ARTICLE 32
Engagement financier de l'État dans le
plan de
restructuration du GAN
Commentaire : le présent article propose de
faire supporter par l'État les pertes et les charges auxquelles la
société centrale du Groupe des Assurances Nationales (GAN) devra
faire face à raison des prêts à la Société
Bâticrédit Finance et Compagnie, structure de défaisance du
groupe GAN.
I. LA SITUATION ACTUELLE
La complexité du dossier GAN, ainsi que la multitude de chiffres
avancés ici ou là, imposent un rappel précis des faits.
A. L'ENTRÉE DU GAN AU CAPITAL DU CIC ET DE L'UIC
Le GAN, société d'assurances créée en 1968 par le
regroupement de onze compagnies d'assurances nationalisées en 1946, dont
huit sociétés du groupe Soleil-Aigle, est entré à
partir de 1986, de façon progressive, dans le capital de la
compagnie
financière de CIC et de l'Union européenne
, également
appelée Union européenne de CIC et qui constitue le holding du
groupe bancaire CIC (Crédit industriel et commercial). Il s'agit d'une
banque commerciale spécialisée dans la clientèle
d'entreprises et de particuliers, ayant une forte implantation
régionale. La participation du GAN dans le CIC est ainsi passée
de 22 % en 1986 à 56 % en 1991. Cette opération s'inscrivait dans
une stratégie de bancassurance visant à tirer profit des
synergies existant entre la production de contrats d'assurance-vie et la
disposition d'un réseau de distribution bancaire.
A cette époque, le CIC détenait une participation à
hauteur de 64 % dans
l'Union industrielle de Crédit
(UIC), autre
établissement de crédit, spécialisé dans le
financement de l'immobilier par sa filiale SOFAL et, accessoirement, dans le
crédit bail immobilier, le crédit d'équipement des
cafés-hôtels-restaurants par sa filiale SOFINEC et la banque de
dépôt.
Rappelons que le CIC était devenu majoritaire dans l'UIC à
l'occasion de la fusion par voie d'absorption de la Banque de l'Union
européenne (nationalisée en 1982) par la Compagnie
financière du CIC fin 1990.
B. LA CRISE IMMOBILIÈRE ET LES DIFFICULTÉS DE L'UIC
Après avoir connu une forte progression de ses encours, qui sont
passés de 19,3 milliards en 1988 à 49,7 milliards en 1993, l'UIC
s'est retrouvée particulièrement exposée au risque
immobilier (82 % des encours à la fin de 1993), lors du retournement de
ce marché. A partir de 1992, les résultats de l'UIC se sont
dégradés pour faire apparaître un résultat net
négatif de 856 millions de francs lors de l'arrêté des
comptes de 1993. Surtout, l'ampleur des créances douteuses a fait alors
apparaître que l'UIC, était incapable de supporter seule ce niveau
de risque.
Au début de 1993, en pleine crise immobilière, le GAN, alors
présidé par M. François Heilbronner, a alors
décidé de reprendre directement l'UIC afin ne pas
répercuter les risques sur la situation financière du CIC,
soumise, en tant qu'établissement de crédit, au respect de ratios
prudentiels. GAN SA, holding du pôle assurance du groupe, a ainsi
porté sa participation directe dans l'UIC de 67 % à 97 % en 1995,
à la suite de l'augmentation de capital réalisée par le
GAN, les 3 % restant étant répartis dans le public. Dès la
fin de 1993 le GAN a comptabilisé des provisions significatives et, avec
l'accord des commissaires aux comptes et, sous le contrôle de la
Commission bancaire et de la Commission de contrôle des assurances, a
décidé de se défaire des actifs douteux.
C. LE PLAN DE DÉFAISANCE DE JUIN 1994
A la mi-1994, au moment où M. François Heilbronner était
remplacé dans ses fonctions par M. Jean-Jacques Bonnaud, alors directeur
général, une structure de cantonnement permettant de
dégager l'UIC des risques encourus sur un portefeuille de
18,3
milliards de francs d'actifs nets
(créances et actifs) a
été mise en place.
Sur ces 18,3 milliards, 5 milliards dont
2,4 milliards
en valeur de
marché à cette date, détenus sous forme
d'actifs
immobiliers
ont été transférés à une
société
ad hoc
dénommée "
La
Foncière Parixel"
, société anonyme, filiale à
100 % de GAN S.A. et chargée de les gérer. En montant brut, ces
actifs s'élevaient à 5 milliards de francs, les moins-values
latentes étant compensées par des actifs sains apportés
par GAN S.A. pour une valeur nette comptable de 957 millions de francs et
porteurs de plus-values latentes estimées à 2,6 milliards de
francs.
La partie la plus importante,
16,9 milliards
, détenue sous forme
de créances douteuses, a fait l'objet d'une défaisance selon le
schéma suivant :
- une société a été créée à
Jersey
, Bâti Holdings Ltd. ,
dont le propriétaire est le
Charitable Trustee Ltd
, société à vocation
charitable également basée à Jersey, par
l'intermédiaire d'un autre trust, le
Royal Bank of Scotland
Trust
. Cette société, par l'intermédiaire de deux
filiales, (Bâti-management Ltd et Bâti-investment Ltd),
détient la
SNC Bâticrédit Finance et Compagnie
,
filiale de droit français laquelle détient 81 % des actions
de
Bâticrédit SA
en nue propriété et 100 % en
usufruit, les 19 % des actions en nue propriété étant
détenus par GAN S.A..
-
Bâticrédit S.A.
, société anonyme de droit
français ayant le statut d'établissement de crédit a
acquis le portefeuille de créances immobilières douteuses de
l'UIC moyennant un prêt en garantie d'actifs octroyé par la
société mère SNC Bâticrédit Finance et Cie,
elle même financée à hauteur du transfert, soit 16,9
milliards, par l'UIC/SOFAL, le CIC et GAN S.A. de la façon suivante :
financement apporté par GAN SA : 4,7 milliards
- un prêt participatif de 2,4 milliards ;
- une ouverture de crédit de 1,1 milliard ;
- deux ouvertures de crédit de 600 MF chacune, soit 1,2 milliard ;
financement apporté par l'UIC : 9,2 milliards
- une ouverture de crédit de 4,3 milliards garantie en capital et
intérêts par GAN S.A. ;
- un prêt de 1 milliard ;
- un prêt relais de 3,9 milliards ;
financement apporté par le CIC : 3 milliards
- un prêt prioritaire de 3 milliards garanti en capital et
intérêts par GAN SA.
Ces prêts portent intérêt au taux interbancaire offert
à Paris (TIOP, plus connu sous son appelation anglaise de PIBOR). Ils
viennent à échéance en 2002, et sont prorogeables jusqu'en
2009. Ils sont susceptibles d'être remboursés par anticipation,
sans pénalité.
La société centrale du GAN (GAN SC) holding de tête du
groupe GAN, garantissait les crédits de GAN S.A. et contre-garantissait
les montants de l'UIC/ CIC (voir schéma ci-joint).
En raison du montant des
pertes, évalué en 1994 par le
cabinet Arthur Andersen consulting, à 6,450 milliards de francs
(dont 675 millions de frais de portage),
et, contrairement aux
schémas retenus à la même époque pour les
défaisances du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs,
le groupe GAN n'a pas bénéficié de l'aide ou de la
garantie de l'État et a supporté seul le poids de la
défaisance
.
Comme toute opération de défaisance bancaire, cette
opération avait pour objectif, de permettre le rétablissement des
ratios de solvabilité de l'UIC, tout en étalant le poids des
pertes dans le temps, en l'occurrence jusqu'en 2009.
