II. L'ADAPTATION DU CADRE JURIDIQUE
Un certain nombre de points ont été
abordés au chapitre II relatif aux mutations du paysage audiovisuel
mondial.
C'est dans cette partie du rapport qu'a été évoquée
une évolution du mode de régulation dans le sens d'une plus
grande souplesse. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui souhaite
disposer d'une marge de manoeuvre accrue et pouvoir diversifier ses modes
d'intervention, voudrait que ses compétences soient étendues aux
nouveaux services dans le cadre d'une définition large de la
communication audiovisuelle.
Le rapport d'activité du Conseil supérieur de l'audiovisuel pour
1996, reprenant un certain nombre de propositions antérieures, mentionne
un certain nombre d'adaptations du cadre législatif et
réglementaire. Il est important d'en faire état dans la
perspective du prochain projet de loi sur la communication audiovisuelle,
complété par quelques points d'actualité juridiques.
1. Dans le domaine de la télévision
·
Simplifier la procédure d'autorisation pour
l'extension des zones de diffusion
des services de
télévision nationaux
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel renouvelle son souhait de voir
alléger cette procédure. En effet, aux termes des dispositions de
la loi du 30 septembre 1986 modifiée, le Conseil doit autoriser les
extensions des zones de diffusion des chaînes nationales de
télévision privées après une procédure
d'appel aux candidatures alors même que ces sociétés sont
déjà titulaires d'une autorisation d'exploitation d'un service de
télévision à vocation nationale.
·
Améliorer l'information du Conseil lors des mouvements de
capitaux des sociétés titulaires d'autorisation
Depuis l'introduction en bourse des sociétés titulaires
d'autorisation (TF1, Canal+, M6), le Conseil rencontre des difficultés
pour suivre et contrôler de manière suffisamment précise
les mouvements d'actionnaires au sein du capital de ces sociétés.
En effet, le volume important des titres mis sur le marché et la grande
mobilité de certains investisseurs, notamment financiers, limitent
sensiblement la connaissance que peuvent avoir les chaînes de leur
actionnariat et, a fortiori, celle du Conseil qui estime nécessaire que
le seuil de 20 %, prévu par l'article 38 de la loi du
30 septembre 1986, soit abaissé à 5 %, lorsque la
durée de détention dépasse un mois.
·
Instituer une dérogation au dispositif anti-concentration
outre-mer
Le Conseil réitère son souhait qu'une réflexion s'engage
pour examiner la faisabilité et les modalités d'une
dérogation au champ d'application du dispositif anti-concentration
s'agissant de l'outre-mer (DOM, TOM, collectivité territoriale de
Mayotte).
La loi du 30 septembre 1986 modifiée (art. 41, 2° alinéa)
prévoit, en effet, qu'une société, qui dispose d'une
autorisation pour un service national de télévision, ne peut
bénéficier d'une autorisation pour un ou plusieurs services
locaux de télévision. Or cette disposition, qui trouve toute sa
justification en métropole, est pénalisante outre-mer où
des opérateurs disposant d'un savoir-faire et de capacités
financières importantes pourraient utilement s'implanter et contribuer
ainsi à résorber le déficit d'images.
2. Dans le domaine de la radio.
·
Alléger le dispositif de sanction à
l'égard des opérateurs radiophoniques
Comme il l'avait indiqué dans ses rapports d'activité de 1992,
1993, 1994 et 1995, le Conseil tient à souligner que deux mesures
pourraient être envisagées pour alléger le dispositif
prévu à l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986
modifiée :
- lorsque la radio a cessé d'émettre depuis plusieurs mois, le
Conseil supérieur de l'audiovisuel pourrait retirer l'autorisation sans
que le dossier soit instruit par un rapporteur désigné par le
vice-président du Conseil d'Etat. Le respect des droits de la
défense serait assuré par une procédure contradictoire
écrite entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel et le
titulaire de l'autorisation ;
- pour toutes les sanctions autres que le retrait, le dossier pourrait
être instruit par un rapporteur désigné par le
vice-président du Conseil d'Etat, mais la procédure
contradictoire devant le Conseil supérieur de l'audiovisuel serait
seulement écrite.
