Projet de loi organique portant recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire

RAPPORT N° 216 - PROJET DE LOI ORGANIQUE, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE PORTANT RECRUTEMENT EXCEPTIONNEL DE MAGISTRATS DE L'ORDRE JUDICIAIRE ET MODIFIANT LES CONDITIONS DE RECRUTEMENT DES CONSEILLERS DE COUR D'APPEL EN SERVICE EXTRAORDINAIRE

M. Pierre FAUCHON, Sénateur

Commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - Rapport n° 216 - 1997-1998

Table des matières

N° 216

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 janvier 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire et modifiant les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire,

Par M. Pierre FAUCHON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 501, 596 et T.A. 66.

Sénat : 206 (1997-1998)

Justice.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 13 janvier, sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission a examiné, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, le projet de loi relatif au recrutement exceptionnel de magistrats et aux conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

Réitérant le constat effectué en 1996 par la mission d'information constituée en son sein sur les moyens de la justice, elle a déploré l'asphyxie des juridictions, notamment des cours d'appels, qui aboutissait, en raison des délais tout à fait excessifs de procédure, à de véritables dénis de justice.

Concernant les recrutements exceptionnels , elle a rappelé que les voies d'accès normales à la magistrature demeuraient l'Ecole nationale de la magistrature ainsi que les intégrations directes -semble-t-il peu utilisées- prévues par l'ordonnance de 1958 et qu'une meilleure planification de la gestion du corps devrait permettre d'éviter le recours à ce type de solution.

Mais compte tenu de l'urgence de ces recrutements pour l'amélioration du bon fonctionnement de la justice, elle a, par souci de réalisme et compte tenu des garanties apportées concernant la compétence juridique des candidats, souscrit aux mesures proposées.

Elle s'est de plus déclarée favorable aux dispositions assouplissant les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire , espérant qu'elles donneraient un nouveau départ à ce type de fonctions qui n'avait pas, jusqu'à présent, rencontré le succès escompté mais pourrait contribuer efficacement à désengorger les cours d'appel.

Dans le même ordre d'idées, elle a souhaité que soit également favorisé le recours aux magistrats à titre temporaire , estimant qu'ils pourraient rendre de grands services aux juridictions.

Sous réserve de l'adoption d'un article additionnel relatif aux magistrats à titre temporaire, votre commission vous propose donc d'adopter sans modification les dispositions du projet de loi organique transmises par l'Assemblée nationale.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale le 7 janvier 1998, tend à autoriser le recrutement exceptionnel par concours de 200 magistrats en 1998 et 1999 et à assouplir le recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire institués par la loi organique du 19 janvier 1995.

Il constitue le volet législatif d'un " plan d'urgence pour la justice " qui prévoit également d'accélérer le recrutement de 800 fonctionnaires. Le but poursuivi est de réduire les délais de procédure et de résorber le stock des affaires en instance pour pallier la véritable asphyxie que connaissent de nombreuses juridictions.

Comme l'a en effet souligné la mission d'information de la commission des lois sur les moyens de la justice, les délais de procédure, déjà excessifs, tendent à s'accroître dans toutes les juridictions ^{1( * )} . Mais c'est dans certaines cours d'appel, et principalement les chambres commerciales et sociales, que la situation est la plus critique. Les délais atteignent en moyenne plus de trois ans à la cour d'appel d'Aix-en-Provence alors que la loi de programme pour la justice de 1995 avait assigné un objectif de 12 mois pour le traitement des affaires. Les cours d'appel de Douai, Colmar, Montpellier, Paris et Versailles apparaissent aussi particulièrement encombrées avec des délais dépassant souvent les deux ans. Cette situation conduit à de véritables dénis de justice, ainsi qu'en a jugé récemment le tribunal de grande instance de Paris qui a condamné l'État à verser des dommages et intérêts en raison du trop long délai supporté par un justiciable devant la cour d'appel d'Aix-en-Provence dans une affaire de licenciement abusif ^{2( * )} .

Pour remédier à cette situation, et en application de la loi de programme sur la justice de 1995, 150 postes de magistrats ont été créés depuis 1995. La loi de finances pour 1998 a prévu la création de 70 postes de magistrats supplémentaires dont 30 (y compris 18 conseillers de cour d'appel en service extraordinaire) devraient être localisés dans les cours d'appel.

Mais dans le même temps, sur un effectif budgétaire de 6227 magistrats, la chancellerie dénombre 236 vacances de postes au 31 décembre 1997, alors que le nombre des départs à la retraite par limite d'âge est peu élevé depuis 1996. Seuls 55 départs ont été enregistrés en 1996 et 75 en 1997, cette situation favorable devant se poursuivre jusqu'en 2006.

Cette situation paradoxale provient principalement de ce que les magistrats dont les postes ont été créés ces dernières années se trouvent encore en formation. En effet, en raison de la durée de scolarité à l'École nationale de la magistrature, il s'écoule près de quatre ans entre une décision de recrutement de magistrats par cette voie et leur entrée en fonctions.

Ainsi, compte tenu des vacances et des créations nouvelles, 306 postes seraient à pourvoir en 1998 alors que les modes de recrutements normaux ne permettraient l'entrée en fonctions que de 200 magistrats au maximum, à savoir 145 magistrats issus de l'École nationale de la magistrature auxquels pourraient s'ajouter une trentaine de personnes provenant du recrutement latéral et 26 conseillers de cour d'appel en service extraordinaire. Un déficit d'une centaine de postes perdurerait donc en 1998.

C'est la raison pour laquelle, compte tenu de l'urgence, le Gouvernement a souhaité, d'une part, accélérer l'entrée en fonctions de magistrats en recourant, comme cela a déjà été fait en 1980, 1982 et 1991, à des recrutements par concours exceptionnels, et, d'autre part, faciliter le recours aux conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

Avant d'examiner plus en détail les dispositions du projet de loi organique, il semble nécessaire de faire le point sur les différentes voies d'accès à la magistrature.

I. LES DIFFÉRENTES VOIES D'ACCÈS À LA MAGISTRATURE

Les possibilités d'accès à la magistrature sont multiples. À côté de l'accès normal, à la base, par les concours de l'École nationale de la magistrature, il existe en effet des recrutements par intégration directe à différents niveaux hiérarchiques. Ces dernières années, sont intervenus en outre plusieurs recrutements par concours exceptionnels et sont apparus des emplois de juges temporaires recrutés de manière spécifique.

Concernant les niveaux hiérarchiques, il convient de rappeler, pour la clarté de l'exposé, que les 6227 magistrats sont répartis en plusieurs grades, le niveau le plus bas étant le 2ème grade.

Niveaux hiérarchiques de la magistrature (décembre 1997)

Niveau des emplois	Effectif budgétaire
Hors hiérarchie (HH)	341
1er grade 2ème groupe (I-2)	985
1er grade 1er groupe (I-1)	1198
2ème grade (II)	3703
Total	6227

Chacun de ces niveaux correspond à l'exercice de fonctions déterminées dans des juridictions déterminées. Par exemple, sur les 576 conseillers de cour d'appel, le plus grand nombre (346) sont classés au niveau I-1 mais, en fonction de l'importance de la cour où ils sont affectés, ce qui peut surprendre, 70 sont classés seulement au niveau II et, au contraire, 160 sont classés au niveau I-2.