La société défaite, en l'espèce l'UIC/SOFAL, a
donc échangé un risque en capital exigeant de passer des
provisions immédiatement, contre un risque de crédit
étalé dans le temps. Les pertes ne sont effectivement
constatées qu'au moment de la vente des actifs ou du recouvrement des
créances. De surcroît, en cédant les actifs de façon
progressive, les dirigeants du GAN pouvaient espérer limiter au maximum
la dépréciation qu'aurait entraîné une liquidation
immédiate, et, le cas échéant, bénéficier
d'une remontée des cours de l'immobilier.
De fait, ces pertes ont été provisionnées à
hauteur de 3,3 milliards de francs lors de l'arrêté des comptes de
1993 et pour 3 milliards dans les comptes de 1994.
D. LE PLAN DE REDRESSEMENT DE 1995
L'année 1995 a marqué l'amorce timide d'un redressement du GAN.
Ainsi, le résultat courant du pôle assurance qui était en
déficit de 310 millions de francs est passé en excédent de
380 millions de francs en 1995, auxquels s'est ajouté un
élément exceptionnel de 700 millions de francs. De même, le
CIC a vu son résultat net part de groupe passer de 534 à 732
millions de francs de 1994 à 1995.
Néanmoins, les pertes liées à l'immobilier d'origine
bancaire ont continué d'être importantes tant au sein de l'UIC que
dans la structure de défaisance.
Ainsi, les
pertes sociales de l'UIC
, qui étaient de 3 milliards
en 1994, ont nécessité un apport de l'État au groupe
à concurrence de 2,85 milliards. Le projet de recapitalisation fut
transmis à la Commission européenne au printemps 1995,
approuvé par l'assemblée générale du GAN en juin de
la même année, et finalement approuvé par la Commission
européenne le 18 septembre 1996. La recapitalisation a eu lieu sous
forme d'apport par l'État de titres Elf (5.327.509 actions pour une
valeur de 805 millions) et du CIC (2.041.428 actions A et 1.125.524 certificats
avec droits de vote, pour une valeur totale de 2 milliards).
S'agissant de
Bâticrédit
, la valorisation des actifs,
effectuée fin 1995 par les commissaires aux comptes de cette
société sur la base de l'audit de 1994, devait conduire à
l'identification d'une perte additionnelle de 1,3 milliard.
Parallèlement, le GAN assurance a mis en place un plan de "redressement
technique" comportant notamment des mesures d'ajustement tarifaire, de
sélection des risques et d'assainissement des portefeuilles. Ce plan a
été complété par un programme de ventes d'actifs
s'inscrivant dans le cadre d'une stratégie de recentrage du groupe sur
ses métiers de base.
E. LE PLAN DE RESTRUCTURATION DE FÉVRIER 1997
Les perspectives de résultat du GAN au premier semestre de 1996,
connues en octobre de cette même année, ont fait apparaître
une forte dégradation de la situation de l'UIC ainsi qu'une
amélioration des résultats du pôle assurance
inférieure aux résultats anticipés. Ces
éléments ont conduit l'État a lier son approbation des
comptes semestriels de 1996 à la
réalisation d'un audit
complet de l'immobilier d'origine bancaire détenu par le groupe
.
Par ailleurs, dès avant que ces éléments soient connus
l'État avait lancé le
processus de privatisation du CIC en
août 1996
.
Enfin, le GAN avait envisagé l'opportunité
d'
accélérer la cession des actifs des structures de
défaisance
31(
*
)
.
L'audit
, dont les résultats n'ont été connus qu'au
début 1997,
a permis d'établir un besoin de provisionnement
estimé à 13,8 milliards de francs dont 7,9 pour l'UIC et 5,9 pour
les structures de défaisance.
Ces nouvelles estimations s'expliquent par trois éléments :
Tout d'abord, il est apparu que
les pertes réelles au 31
décembre 1994 avaient été largement sous-estimées
par les auditeurs externes
. Les anticipations de l'évolution du
marché immobilier n'avaient pas pris en compte l'attitude de plus en
plus sélective des investisseurs, qui s'est révélée
particulièrement pénalisante pour les actifs de qualité
médiocre, obtenus à la suite de procédures de recouvrement
forcé. Cette erreur d'analyse s'est révélée
particulièrement importante dans le secteur des fonds de commerce
(hôtellerie notamment) dans lequel l'UIC était fortement
engagée. C'est l'expérience acquise au fur et à mesure du
traitement des créances, dossier par dossier, qui a finalement conduit
à la mi-1996 à prendre la mesure des pertes de l'UIC.
Ensuite, la
nouvelle appréciation des risques a
intégré le passage d'une optique de cession lente
des actifs
logés dans Bâticrédit
à une optique
liquidative
. En effet, dès lors que les actifs doivent être
cédés immédiatement, ils doivent être
comptabilisés sur la base de leur valeur de commercialisation tenant
compte des rendements exigés par les acteurs du marché.
Des changements de méthodes comptables et leurs modalités
d'application
ont conduit à apprécier le montant des pertes.
L'UIC et les structures de défaisance ont pris en compte des coûts
de portage futurs, ainsi que l'ensemble des honoraires, des frais
administratifs, de commercialisation, de liquidation et de charges diverses
à venir. De plus, l'UIC a provisionné les risques en tenant
compte des seuls gages sous-jacents aux créances, évalués
en outre dans une optique de cession rapide, complétés de
provisions statistiques, d'une part sur les créances non encore
contentieuses, d'autre part sur les créances ne correspondant plus aux
activités stratégiques retenues dans son plan de mutation.
Enfin, l'examen des
créances détenues par l'UIC
a mis en
évidence une
dégradation très nette de la
solvabilité des débiteurs importants,
notamment dans le
secteur des cafés, hôtels et restaurants.
Ces provisions supplémentaires de 13,8 milliards auraient
placé le groupe, dont les fonds propres n'étaient plus que de 8
milliards en 1996
(contre 21,7 milliards en 1993)
en situation de fonds
propres négatifs. Un nouveau plan de redressement s'avérait donc
nécessaire.
Ce plan annoncé par M. Jean Arthuis en février 1997, en
même temps que les résultats de l'audit, comprenait deux volets :
1. Un soutien important de l'État
sous la forme :
a. une dotation en capital de 11 milliards de francs ;
cette
recapitalisation a été effectuée par le biais d'une
augmentation en capital ouverte le
7 octobre dernier
. En
réalité, l'État n'a pas eu à apporter la
totalité de ces 11 milliards, l'augmentation ayant été
souscrite à hauteur de 1,8 milliard par des actionnaires privés.
L'État n'a donc souscrit, en numéraire, qu'à hauteur de
85,3 %, soit un montant de 9,17 milliards. Sa participation dans le capital de
GAN SC est passée de ce fait de 80,47 % à 82,35 %.
L'affectation de ce montant a avant tout bénéficié
à l'UIC, avec 7,1 milliards de francs. Toutefois, d'autres
sociétés du groupe en ont été également
destinataires :
* GAN Incendie Accidents : 2,3 milliards de francs ;
* GAN Vie : 1,4 milliard de francs sous forme de remboursement de prêts ;
* GAN capitalisation : 200 millions de francs.
b. un engagement de l'État à compenser les pertes, d'un
montant estimé à 9 milliards à fin 1996, que constatera la
Société centrale du GAN, à l'occasion de la mise en jeu
des garanties, qu'elle sera amenée à accorder, dans le cadre du
plan de restructuration, sur les prêts consentis à la
Société Bâticrédit Finance et Compagnie.
Cet engagement a été donné par lettres du ministre de
l'économie et des finances en date du 28 avril et du 30 mai 1997
. Il
permettra au GAN de ne pas avoir à supporter les pertes de l'exercice
1996, soit 5,9 milliards de francs, ni les éventuelles pertes futures.