·
Problème posé par l'application de l'article 28-1 de
la loi du 30 septembre 1986
Un arrêt rendu par le Conseil d'État le 19 mars 1997
souligne en fait la rigidité de la procédure de reconduction des
autorisations d'émettre, telle qu'elle résulte de l'article 28-1
de la loi du 30 septembre 1986.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel avait décidé en
application du 2°/ de cet article de refuser à l'association Ici et
Maintenant la possibilité de reconduire hors appel aux candidatures
l'autorisation d'émettre un service de radiodiffusion sonore par voie
hertzienne qui lui avait été accordée le 2 septembre
1992, " en raison de la gravité des faits qui ont motivé la
sanction prononcée à son encontre, à savoir la diffusion
de propos racistes et antisémites constituant une atteinte au respect de
la dignité de la personne humaine " :
" Si le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime que la ou les
sanctions dont le titulaire de l'autorisation a fait l'objet ou que la ou les
astreintes liquidées à son encontre justifient, en raison de la
gravité des agissements qui les ont motivées, que cette
autorisation ne soit pas reconduite hors appel aux candidatures. "
Le Conseil d'État a estimé que ce manquement à ses
obligations de gestionnaire d'un service de radiodiffusion n'était pas
d'une gravité telle qu'il justifie que le Conseil supérieur de
l'audiovisuel prenne une décision " ayant pour effet de priver
cette association du droit à ce que la possibilité de
renouvellement de son autorisation hors appel à candidature soit
examinée dans les conditions prévues par l'article 28-1 de la loi
du 30 septembre 1986 modifiée.
3. Dans le domaine du câble
·
Réexaminer les conditions de fonctionnement
des antennes collectives et des réseaux internes d'immeubles
Les conditions de remplacement de l'antenne collective par le câble ou de
fourniture d'un service collectif en réponse aux demandes
d'installations d'antennes individuelles n'apparaissent plus satisfaisantes
tant pour les usagers que pour les gestionnaires d'immeubles collectifs (office
HLM, copropriété...). En effet, l'offre de services qui va
croissant ainsi que la réglementation applicable aux réseaux
desservant plus de 100 foyers (constitution d'une société,
conventionnement des chaînes) rendent difficile la satisfaction par les
gestionnaires d'immeubles des demandes des usagers.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel renouvelle le souhait que soient
apportés certains aménagements techniques à la
réglementation en vigueur afin de faciliter la mise en oeuvre de moyens
de réception collectifs :
- reporter les délais de mise en conformité des
installations construites avant la publication de l'arrêté du 27
mars 1993, avec une possibilité d'étalement des travaux et des
coûts sur plusieurs années ;
- préciser l'articulation entre les spécifications
techniques applicables aux antennes collectives et réseaux internes
d'immeubles par l'arrêté du 27 mars 1993 et celles qu'imposent en
pratique les exploitants de réseaux câblés urbains ;
- accélérer et approuver réglementairement la mise en
place de la procédure de contrôle des installations
(réseaux câblés urbains et antennes collectives)
engagée par les professionnels ;
- ouvrir aux propriétaires d'immeubles privés la
possibilité d'être titulaire d'une autorisation d'exploitation
dans le cadre de l'article 34 de la loi du 30 septembre 1986, sans avoir
à constituer une société ad hoc, à l'instar de la
disposition dont bénéficient les organismes HLM ;
- déterminer avec précision à quel régime
juridique d'exploitation sont soumis les réseaux internes d'immeubles
fonctionnant en bande BIS (Bande Intermédiaire Satellite) qui permettent
la mise à disposition de chaque usager d'un ou plusieurs bouquets de
programmes sans opérer de sélection de chaînes en
tête de réseau.
·
Favoriser le développement des nouveaux services sur le
câble
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime souhaitable que se
développe une infrastructure nationale forte permettant d'accueillir de
nouveaux services de communication audiovisuelle ou de
télécommunications et que soit révisé le cadre
juridique, dans lequel s'insèrent les nouvelles catégories de
services.
·
Améliorer l'économie et l'offre des
télévisions locales
Le Conseil constate que la situation financière de la plupart des
télévisions locales ne s'est pas stabilisée et que
certaines d'entre elles pourraient à terme être contraintes de
cesser leurs activités.
Depuis plusieurs années le Conseil considère que l'ouverture de
la publicité à la distribution serait une mesure capable de leur
assurer un minimum de ressources propres.
Le Conseil suggère certaines mesures telles que la création d'un
fonds de soutien pour les services locaux du câble, à l'instar de
celui prévu par l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986
modifiée en faveur de l'expression radiophonique.
Après avoir entendu l'Union des télévisions locales du
câble (ULTC) et l'Association des villes câblées (AVICA), le
Conseil aurait souhaité que les télévisions locales
bénéficient d'un régime fiscal comparable à celui
de la presse, qui permettrait aux services de proximité de
bénéficier d'un taux de TVA réduit et de
l'exonération de la taxe professionnelle.