A. L'ACCÈS PAR L'ÉCOLE NATIONALE DE LA MAGISTRATURE (ENM)

1. Les concours

Trois concours d'accès à l'ENM sont organisés chaque année en septembre.

· Le premier concours (art. 17, 1° de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) est ouvert aux candidats âgés de 27 ans au plus au 1er janvier de l'année du concours et titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études supérieures , ou encore d'un diplôme d'un institut d'études politiques ou du titre d'ancien élève d'une école normale supérieure.



· Le deuxième concours (art. 17, 2° de la même ordonnance), de même niveau, est réservé aux fonctionnaires et agents de l'État, des collectivités territoriales et aux militaires justifiant, au 1er janvier de l'année du concours, de quatre années de service en ces qualités et âgés de 40 ans au plus au 1er janvier de l'année du concours.



· Le troisième concours (art. 17, 3° de la même ordonnance) s'adresse aux personnes, âgées de quarante ans au plus au 1er janvier de l'année du concours, justifiant, durant huit années au total, d'une ou plusieurs activités professionnelles , d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou de fonctions juridictionnelles à titre non professionnel. Institué par la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992, il a été organisé pour la première fois en 1996.

Les candidats admis à l'un des trois concours ont le statut d'auditeurs de justice . Ils suivent 31 mois de formation répartie entre un stage dit " d'ouverture " de trois mois dans des entreprises ou des administrations, une formation théorique à l'ENM et des stages en juridiction. La formation débute au mois de février de l'année suivant le concours, les magistrats entrant en fonctions au mois de septembre, trois ans après le concours.

Le nombre des auditeurs ainsi recrutés a varié depuis 1959 entre un minimum de 32 en 1963 et un maximum de 320 en 1982. En 1995 et 1996, il était de 145. Il en sera de même pour les concours ouverts en 1997 pour lesquels il est prévu de recruter 145 auditeurs : 110 pour le premier concours, 27 pour le 2ème concours et 8 pour le 3ème concours. Le nombre de candidats présents aux épreuves par rapport au nombre de places offertes a considérablement augmenté ces dernières années. En 1964, un candidat présent aux épreuves avait une chance sur deux d'être admis. Cette proportion est tombée à 6 % en 1996 où 2355 candidats ont concouru pour 145 places.

Historique des concours à l'École nationale de la magistrature

Année	Candidats présents	Admis	% Admis		Année	Candidats présents	Admis	% Admis
1959	214	38	18%		1978	1036	174	17%
1960	163	43	26%		1979	899	153	17%
1961	102	38	37%		1980	1073	207	19%
1962	122	36	30%		1981	1173	210	18%
1963	87	32	37%		1982	1263	320	25%
1964	73	37	51%		1983	1092	230	21%
1965	103	50	49%		1984	1144	230	20%
1966	151	39	26%		1985	1268	215	17%
1967	191	51	27%		1986	1414	245	17%
1968	232	104	45%		1987	1401	221	16%
1969	270	125	46%		1988	1336	186	14%
1970	435	160	37%		1989	1223	170	14%
1971	497	180	36%		1990	1051	189	18%
1972	651	180	28%		1991	1134	168	15%
1973	699	180	26%		1992	1270	150	12%
1974	767	255	33%		1993	1389	100	7%
1975	958	255	27%		1994	1696	110	6%
1976	1065	255	24%		1995	2012	145	7%
1977	1069	208	19%		1996	2355	145	6%

2. Le recrutement sur titres

Chaque année, des auditeurs de justice sont recrutés sur titres à l'ENM en application de l'article 18-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 qui dispose que peuvent être nommés directement les personnes âgées de 27 à 40 ans, titulaires d'une maîtrise en droit et que quatre années d'activité dans le domaine juridique, économique ou social qualifient pour l'exercice des fonctions judiciaires.

Peuvent également être nommés dans les mêmes conditions les docteurs en droit possédant un autre diplôme d'études supérieures ainsi que les allocataires d'enseignement et de recherche en droit ayant exercé cette fonction pendant trois ans et possédant un diplôme d'études supérieures dans une discipline juridique.

Ces auditeurs suivent la même formation que ceux recrutés par concours, à l'exception du stage d'ouverture de trois mois. Leur nombre ne peut excéder le cinquième des auditeurs intégrés par les trois concours à la promotion à laquelle il sont rattachés. En fait, le nombre d'auditeurs recrutés sur titre se situe en général entre 5 et 10 par an .

B. L'INTÉGRATION DIRECTE

Chaque année une trentaine de personnes en moyenne bénéficie d'une intégration directe à différents niveaux de la hiérarchie judiciaire.

1. Les nominations hors hiérarchie (HH)

L'article 40 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 prévoit la possibilité d'intégration directe hors hiérarchie des conseillers d'État , des maîtres des requêtes au Conseil d'État , des professeurs de droit ayant enseigné au moins dix ans en qualité de professeur ou d'agrégé et des avocats au Conseil d'État ou à la Cour de cassation membres ou anciens membres du conseil de l'ordre ayant au moins 20 ans d'exercice.

Peuvent être également nommés aux fonctions hors hiérarchie des cour d'appel dans des fonctions autres que celles de premier président ou de procureur général, les avocats justifiant de vingt-cinq années d'exercice de leur profession.

L'ensemble de ces intégrations, à l'exception de celle des conseillers d'État, intervient après avis de la commission d'avancement.

2. Les nominations au second groupe du premier grade (I-2)

En application de l'article 24 de l'ordonnance de 1958, peuvent être nommées directement au second groupe du premier grade les personnes titulaires de l'un des diplômes exigés pour présenter le premier concours de l'ENM justifiant de dix-neuf ans d'exercice d'une activité professionnelle les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires.

Ces nominations ne peuvent excéder le vingtième des promotions intervenues au cours de l'année précédente au second groupe du premier grade. Elles interviennent sur avis conforme de la commission d'avancement qui peut soumettre les candidats à l'accomplissement d'un stage probatoire en juridiction.

3. Les nominations au premier groupe du premier grade (I-1)

En application de l'article 23 de l'ordonnance de 1958, peuvent être nommées directement au premier groupe du premier grade les personnes titulaires de l'un des diplômes exigés pour présenter le premier concours de l'ENM justifiant de dix-sept ans d'exercice d'une activité professionnelle les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires ainsi que les greffiers en chef des cours et tribunaux et des conseils de prud'hommes que leur expérience qualifie particulièrement.

Ces nominations ne peuvent excéder le quinzième des promotions intervenues au cours de l'année précédente au premier groupe du premier grade. Elles interviennent sur avis conforme de la commission d'avancement qui peut soumettre les candidats à l'accomplissement d'un stage probatoire en juridiction.

