alors même qu'ils auraient exercé antérieurement les mêmes professions pendant la même durée.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .

Article 6
Assouplissement du recrutement des conseillers de cour d'appel
en service extraordinaire

Cet article tend à assouplir les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire institués par les articles 3 à 5 de la loi n° 95-64 du 19 janvier 1995.

Le paragraphe I de l'article autorise le recrutement de 50 conseillers au lieu des trente autorisés initialement, étant rappelé qu'en application de l'article 3 de la loi de 1995, l'ensemble des recrutements doit intervenir avant le 31 décembre 1999.

Il autorise également leur recrutement au second groupe du premier grade , et non plus seulement au premier groupe, pour permettre le recrutement dans les cours d'appel de Paris et Versailles dont les emplois sont fixés à ce niveau hiérarchique.

Le paragraphe II élève de 5 à 10 ans la durée d'exercice des fonctions des conseillers. L'Assemblée nationale a modifié cette durée qui était fixée à 8 ans dans le projet initial.

De plus, il retire le caractère probatoire à la formation préalable qui peut, si la commission d'avancement le juge nécessaire, être imposée aux candidats avant leur nomination dans leurs fonctions.

En conséquence, le projet prévoit qu'avant de suivre cette formation préalable, les magistrats prêtent devant la cour d'appel le serment auquel sont soumis tous les magistrats, en application de l'article 6 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, avant leur nomination à leur premier poste.

Le paragraphe III apporte une coordination en précisant que les conseillers recrutés directement au second groupe du premier grade recevront une rémunération correspondant à la moyenne des traitements bruts des magistrats de ce groupe.

Votre commission approuve les assouplissements opérés. Elle considère que l'allongement à dix ans de la durée des fonctions pourra inciter des personnes possédant une bonne expérience à terminer leur carrière dans la magistrature. La suppression du caractère probatoire de la formation lui semble également être une bonne mesure s'agissant de nominations, pour une durée limitée, de candidats justifiant d'une solide expérience professionnelle. Cette formation probatoire pouvait en effet conduire à dissuader des candidats et présenter un caractère vexatoire s'agissant de personnes de plus de cinquante ans justifiant de quinze ans d'activité professionnelle et d'une compétence et d'une expérience les qualifiant particulièrement pour l'exercice de fonctions judiciaires. Certains candidats retenus par la commission d'avancement pour effectuer cette formation ont ainsi préféré abandonner.

Il reste à espérer que ces assouplissements donneront un nouveau départ à ce type de recrutement qui n'a pas jusqu'à présent rencontré le succès escompté mais dont la souplesse pourrait être fort utile pour contribuer à désengorger les cours d'appel.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7
Dispositions transitoires concernant les conseillers de cour
d'appel en service extraordinaire

Cet article précise que les nouvelles dispositions concernant les modalités de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire ne s'appliquent pas aux candidats ayant déjà fait l'objet, à la date d'entrée en vigueur de la loi organique, de l'avis de la commission d'avancement. Sont ainsi visés les sept candidats qui effectuent actuellement leur stage probatoire.

En revanche, il déclare applicable l'allongement à 10 ans de la durée des fonctions à l'ensemble des magistrats, y compris à ceux nommés antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi organique (qui sont actuellement au nombre de quatre).

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article additionnel après l'article 7
Assouplissement des conditions de recrutement
des magistrats exerçant à titre temporaire

Les magistrats exerçant à titre temporaire les fonctions de juge d'instance ou d'assesseurs dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance, ont été institués, comme les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire, par la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 (articles 41-10 à 41-16 de l'ordonnance n ° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature).

Comme indiqué dans l'exposé général, les candidats à ces postes sont obligatoirement soumis à l'accomplissement d'une formation probatoire, d'une durée de quarante à soixante jours , effectuée sur une période qui ne peut dépasser six mois. Elle est organisée par l'École nationale de la magistrature et comporte un stage en juridiction.

Votre commission estime souhaitable de favoriser ce type de recrutement qui lui semble présenter un grand intérêt. Dans la mesure où elle considère que le caractère probatoire de la formation peut freiner inutilement la candidature de personnes qui sont recrutées en fonction de leur expérience et de leur compétence, elle propose de supprimer ce caractère probatoire , sur le modèle de ce que le présent projet prévoit pour les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

A cet effet, elle vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant une nouvelle rédaction des troisième et quatrième alinéas de l'article 41-12 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958.

Article 8
Mesures réglementaires d'application

Cet article précise que les conditions d'application des articles premier à 5 relatifs aux recrutements exceptionnels seront déterminées par décret en Conseil d'État.

Le projet de décret a été communiqué à votre rapporteur. Il semble contenir toutes les garanties nécessaires quant à la qualité du recrutement et à la formation des futurs magistrats.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .

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Sous réserve d'un article additionnel concernant les magistrats exerçant à titre temporaire et des observations contenues dans le présent rapport, votre commission vous propose d'adopter sans modification les articles du projet de loi organique transmis par l'Assemblée nationale.