Il a déjà permis aux commissaires aux comptes de certifier le 12
juin 1997, et sous les réserves d'usage, les comptes du GAN pour
l'exercice 1996
32(
*
)
.
C'est cet engagement dont la ratification est demandée par le
présent article.
Comme l'indique le tableau suivant, extrait du rapport annuel du GAN, la
recapitalisation n'a pas été prise en considération dans
les comptes de l'exercice 1996. A l'inverse, l'engagement financier de
l'État de compenser les pertes résultant de la défaisance
a permis à GAN S.A. de ne pas prendre en compte la charge
résultant du rapport d'audit.
2. La mise en place d'un plan de restructuration devant permettre la
privatisation prochaine du CIC et de GAN S.A.
Cette restructuration a eu pour objet de constituer trois pôles
distincts placés sous la Société centrale du GAN :
*
L'assurance
, sous la sous-holding GAN S.A. ;
*
La banque à réseau
, sous la Compagnie financière
de CIC ;
*
L'immobilier d'origine bancaire
avec l'UIC et les structures de
défaisance.
Cette clarification des structures était destinée à
permettre une meilleure appréciation du redressement des métiers
de base, et, par là, concourir à la privatisation.
Ce nouveau plan de redressement, a été accepté par la
Commission européenne, le 30 juillet dernier. Toutefois, la Commission a
posé quatre conditions à son acceptation :
1) la privatisation sous délai du CIC et de GAN S.A.
; la
procédure de privatisation devant être lancée avant juin
1998 ;
2) le désengagement de GAN SC de l'immobilier d'origine bancaire
,
ce qui signifie la
cession complète de l'UIC et des actifs
logés dans la structure de défaisance ;
3) la cession d'actifs financiers et industriels du GAN à hauteur de 2,4
milliards
;
4) la réduction de 50 % des activités du GAN
réalisées hors de France
, sur la base des chiffres
arrêtés au 31 décembre 1996,
dans le délai
d'un an à compter de la date de privatisation.
On observera que cette dernière condition est sans doute moins
contraignante qu'elle n'y paraît dans la mesure où le GAN SC avait
déjà cédé deux filiales (GAN Belgium et la filiale
de réassurance CTR) qui n'avaient pas encore été
déconsolidées au 31 décembre 1996 et dont
l'activité représente 20 % des activités du groupe
à l'international. Les activités internationales à
céder ne représentent donc plus qu'un solde de 30 %.
F. L'ATTITUDE DU NOUVEAU GOUVERNEMENT
Le nouveau Gouvernement
n'a pas remis en cause le plan de
restructuration de février 1997. A l'inverse, il
a
confirmé
, "
dans un souci stratégique de long terme,
le
principe de la cession du CIC et du GAN
" et souhaité
"
compte
tenu, de la situation de ces entreprises sur des marchés de la banque et
de l'assurance en évolution rapide, (...) qu'elles puissent
s'intégrer dans des ensembles plus vastes, susceptibles de leur donner
les moyens de se développer
33(
*
)
.
"
La cession de l'UIC
a été lancée la
première. Ne s'agissant pas d'une société détenue
en premier rang, inscrite sur la liste annexée à la loi n°
93-923 du 19 juillet 1993, sa privatisation a pu être engagée sur
la base de l'article 21 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986
(
opération de "respiration" du secteur public
). Après
qu'une offre publique de retrait (OPR) ait été lancée en
mai 1997 afin de porter à 100 % la participation de GAN SC dans cette
filiale, une procédure de vente de gré à gré a
été initiée et une "
dataroom
" a été
ouverte le
6 octobre dernier
. La date limite de dépôt des
offres a été fixée au 18 décembre 1997.
La reprise du processus de cession du CIC
, interrompu le 14 novembre
1996 pour cause d'offres insuffisantes, a été relancé avec
la publication au Journal officiel du
2 décembre dernier
de
l'avis de privatisation, selon la procédure de vente de gré
à gré par appel d'offres et cahier des charges, de 67 % du
capital. Les offres d'achat devront être déposées au plus
tard le 23 février 1998. Le cahier des charges apparaît
très contraignant puisqu'il prévoit que l'acheteur réponde
aux préoccupations suivantes :
- respecter l'identité du groupe CIC et mettre en valeur sa
spécificité en tant que groupe décentralisé de
banques régionales en veillant à sa cohésion ;
- conforter l'ancrage du groupe CIC et la localisation régionale des
sièges de banques et de leurs centres de décision , de
manière à renforcer la stratégie de proximité et
les liens avec les acteurs économiques locaux, éventuellement en
procédant à des ouvertures minoritaires de capital de banques
régionales ;
- conforter la politique sociale du groupe CIC, en particulier en
matière d'évolution de l'emploi ;
- renforcer la capacité financière et la
compétitivité du groupe CIC et de ses composantes ;
- permettre au GAN de détenir une participation au moins égale
à 20 % du capital et des droits de vote du CIC ;
- maintenir et, le cas échéant, développer les liens de
bancassurance entre le GAN et le CIC ;
- développer l'actionnariat des salariés du groupe CIC, qui
bénéficieront d'ailleurs des dispositions législatives
leur permettant de leur réserver des titres à des conditions
préférentielles.
Contrairement à la première mise en vente du CIC, des groupes
étrangers pourraient cette fois se porter candidats. Ainsi, outre la
BNP, la Société générale et le CCF en France, le
belge Générale de Banque, les néerlandais ING ou ABN Amro
ou l'allemand Deutsche Bank pourraient s'intéresser au dossier.
Enfin, dans un communiqué de presse du
9 décembre
, le
Gouvernement a annoncé qu'il marquerait, "
dans les tout prochains
jours, le lancement officiel de la
cession du GAN
".
G. REMARQUES SUR LA SITUATION PRÉSENTE
Au terme de cet examen, deux chiffres méritent d'être
précisés : d'une part, celui des pertes cumulées de GAN
SC, d'autre part, celui des apports de l'État.
S'agissant des
pertes cumulées
le tableau ci-dessous, fait
apparaître qu'elles s'élèvent à 34,9 milliards
depuis 1992 (hors prise en compte d'un abandon de plus values latentes à
hauteur de 2,6 milliards de FF).
Remarquons, d'une part, que
ce chiffre est assez éloigné des
50 milliards de francs annoncé dans la presse
, et, d'autre part, que
cette opération de cumul n'a pas de sens
, autre que
médiatique, puisqu'il ne serait pas juste de prendre en compte les
seules pertes, en faisant abstraction des gains. En effet,
seul le
résultat net consolidé importe
. Or, celui-ci n'a
été négatif qu'à partir de 1994 et pour un total
cumulé sur la même période de
12 milliards de
francs
, ce qui est déjà un chiffre suffisamment
élevé, sans qu'il soit besoin d'en rajouter.
Le chiffre de 34,9 milliards qui résulte des comptes du GAN, ou celui
de 37,5 milliards (34,9 + 2,6 d'abandon de plus-values latentes) avancé
par le ministre de l'économie, des finances et de l'Industrie lors d'un
communiqué de presse en date du 1
er
décembre, ou
encore celui de 40 milliards qui, selon la rumeur, résulterait du
rapport de la Cour des comptes dont la publication devrait intervenir
instamment, ne doivent pas être confondus avec
la charge pour
l'État de la gestion du GAN
. En effet, ces pertes cumulées
ont été comblées par la consommation de
l'intégralité des fonds propres du groupe qui seraient devenus
négatifs en 1997, sans la réalisation de l'augmentation de
capital effectuée par l'État.