4. Les nominations au second grade (II)

En application de l'article 22 de l'ordonnance de 1958, peuvent être nommées aux fonctions du second grade, les personnes âgées de 35 ans au moins , titulaires de l'un des diplômes exigés pour passer le premier concours de l' ENM et justifiant de sept années d'exercice professionnel les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires ainsi que les greffiers en chef et les fonctionnaires de catégorie A du ministère de la justice âgés de 35 ans au moins et justifiant de sept années de service.

Ces diverses nominations ne peuvent excéder un certain plafond des recrutements intervenus au cours de l'année précédente au deuxième grade. Elles interviennent sur avis conforme de la commission d'avancement qui peut soumettre les candidats à l'accomplissement d'un stage probatoire en juridiction.

C. LES RECRUTEMENTS À TITRE TEMPORAIRE

Plusieurs possibilités de recrutement de magistrats à titre temporaire ont été ouvertes en 1992 et 1995. Mais elles n'ont encore produit que très peu d'effet et concernent un nombre très réduit de magistrats.

1. Les conseillers et les avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire

En application de l'article 40-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, issu de la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992, peuvent être nommées conseillers ou avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire les personnes titulaires de l'un des diplômes exigés pour passer le premier concours de l' ENM, justifiant de vingt-cinq ans d'activité professionnelle et que leur compétence et leur activité qualifient particulièrement pour cette activité.

Ces magistrats sont nommés pour cinq ans non renouvelables . Leur nombre ne peut excéder respectivement plus du vingtième de l'effectif des magistrats du siège ou du parquet hors hiérarchie de la Cour de cassation.

Seuls deux conseillers, et aucun avocat général en service extraordinaire, sont actuellement en fonctions à la Cour de cassation.

2. Le détachement judiciaire

En application de l'article 41 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, les membres des corps recrutés par l'École nationale d'administration et les professeurs et maîtres de conférence des universités peuvent faire l'objet d'un détachement judiciaire d'une durée de cinq ans non renouvelable pour exercer les fonctions de magistrats du premier ou second grade.

Les personnes justifiant de quatre années de service peuvent être détachées pour exercer les fonctions du second grade, celle justifiant de dix années de service peuvent exercer les fonctions du premier groupe du premier grade et celle justifiant de douze années de service peuvent exercer les fonctions du second groupe du premier grade.

Le détachement est prononcé sur avis conforme de la commission d'avancement. Les personnes détachées accomplissent un stage en juridiction d'une durée de six mois.

Le nombre de détachements ne peut excéder le vingtième des emplois de chacun des deux grades.

Cette possibilité ouverte par la loi organique n° 92-189 du 25 février 1992 n'a pas encore été réellement exploitée : deux personnes sont en cours de stage, aucun magistrat en détachement n'étant jusqu'à présent entré en fonctions.

3. Les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire

Jusqu'au 31 décembre 1999, peuvent être recrutés, en application des articles 3 à 5 de la loi organique du 19 janvier 1995, des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire, dont le nombre maximum est fixé à trente .

Nommés, sur avis conforme de la commission d'avancement, pour une durée de cinq ans non renouvelable , les intéressés sont recrutés au premier groupe du premier grade parmi les candidats âgés de cinquante à soixante ans , titulaires de l'un des diplômes ou titres exigés pour passer le premier concours de l'ENM, justifiant d'au moins quinze années d'activité professionnelle et que leur compétence et leur activité qualifient pour l'exercice de fonctions judiciaires.

Leur rémunération est égale au traitement budgétaire moyen d'un magistrat du premier groupe du premier grade.

La commission d'avancement peut décider de subordonner leur nomination à l'accomplissement d'une formation probatoire d'une durée maximale de 6 mois .

Les nominations sont effectuées en surnombre de l'effectif organique des cours d'appel. Les postes sont localisés de manière très souple, par circulaire, de manière à répondre aux besoins des cours.

À l'heure actuelle 12 postes ont été localisés : 5 à Aix-en-Provence, 2 à Douai, 1 à Besançon, 1 à Caen, 1 à Colmar, 1 à Montpellier et 1 à Poitiers. Le budget pour 1998 prévoit la création de 18 postes nouveaux .

Jusqu'à présent, seuls 42 dossiers ont fait l'objet d'un examen par la commission d'avancement. A la suite de cet examen, 4 personnes ont été admises, dont une après stage probatoire , 7 personnes effectuent actuellement un stage probatoire et 2 personnes, admises au stage, ont préféré y renoncer. Par ailleurs, 11 dossiers sont en cours d'instruction. Parmi les quatre personnes admises, 2 ont été affectées à Douai, 1 à Aix-en-Provence et 1 à Besançon.

Ce type de recrutement n'a donc pas encore rencontré le succès escompté. Les assouplissements apportés par le projet de loi organique devraient lui donner un nouveau départ.

Recrutement des conseillers de cour d'appel

en service extraordinaire

Professions d'origine	Candidats	Admis	Stage en cours	Rejets
Avocats	9	2		7
Officiers ministériels	2			2
Greffiers en chef
Fonctionnaires justice
Fonctionnaires et agents de l'État	8	1	5	2
Cadres secteur privé	23	1 après stage	2 2 ont renoncé	18
Anciens magistrats
Totaux	42	4	7 2 ont renoncé	29

4. Les magistrats exerçant à titre temporaire

Par ailleurs, la loi précitée du 19 janvier 1995 (art. 41-10 à 41-16 de l'ordonnance de 1958) prévoit le recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire les fonctions de juge d'instance ou d'assesseur dans les formations collégiales ou les tribunaux de grande instance.

Ils ont la particularité de pouvoir continuer l'exercice de leur activité professionnelle concomitamment à l'exercice de leurs fonctions judiciaires à condition que ces activités soit compatibles avec la dignité et l'indépendance de ces fonctions et, pour les professions juridiques et judiciaires, de les exercer dans un autre ressort que celui du tribunal de grande instance où ils sont affectés.

En conséquence, le décret n° 94-4 du 7 janvier 1997 a interdit à ces magistrats exerçant à titre temporaire de percevoir une rémunération supérieure à 20 vacations mensuelles ou 120 vacations annuelles, ce qui correspond approximativement au tiers du traitement moyen des magistrats du second grade. De plus, la loi prévoit que ces magistrats ne peuvent assurer plus du quart du service du tribunal dans lequel ils sont affectés et que les formations collégiales dans lesquelles ils sont répartis ne doivent pas comporter plus d'un assesseur choisi parmi eux.

Les candidats à ces fonctions doivent être âgées de moins de soixante-cinq ans révolus, justifier de sept ans d'exercice d'une activité professionnelle et d'une compétence et d'une expérience les qualifiant particulièrement pour leur exercice et, soit répondre aux conditions nécessaires pour bénéficier du recrutement direct au second grade de la hiérarchie judiciaire, soit être membre ou ancien membre des professions libérales juridiques et judiciaires soumises à un statut législatif ou dont le titre est protégé.

Ils sont nommés pour sept ans non renouvelables , sur proposition de l'assemblée générale des magistrats du siège de la cour d'appel dans le ressort de laquelle ils seront affectés, après avis conforme de la commission d'avancement.

