Projet de loi de finances pour 1998 : Urbanisme et services communs

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 20

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

I . - URBANISME ET SERVICES COMMUNS

Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1ère observation : des dépenses de personnel en légère augmentation

La progression des dépenses de personnel tient particulièrement à un ajustement important des crédits de rémunération des agents et à une transformation d'emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat en emplois d'agents spécialisés.

L'incidence budgétaire de ces mesures est contrebalancée par la suppression de 1000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers . Il faut rappeler que depuis 1983, les services déconcentrés ont perdu plus de 15.000 emplois.

L'évolution des effectifs du ministère de l'Equipement, des Transports et du logement montre un renforcement de l'encadrement et une diminution des personnels d'exécution, en raison de l'évolution des qualifications.

De nombreux repyramidages concerneront les corps du ministère de l'équipement : les corps des techniciens de l'équipement , les corps d'exploitation de la route et les corps de la filière administrative.

2ème observation : de nouvelles missions pour les directions départementales et régionales de l'équipement

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué dans son article 4, les directives territoriales d'aménagement dans le cadre du code de l'urbanisme.

Les moyens mis à disposition des services déconcentrés sont donc en augmentation de 4,6 millions de francs afin de permettre l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques de l'Etat en matière d'urbanisme et d'aménagement d'espace , mais également la mise en oeuvre de textes récents qui auront des incidences importantes sur la planification locale.

3ème observation : des moyens d'expertise limités pour faire face aux besoins en matière de planification urbaine

En dehors des nouvelles missions des directions départementales et régionales de l'équipement, la politique en matière d'urbanisme est caractérisée par le développement des pratiques intercommunales .

De nombreux projets de schémas directeurs sont actuellement à l'étude, notamment pour apporter une réponse intercommunale à des projets d'implantation de grands équipements ou d'aménagement.

La dotation, inscrite au chapitre 57-58 du budget, et destinée à assurer l'exercice par l'Etat de ses responsabilités dans la planification et les politiques urbaines maintient ses moyens pour 1998 (32,7 millions de francs) mais elle n'accompagne toutefois pas le mouvement de renouveau de la planification urbaine intercommunale.

D'autre part, les moyens d'expertise restent encore réduits

La dotation nouvelle de 3 millions de francs permettra de renforcer les moyens des agences d'urbanisme en 1998 alors qu'ils avaient diminué en 1997, mais ne compensera pas l' annulation de 1997, où 25 % des dotations aux agences d'urbanisme ont été annulées

Par ailleurs, les moyens d'expertise de l'Etat sont fortement contraints : le titre V enregistre une diminution très significative des moyens d'études, d'assistance et de production technique en autorisations de programme (-22%) comme en crédits de paiement (- 40%).

4ème observation : une politique d'aménagement foncier moins ambitieuse

Le budget pour 1998 enregistre d'importantes réductions sur les acquisitions foncières en crédits de paiement (-35 % soit une diminution de 9 millions de francs).

D'une manière générale, les opérateurs mis en place par l'Etat ou les collectivités locales (établissements publics de villes nouvelles, syndicats d'économie mixte) connaissent des difficultés financières, avec pour corollaire une crise de l'aménagement urbain.

Il faut cependant noter que les moyens des grands projets sont maintenus, notamment pour :

- le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel : en 1998, les résultats des essais hydrauliques seront déterminants et permettront d'établir un programme technique détaillé et un échéancier à l'automne 1998. Ce dossier permettra de passer au stade de la réalisation.

- le programme "Euroméditerranée" , programme public d'investissement qui associe l'Etat (50%), la ville de Marseille (25%), la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (10%), le département des Bouches-du-Rhône (10%) et la communauté de communes Marseille-Provence-métropole (5%).

Les dotations au programme Euroméditerranée seront relevées : les dépenses en capital progresseront de 42% en crédits de paiement.

Enfin, la dotation globale d'équipement aux villes nouvelles est réduite de manière significative, du fait de programmes d'équipement moins ambitieux en raison de l'évolution démographique et d'économies sur les équipements publics.

Votre rapporteur tient à souligner plusieurs points :

- contrairement aux années précédentes, qui avaient enregistré de fortes évolutions de structures du budget "urbanisme et services communs" (transferts des crédits de l'architecture à la culture, de crédits des espaces protégés à l'environnement), l'année 1998 ne donnera pas lieu qu'à de faibles modifications de structures.