Concernant la charge supportée par l'État, celle-ci
s'élève, pour l'instant et au total, à 21 milliards de
francs :
-
2,85 milliards
au titre de la
recapitalisation de juin 1995
;
encore faut-il rappeler que cette recapitalisation n'a pas eu lieu en
numéraire mais sous forme d'apports de titres ;
-
9,17 milliards
au titre de la
recapitalisation d'octobre 1997
;
néanmoins, il est évident qu'il faudra effectuer une
opération d'offre publique de retrait sur GAN SC, au moment du
débouclement complet de l'opération, c'est à dire
après la cession des trois filiales GAN SA, CIC et UIC, et que le
coût risque à ce moment d'être supérieur ;
-
9 milliards
au titre de la
garantie apportée à GAN SC
qui sera, sans l'ombre d'un doute, appelée à jouer.
Encore faut-il signaler que
ce dernier montant est susceptible d'être
majoré des coûts de portage
. Si, à titre d'exemple, on
fait l'hypothèse d'une stabilisation du taux interbancaire
français (PIBOR) à son niveau actuel, soit environ 3,33 %, le
portage du prêt jusqu'en 2008, avec capitalisation des
intérêts, occasionnerait une charge supplémentaire de
l'ordre de 3,9 milliards de francs.
Le coût définitif de cette
garantie dépendra en définitive du choix du Gouvernement entre un
règlement immédiat, moins coûteux mais important, et un
étalement dans le temps, plus facile à supporter
budgétairement, mais forcément plus coûteux.
En regard, de cette charge de l'ordre de 23 milliards de francs, il faudra
mettre le produit des cessions et des privatisations, par définition
inconnu à ce jour.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Le projet déposé par le Gouvernement prévoyait de donner
autorisation au ministre de l'économie de faire supporter par
l'État, les pertes et les charges auxquelles la Société
centrale devra faire face à raison des prêts par elle garantis ou
contregarantis à la Société Bâticrédit
Finance et Cie, étant entendus que ces paiements devraient être
effectués au plus tard le 31 décembre 2008.
Rappelons qu'en vertu de l'article 13 de la loi n° 46-2914 du 23
décembre 1946, jamais formellement abrogée, "
aucune
opération de crédit à court, moyen ou long terme ne peut
bénéficier de la garantie de l'Etat qu'en vertu d'une loi
".
Aujourd'hui, ce sont les dispositions de l'article 34 de la Constitution qui
déterminent le champ d'intervention du législateur. Or, ces
dispositions et celles de l'ordonnance organique relative aux lois de finances
du 2 janvier 1959, tendent à soumettre les garanties de l'Etat à
autorisation législative.
Sur les 16,9 milliards de prêts garantis ou contregarantis en 1994 par
GAN SC à la SNC Bâticrédit Finance & Cie les sommes
restant à rembourser se répartissent ainsi :
GAN SA : 1,1 milliard
UIC : 3,922 milliards
CIC : 6,157 milliards
total : 11,179 milliards
Face à l'encours des prêts, l'encours des provisions
s'établit ainsi :
1993 : 3,3 milliards
1994 : 3 milliards
1995 : 1,3 milliard
1996 : 5,9 milliards
total : 13,5 milliards
Le fait que l'État ait apporté sa garantie en juin 1997 a permis
au GAN d'effectuer une reprise de provisions de 3,1 milliards sur les
années antérieures, ce qui porte le
total des pertes au 31
décembre 1996
à 10,4 milliards, auxquels il faut ajouter des
coûts administratifs divers évalués à un peu plus de
400 millions de francs, soit en tout
10,9 milliards de francs.
La garantie de l'État
a donc permis de passer les provisions
nécessaires pour l'exercice 1996 dans leur intégralité,
soit 5,9 milliards de francs et une reprise de provisions de 3,1 milliards de
francs, soit en tout
9 milliards de francs.
La valeur comptable des actifs sous-jacent restant en défaisance
s'obtient en déduisant l'encours des provisions de l'encours des
prêts, soit
2,321 milliards
si l'on raisonne au
premier
semestre 1997
, avant que ne soit autorisé la reprise de provisions,
ou
379 millions de francs
si l'on raisonne à
fin 1997
.
B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE
NATIONALE
Après un examen particulièrement approfondi, tant au sein de la
commission des finances qu'en séance publique, l'Assemblée
nationale a, en accord avec le Gouvernement, adopté le texte initial en
le modifiant sur deux points :
- d'une part, elle a limité le montant maximal garanti en principal
à 10,9 milliards de francs (les intérêts
capitalisés ou non venant en sus), estimant les pertes au 31
décembre 1996 à 9 milliards de francs.
- d'autre part, elle a imposé au Gouvernement de rendre compte, chaque
année, au Parlement
des opérations liées à cet
engagement dans un chapitre particulier du
rapport
annuel sur la mise en
oeuvre des privatisations.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION
On essayera de comprendre les raisons de la déconfiture combinée
de l'UIC et du GAN avant d'envisager les choix ouverts au Parlement en
général et au Sénat en particulier.
A. LES RAISONS DE LA DÉCONFITURE COMBINÉE DE L'UIC ET DU
GAN
Si on essaye de démêler l'écheveau complexe des causes qui
ont abouti à l'insertion du présent article dans le projet de loi
de finances pour 1997, il semble possible de distinguer deux séries de
causes.
1. Les causes premières
Par causes premières, on entend les causes qui sont à l'origine
du sinistre financier. Par ordre décroissant d'importance, il s'agit :
1. du positionnement de l'UIC sur le marché de l'immobilier
qui a
connu la crise que l'on sait au tournant des années 1990-1993 ;
cet
état de fait, dont la responsabilité n'est imputable à
personne
, a été néanmoins
aggravé par
la
stratégie des dirigeants de l'UIC
. Ceux-ci ont dû faire
face à une augmentation considérable des pressions
concurrentielles résultant de la déréglementation
financière qui a rythmé la décennie des années
1980. Comme beaucoup de banquiers de l'époque, ils ont essayé de
se "refaire" en augmentant leurs encours de crédit aux professionnels
de
l'immobilier, sur un marché qu'ils étaient pourtant censés
bien connaître.
2. de l'accroissement de la participation du GAN dans le capital du CIC et
donc dans l'UIC.
Comme on l'a vu, cette montée en puissance du GAN
dans le CIC répondait à une stratégie de bancassurance.
Bien entendu, si les dirigeants du GAN n'étaient pas entrés au
capital du CIC, l'UIC n'en aurait pas moins connu de graves difficultés.
Dans la mesure où le GAN s'est lui-même retrouvé en
difficulté sur son métier de base, cette association a conduit
à cumuler les pertes plus que les profits. Or, la montée
progressive du GAN dans le capital du CIC ne pouvait ignorer le
"boulet"
potentiel constitué par l'UIC.
3. d'une politique de conquête de parts de marché dans le
métier de l'assurance.
Pour l'ensemble des entreprises
françaises d'assurance, la fin des années 1980 et le début
des années 1990 ont été marqués par une brusque
diminution de la rentabilité. Pour le GAN ce retournement a
été d'autant plus grave que le groupe avait engagé une
politique de conquête de parts de marché au moyen d'une forte
compression de ses tarifs de ses marges et donc de ses profits.
Le tableau ci-après montre en effet que le résultat courant du
pôle assurances qui était encore positif à hauteur de 1,8
milliard en 1990 est devenu négatif dès 1992 et l'est
resté depuis avec un plus bas en 1994 à hauteur de 1,2 milliard
de pertes. Début 1993, le GAN a pris, en accord avec ses
autorités de tutelle, l'initiative d'un changement de stratégie,
donnant une priorité accordée au redressement des comptes
techniques, un renforcement de la sélection des risques et des hausses
tarifaires.