Ils sont obligatoirement soumis à l'accomplissement d'une période de formation probatoire organisée par l'École nationale de la magistrature et comportant un stage en juridiction. Cette formation, d'une durée de quarante à soixante jours , s'effectue sur une période qui ne peut dépasser six mois.

La loi de programme pour la justice de 1995 avait prévu le recrutement de 80 postes équivalent temps plein. Mais la parution tardive des textes d'application qui n'est intervenue qu'en janvier 1997 (décret n° 97-4 du 7 janvier 1997 et circulaire du 24 février 1997) n'a pas encore rendu possible un seul recrutement .

Le budget de 1998 a prévu l'ouverture d'un crédit de 27 millions de francs correspondant à la rémunération de 48 personnes équivalent temps plein ce qui représenterait potentiellement 480 personnes à recruter, d'après les ratios établis par la chancellerie. Il paraît très difficile d'envisager l'utilisation de ces crédits. En effet, à l'heure actuelle, seuls 25 dossiers sont en cours d'instruction et quinze avis favorables ont été donnés par les assemblées générales des cours d'appel. Parmi les quinze personnes concernées, deux sont en formation probatoire.

Votre rapporteur estime souhaitable de favoriser ce type de recrutement qui lui semble présenter un grand intérêt.

D. LES PRÉCÉDENTS RECRUTEMENTS EXCEPTIONNELS

Trois recrutements par concours exceptionnels sont intervenus dans les dernières années, en 1980, 1982 et 1991. Ceux de 1980 et 1982 ont été autorisés par les articles 21 à 23 de la loi organique n° 80-844 du 29 octobre 1980 et celui de 1991 par la loi organique n° 91-358 du 15 avril 1991.

Ces lois avaient autorisé les recrutements au premier et au second groupe du second grade de la hiérarchie judiciaire. Le second grade comportait en effet, à l'époque, deux groupes, ce qui n'est plus le cas à l'heure actuelle.

Les recrutements au premier groupe étaient réservés à des candidats dotés des diplômes nécessaires pour présenter le premier concours d'accès à l'ENM, âgés de 35 à 50 ans en 1980 et de 34 ans au moins en 1991, et justifiant d'une durée d'activité professionnelle dans le domaine juridique, administratif, économique ou social fixée à quinze ans en 1980 et dix ans en 1991.

Pour l'accès au second groupe, la loi de 1991 exigeait quinze ans d'activité professionnelle et la loi de 1980 vingt ans d'activité et le titre de docteur en droit.

Le recrutement était effectué par concours sur titres , sur travaux et sur épreuves de caractère exclusivement pratique . Les candidats admis ont suivi une formation rémunérée à l'ENM alternant des périodes d'enseignement à l'école et des stages en juridiction et dont la durée a été de 3 mois en 1980, 10 mois en 1982 et 6 mois en 1991.

Les années d'activité antérieures pouvaient être prises en compte partiellement pour le classement indiciaire des intéressés et être retenues, dans la limite maximale de quatre ans, pour l'accès aux fonctions du second groupe des magistrats recrutés au premier groupe.

Le nombre maximum de places offertes avait été fixé en proportion du nombre de places offertes aux concours de l'ENM l'année précédant le concours exceptionnel. Cette proportion a été fixée à 1/3 pour le recrutement au premier groupe en 1980 (ou à la moitié des créations de postes budgétaires de l'année du concours) et à la moitié pour l'ensemble des recrutements en 1991.

259 magistrats ont ainsi été recrutés lors des derniers concours exceptionnels.

Concours exceptionnels précédents

Concours	Places ouvertes	Candidats présents	Admis	Origine professionnelle Publique Privée Libérale
1980 au II-1	120	823	90	66	11	13
1980 au II-2	30	18	6
1982 au II-1	70	517	70	29	22	19
1991 au II-1	75	1034	75	49	19	7
1991 au II-2	20	385	18	7	9	2

Il ressort de ces statistiques que, si l'on excepte le recrutement au II-2 organisé en 1980 qui exigeait des candidats des conditions extrêmement restrictives (titre de docteur en droit et vingt ans d'activité professionnelle), de nombreux candidats se sont présentés aux différents concours et que leur niveau a été jugé suffisant par les jurys pour que soit pourvue la presque totalité des places offertes.

Enfin, il apparaît que les magistrats ainsi recrutés ont exercé leurs fonctions de manière pleinement satisfaisante.

II. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

A. LES RECRUTEMENTS EXCEPTIONNELS

1. Les dispositions du projet

Les articles premier à 5 du projet de loi organique autorisent le recrutement exceptionnel de 100 magistrats en 1998 et, anticipant sur les décisions budgétaires qui devraient être prises pour l'année 1999, de 100 magistrats en 1999 .

Sont ainsi autorisés pour chacune des deux années, le recrutement de 50 magistrats du second grade ainsi que de 50 magistrats qui seront appelés à exercer directement les fonctions de conseillers de cour d'appel , à savoir 40 magistrats du second grade et 10 magistrats du premier groupe du premier grade.

Le recrutement direct au niveau de conseiller de cour d'appel, et notamment de conseillers du premier grade, est une innovation du projet par rapport aux recrutements antérieurs. Il tend à répondre à la situation critique que connaissent certaines cours particulièrement encombrées.

Il aurait certes pu être envisagé de faire bénéficier les magistrats déjà en fonctions de ces postes, et notamment de ceux ouverts au premier grade, à un moment où l'avancement des magistrats est particulièrement difficile. Il a cependant été jugé préférable de répartir les recrutements sur l'ensemble de la pyramide des âges pour éviter des recrutements trop importants à la base jugés préjudiciables à une bonne gestion du corps. Ce choix peut également être justifié par le fait que des postes de conseillers de cour d'appel sont actuellement vacants, faute de candidatures, et que l'intégration directe de conseillers du premier grade semble de nature à attirer des candidats d'un certain âge possédant une réelle expérience.

Les conditions de diplôme , d' âge et d'activité professionnelle antérieure sont similaires à celles posées pour les recrutements précédents.

Cependant les conditions d'âge et de durée d'expérience professionnelle ont été définies de manière à correspondre aux différents niveaux hiérarchiques et fonctionnels retenus. De plus aucune condition n'est fixée quant à la nature de l'activité antérieure exercée qui, lors des concours précédents, devait être de nature juridique, administrative, économique ou sociale.

