C. LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE
1. Les orientations de la politique de maîtrise de l'énergie
La politique de maîtrise de l'énergie a pour
objet principal l'utilisation rationnelle des ressources
énergétiques, avec un triple objectif :
-
favoriser l'indépendance énergétique
, à
laquelle les énergies renouvelables contribuent déjà de
façon non négligeable (pour l'équivalent d'environ le
tiers de notre production d'électricité nucléaire) et
développer les diverses politiques visant à économiser et
rendre plus efficaces les différents types d'énergies,
-
maîtriser et protéger l'environnement
, ce que permettent
les énergies renouvelables qui, à l'exception de la combustion de
la biomasse, n'entraînent ni l'émission de gaz carbonique, ni
celle de polluants divers et ne contribuent pas à l'effet de serre,
-
développer l'économie nationale
: les
énergies renouvelables permettent des économies en termes de
balance commerciale (20 milliards de francs d'importations
évitées), constituent un gisement potentiel de plusieurs milliers
d'emplois (elle utilisent déjà 40 à 50.000 emplois) et
représentent des marchés intéressants en particulier dans
les pays en voie de développement.
L'ADEME est l'instrument principal du Gouvernement pour la mise en oeuvre de
cette politique qui repose sur deux orientations majeures :
- le développement de la
recherche
dans les filières
jugées les plus prometteuses pour l'avenir,
- l'encouragement des
économies d'énergie
et des
énergies renouvelables
dans les domaines où elles
présentent, à terme, une rentabilité.
2. L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)
L'ADEME a été créée au
début de 1992 par la fusion de l'Agence française pour la
maîtrise de l'énergie (AFME), l'Agence nationale pour la
récupération et l'élimination des déchets (ANRED)
et l'Agence pour la qualité de l'air (AQA).
Un décret en date du 2 novembre 1993 a défini les pouvoirs
respectifs du président et du directeur général de
l'Agence.
a) Les missions de l'ADEME
Quatre programmes prioritaires ont été définis et figurent dans le contrat d'objectifs signé entre l'Etat et l'Agence le 5 mai 1995 pour la période 1995-1998.
Le contrat d'objectifs de l'ADEME
Le contrat rénove les relations entre l'Etat et l'ADEME
en vue d'une meilleure efficacité. Il met en perspective les missions et
les priorités d'intervention de l'Agence selon quatre grands axes :
Renforcer l'efficacité de l'économie, notamment dans les
secteurs des transports et du résidentiel-tertiaire, en diffusant
spécialement la maîtrise de la demande d'électricité
en zone rurale, dans les DOM et en Corse.
Développer les énergies renouvelables au-delà de leur
contribution actuelle de 15 % au bilan énergétique national,
selon trois voies principales : les bio-combustibles, la production
décentralisée d'électricité (éolien,
microhydraulique, photovoltaïque) avec 1.500 sites
équipés en métropole en 1998, et le solaire thermique,
avec 20.000 chauffe-eau dans les zones insulaires.
Prévenir les pollutions et les atteintes à l'environnement, et
en maîtriser les conséquences par un grand programme de
réhabilitation des sites et sols pollués. L'ADEME gérera
pour le compte de l'Etat les taxes sur les déchets ménagers et
industriels, sur les huiles, sur le bruit et sur la pollution
atmosphérique.
réparer l'avenir, par l'accueil de thésards et par le pilotage
de recherches fondamentales sur l'effet des pollutions sur l'homme et les
écosystèmes et sur les technologies énergétiques.
Le contrat d'objectifs précise les modalités
générales d'intervention de l'ADEME. Il prévoit
l'établissement d'un programme de travail triennal élaboré
par l'ADEME en étroite concertation avec l'ensemble des partenaires
concernés, notamment les ministères de tutelle. L'Agence conduira
également une politique permanente d'évaluation interne de ses
interventions. La mise en réseau de ses délégations
régionales sera organisée en vue de généraliser les
échanges d'expériences et le transfert des connaissances.
Pour chacun de ces programmes, trois cibles ont été
déterminées : les entreprises, les collectivités
territoriales et le grand public, avec un accent plus particulier sur les
questions liées aux transports, à l'habitat et à
l'industrie.
b) Les moyens budgétaires de l'ADEME
L'Agence dispose de deux types de ressources :
- des subventions budgétaires de fonctionnement et d'investissement, en
provenance du ministère de l'industrie et de ses deux autres
ministères de tutelle (la Recherche et l'Environnement) ;
- le produit des quatre taxes fiscales ou parafiscales (sur le bruit, les
déchets, les huiles usagées et la pollution atmosphérique)
qu'elle est chargée de recouvrer.