Il faut bien voir cependant que la politique suivie en matière
d'assurance ne constitue qu'une cause accessoire, même si, pour des
raisons chronologiques, on la range dans les causes premières. En effet,
une autre politique de développement en matière d'assurance,
n'aurait pas empêché l'UIC de réaliser les pertes que l'on
sait. A supposer même qu'elle eût permis de dégager des
profits sur le pôle assurance, ceux-ci n'auraient vraisemblablement pas
été suffisants pour compenser les pertes de l'UIC
(5,7 milliards en 1994).
2. Les causes secondes
Il s'agit :
1. du recours à une structure de défaisance plutôt
qu'à une recapitalisation ou à une liquidation.
S'il soulage
à court terme les comptes de l'établissement, l'expérience
montre que le concept de la défaisance est pervers. D'abord parce que le
portage des actifs financiers dans le temps a un coût financier important
qui alourdit d'autant la perte due aux créances elles-mêmes.
Ensuite, parce que la mise sur pied d'une structure de cantonnement suppose
d'embaucher des équipes pour la gérer et génère des
coûts administratifs importants (honoraires d'avocats, frais d'audit...).
Enfin et surtout, la localisation des actifs douteux dans une structure
distincte les identifie aux yeux des acquéreurs comme étant
susceptibles d'être rachetés à bas prix ce qui a pour effet
de faire baisser encore davantage les prix. Ainsi, un dossier logé dans
une défaisance est par définition dévalorisé.
L'État impécunieux n'ayant pas recapitalisé
l'entreprise quand c'était nécessaire est aujourd'hui contraint
de le faire dans une optique liquidative.
La recapitalisation
demandée par Jean-Jacques Bonnaud à son arrivée en 1994
était de l'ordre de 10 milliards de francs. Elle aura en
définitive coûté plus du double.
La procrastination
budgétaire a un coût élevé.
2. de la sous-évaluation des pertes
. En 1994, les pertes de l'UIC
ont été largement sous-évaluées. Il s'agit non
seulement des actifs logés dans la structure de défaisance, dont
la dépréciation initialement évaluée à 6,3
milliards s'est en définitive élevée à 10,4
milliards, mais aussi des actifs de l'UIC qui, bien après la mise en
place de la défaisance a continué à réaliser des
pertes. Cette sous-évaluation, résulte d'hypothèses qui
étaient communes à l'ensemble des analystes financiers à
l'époque, à savoir que le marché immobilier allait se
reprendre. Or tel n'a pas été le cas ni en 1995, ni en 1996.
B. LES CHOIX OUVERTS AU PARLEMENT
Observons d'emblée qu'il existe une différence fondamentale
entre, d'une part, le plan soumis au Parlement concernant le redressement du
Crédit Lyonnais et celui du Comptoir des entrepreneurs et, d'autre part,
le présent article. En effet, dans le premier cas l'accord du Parlement
a été sollicité au moment de l'élaboration du plan
et avant sa mise en oeuvre. A l'inverse, s'agissant du GAN, l'accord du
Parlement est sollicité pour avaliser un plan dont la réalisation
est quasiment achevée
.
Dès lors, les choix ouverts au Parlement sont particulièrement
étroits et lourds de conséquences, si la décision devait
être prise de rejetter la garantie dont il nous est demandé
l'accord.
Signalons encore, qu'au moment de la mise en place du plan, en février
1997, il était dans les intentions du ministre de l'économie et
des finances de l'époque, de soumettre au Parlement, lors de la
discussion du projet de loi portant diverses mesures d'ordre économique
et financier (projet n° 3492 déposé sur le bureau de
l'Assemblée), l'autorisation de donner la garantie avant que ne soit
effectuée la recapitalisation. A ce moment, le choix des parlementaires
n'aurait pas été aussi contraint qu'il l'est aujourd'hui.
Ces observations étant faites, quelles sont, aujourd'hui, les
options ?
Le plafonnement de la garantie
opéré par
l'Assemblée nationale qui ne couvre pas les intérêts est
sans doute, sur le plan des principes, une bonne chose. Mais il est plus
symbolique que pratique, le montant des pertes étant désormais
connu de façon définitive et la structure de défaisance ne
contenant plus que 400 millions d'actifs encore à céder.
La seule interrogation est de savoir si le Gouvernement choisira de faire
jouer la garantie dans un futur proche ou s'il décidera d'en reporter la
charge ultérieurement, quitte à en majorer le coût. En tout
état de cause, le GAN SC pourra éventuellement décider de
titriser
34(
*
)
ou de
monétiser la dette, ce qui en rendrait le portage plus facile, comme
cela a été fait dans le cas du Crédit Lyonnais.
A cet égard il serait envisageable de
raccourcir le délai de
garantie
, afin d'éviter que le Gouvernement actuel ne reporte
intégralement le règlement du dossier. Toutefois, sauf à
restructurer la dette des structures de défaisance afin de faire
coïncider à nouveau les échéances entre la garantie
et les prêts, cette solution empêcherait la titrisation
ultérieure des dettes et poserait très certainement un
problème de "
cookage
" des dettes, actuellement,
"
cookées
" à zéro, dans la mesure où elles
bénéficient de la garantie de l'Etat.
Pour des raisons évidentes tenant au fait que l'opération de
défaisance touche quasiment à sa fin,
la transformation de la
SNC Bâticrédit Finance & Cie en Établissement
public
, sur le modèle de la transformation de la
Société de participation banque industrie (SPBI) en Etablissement
public de financement et de restructuration, au conseil d'administration duquel
le Parlement pourrait décider de mandater un ou plusieurs de ses
membres,
n'aurait pas de sens
. Au demeurant, il n'est pas sûr du
reste que la défaisance du Crédit Lyonnais ou celle du comptoir
des entrepreneurs constituent des modèles à suivre.
Imposer au Gouvernement de
rendre compte annuellement
est une
précaution utile pour l'avenir, mais qui, dans le cas présent
n'apporte rien à la solution du problème.
Reste alors à envisager le refus de la garantie. Quelles en seraient
les conséquences ?
Si le Parlement n'acceptait pas en définitive d'accorder au ministre de
l'économie et des finances de donner la garantie de l'Etat, garantie qui
est déjà donnée pour l'instant, les comptes du GAN SC,
arrêtés pour 1996 seraient à refaire.
Il est évident que les commissaires aux comptes du groupe
n'accepteraient pas de les refaire dans les mêmes conditions et qu'il
faudrait constater une perte de 9 milliards dans les comptes de l'UIC. Cette
perte conduirait la Banque de France, se prévalant des dispositions de
l'article 52 de la loi bancaire, à demander immédiatement
à l'actionnaire de référence de l'UIC, en l'occurrence le
GAN SC, de recapitaliser sa filiale.
Par ailleurs le CIC serait également en difficulté puisqu'il
devrait constater dans ses livres une perte de 9 milliards à raison des
créances qu'il détient sur l'UIC soit directement, soit
indirectement. Ce provisionnement serait certes possible, puisque le CIC
possède 15 milliards de fonds propres. Mais il conduirait à ne
plus respecter les ratios prudentiels et, là encore, la Banque de France
demanderait à GAN SC de recapitaliser sa filiale. Le GAN SC étant
incapable de recapitaliser à hauteur de cette somme, il se tournerait
alors vers l'État.
Le GAN SC ne pouvant faire face seul à cette demande se tournerait
alors à nouveau vers l'État. Celui-ci pourrait accorder une
recapitalisation, dans la limite de l'autorisation budgétaire
accordée pour 1998, ce qui lui permettrait de s'exonérer de
l'autorisation parlementaire, mais le contraindrait à se priver de la
faculté d'étaler les pertes dans le temps.