Conditions des recrutements exceptionnels

Concours	Places	Diplômes	Age	Durée d'activité antérieure
Magistrats des tribunaux du second grade	100 - 50 en 1998 - 50 en 1999	Bac + 4 - ou Institut d'études politiques - ou Ecole normale supérieure	35 à 45 ans	10 ans 8 ans pour fonctionnaires et agents publics et membres des professions judiciaires : avocats, avocats à la Cour de Cassation et au Conseil d'État, avoués, notaires, huissiers, greffiers des tribunaux de commerce
Conseillers de cours d'appel du second grade	80 - 40 en 1998 - 40 en 1999	idem	40 à 55 ans	12 ans
Conseillers de cours d'appel du premier grade	20 - 10 en 1998 - 10 en 1999	idem	50 ans minimum	15 ans

Les concours n'auront plus lieu sur titres ni sur travaux et les épreuves ne seront plus de caractère exclusivement pratique pour permettre de mieux tester l'aptitude au raisonnement juridique des candidats. La chancellerie a de plus souhaité renforcer le niveau juridique des épreuves . Le projet de décret d'application de la loi prévoit ainsi que les candidats aux fonctions du second grade seront obligatoirement interrogés, à l'oral ou à l'écrit, sur le droit civil , le droit pénal et le droit public et devront fournir, à l'écrit, une consultation, une note de synthèse et une composition. Les précédents concours ne comportaient que 2 matières obligatoires et pas de composition. Les candidats aux fonctions de conseillers de cour d'appel du premier ou du second grade subiront, en outre, une interrogation orale portant à leur choix sur le droit social , le droit commercial ou la procédure civile et pénale . Les garanties quant à la culture juridique des candidats sont donc renforcées et sont cadrées sur les besoins des cours d'appel, particulièrement importants en matière sociale et commerciale.

Comme il en a été lors des concours précédents, les candidats admis recevront une formation rémunérée dispensée par l'ENM et comprenant des stages en juridiction. Le projet de décret d'application prévoit une formation de six mois , répartie en un mois de formation théorique à l'école et cinq mois de stage en juridiction. Il prévoit de plus, pour la première fois, une formation permanente de deux mois répartie sur les quatre premières années d'exercice. La chancellerie souhaite centrer la formation sur l'adaptation aux fonctions et sur la déontologie.

Enfin une reprise partielle des années d'activité professionnelle est prévue pour le classement indiciaire des intéressés et pour l'inscription au tableau d'avancement des magistrats recrutés au second grade.

Le calendrier prévisionnel du premier recrutement entraînerait, en cas d'adoption du projet de loi au début 1998, l'ouverture du concours au mois de mars avec clôture des inscriptions en mai. Les épreuves écrites pourraient se dérouler au mois de septembre et les épreuves orales en novembre. La formation se déroulerait de janvier à juin 1999, pour une prise de fonctions effective au 1er juillet 1999.

2. La position de votre commission

Votre commission rappelle que les voies normales de recrutement des magistrats demeurent celles des concours de l'ENM et des intégrations directes -semble-t-il peu utilisées- prévues par l'ordonnance de 1958. Elle constate que le recours à des concours exceptionnels révèle une déficience certaine dans la planification de la gestion du corps et devrait être évité.

Cependant, consciente de l'urgence de ces recrutements pour l'amélioration du fonctionnement de la justice dont elle a déjà eu l'occasion de souligner la dramatique insuffisance de moyens, et dans la mesure où des garanties sérieuses sont données quant au niveau juridique des candidats, elle ne peut que souscrire aux dispositions du projet de loi dont elle apprécie et salue le réalisme.

De plus, les statistiques rétrospectives et prévisionnelles fournies par la chancellerie montrent que, compte tenu de ces recrutements exceptionnels et des recrutements latéraux, la part des magistrats issus de l'ENM dans le total des nominations intervenues entre 1981 et l'an 2000 s'élèverait à plus de 76% alors que celle de l'ensemble des concours exceptionnels n'atteindrait pas 9% . Dans de telles proportions, l'introduction d'une certaine diversification dans le recrutement des magistrats n'est pas nécessairement négative et peut apporter un effet novateur particulièrement utile dans la période de mutation que connaît notre société.

Entrées dans le corps judiciaire

Année de nomination	Magistrats issus de l'ENM	Concours exceptionnels	Conseillers de cour d'appel en service extraordinaire	Recrutement latéral intégration directe	Total
1981	210	83		74	367
1982	266	2		48	316
1983	233			72	305
1984	232	68		32	332
1985	214			25	239
1986	243			25	268
1987	231			30	261
1988	221			46	267
1989	244			40	284
1990	228			41	269
1991	196			51	247
1992	169	90		57	316
1993	179			26	205
1994	167			15	182
1995	155			10	165
1996	114			14	128
1997	106		4	23	133
1998	145		26	25	196
1999	145	100	20	25	290
2000	145	100		25	270
Total	3843 76,25%	443 8,79%%	50 0,99%	704 13,97%	5040

Concernant la formation, votre commission ne peut s'empêcher d'émettre quelques inquiétudes sur sa durée de six mois comparée à la formation de 31 mois reçue par les auditeurs à l'ENM, mais elle reconnaît que l'urgence impose une formation abrégée et constate que cette durée était similaire lors des précédents recrutements exceptionnels. À défaut d'une formation plus longue, elle insiste donc pour qu'un soin particulier soit apporté pour en garantir la qualité. Elle approuve par ailleurs l'institution d'une formation permanente.

Quant au caractère hiérarchisé du recrutement, il permettra de répondre aux besoins des cours d'appel, mais ne doit pas faire négliger d'apporter des solutions aux blocages que connaissent aujourd'hui les magistrats dans leur avancement.

B. LE RECRUTEMENT DES CONSEILLERS DE COUR D'APPEL EN SERVICE EXTRAORDINAIRE

1. Les dispositions du projet

L'article 6 du projet de loi organique prévoit en premier lieu d'élever de trente à cinquante le nombre maximum de conseillers de cour d'appel en service extraordinaire qui pourront être recrutés avant le 31 décembre 1999.

Il autorise également le recrutement de conseillers au deuxième groupe du premier grade (I-2) pour permettre des affectations dans les cours d'appel de Paris et Versailles dont les conseillers sont obligatoirement classés à ce niveau et qui pourraient utilement bénéficier d'un tel renfort.

Initialement, il allongeait de 5 à 8 ans la durée d'exercice des fonctions des conseillers en service extraordinaire. L'Assemblée nationale a porté cette durée à dix ans .

Enfin, il supprime le caractère probatoire de la formation que la commission d'avancement peut imposer aux candidats.

2. La position de votre commission

Votre commission approuve ces aménagements. Elle considère que les conseillers en service extraordinaire pourront utilement contribuer à désengorger les cours d'appel, y compris celles de Paris et Versailles, et que les besoins actuels justifient l'élévation de leur nombre à cinquante.

Elle approuve également l'allongement à dix ans de la durée des fonctions, qui devrait inciter des personnes expérimentées à terminer leur carrière dans la magistrature.

Elle considère enfin que la suppression du caractère probatoire de la formation est une bonne mesure s'agissant de nominations pour une durée limitée de personnes d'un certain âge qui justifient d'une expérience professionnelle importante.

Dans le même ordre d'idées et pour les mêmes raisons, votre commission souhaiterait que, pour favoriser le recrutement de magistrats à titre temporaire qui ont été institués par la même loi organique que les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire, soit également supprimé le caractère probatoire de la formation obligatoire suivie par les candidats à ces fonctions. En outre, il lui semblerait souhaitable de réfléchir à la possibilité d'introduire un recrutement similaire, ne serait ce qu'à titre expérimental, au niveau des cours d'appel.