·
Prévoir les conditions de retrait de l'autorisation
délivrée sur le fondement de l'article 34 de la loi
Du fait notamment des mouvements de restructuration en cours dans le secteur de
la télédistribution, plusieurs communes ont manifesté
auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel le désir de
changer d'opérateur.
Comme il l'a souligné dans ses rapports d'activité, le Conseil
estime souhaitable que les textes en vigueur précisent pour quels motifs
et selon quelle procédure il peut être procédé au
retrait de l'autorisation délivrée, sur le fondement de l'article
34 de la loi, pour l'exploitation d'un réseau câblé.
·
Aménager le dispositif de sanction à l'égard
des chaînes du câble
En l'état actuel des textes, les manquements des chaînes du
câble aux obligations législatives et réglementaires ne
peuvent faire l'objet d'aucune sanction, réserve faite des infractions
au régime de diffusion des oeuvres cinématographiques,
pénalement sanctionnées au titre de l'article 79.
L'unique moyen dont dispose le Conseil pour combler ce vide est
d'insérer dans la convention des clauses prévoyant le respect des
obligations législatives et réglementaires, afin de pouvoir
sanctionner leur méconnaissance sur un fondement contractuel.
Compte tenu du caractère non satisfaisant de ce procédé,
le Conseil supérieur de l'audiovisuel estime toujours nécessaire
que la loi organise un régime de sanction des infractions aux
obligations légales et réglementaires que commettraient les
chaînes du câble.
·
Aménager le cadre juridique des technologies
numériques
Face aux développements de services comme Multiradio et Music Choice
(bouquets de programmes radiophoniques), Multivision (diffusion des mêmes
émissions de télévision selon plusieurs grilles et sur
plusieurs canaux), les projets de déclinaison de Canal + sur le
câble ou Multicâble (expérience de
téléchargement entamée par Lyonnaise Communications), qui
sont des préfigurations de l'introduction de la technologie
numérique, le Conseil se trouve confronté à de nouveaux
services nécessitant des aménagements du cadre juridique.
·
Adapter le décret "câble" n°92-882 du 1er
septembre 1992 modifié
Ce décret doit, selon le Conseil supérieur de l'audiovisuel,
être adapté, notamment sur les points suivants :
- les critères de rattachement d'un service de communication
audiovisuelle à la compétence française à la suite
de la nouvelle directive " Télévision sans
Frontières ". Le Conseil supérieur de l'audiovisuel avait
souhaité dans son avis n° 94-5 du 20 juillet 1994 que les
critères de rattachement d'un service de communication audiovisuelle
à la compétence française soient clairement définis
par le décret. L'article 4 du texte n'a cependant pas été
modifié et reste fondé sur la notion d'émission à
partir du territoire français, qui ne correspond pas entièrement
à l'expression employée dans la directive ("services relevant de
la compétence...") et à l'interprétation qui en est faite
par la Commission (notion d'établissement stable de la chaîne).
- la notion de protection des mineurs. Le Conseil supérieur de
l'audiovisuel souhaite que les dispositions de la directive européenne
(art. 22) relatives à la protection des mineurs soient clairement
transposées dans le décret, qui reste encore imprécis dans
sa rédaction. En effet, alors que la directive prohibe les scènes
de pornographie ou de violence gratuite et impose des horaires particuliers ou
un cryptage des émissions pouvant heurter un public jeune, le
décret "câble" conserve une rédaction très
générale qui ne constitue pas une base juridique suffisante pour
que le Conseil puisse résoudre efficacement la question de la diffusion
d'émissions ou de chaînes à caractère
pornographique. On note que le même type de problème se pose pour
le satellite où l'on pourrait songer à introduire une
législation analogue à celle du Broadcasting Act britannique.
- la possibilité d'une montée en charge par voie
conventionnelle, service par service - dont le principe figure dans
la loi mais qui est actuellement limité par décret aux seuls
quotas d'oeuvres audiovisuelles - des obligations de diffusion des
oeuvres cinématographiques (nombre de films, grille de programmation,
montant des achats de droits) ;
- la définition d'un véritable régime autonome pour
les services professionnels ou les services d'éducation et de formation,
tenant compte de leurs conditions de fonctionnement (public visé,
financement...), et adaptant les règles traditionnelles de contenu,
quotas, publicité et parrainage, production...