Si par extraordinaire, le Gouvernement décidait de ne pas
recapitaliser, l'UIC entrerait alors en liquidation judiciaire. Sa cession,
ainsi que celle du CIC seraient remises en cause. Enfin, la possibilité
de titriser ou de monétiser la dette restante de l'UIC
disparaîtrait. Il se produirait vraisemblablement un effet domino sur
l'ensemble des sociétés du groupe et qui conduiraient à
leur liquidation successive.
Quelles seraient l'impact de la liquidation du CIC et de l'UIC à la
fois en termes budgétaires pour l'État et en termes de
sécurité pour notre système financier.
En termes budgétaires, l'État n'aurait pas à
débourser les 10,9 milliards de francs destinés à solder
l'opération. Il récupérerait sans doute quelque chose de
la liquidation de l'ensemble du groupe GAN SC, mais certainement pas autant que
pourraient lui en rapporter la privatisation de chacune des
sociétés du groupe. A cet égard, rappelons que le CIC est
comptabilisé à 15 milliards de francs dans les livres du GAN,
même si l'on sait que sa valeur réelle est certainement
inférieure à ce chiffre. Quant à l'UIC, sa valeur est
très difficile à évaluer. Pour ce qui est de GAN SA,
l'exercice doit être plus facile à réaliser.
Cependant l'État perdrait les 9,17 milliards de francs qu'il a consenti
à apporter à la recapitalisation d'octobre dernier. Si l'option
liquidative avait été choisie, c'est avant cette opération
qu'elle aurait dû jouer.
En termes financiers, force est de constater que l'État léserait
gravement la confiance des épargnants, petits actionnaires, qu'il a
convaincu d'investir dans l'augmentation de capital d'octobre 1997, sur la base
de comptes arrêtés en tenant compte de son engagement.
Mais la vraie question est de savoir si la liquidation du GAN SC serait de
nature à faire peser un risque systémique sur l'ensemble du
système financier français. Cette question n'est pas facile
à trancher pour l'UIC. S'agissant du CIC celui-ci détient 193
milliards de francs de lignes de crédit interbancaires. Seules les
lignes émises au jour le jour ou à très brève
échéance, seraient de nature à engendrer un risque
systémique. Or votre rapporteur ne connaît pas la part de ces
lignes dans le total. Si l'on suppose néanmoins, pour les besoins de la
démonstration qu'elles sont de l'ordre de 50 %, ce qui constitue
vraisemblablement une limite très large, ces lignes de crédit
représenteraient environ 90 milliards de francs. Est-ce que la Banque de
France serait en mesure de jouer son rôle de prêteur en dernier
ressort, pour un sinistre de cette ampleur ?
En définitive, l'examen de cet article dépend de la
réponse apportée à deux questions :
1. Est-ce que le choix de la recapitalisation/garantie par rapport à
celui de la liquidation est bien le meilleur choix patrimonial pour
l'État ?
Il convient du reste de distinguer :
- avant que le plan ne soit mis en oeuvre ?
- maintenant que la recapitalisation a déjà été
effectuée ?
2. Est-ce que le choix de la liquidation entraînerait un risque
systémique pour le système bancaire français ?
Dans le bref laps de temps qui lui a été imparti pour examiner
le projet de loi de finances rectificative, votre rapporteur
général n'a pas été en mesure d'apporter des
réponses à ces deux questions.
Pour cette raison, la commission n'a pu se prononcer et sa décision a
été réservée.
Votre Rapporteur général tient néanmoins à faire
observer, dans la droite ligne des recommandations déjà
effectuées par la Commission des finances du Sénat dans le
rapport d'information d'octobre 1996 sur la situation et les perspectives du
système bancaire français
35(
*
)
,
que :
-
la recapitalisation systématique des établissements
bancaires publics défaillants
, sans que cette recapitalisation
prenne en compte la viabilité de l'établissement,
constitue
moins une solution qu'une partie du problème
de notre système
bancaire pris dans sa globalité ;
-
il est urgent de faire aboutir une réforme de notre système
de prévention et de traitement des crises bancaires, qui pour l'instant,
en reposant de façon quasi-exclusive sur une application
contra-legem
de l'article 52 de la loi bancaire,
contribue à
aggraver la situation de notre système bancaire et à le rendre
vulnérable à des acquisitions étrangères ;
-
la menace du risque systémique ne doit plus être brandie
à chaque traitement d'un dossier bancaire
. D'une part, on observe
que des sinistres d'une ampleur comparable voire supérieure ont eu lieu
en Angleterre (Barings), en Espagne (Banesto), au Japon (Yamaïchi) sans
que ne se réalise de risque systémique. D'autre part, il
conviendrait de se souvenir, qu'en France aussi, la banque centrale est le
prêteur en dernier ressort et d'arrêter de faire jouer aux
contribuables un rôle qui n'est pas le leur.
Décision de la commission : votre commission a réservé
sa décision quant à l'examen de l'article 32, afin d'obtenir des
éléments d'information, d'une part, sur la justesse du choix
patrimonial effectué par l'État, et, d'autre part, sur la
réalité et l'ampleur du risque systémique.
ARTICLE 33
Octroi de la garantie de l'Etat aux
missions confiées à Natexis S.A.
Commentaire : le présent article effectue deux
opérations. Il propose d'accorder la garantie de l'Etat aux
procédures publiques confiées à Natexis S.A.,
établissement issu de l'absorption de la Banque française du
commerce extérieur (BFCE) par le Crédit national. Il crée
dans le bilan de Natexis un patrimoine d'affectation, relatif à ces
procédures publiques et sur lequel l'Etat aura un droit
spécifique en contrepartie de sa garantie. Il s'agit d'une version
complétée de l'article 17 de l'ancien projet de loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier
déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 2 avril
1997.
Natexis S.A. est l'établissement de crédit issu de l'absorption
de la Banque française du commerce extérieur (BFCE) par le
Crédit national. Tous deux établissements privés, ces
derniers s'étaient vu confier de nombreuses procédures publiques
garanties par l'Etat, dont Natexis reprend celles qui sont toujours en
fonctionnement.
Le présent article relève donc du toilettage juridique, et non de
l'innovation. Il a pour but d'assurer une saine gestion des
intérêts de l'Etat dans les activités de Natexis. En
particulier, il n'accorde pas sa garantie à Natexis elle-même,
mais à un certain nombre (12 au total) de procédures bien
identifiées
36(
*
)
qui
pourront être déléguées à des filiales. Et il
oblige la banque à isoler de façon nette les comptes relatifs
à ces procédures.
I. PRESENTATION RAPIDE DU GROUPE NATEXIS S.A.
En janvier 1996, le Crédit national a pris le contrôle de la BFCE
dans le cadre d'une procédure de privatisation consistant en une cession
des participations détenues, non pas directement par l'Etat, mais par
les Assurances générales de France, le consortium de
réalisation (CDR) et la Caisse des dépôts et consignations.
Le Crédit national, qui a toujours été un
établissement de crédit à capitaux privés,
était spécialisé dans le financement des moyennes et
grandes entreprises. Il gérait pour le compte de l'Etat un grand nombre
de procédures publiques.
La BFCE était, quant à elle, l'établissement de
crédit public spécialisé dans le financement de
l'exportation, s'adressant sur ce créneau au même type de
clientèle que le Crédit national.
Les actionnaires des deux entreprises ont décidé
de la fusion le 23 juin 1997, avec effet rétroactif au
1er janvier 1998.
Natexis S.A. est actuellement en voie d'intégration au groupe des
banques populaires, qui détient aujourd'hui 23,35 % de son capital.