*****

Votre commission, consciente de l'urgence des dispositions proposées pour l'amélioration du fonctionnement de la justice auquel elle est très attachée, vous proposera, par souci de réalisme, d'adopter sans modification les dispositions du projet de loi organique transmises par l'Assemblée nationale sous réserve d'un article additionnel relatif aux magistrats à titre temporaire.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Recrutement exceptionnel de magistrats du second grade

Cet article autorise le recrutement exceptionnel par concours de 100 magistrats du second grade de la hiérarchie judiciaire, à raison de 50 en 1998 et 50 en 1999 , et fixe les conditions notamment de diplôme, d' âge et de durée d'exercice d'activité professionnelle que les candidats doivent remplir.

Les candidats doivent satisfaire aux mêmes conditions de diplôme que les candidats au premier concours de l'École nationale de la magistrature.

Il leur faut ainsi, comme ces derniers, posséder soit un diplôme national ou reconnu par l'État sanctionnant quatre années d'études après le bac ou un diplôme délivré par un État membre de la Communauté européenne et reconnu comme équivalent par le Garde des Sceaux après avis d'une commission, soit un diplôme d'un institut d'études politiques, soit un certificat attestant leur qualité d'ancien élève d'une école normale supérieure.

Ils doivent de plus, comme les candidats à l'ensemble des concours à l'École nationale de la magistrature, être de nationalité française, jouir de leurs droits civiques et être " de bonne moralité ", se trouver en position régulière au regard du code du service national, satisfaire aux conditions d'aptitude physique et être reconnus indemnes ou définitivement guéris de toute affection donnant droit à un congé de longue durée.

Les candidats doivent être âgés de 35 à 45 ans au 1er  janvier de l'année d'ouverture du concours alors que les candidats au premier concours de l'École nationale de la magistrature doivent être âgés de 27 ans au plus.

Ils doivent enfin justifier de dix ans d'activité professionnelle quelle qu'elle soit. Cette durée est réduite à huit ans pour les fonctionnaires, militaires et agents publics ainsi que pour les professions juridiques : avocats, avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, avoués, notaires, huissiers de justice et greffiers des tribunaux de commerce.

Il apparaît que les conditions exigées sont similaires à celles posées lors des derniers recrutements exceptionnels .

Néanmoins, concernant l'âge , la loi de 1991 visait les candidats âgés de 34 ans, sans fixer de plafond alors que la loi de 1980, qui visait à combler les classes d'âge creuses de la pyramide des âges instituait un plafond à 50 ans. Les conditions d'âge définies par le présent projet correspondent aux différents niveaux hiérarchiques et fonctionnels retenus.

En 1980 et 1991, il était précisé que l'activité professionnelle antérieure devait avoir été exercée dans le domaine juridique, administratif, économique ou social. La présente loi n'impose aucune condition quant à la nature de l'activité exercée. Ceci devrait permettre d'éviter d'éventuels contentieux et ne devrait pas porter à conséquences compte tenu tant de l'étendue du domaine fixé alors que du niveau juridique renforcé que présenteront les épreuves du concours.

L'abaissement à huit ans de la durée d'activité professionnelle exigée bénéficiait explicitement aux assistants des unités d'enseignement et de recherche de droit. Ces derniers ne sont plus mentionnés dans la loi mais gardent le bénéfice de cette mesure en tant qu'agents publics.

Quant au recrutement lui-même, il était prévu en 1980 et 1991, " sur titres, sur travaux et sur épreuves de caractère exclusivement pratique ". Les recrutements envisagés par le projet de loi ne sont plus sur titres ni sur travaux. De plus, les épreuves ne devraient plus être de caractère exclusivement pratique pour permettre de mieux tester l'aptitude des candidats au raisonnement juridique. Le projet de décret qui a été communiqué à votre rapporteur montre que des connaissances juridiques renforcées seront exigées des candidats. Ces derniers seront obligatoirement interrogés, à l'oral ou à l'écrit, sur le droit civil, le droit pénal et le droit public et devront fournir à l'écrit une consultation, une note de synthèse et une composition. Les précédents concours ne comportaient que 2 matières obligatoires et pas de composition.

Sont envisagées pour l'admissibilité :

1) une consultation ou étude juridique rédigée en 5 heures à partir de documents se rapportant au droit civil (coefficient 4).

2) une composition, rédigée en 5 heures, sur un sujet se rapportant, au choix du candidat, soit sur le droit pénal général et spécial, soit sur le droit public (coefficient 4).

3) une note de synthèse rédigée en 5 heures à partir d'un dossier traitant d'un cas concret de nature juridique (coefficient 4).

Sont envisagées pour l'admission :

1) une conversation de trente minutes avec le jury (coefficient 5).

2) une interrogation orale de quinze minutes portant sur la matière (droit pénal ou droit public) non choisie à l'écrit (coefficient 3).

Le nombre de postes ouverts en 1998 et 1999 est fixé à 50 pour chacune des années. Les lois organiques de 1980 et 1991 n'avaient pas fixé de chiffre en valeur absolue mais établi des proportions maximales par rapport aux nombres de places offertes aux concours d'accès à l'École nationale de la magistrature l'année précédant le concours. En 1980, pour le recrutement des magistrats à la base, la proportion était fixée annuellement au tiers de ces postes ou à la moitié du nombre d'emplois de magistrats créés au budget de l'année d'ouverture du concours. La loi de 1991 avait limité l'ensemble des recrutements exceptionnels à la moitié des places offertes aux concours d'accès à l'École nationale de la magistrature organisés en 1990.

En 1997, est prévu le recrutement de 145 auditeurs de justice par les trois concours de l'École nationale de la magistrature : 110 pour le premier concours, 27 pour le 2ème concours et 8 pour le 3ème concours. A ces derniers pourront venir s'ajouter quelques auditeurs de justice intégrés directement sur titre.

Le recrutement de 50 magistrats du second grade en 1998 représenterait donc approximativement le tiers des recrutement opérés par l'ENM comme cela était autorisé en 1980 pour les magistrats du premier grade du premier groupe. Mais le recrutement de 100 magistrats au total en tenant compte des 50 magistrats recrutés pour exercer directement les fonctions de conseillers de cour d'appel au second ou au premier grade (articles 2 et 3 du projet) élèverait cette proportion à plus des deux tiers.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Compte tenu de l'urgence et des garanties de qualité du recrutement données par le Gouvernement, votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification .

Article 2
Recrutement exceptionnel
de conseillers de cour d'appel du second grade

Cet article autorise le recrutement exceptionnel par concours de 80 magistrats du second grade de la hiérarchie judiciaire appelés à exercer directement les fonctions de conseiller de cour d'appel , à raison de 40 magistrats en 1998 et 40 en 1999 .

Les candidats doivent remplir les mêmes conditions que ceux se présentant au concours prévu à l'article précédent, à l'exception de l'âge qui est fixé de 40 à 55 ans et de la durée d'activité professionnelle exigée qui est élevée à 12 ans.