Le produit des taxes tend à s'accroître considérablement,
sous le double effet de l'élargissement de leur assiette et de
l'élévation de leur taux. Ce produit est en effet passé de
512,7 millions de francs à 1,11 milliards de francs entre 1993 et 1997.
Compte tenu du décalage entre leur recouvrement et leur redistribution,
les taxes perçues génèrent des disponibilités qui
sont placées. L'essentiel de ces revenus financiers provient des taxes
sur les déchets, en forte croissance, et de la taxe sur la pollution de
l'air. Pourtant, l'Agence n'a pas la liberté d'utiliser ces produits
financiers : leur affectation doit être identique à celle du
produit de la taxe, fixé législativement et
réglementairement.
Ainsi, en dépit d'une trésorerie excédentaire, l'Agence se
trouve confrontée à des difficultés budgétaires
croissantes. En effet, les subventions de l'Etat se tarissent progressivement
et ne sont que partiellement compensées par les
prélèvements pour frais de recouvrement et de gestion
effectuées au profit de l'Agence sur le produit des taxes (85,7 millions
de francs en 1997 contre 28,8 en 1993).
Les versements effectifs sont retracés dans le tableau suivant :
On observe qu'en 1996, l'ADEME ne bénéficie plus que
de la
moitié de ce dont elle disposait
en 1993 et du quart de ce dont elle
disposait en 1990.
Cette rigueur budgétaire n'est pas sans conséquence sur l'ADEME
qui doit faire face à une
dette importante
(plus de
300 millions de francs), et à un
déficit de
trésorerie
. Ses impayés étaient évalués
au 31 décembre 1996 à 62,2 millions de francs. En 1994, une
mission de l'Inspection générale des finances avait estimé
nécessaire d'apporter à l'Agence un complément de
subvention de 250 millions de francs pour lui permettre de résorber sa
dette.
Votre rapporteur souhaite connaître les orientations du Gouvernement
en ce domaine afin que les objectifs qui sont assignés à l'ADEME
et les moyens qui lui sont attribués restent cohérents.
Il lui semble nécessaire de rappeler l'importance de la politique de
maîtrise de l'énergie. En effet, les bons résultats obtenus
par la France dans ce domaine ne pourront être maintenus que grâce
à une politique active et diversifiée.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des dotations
budgétaires en faveur de l'ADEME inscrites au budget l'industrie.
On observe que pour 1998, la subvention de fonctionnement de l'ADEME retrouve
son niveau de 1996 à 96 millions de francs après avoir
décru de 5 % en 1997. Cette réduction avait
été compensée par une augmentation des
prélèvements pour frais de gestion sur le produit de la taxe
" déchet " perçue par l'Agence. Malgré cette
ressource supplémentaire, le budget de fonctionnement de
l'établissement ne pourra s'équilibrer en 1997 qu'en faisant
appel à un fonds de réserve qui sera épuisé en fin
d'exercice.
Les subventions d'investissement de l'ADEME sont stables en autorisations de
programme (75 millions de francs) et passent de 87 à 78,7 millions
en crédits de paiement, ce qui traduit une baisse de 9,5 %.
Les moyens accordés à l'ADEME sont donc à nouveau en
baisse assez sensible en 1998. En outre,
l'arrêté d'annulation
du 9 juillet 1997
a annulé 11,2 millions de francs en autorisations
de programme sur le chapitre 62-92 pour l'année 1997, soit 15 % des
autorisations initiales et 2,25 millions de francs en crédits de
paiement. 3,42 millions de francs ont également été
annulés sur le chapitre 45-91.
On peut en conséquence s'interroger sur la cohérence qu'il y a
entre les propos du ministre de l'industrie tendant à " refaire de
la maîtrise de l'énergie une priorité " et les moyens
consacrés à cette action dans le budget.
c) Une solution transitoire aux problèmes financiers de l'ADEME: l'augmentation du taux de prélèvement sur le produit de la taxe sur les déchets
Constatant les difficultés financières de
l'Agence, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant
à reconduire pour 1998 et 1999 l'augmentation du taux de
prélèvement sur le produit de la taxe sur les déchets. Il
convient de rappeler que la loi de finances rectificative pour 1996 a
augmenté le pourcentage des frais de gestion et de recouvrement de la
taxe sur les déchets, en prévoyant un plafond législatif
de 8 % et un taux effectif fixé par voie réglementaire dans la
limite de ce plafond. Le taux de prélèvement antérieur
était de 6 %. Néanmoins, cette mesure était
transitoire et devait prendre fin en 1997.
Par leur amendement, les députés ont prolongé le
dispositif jusqu'en 1999. Ils font valoir que le coût analytique
réel de recouvrement et de gestion de cette taxe est en
réalité supérieur à 8 % et que le taux de
8 % est comparable à celui prélevé sur les autres
taxes recouvrées par l'ADEME.