II. LES CONSÉQUENCES DU TRANSFERT À NATEXIS DES MISSIONS
PUBLIQUES DE LA BFCE ET DU CRÉDIT NATIONAL
Le présent article effectue deux opérations symétriques,
qui s'accompagnent d'un léger toilettage :
- l'octroi de la garantie de l'Etat aux procédures
déjà garanties par l'Etat lorsqu'elles étaient
exercées séparément par la BFCE et le Crédit
national ;
- la création d'un patrimoine d'affectation au sein du bilan de
Natexis pour isoler les actifs relatifs aux procédures publiques. L'Etat
aurait un droit spécifique sur ces actifs.
A. L'OCTROI DE LA GARANTIE DE L'ETAT À DES MISSIONS
DÉFINIES
Les paragraphes I et II du présent article ont pour objet de confier
à Natexis S.A. douze procédures publiques auparavant
confiées séparément à la BFCE et au Crédit
national, et d'autoriser le ministre chargé de l'économie
à accorder la garantie de l'Etat à ces procédures. Ce
dernier aurait également le pouvoir de mettre fin aux missions publiques
de Natexis S.A. pour un motif d'intérêt général ou
en raison de l'inexécution desdites missions. Ce dispositif s'inspire
des garanties accordées à la compagnie française
d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE) et reprend le fond d'une
quinzaine de textes législatifs votés entre 1946 et 1981.
Le paragraphe I prévoit les dispositions permettant de confier à
Natexis SA, ou toute autre société qu'elle contrôle
37(
*
)
, la gestion des
procédures encore actives ainsi que la gestion de l'encours des
procédures aujourd'hui en extinction qui étaient
précédemment assurées par le Crédit national et la
BFCE. La gestion de ces procédures est confiée à Natexis
SA, ou toute société qu'elle contrôle, pour une
durée de 5 ans qui pourra être prorogée. Durant cette
période, l'Etat pourra, le cas échéant, mettre un terme
à ces missions si certains événements de nature à
remettre en cause la bonne gestion de ces procédures par le groupe
Natexis intervenaient, tels que notamment un changement de contrôle ou
des difficultés de Natexis SA.
La BFCE gérait des procédures publiques reposant sur la garantie
de l'Etat accordée nominativement à cette société.
Pour permettre la poursuite de ces opérations, le paragraphe II
prévoit d'accorder la garantie de l'Etat à Natexis SA, ou
à une de ses filiales, pour les opérations de stabilisation des
taux d'intérêt de crédit à l'exportation, le
financement d'accords de réaménagement de dettes conclus entre la
France et des Etats étrangers et les émissions d'emprunts pour le
refinancement de cette activité. Il est également
nécessaire de prévoir le maintien, à titre transitoire, de
la garantie de l'Etat pour les opérations antérieurement
engagées au titre du financement de la part long terme de crédits
à l'exportation, en application de la loi du 30 décembre
1965. Le maintien de la garantie de l'Etat est aussi nécessaire pour le
refinancement éventuel des encours de crédit concernés,
jusqu'à leur complet épuisement.
Les douze procédures publiques confiées
à Natexis
Le Crédit national et la BFCE s'étaient vu
confier par l'Etat, la charge de gérer un certain nombre de missions qui
constituent des éléments essentiels du dispositif français
de soutien public au développement et au financement des exportations.
Certaines procédures sont financées sur des ressources de l'Etat
(par exemple les prêts et dons à des Etats étrangers),
d'autres sur des ressources propres, mais dans la plupart des cas avec la
garantie de l'Etat, une troisième catégorie (comme la
stabilisation de taux) étant gérée à
l'équilibre.
1. La gestion de la stabilisation des taux d'intérêt de
crédits à l'exportation
Pour l'essentiel, les procédures de soutien de taux auparavant
gérées par la BFCE pour le compte de l'Etat ne consistent plus
qu'à stabiliser des crédits à l'exportation à taux
fixe, à des niveaux proches des taux de marché, en garantissant
les banques contre une augmentation de leurs coûts de refinancement.
Ce mécanisme de stabilisation joue dans les deux sens : compensation des
pertes de la banque créditrice lorsque son coût de refinancement,
marge incluse, dépasse le taux du crédit à l'exportation ;
inversement, récupération des gains réalisés par la
banque créditrice lorsque son coût de refinancement, marge
incluse, est inférieur au taux du crédit à l'exportation.
Dans ce cadre, la BFCE intervenait pour le compte et avec la garantie de
l'Etat : cette garantie résulte de l'article 5 de la loi de
finances rectificative pour 1965 du 30 décembre 1965 et des
articles 3 à 5 de la loi de finances rectificative pour 1960 du
13 août 1960.
La BFCE calculait trimestriellement les sommes dues à l'Etat ou aux
banques au titre de l'écart constaté entre les taux
prêteurs ou emprunteurs.
L'encours des crédits stabilisés s'élevait à
81 milliards de francs au 31 décembre 1996.
2. La gestion d'accords de réaménagement de dettes conclus
entre la France et des Etats étrangers
Dans le cadre des accords de consolidation de dettes conclus en Club de Paris
avec certains pays étrangers, il pouvait être demandé
à la BFCE, pour des raisons essentiellement budgétaires, de
refinancer par l'emprunt les créances impayées.
Ces emprunts obligataires bénéficient de la garantie de l'Etat,
en vertu de l'article 30 de la loi de finances rectificative pour 1981 du
3 août 1981 tel que modifié par l'article 58 de la loi
de finances rectificative pour 1989 du 29 décembre 1989.
L'encours de la procédure était de 8,7 milliards de francs
au 30 juin 1997.
3. La gestion de prêts du Trésor aux Etats étrangers et
aux entreprises et services publics ayant obtenu la garantie de leur
gouvernement ou de leur banque centrale
Chargé de verser les montants accordés et d'encaisser les
remboursements, le Crédit national agissait en qualité de
mandataire, rémunéré par l'Etat.
L'encours de la procédure était de 44,1 milliards de francs
au 30 juin 1997.
4. La gestion de dons du Trésor destinés à des
opérations d'aide extérieure
Le Crédit national intervenait également comme mandataire de
l'Etat pour les dons du Trésor.
L'encours cumulé de cette procédure depuis son origine est de
4,7 milliards de francs.
5. La gestion de l'indemnisation au titre des réparations des
dommages de guerre
Cette mission remonte à l'origine du Crédit national, en 1919,
ainsi qu'aux lendemains de la seconde guerre mondiale.
Le Crédit national était chargé, pour le compte de l'Etat
et de la Caisse autonome de reconstruction, de la gestion des titres nominatifs
émis par cette dernière. La procédure, financée sur
les ressources de l'Etat, est en voie d'extinction. Il n'y a plus eu
d'émission nouvelle depuis 1986. Les titres encore en circulation
pourront être présentés au remboursement jusqu'en 2025.
L'encours était de 13 millions de francs au 31 décembre 1996.
6. La gestion d'avances remboursables consenties en application de l'article
5 de la loi de finances rectificative pour 1963 (n
o
63-1293 du
21 décembre 1963) modifié par l'article 90 de la loi
n
o
67-1114 du 21 décembre 1967
L'Etat avait confié au Crédit national la gestion d'avances,
remboursables en cas de succès. Ces avances sont accordées
à des entreprises aéronautiques afin de les aider à
financer le lancement de certains matériels.
Au 31 décembre 1996, l'encours au titre de cette procédure, qui
est toujours en vigueur, s'élevait à 905,4 millions de
francs.
Cette procédure est financée sur ressources de l'Etat.