- la définition d'un cadre, adapté au cas par cas dans les
conventions, en matière de petites annonces et de jeux : protection des
enfants, des consommateurs, secteurs interdits de publicité... ;
- la notion même de service de télévision et des
différentes catégories qu'elle recouvre, afin que le Conseil
supérieur de l'audiovisuel puisse appréhender dans un
environnement juridique clarifié les nouveaux services du câble
(vidéo et audio à la demande, téléchargement,
multiplexage...) et déterminer les conditions dans lesquelles
s'appliquent les obligations de contenu (quotas...). La notion de bouquet
étant absente de la loi et du décret, le Conseil se trouve
contraint de bâtir un régime de conventionnement par famille de
programmes (par exemple un genre musical). Cette inadaptation de la
réglementation se traduit par des difficultés dans la mise en
place de certaines obligations comme les quotas d'oeuvres d'expression
française, sur lesquelles le décret est également muet :
à quel niveau les fixer, s'appliquent-ils programme par programme ou
peut-on les calculer globalement sur plusieurs programmes différents ?
·
Adapter le régime de conventionnement des chaînes non
européennes ou émettant en France en langues
étrangères
A l'occasion du conventionnement des chaînes non européennes, le
Conseil supérieur de l'audiovisuel a constaté d'importantes
difficultés d'application des nouvelles dispositions fixées par
le décret du 24 janvier 1995. En effet, l'article 28 du décret du
1
er
septembre 1992 modifié prévoit l'application du
régime de conventionnement des chaînes françaises aux
chaînes non européennes. Or, ces chaînes en langue
étrangère sont la reprise intégrale et simultanée
de leur programme national. Leur appliquer le régime des chaînes
françaises, en matière par exemple de quotas d'oeuvres
d'expression originale française est utopique. En conséquence, la
loi du 30 septembre 1986 modifiée sur la base d'un régime
juridique unifié pour les chaînes du câble et du satellite
devrait instaurer un régime de conventionnement beaucoup plus souple
pour ces chaînes non européennes.
Le décret ne règle pas davantage la question des services qui,
sans avoir de vocation transnationale, émettent en langue
étrangère à partir du territoire français. En
effet, le décret rend par exemple obligatoire le respect de quotas de
diffusion d'oeuvres européennes ou d'expression française
à une chaîne qui s'adresserait à la communauté
étrangère vivant en France.
·
Définir le statut des services locaux du câble
Par leur programmation, les services locaux du câble assurent une mission
de service public. Les émissions dédiées à
l'information locale dans un esprit de pluralisme et d'honnêteté,
l'ouverture d'espaces d'expression directe consacrés aux diverses
familles de croyance et de pensées, les programmes en faveur de
l'emploi, de la formation et de l'activité socio-économique
communale et intercommunale répondent à une attente des
administrés.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel considère comme une lacune
le silence de la loi du 30 septembre 1986 sur le mode de financement et
sur le statut de ce type de services.
4. Dans le domaine des satellites
La plupart de ces questions ont été
abordées au chapitre II parmi toutes les suggestions du Conseil
supérieur de l'audiovisuel : tenir compte de l'importance des positions
orbitales, réformer le régime d'attribution de la ressource,
adopter un régime conventionnel, préciser le régime de
l'agrément de droit, prendre en compte les effets des techniques
numériques, instituer une régulation du contrôle
d'accès, promouvoir le format 16/9. On ne reviendra que sur trois point
particulièrement techniques :
·
Réformer le régime d'attribution de la ressource
Directement issu du Règlement des radiocommunications de
l'UIT
(69(
*
))
, le
régime satellitaire français repose sur une distinction entre les
bandes de fréquences utilisées, distinction qui a
été amplifiée en prévoyant des procédures
d'autorisation totalement différentes.
Les services par satellite utilisant des fréquences dont l'attribution a
été confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel
sont soumis à une procédure transparente mais lourde
(régime d'autorisation après appel aux candidatures : article 31
de la loi du 30 septembre 1986) ; les services par satellite utilisant des
fréquences dont l'attribution a été confiée
à d'autres administrations gestionnaires bénéficient d'un
régime beaucoup plus souple (autorisation sans appel aux candidatures
par la Direction des Postes et Télécommunications ou simple
contrat passé avec France Télécom).
Cette différence de traitement n'a, depuis plusieurs années, plus
de raison d'être, les services diffusés par satellite utilisant
indistinctement les deux types de fréquences, parfois sur le même
système satellitaire. La modification de la loi du 30 septembre 1986 en
discussion en 1997 pourrait opérer un rapprochement de ces
procédures.