Le recrutement direct au niveau de la cour d'appel est une innovation du projet. Les lois organiques de 1980 et 1991 avaient certes prévu des recrutements directs à ce qui était à l'époque le 2ème groupe du second grade qui n'existe plus à l'heure actuelle. La loi de 1980 avait réservé cette possibilité aux docteurs en droit justifiant de vingt ans d'activité professionnelle et la loi de 1991 aux candidats justifiant de quinze ans d'activité professionnelle dans les domaines juridique, administratif, économique ou social. Mais ces magistrats n'étaient pas destinés à exercer directement en cours d'appel.

Le projet de loi a voulu ainsi apporter une solution à l'encombrement particulièrement important des cours d'appel. Ces postes auraient certes pu être proposés à des magistrats actuellement en fonctions. En application de l'article 3 du décret n°93-21 du 7 janvier 1993, les magistrats du second grade doivent, pour pouvoir prétendre à ces fonctions, justifier de sept ans d'ancienneté, dont cinq ans de services effectifs, et être inscrits sur une liste d'aptitude spéciale établie par la commission d'avancement. Mais il a été jugé préférable de recruter sur l'ensemble de la pyramide pour éviter des recrutements trop importants à la base, préjudiciables à l'ensemble du corps.

D'après le projet de décret qui a été communiqué à votre rapporteur, les candidats à ce concours passeront le même type d'épreuves que les candidats au concours prévu à l'article précédent auxquelles s'ajoutera une interrogation orale de quinze minutes dotée d'un coefficient 2 et portant au choix du candidat soit sur le droit social , soit sur le droit commercial , soit sur la procédure civile et pénale . Les garanties quant au niveau juridique des candidats sont donc renforcées et sont cadrées sur les besoins des cours d'appel, particulièrement importants en matière sociale et commerciale.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3
Recrutement exceptionnel de conseillers de cour d'appel
du premier groupe du premier grade

Cet article autorise le recrutement exceptionnel par concours de 20 conseillers de cour d'appel du premier groupe du premier grade à raison de 10 postes en 1998 et de 10 postes en 1999 .

Les candidats doivent remplir les mêmes conditions que ceux se présentant aux concours autorisés aux articles précédents à l'exception de l'âge qui est fixé à 50 ans au moins et de la durée d'activité professionnelle qui est élevée à quinze ans.

Les candidats devront passer le même type d'épreuves que les candidats au concours prévu à l'article précédent.

Le recrutement au premier groupe du premier grade (niveau I-1) est une innovation , les précédentes lois organiques n'ayant pas prévu de recrutement à un niveau aussi élevé.

Les organisations professionnelles de magistrats auraient préféré que ces postes soient offerts en avancement à des magistrats déjà en fonctions, quitte à ce que le nombre de postes équivalents soient ouverts pour des magistrats à la base.

Cette mesure présente cependant l'avantage de permettre de garder au concours un caractère attractif pour des personnes de plus de cinquante ans qui peuvent faire bénéficier la magistrature d'une expérience réelle. De plus, il apparaît que 56 postes du niveau I-1 sont actuellement vacants, dont un certain nombre, faute de candidats.

Votre rapporteur approuve cette ouverture hiérarchisée du corps dans la mesure où elle ne concerne que 20 postes sur 2 ans. Le Gouvernement envisage par ailleurs une réforme du statut de la magistrature pour résoudre les problèmes réels de blocage rencontrés à l'heure actuelle dans l'avancement des magistrats.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

Article 4
Formation et nomination des magistrats

Cet article prévoit que les candidats reçus aux trois concours autorisés aux articles précédents reçoivent une formation rémunérée à l'École nationale de la magistrature . Cette formation devrait être d'une durée de six mois répartie en un mois de formation théorique à l'École nationale de la magistrature et cinq mois de stage dans des juridictions.

Cette formation devrait être centrée sur l'adaptation des magistrats aux fonctions auxquelles ils accéderont et insister sur les règles déontologiques.

Les stages se dérouleront dans les mêmes conditions que celles prévues par les articles 19 et 20 de la loi organique du 22 décembre 1958 pour les auditeurs à l'ENM.

Ainsi, les candidats admis participeront-ils à l'activité juridictionnelle sans toutefois pouvoir recevoir délégation de signature. Ils pourront notamment assister le juge d'instruction ou les magistrats du ministère public, siéger en surnombre avec voix consultative aux délibérés des juridictions civiles et correctionnelles, présenter devant celles-ci des réquisitions et des conclusions et assister aux délibérés des cours d'assises.

Ils seront tenus au secret professionnel et devront avant toute activité prêter serment devant la cour d'appel de conserver le secret de tous les actes dont ils auraient eu connaissance au cours de leur stage.

A l'issue de la période de formation, les candidats sont nommés dans les formes prévues par l'article 28 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 pour l'ensemble des magistrats, à savoir par décret du Président de la République sur proposition du garde des sceaux, après avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature pour ce qui concerne les magistrats du siège ou avis de la formation compétente du Conseil supérieur pour ce qui concerne les magistrats du parquet.

La procédure dite de " transparence " prévue à l'article 27-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, qui exige la communication à l'ensemble des magistrats des propositions de nomination, n'est pas applicable à ces nominations. Il convient de noter qu'il en est de même pour la nomination dans leurs fonctions des auditeurs de justice issus de l'ENM.

Une formation limitée à six mois, en comparaison des 31 mois de formation dispensée aux auditeurs de l'ENM, pourrait être sujette à critiques. Lors des recrutements exceptionnels précédents, la durée de la formation avait pourtant été similaire : 3 mois en 1980, 10 mois en 1982 et 6 mois en 1991.

Votre rapporteur observe que, paradoxalement, la question se pose moins pour les magistrats qui seront nommés dans les fonctions de conseillers de cour d'appel que pour les magistrats de première instance, dans la mesure où les premiers siégeront dans des instances collégiales alors que les seconds pourraient être appelés à juger à juge unique.

Mais il est patent que l'urgence de la prise de fonctions des magistrats qui justifie ce recrutement exceptionnel serait difficilement compatible avec une période de formation plus longue.

De plus, le projet de décret qui a été communiqué à votre rapporteur prévoit de compléter la formation initiale par une formation continue obligatoire de deux mois au cours des quatre premières années d'exercice du magistrat. Votre commission approuve cette innovation.

A défaut de la possibilité d'une formation plus longue, la commission souhaite qu'un soin particulier soit apporté pour garantir la qualité de cette formation.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification .

Article 5
Reprise partielle des années d'activité professionnelle
pour le classement indiciaire et l'avancement

Cet article prévoit, comme en 1980 et 1991, une reprise partielle des années d'activité professionnelle pour le classement indiciaire des intéressés dans leur grade. Il prévoit également, ce qui n'était pas le cas dans les lois précédentes, une reprise partielle, dans une certaine limite, des années d'activité antérieures pour l'avancement au premier grade des magistrats du second grade.

Concernant le classement indiciaire , le projet de décret communiqué à votre rapporteur prévoit que les années d'activité antérieures accomplies par les magistrats recrutés au second grade en qualité de fonctionnaire de catégorie A, d'agent public de niveau équivalent, de cadre ou de membre d'une profession judiciaire seront prises en compte à raison de la moitié de leur durée pour la fraction comprise entre 5 et 12 ans et des trois quarts au-delà. Ce calcul ne sera effectué que sur les quatre dixièmes de la durée d'activité effectuée en tout autre qualité que celles énumérées précédemment.