7. La gestion de prêts consentis au titre du compte "Prêts du
fonds de développement économique et social"
Dans le cadre des programmes de modernisation et d'équipement, l'Etat
pouvait confier au Crédit national (ainsi qu'à d'autres
organismes) l'octroi de prêts à des établissements,
à des entreprises ou à des collectivités qui
réalisent des projets d'équipement en accord avec les objectifs
prévus dans ces plans ou liés à la mise en oeuvre
d'actions spécifiques, notamment en matière de
productivité, d'action régionale, de conversion et de
décentralisation.
Le décret 60-703 du 15 juillet 1960 distingue deux types de
prêts : ceux consentis par le Crédit national à ses
propres risques et ceux consentis par le Crédit national pour le compte
et au risque de l'Etat.
Cette dernière procédure, financée sur ressources Etat,
est toujours en vigueur. Son encours s'élevait à
933 millions de francs au 31 décembre 1996. En moyenne, une ou deux
opérations sont engagées chaque année.
La procédure des prêts consentis par le Crédit national
à ses propres risques n'est plus en vigueur. Elle était
financée sur ressources de l'Etat. Au 31/12/1996, son encours
s'élevait à 43,2 millions de francs.
8. La gestion des garanties antérieurement accordées par la
BFCE aux investissements dans les Etats étrangers en application de
l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1971
(n
o
71-1025 du 24 décembre 1971)
A partir de 1972, l'Etat a confié à la BFCE la gestion des
garanties accordées par le Trésor à des investissements
réalisés par des entreprises françaises dans certains pays
étrangers. Cette mission a été transférée
à la COFACE en mai 1992, la mission de la BFCE se limitant depuis lors
à la gestion des garanties consenties avant cette date.
La procédure de garantie des investissements est une procédure
équilibrée par l'Etat. Au 30 juin 1997, l'assiette garantie
s'élevait à 3,4 milliards de francs.
9. La gestion des opérations antérieurement engagées
par la BFCE en application de l'article 5 de la loi de finances rectificative
pour 1965 (n
o
65-1154 du 30 décembre 1965)
A partir de 1971, la BFCE a été chargée par l'Etat de
participer au financement de la part long terme de crédits-exports (pour
les échéances supérieures à 7 ans). Il s'agit
d'une procédure financée par la BFCE sur ses ressources propres.
L'avenant n
o
5 à la convention du 26 avril 1977 a
mis un terme officiel à cette procédure, de sorte que depuis
cette date aucune nouvelle avance de fonds ne peut être octroyée
à ce titre, à l'exception d'avances se rapportant à des
crédits consentis avant 1989 et pour lesquels des tirages peuvent encore
être effectués.
Au 30 mai 1997, l'encours au titre de cette procédure
s'élevait à 20 milliards de francs et le montant des fonds
encore susceptibles d'être tirés à raison de crédits
octroyés antérieurement à 1989 s'élevait à
environ 1,6 milliard de francs.
10. La gestion des opérations antérieurement
engagées par la Caisse française de développement
industriel
La Caisse française de développement industriel (CFDI),
ex-filiale du Crédit national, a été constituée en
1983 pour l'octroi de prêts liés au plan de modernisation et
d'équipement. L'activité de la CFDI, désormais filiale de
Natexis Banque, consiste aujourd'hui uniquement en la gestion des
opérations initiées par le passé.
L'encours au titre de cette procédure, qui est financée par la
CFDI sur ressources propres, s'élevait à environ
6,1 milliards de francs au 30 juin 1997.
11. La gestion des opérations antérieurement
engagées par le Crédit national au titre des prêts sur
procédures spéciales en application de la convention
passée entre l'Etat et le Crédit national en date du
22 décembre 1981.
Cette procédure visait des opérations d'emprunts et de
prêts réalisées par la Crédit national sur des
"procédures spéciales", dont les modalités de mise en
oeuvre dépendaient étroitement de l'Etat. En pratique, cette
procédure concernait les financements consentis dans les domaines de
l'export, du soutien à l'emploi et des économies d'énergie.
La procédure du fonds spécial de financement n'est aujourd'hui
plus en vigueur. Elle était financée par le Crédit
national sur ses ressources propres.
12. La gestion des opérations antérieurement
engagées par le Crédit national au titre des prêts
bonifiés aux PME en application de la convention passée avec
l'Etat en date du 19 novembre 1986.
L'Etat avait confié au Crédit national (ainsi qu'à
d'autres organismes) la gestion de la bonification des taux
d'intérêts pour des prêts à des petites et moyennes
entreprises : cette bonification, accordée par l'Etat,
était, dans la plupart des cas, de 100 points sur le taux
d'intérêt déterminé par le Crédit national.
Cette procédure a été financée par le Crédit
national sur ressources propres, sans la garantie de l'Etat. L'encours des
prêts bonifiés s'élevait à 636 millions de
francs au 30 juin 1997.
(source : direction du Trésor)
Ainsi que l'indique la rédaction du paragraphe I,
les missions n° 8 à 12 ne donnent plus lieu à des
opérations nouvelles, mais consistent à gérer un encours
en voie d'extinction.
B. LA CRÉATION D'UN PATRIMOINE D'AFFECTATION AU SEIN DU BILAN DE
NATEXIS
Natexis S.A. est une société entièrement privée sur
laquelle l'Etat ne détient pas de droit particulier.
Il est donc légitime qu'il souhaite, en cas de défaillance de
l'entreprise, récupérer les sommes qui auront été
confiées à l'établissement au titre de ses missions
publiques.
C'est l'objet du paragraphe III.
Les actifs détenus par Natexis au titre des procédures publiques
qui lui sont confiées ne sont à l'heure actuelle en aucune
manière dissociés de ses actifs propres. Compte tenu du fait que
Natexis est chargée de la gestion de procédures publiques,
l'intérêt général et la protection des finances
publiques conduisent à proposer qu'un enregistrement
séparé permette de distinguer, pour les opérations en
cours ou à venir, celles effectuées pour le compte de Natexis et
celles effectuées pour le compte de l'Etat. Pour celles-ci, l'Etat se
voit reconnaître un droit spécifique sur les actifs ainsi
comptabilisés.
Le tableau suivant permet de se faire une idée des sommes en jeu.
|
Procédure |
Encours |
|
Stabilisation des taux
d'intérêts de
crédits
|
Encours stabilisé : 81 MdsF au 31.12.96 |
|
Accords de réaménagement de dettes |
8,7 MdsF au 30.06.97 |
|
Prêts du Trésor |
44,1 MdsF au 30.06.97 |
|
Indemnisation au titre des dommages de guerre |
13 MF au 31.12.96 |
|
Avances remboursables consenties au titre de l'article 90 |
905 MF au 31.12.96 |
|
Prêts du Fonds de développement économique et social |
976 MF au 31.12.96 |
|
Garantie des investissements |
assiette garantie : 3,4 MdsF au 30.06.97 |
|
Part long terme des crédits exports |
20 MdsF au 30.06.97 |
|
CFDI |
6,1 MdsF au 30.06.97 |
|
Prêts sur procédures spéciales (FSF) |
1 MdF au 30.06.97 |
|
Prêts bonifiés aux PME |
Encours bonifié : 636 MF au 30.06.97 |
Les dispositions finales du présent article sont de
coordination :
·
Le paragraphe IV tire les conséquences de ce
que les dispositions législatives relatives à la BFCE et au
Crédit national sont souvent anciennes. Or, ces procédures ont
été modifiées depuis lors et certaines sont devenues
caduques. L'actualisation de ces dispositions, telle qu'elle figure au
paragraphe I, permet l'abrogation des dispositions anciennes.
·
Le paragraphe V balaie les nombreuses dispositions
législatives et réglementaires qui visent nominativement le
Crédit national ou la Banque française du commerce
extérieur. Il a pour objet de substituer à ces noms Natexis SA ou
toute société qu'elle contrôle.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.