·
Adopter un régime conventionnel
Le décret d'application de l'article 24 de la loi de 1986 n'ayant jamais
été adopté, le Conseil a réitéré son
souhait de voir le régime de contenu des chaînes diffusées
par satellite ainsi complété.
Dans la mesure où ces chaînes sont redistribuées par
câble, le Conseil a, jusqu'à aujourd'hui, pu pallier cette carence
en mettant en oeuvre une procédure de conventionnement basée sur
le décret câble.
Il devient cependant urgent d'adopter ce décret dont le niveau de
contraintes doit être très proche, si ce n'est identique, de celui
du décret "câble".
·
Préciser le régime de l'agrément de droit
Aux termes de l'article 24 de la loi de 1986, tout service diffusé par
satellite qui consiste en la reprise intégrale et simultanée d'un
service autorisé ou conventionné par ailleurs
bénéficie d'un régime d'agrément de droit pour sa
diffusion, c'est-à-dire qu'il n'est pas nécessaire de le
soumettre à un nouveau régime de contenu.
Des précisions doivent cependant rapidement être apportées
afin de préciser l'étendue exacte du régime
d'agrément de droit : un service passant de l'analogique au
numérique, de l'accès gratuit au contrôle d'accès,
modifiant de manière marginale sa programmation, est-il un nouveau
service ou doit-il rester régi par son autorisation ou sa convention
initiale ?
5. Campagnes électorales.
·
Organisation de la campagne présidentielle
officielle radiotélévisée
A l'issue de l'élection présidentielle de 1988, on avait pu
constater que les émissions de la campagne officielle avaient
été peu vues et écoutées. Au point que l'on
s'était même interrogé sur l'utilité de leur
maintien.
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la campagne officielle
radiotélévisée pour la prochaine élection
présidentielle ne saurait être organisée sans que certaines
dispositions de l'article 12 du décret de 1964 soient modifiées,
notamment celles portant sur le temps accordé aux candidats. Le volume
de deux heures d'émission, tant au premier tour qu'au second,
apparaît incontestablement inadapté.
Au lieu d'être fixé par des dispositions réglementaires, le
temps d'expression dont dispose chaque candidat doit résulter d'une
réflexion sur les conditions d'une programmation adaptée et d'une
concertation avec les candidats.
Tout en maintenant le principe de l'égalité du temps d'antenne,
il pourrait être laissé à l'instance de régulation
le soin de déterminer le volume du temps accordé, dans le cadre
d'une consultation des candidats et sous le contrôle de la Commission
nationale de contrôle et du Conseil constitutionnel.
Les dispositions du décret fixant des conditions à la
participation, dans les émissions de la campagne, de personnes autres
que le candidat doivent également être supprimées, ce choix
relevant de la responsabilité du candidat, qui doit toutefois être
présent, au moins en partie, dans les émissions.
·
Délai dans lequel sont connus les candidats à
l'élection présidentielle
Pour le premier tour de scrutin, la publication de la liste officielle des
candidats à l'élection présidentielle intervient
généralement 16 jours avant le jour du vote. Le Conseil ne
verrait que des avantages à ce que cette publication soit
avancée, tant sur le plan de l'organisation de la campagne officielle
radiotélévisée que sur le plan du pluralisme dans les
émissions d'information.
Cela suppose une modification de la loi organique du 6 novembre 1962. Le
principe d'égalité de traitement des candidats devrait
s'appliquer, pour l'audiovisuel, dès cette publication et donc
antérieurement à l'ouverture de la campagne officielle proprement
dite. Cette disposition ne serait applicable que dans le cas d'une
élection présidentielle ayant lieu dans le cadre de l'expiration
des pouvoirs du président en exercice.
·
Interprétation du principe d'égalité pour la
période de campagne officielle
En ce qui concerne les programmes d'information des chaînes de radio et
de télévision durant la période de campagne officielle, le
décret du 14 mars 1964 impose de manière stricte le principe
d'égalité entre les candidats. Le Conseil estime que
l'application stricte du décret peut, d'une certaine façon,
constituer un obstacle à la liberté éditoriale des
rédactions et qu'il faut assouplir le régime : le principe
d'égalité lui-même doit être maintenu, mais
appliqué à la seule expression personnelle des candidats (temps
de parole) et de leurs soutiens, à l'exclusion du temps d'antenne pour
lequel le principe d'équilibre ou d'équité
prévaudrait, sous le contrôle très strict du Conseil
supérieur de l'audiovisuel.