- cependant, la présentation du budget "urbanisme et services communs" demeure opaque , en raisons de nombreux transferts internes de lignes budgétaires et d'une certaine incohérence dans la présentation des agrégats : il est par exemple très malaisé de suivre les dotations consacrées aux études en matière d'urbanisme et d'action économique, éparpillées entre les agrégats "moyens des services", "recherche" et "aménagement foncier".

- Votre rapporteur estime que le budget "urbanisme et services communs" souffre encore cette année de l'importance de ses dépenses incompressibles malgré un effort de révision des services votés mais qui ne porte toutefois que sur 0,6 % des crédits totaux. Les dépenses en capital destinées à l'urbanisme sont contraintes par l'importance des dépenses ordinaires ce qui aboutit à une compression des investissements de l'Etat : il apparaît donc essentiel de donner à l'urbanisme les moyens nécessaires compte tenu des nouveaux enjeux en matière d'aménagement et de planification urbaine.

L'étroitesse du budget de l'urbanisme s'explique largement par le transfert aux communes des compétences en matière d'urbanisme, l'Etat ne conservant son rôle que par l'intermédiaire des agences d'urbanisme, des établissements publics d'aménagement et par le financement du "porter à connaissance lors de l'élaboration des plans d'occupation des sols.

L'approfondissement de la décentralisation doit se poursuivre mais le renforcement des crédits d'étude et de recherche, des moyens d'expertise, semble essentiel pour assurer le maintien des missions de l'Etat, alors que de nombreux textes législatifs imposent une redéfinition de l'espace urbain.

Votre rapporteur souhaite que la prochaine fusion de la direction de l'habitat et de la construction avec celle de l'aménagement foncier et de l'urbanisme, préconisée par le rapport de M. Gilbert Santel, permette une plus grande cohérence de la politique menée dans ce domaine. Il observera avec attention l'éventualité d'un rapprochement des crédits de logement et de l'urbanisme au sein d'un même fascicule budgétaire.

I. LE BUDGET "URBANISME ET SERVICES COMMUNS" POUR 1998.

A. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS

Les crédits demandés au titre de l'urbanisme et des services communs, au sein du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement atteignent, pour 1998, 23 milliards de francs . Ils sont en hausse de 2 % par rapport au budget voté de 1997.

(en millions de francs)

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires progressent de 2 % pour 1998.

a) Titre III (moyens des services)

A structure constante, les moyens des services (titre III) progressent de 2 % pour s'établir à 22,64 milliards de francs.

Cette progression globale se décompose ainsi :

- une progression des dépenses de personnel de 2,2 %, ces dépenses atteignant 20,06 milliards de francs soit 91 % des dépenses du titre.

- une stabilisation des dépenses de fonctionnement à 2,6 milliards de francs.

b) Titre IV (dépenses d'intervention)

Les dépenses d'intervention , qui ne représentent que 0,1 % des dépenses ordinaires, progressent de 16 %. Cette progression résulte essentiellement de l'inscription de 5 millions de francs de crédits nouveaux en faveur du Programme de Recherche pour le Développement et l'Innovation dans les Transports terrestres (PREDIT).

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital diminuent de 1% en crédits de paiement mais progressent de 2,9 % en autorisations de programme.

a) Le titre V (investissements exécutés par l'Etat)

Les investissements exécutés par l'Etat (titre V) diminuent en crédits de paiement pour atteindre 162,6 millions de francs.

Le chapitre "urbanisme, acquisitions et travaux" diminue en raison d'importantes réductions sur les acquisitions foncières et les moyens d'études, d'assistance et de production technique. Cependant, les moyens d'engagement progressent pour l'exercice des missions de l'Etat (4 millions de francs supplémentaires).

Le chapitre " recherche scientifique et technique, études " progresse en autorisations de programme (+ 23,5 %) comme en crédits de paiement (+ 13,2 %).

b) Le titre VI (subventions d'investissement)

Les subventions d'investissement (titre VI) augmentent de 4,2% en crédits de paiement mais diminuent de 1,6 % en autorisations de programme.

Le chapitre " dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles " représente un tiers de ce titre, et diminue en crédits de paiement comme en autorisations de programme.

Le chapitre "urbanisme et aménagement du cadre de vie" progresse de 9 % en crédits de paiement pour s'établir à 98 millions de francs. Les agences d'urbanisme et l'action foncière et d'aménagement voient leurs moyens de paiement mais aussi d'engagement progresser de manière significative.