La fraction de l'activité professionnelle déterminée par ce calcul sera majorée d'un an pour les magistrats du second grade appelés à exercer les fonctions des conseillers de cour d'appel et diminuée de dix ans pour les magistrats recrutés directement au premier grade.

Concernant l 'avancement , le projet de loi prévoit une reprise partielle de l'activité dans la limite de deux ans , service militaire compris, pour l'accès des magistrats recrutés au second grade aux fonctions du premier ou du second groupe du premier grade, ce qui correspond aux deux dixièmes de l'ancienneté requise pour accéder aux fonctions du premier groupe et aux deux douzièmes de celle requise pour accéder aux fonctions du second groupe.

Pour les magistrats du second groupe appelés à exercer directement les fonctions de conseillers de cour d'appel, la limite précédemment définie est portée à quatre ans .

Dans le cadre des limites ainsi définies, le projet de décret communiqué à votre rapporteur autorise la prise en compte pour l'avancement de la moitié de la durée reprise pour le classement indiciaire pour la fraction de cette durée comprise entre 4 et 10 ans et des trois quarts au delà.

Par ailleurs, votre commission constate que le projet de loi ne prévoit pas la prise en compte des années d'activité antérieures pour le calcul de la pension des magistrats recrutés. Il en était de même lors des précédents concours exceptionnels. Or, une telle possibilité est prévue par les articles 25-4 et 40 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 au bénéfice de l'ensemble des personnes intégrées directement dans le corps judiciaire. Votre commission s'interroge sur les raisons de cette disparité de traitement entre les magistrats recrutés par concours exceptionnel et ceux ayant fait l'objet d'une intégration directe, alors même qu'ils auraient exercé antérieurement les mêmes professions pendant la même durée.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .

Article 6
Assouplissement du recrutement des conseillers de cour d'appel
en service extraordinaire

Cet article tend à assouplir les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire institués par les articles 3 à 5 de la loi n° 95-64 du 19 janvier 1995.

Le paragraphe I de l'article autorise le recrutement de 50 conseillers au lieu des trente autorisés initialement, étant rappelé qu'en application de l'article 3 de la loi de 1995, l'ensemble des recrutements doit intervenir avant le 31 décembre 1999.

Il autorise également leur recrutement au second groupe du premier grade , et non plus seulement au premier groupe, pour permettre le recrutement dans les cours d'appel de Paris et Versailles dont les emplois sont fixés à ce niveau hiérarchique.

Le paragraphe II élève de 5 à 10 ans la durée d'exercice des fonctions des conseillers. L'Assemblée nationale a modifié cette durée qui était fixée à 8 ans dans le projet initial.

De plus, il retire le caractère probatoire à la formation préalable qui peut, si la commission d'avancement le juge nécessaire, être imposée aux candidats avant leur nomination dans leurs fonctions.

En conséquence, le projet prévoit qu'avant de suivre cette formation préalable, les magistrats prêtent devant la cour d'appel le serment auquel sont soumis tous les magistrats, en application de l'article 6 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, avant leur nomination à leur premier poste.

Le paragraphe III apporte une coordination en précisant que les conseillers recrutés directement au second groupe du premier grade recevront une rémunération correspondant à la moyenne des traitements bruts des magistrats de ce groupe.

Votre commission approuve les assouplissements opérés. Elle considère que l'allongement à dix ans de la durée des fonctions pourra inciter des personnes possédant une bonne expérience à terminer leur carrière dans la magistrature. La suppression du caractère probatoire de la formation lui semble également être une bonne mesure s'agissant de nominations, pour une durée limitée, de candidats justifiant d'une solide expérience professionnelle. Cette formation probatoire pouvait en effet conduire à dissuader des candidats et présenter un caractère vexatoire s'agissant de personnes de plus de cinquante ans justifiant de quinze ans d'activité professionnelle et d'une compétence et d'une expérience les qualifiant particulièrement pour l'exercice de fonctions judiciaires. Certains candidats retenus par la commission d'avancement pour effectuer cette formation ont ainsi préféré abandonner.

Il reste à espérer que ces assouplissements donneront un nouveau départ à ce type de recrutement qui n'a pas jusqu'à présent rencontré le succès escompté mais dont la souplesse pourrait être fort utile pour contribuer à désengorger les cours d'appel.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7
Dispositions transitoires concernant les conseillers de cour
d'appel en service extraordinaire

Cet article précise que les nouvelles dispositions concernant les modalités de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire ne s'appliquent pas aux candidats ayant déjà fait l'objet, à la date d'entrée en vigueur de la loi organique, de l'avis de la commission d'avancement. Sont ainsi visés les sept candidats qui effectuent actuellement leur stage probatoire.

En revanche, il déclare applicable l'allongement à 10 ans de la durée des fonctions à l'ensemble des magistrats, y compris à ceux nommés antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi organique (qui sont actuellement au nombre de quatre).

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification.

Article additionnel après l'article 7
Assouplissement des conditions de recrutement
des magistrats exerçant à titre temporaire

Les magistrats exerçant à titre temporaire les fonctions de juge d'instance ou d'assesseurs dans les formations collégiales des tribunaux de grande instance, ont été institués, comme les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire, par la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 (articles 41-10 à 41-16 de l'ordonnance n ° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature).

Comme indiqué dans l'exposé général, les candidats à ces postes sont obligatoirement soumis à l'accomplissement d'une formation probatoire, d'une durée de quarante à soixante jours , effectuée sur une période qui ne peut dépasser six mois. Elle est organisée par l'École nationale de la magistrature et comporte un stage en juridiction.

Votre commission estime souhaitable de favoriser ce type de recrutement qui lui semble présenter un grand intérêt. Dans la mesure où elle considère que le caractère probatoire de la formation peut freiner inutilement la candidature de personnes qui sont recrutées en fonction de leur expérience et de leur compétence, elle propose de supprimer ce caractère probatoire , sur le modèle de ce que le présent projet prévoit pour les conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

A cet effet, elle vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel prévoyant une nouvelle rédaction des troisième et quatrième alinéas de l'article 41-12 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958.

Article 8
Mesures réglementaires d'application

Cet article précise que les conditions d'application des articles premier à 5 relatifs aux recrutements exceptionnels seront déterminées par décret en Conseil d'État.

Le projet de décret a été communiqué à votre rapporteur. Il semble contenir toutes les garanties nécessaires quant à la qualité du recrutement et à la formation des futurs magistrats.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification .

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Sous réserve d'un article additionnel concernant les magistrats exerçant à titre temporaire et des observations contenues dans le présent rapport, votre commission vous propose d'adopter sans modification les articles du projet de loi organique transmis par l'Assemblée nationale.

¹ Rapport Sénat n°49 (1996-1997) " Quels moyens pour quelle justice ? "

² TGI de Paris, Gauthier, 5 novembre 1997