·
Organisation du débat du second tour
Jusqu'à présent - à l'exception de la campagne de 1981 -
le débat qui oppose devant les caméras de
télévision les candidats au second tour de l'élection
n'est pas inclus parmi les émissions de campagne officielle.
En raison de l'importance de ce débat et du rôle qu'est
naturellement appelée à jouer l'autorité de
régulation de l'audiovisuel dans son organisation, qui requiert des
règles et un dispositif comparables à ceux mis en oeuvre dans le
cadre de la campagne officielle radiotélévisée, il
conviendrait d'engager une réflexion sur l'inclusion de ce débat
dans les émissions de campagne officielle du second tour.
·
Diffusion des émissions de la campagne officielle sur
d'autres antennes que celles du service public
La diffusion des émissions de la campagne officielle est
réservée aux antennes des sociétés nationales de
programme. Une disposition figurant dans les recommandations successives de la
CNCL, puis du Conseil supérieur de l'audiovisuel, interdit aux
chaînes privées de reprendre tout ou partie de la campagne, afin
de ne pas rompre l'égalité de temps accordée à
chaque candidat. Or, à l'avenir, certaines chaînes (par exemple,
le canal parlementaire) pourraient avoir vocation à reprendre ces
émissions en tout ou partie.
Le Conseil se propose de permettre la reprise, par tout service de
communication audiovisuelle qui en ferait la demande, de tout ou partie des
émissions de la campagne officielle, sous le contrôle du Conseil
supérieur de l'audiovisuel et dans des conditions fixées par lui
de nature à préserver une égalité entre les
candidats.
·
Diffusion simultanée des émissions de la campagne
officielle sur les antennes du service public pour les élections
législatives
Une telle disposition se concevait à l'époque du monopole afin
qu'à l'heure de diffusion de la campagne, le seul programme
proposé soit celui des émissions officielles. Cette disposition
(article L 167-1 du code électoral) est désormais obsolète
compte tenu de la présence des chaînes privées qui n'ont
pas l'obligation de diffuser les émissions de campagne officielle.
6. La campagne des élections législatives du 25 mai et 1er juin 1997. Les propositions du Conseil supérieur de l'audiovisuel.
·
La recommandation du 22 avril 1997
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel représente ainsi la
recommandation qu'il a adressée, conformément au 2°
alinéa de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986
modifiée, aux services de communication audiovisuelle.
" Le Conseil a fait débuter la période d'application de
cette recommandation au 22 avril 1997, soit le lendemain même de
l'annonce de la dissolution de l'Assemblée nationale par le
président de la République et treize jours avant la date
d'ouverture de la campagne officielle fixée par le code
électoral. La campagne sur les médias audiovisuels s'est en effet
engagée dès l'annonce par le président de la
République de sa décision de dissoudre l'Assemblée.
Afin de pouvoir apprécier la spécificité du débat
électoral et la part qu'y prennent les différentes forces
politiques, le Conseil a distingué l'actualité non liée
aux élections, qui restait soumise à la règle dite des
" trois tiers ", de l'actualité liée aux
élections. Par " l'actualité non liée aux
élections ", on entend l'ensemble des interventions politiques qui
portent sur des sujets autres que la campagne électorale, et ne
présentent aucun lien, même indirect, avec celle-ci. Alors que
toute intervention, notamment de membres du Gouvernement, qui pouvait
- bien que portant sur une actualité autre que l'élection
à proprement parler - avoir un caractère de bilan de
l'action passée, ou servir à exposer les éléments
d'un programme, était décomptée au titre de
l'actualité électorale.
Pour l'actualité liée aux élections, il était
demandé aux diffuseurs de veiller, au cours de la période du 22
avril au 30 mai 1997, à ce que les formations politiques
participant au scrutin bénéficient d'une présentation et
d'un accès à l'antenne équitables.
La notion d'équité est à distinguer de celle
d'égalité. Pour l'élection présidentielle, le code
électoral impose, en effet, une stricte égalité de
traitement entre les candidats, ce qui n'est pas le cas pour les
élections législatives. Pour la campagne officielle
diffusée par les chaînes publiques, la logique des textes
institutionnels (notamment celle qui préside, dans le code
électoral, à la répartition des temps d'émission
à chaque formation politique selon son statut) apporte à cet
égard un éclairage sur le traitement qui doit être
réservé à chaque formation politique selon la place
qu'elle occupe dans nos institutions.
La notion d'équité permet de prendre en compte ces
différences de statut entre, d'une part, les formations
représentées par une groupe à l'Assemblée nationale
et, d'autre part, les formations non représentées à
l'Assemblée nationale.
Dans cette perspective, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a
considéré qu'il serait conforme à l'esprit de nos
institutions que soit accordée une égalité de temps
d'antenne à la majorité et à l'opposition parlementaires
sortantes, tout en respectant, à l'intérieur de ces deux
catégories, l'importance respective des groupes parlementaires.
De la même façon, il lui est apparu légitime que ces
formations bénéficient d'un accès à l'antenne
supérieur à celui des formations non représentées
à l'Assemblée nationale, pour autant que celles-ci ne soient pas
écartées de l'antenne.
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a recommandé, par
conséquent, aux services de communication audiovisuelle de s'appuyer sur
la distinction entre les partis représentés au Parlement et ceux
qui ne le sont pas pour apprécier l'équité de
l'accès à leur antenne. Il a ajouté que cette distinction
ne constituait qu'un premier élément d'appréciation, et
que les diffuseurs pouvaient également se fonder sur les
résultats des scrutins précédents, ainsi que sur le nombre
de candidats présentés par chaque parti.
En raison du mode de scrutin, le Conseil a également recommandé
aux services de communication audiovisuelle de veiller à ce qu'il soit
rendu compte de toutes les candidatures lorsqu'il est traité à
l'antenne d'une circonscription donnée. Cette disposition était
destinée à éviter que le traitement des enjeux
électoraux dans une circonscription particulière ne se limite pas
à la présentation des seuls candidats susceptibles de figurer au
second tour, mais soit élargi à l'ensemble des forces politiques
en présence, conformément au principe d'équité.
le Conseil a enfin rappelé aux services de communication audiovisuelle
les dispositions issues du code électoral qui concernent la diffusion
des sondages d'opinion ayant un rapport avec l'élection, interdite
durant la semaine qui précède le scrutin, ainsi que
l'interdiction de diffusion de tout message ayant le caractère de
propagande électorale à compter du vendredi minuit
précédant le jour du scrutin. "
·
Les propositions du Conseil supérieur de l'audiovisuel
Élections législatives
Les délais dans lesquels sont connus les participants à la
campagne officielle diffèrent selon qu'il s'agit des partis
représentés par un groupe à l'Assemblée nationale
ou des autre partis ou groupements politiques. D'où deux propositions du
Conseil supérieur de l'audiovisuel de nature à rétablir
l'égalité de traitement entre les formations.
Proposition
L'article L. 167-1 du code électoral fait dépendre
l'attribution du temps d'antenne entre les différentes formations
politiques représentées par un groupe parlementaire à
l'Assemblée nationale d'un accord entre les présidents des
groupes intéressés. Le texte ne fixe pas de date limite pour la
notification par l'Assemblée nationale au Conseil supérieur de
l'audiovisuel des formations accédant à la campagne officielle,
et du temps d'antenne imparti à chacune d'elle.
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, " il conviendrait que
l'article L. 167-1 fixe une date limite de notification de cette
décision par l'Assemblée nationale à l'instance de
régulation. Sachant que la décision de l'Assemblée
nationale n'est pas liée au dépôt des candidatures, rien ne
s'opposerait à fixer cette date limite à deux mois, au plus tard,
avant le premier tour.
Ainsi, pour les élections législatives des 21 et 28 mars
1993, le président de l'Assemblée nationale avait transmis au
Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'accord des présidents de
groupes sur la répartition des temps d'antenne le 21 janvier 1993.
Le délai proposé de deux mois permettrait au Conseil de
préparer en amont la grille de programmation des émissions
revenant à ces partis - qui disposent, de par la loi , de la
majorité du temps d'antenne global de la campagne - et de les
informer avec suffisamment d'antériorité. Il permettrait
également de mieux apprécier la capacité des moyens de
production nécessaires à la réalisation des
émissions de la campagne. "
Proposition
L'article 4 du décret n° 78-21 du 9 janvier 1978
modifié prévoit que le président de la commission, qui
habilite les partis non représentés par un groupe à
l'Assemble nationale et présentant soixante-quinze candidats au moins au
premier tour à participer à la campagne officielle
radiotélévisée, notifie au Conseil supérieur de
l'audiovisuel la liste de ces partis au plus tard le quinzième jour
précédant le premier tour de scrutin.
Ce délai est trop tardif, car les partis non représentés
à l'Assemblée nationale sont informés tardivement et
surtout il exclut que la campagne officielle
radiotélévisée puisse débuter trois semaines avant
le scrutin comme cela pourrait être le cas puisque la campagne officielle
est ouverte à cette date. Cela entraîne une regrettable
différence de durée entre la campagne officielle et l'expression
de celle-ci sur les ondes.
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel " il conviendrait
d'avancer le délai de notification au Conseil supérieur de
l'audiovisuel par la commission d'habilitation de la liste des partis non
représentés qui sont habilités à participer
à la campagne radiotélévisée, tout en veillant
à ce que la commission d'habilitation dispose d'un délai
suffisant pour examiner les demandes et vérifier qu'elles
répondent aux critères fixés par la loi.
Une habilitation officielle intervenant plus en amont supposerait que les
demandes d'habilitation soient présentées à la commission
avant la date fixée actuellement par le décret n° 78-21 du
9 janvier 1978 modifié (soit le vingtième jour
précédant le scrutin), ce qui implique d'avance régalement
la date limite de dépôt des déclarations de candidatures
(soit 21 jours avant l'ouverture du scrutin). "
Élections européennes
La disproportion entre les temps accordés aux formations politiques
selon qu'ils sont ou non représentés au Parlement est flagrante.
Aussi pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel :
" Une solution nouvelle et commune aux élections
législatives et européennes pourrait être de laisser
à l'instance de régulation le soin de fixer les volumes de temps
d'antenne, afin de l'adapter au mieux selon les circonstances.
Dans cette perspective deux possibilités sont envisageables :
- soit la loi définit les conditions d'accès à la
campagne officielle radiotélévisée et la clé de
répartition d'un temps d'antenne dont il reviendrait au Conseil
supérieur de l'audiovisuel de fixer le volume ;
- soit la loi fixe les volumes de temps d'antenne, tout en laissant au Conseil
supérieur de l'audiovisuel la possibilité de les moduler en
fonction du nombre de listes ou formations en présence, comme cela est
prévu pour l'élection présidentielle.
Dans l'éventualité où le législateur maintiendrait
dans les textes la fixation des volumes de temps d'antenne, il conviendrait
alors de les modifier :
- en réduisant le volume global de temps d'antenne accordé, pour
les élections législatives, aux formations
représentées par un groupe, au premier comme au second tour ;
- en révisant, tant pour les élections législatives que
pour les élections européennes, les modalités du temps
d'antenne entre les partis représentés et les partis non
représentés, au profit de ces dernières ;
- en modifiant éventuellement, aussi bien pour les élections
législatives qu'européennes, les conditions d'accès
à la campagne officielle des partis non représentés.
Questions communes
Proposition
La rédaction des textes relatifs à ces élections
apparaît imprécise à propos de la répartition du
volume horaire des émissions de la campagne officielle sur les
différentes antennes du service public.
Il conviendrait pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel que les
textes précisent :
" 1- que les volumes de temps d'antenne s'appliquent pour chaque
société et qu'il ne s'agit pas d'un volume global à
partager entre celles-ci ;
2- que les émission diffusées sont identiques sur les
chaînes de service public (France 2, France 3, RFO), ainsi que
sur les antennes radio du service public (France Inter, RFO, RFI). "
Proposition
Le texte de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986, qui
prévoit que le Conseil supérieur de l'audiovisuel " adresse
des recommandations aux services de communication audiovisuelle
autorisés, pour la durée des campagnes électorales "
mériterait d'être précisé.
Les autorités de régulation successives ont toujours
considéré que la période pour laquelle elles pouvaient
adresser des recommandations ne se limitait pas à la seule campagne
officielle mais comprenait également les semaines qui la
précèdent. De fait, une telle interprétation s'impose
sachant que la campagne débute dans les médias audiovisuels bien
avant les quinze jours ou trois semaines précédant le scrutin.
D'autre part, la loi précise que les recommandations s'adressent aux
exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés en
vertu de la présente loi. L'autorité de régulation a
toujours considéré que les recommandations s'appliquaient
également aux sociétés nationales de programme, même
si le texte ne le dit pas explicitement.
Les radios locales privées échappent, quant à elles,
à l'obligation de pluralisme interne comme les services de
télévision, le respect de ce principe résultant des choix
opérés par l'instance de régulation sur une zone
géographique donnée.
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel :
" Il conviendrait que l'alinéa 2 de l'article 16 de la loi du
30 septembre 1986 modifiée précise que les recommandations
du Conseil s'appliquent non seulement pour la période de campagne
officielle, mais également pour les semaines qui la
précèdent.
Le traitement réservé à la campagne par les radios locales
privées mériterait d'être précisé.
Il conviendrait enfin de mentionner que les recommandations du Conseil
s'adressent aussi aux sociétés nationales de programme. "