EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 24 octobre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Marc Laménie, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
M. Claude Raynal, président. - Nous en venons à l'examen des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
Je salue la présence parmi nous de Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales.
M. Marc Laménie, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». - Je commencerai en indiquant que je n'ai reçu qu'hier les réponses à mon questionnaire budgétaire portant sur le programme 169 de la mission « Anciens combattants ». En revanche, j'ai reçu avant la date limite, fixée au 10 octobre, la totalité des réponses au questionnaire portant sur le programme 158, le second de la mission.
Les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » continuent de diminuer légèrement, de 16,5 millions d'euros en 2025, pour la deuxième année consécutive. La mission représente une masse financière globale de 1,9 milliard d'euros.
Je salue moi aussi la présence de Jocelyne Guidez, qui préside par ailleurs le groupe d'études « Monde combattant et mémoire ».
Comme chaque année, la baisse des crédits est la conséquence de la baisse de la population des bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance du combattant, anciennement appelée retraite du combattant, et de la pension militaire d'invalidité. Ces deux pensions, qui concentrent 1,17 milliard d'euros, sont versées respectivement aux titulaires de la carte du combattant et aux militaires et anciens militaires souffrant d'une invalidité du fait de leur engagement. Ces deux populations ont en commun d'être en moyenne très âgées et de diminuer fortement chaque année.
Ces deux pensions sont par ailleurs déterminées en fonction du point de pension militaire d'invalidité (PMI), qui est indexé sur les rémunérations publiques. Ce dernier sera revalorisé de 0,94 % le 1er janvier 2025, passant ainsi de 15,90 à 16,05 euros. Cette revalorisation est inférieure à l'inflation et ne remet pas en cause la trajectoire des crédits de la mission.
Plusieurs mouvements méritent d'être soulignés à l'occasion du projet de loi de finances pour 2025.
Les crédits de la rente mutualiste du combattant, une rente majorée par l'État et assortie d'avantages fiscaux dont peuvent bénéficier les anciens combattants, sont cette année en hausse, alors que celle-ci suivait traditionnellement la trajectoire baissière de l'allocation de reconnaissance du combattant pour les mêmes raisons démographiques. Le projet annuel de performances indique que la baisse de la démographie des bénéficiaires ne compense plus l'effet amplificateur de la revalorisation des taux de majoration légale. Cette hausse est significative, avec un montant de 16,5 millions d'euros, soit une hausse de 8,5 %.
L'effort en faveur des harkis et autres rapatriés continue d'augmenter à la suite du renforcement exceptionnel dont il avait fait l'objet en 2022. L'augmentation des crédits en 2025, pour un montant de 11,3 millions d'euros, est la conséquence d'un renforcement des crédits dédiés aux rentes viagères des rapatriés et de leurs veuves.
J'en viens au dispositif de réparation prévu par la loi du 23 février 2022, qui vise à indemniser les rapatriés du fait de leur conditions d'accueil sur le territoire national dans des camps ou hameaux de forestage. Le 4 avril 2024, dans une décision Tamazount, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a obligé la France à réexaminer certains dossiers et à verser des indemnités plus importantes à certains rapatriés. Le coût budgétaire supplémentaire entrainé par cette décision est estimé à 41 millions d'euros. Cependant, les crédits de ce dispositif restent stables, le Gouvernement ayant choisi de lisser la dépense dans le temps.
Les crédits dédiés à la Journée défense et citoyenneté (JDC) sont en forte hausse - 15 millions d'euros -, elle doit faire l'objet d'une refonte.
Les crédits liés à la mémoire subissent, quant à eux, une baisse de 9,3 millions d'euros, car la programmation mémorielle de l'année 2025 est moins importante que celle de l'année 2024, durant laquelle avaient été célébrés les 80 ans des débarquements et de la Libération. Je saisis cette occasion pour saluer les bénévoles oeuvrant dans les associations patriotiques et de mémoire, ainsi que tous les porte-drapeaux.
J'attire cependant votre attention sur les crédits de l'entretien du patrimoine mémoriel militaire de l'État. Si leur montant est stable entre 2024 et 2025, à hauteur de 16,6 millions d'euros, 8 millions d'euros de crédits ont été annulés en 2024. Les contraintes budgétaires entraînent des retards dans l'entretien des sépultures militaires. De nombreuses associations, parmi lesquelles le Souvenir français, participent à ce travail important.
Dernier point de vigilance : au cours des années précédentes, la trésorerie du principal opérateur de la mission - l'Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) - avait été mise à contribution pour réduire les crédits lui étant destinés en loi de finances. En conséquence, ses marges de manoeuvre sont très réduites pour aborder le contexte actuel de contrainte budgétaire.
Autre opérateur de l'État, l'Institution nationale des invalides (INI) fait également face à des difficultés - elle les estime conjoncturelles - pour maintenir son niveau d'activité, avec une baisse de ses ressources propres et une situation budgétaire actuellement tendue. En particulier, elle a dû geler toutes ses dépenses d'investissement hors schéma directeur immobilier.
Enfin, dans le cadre de la maîtrise des comptes publics, je propose un amendement de crédits d'appel qui vise à confier à l'ONaCVG le soin d'assurer la mémoire et les missions de l'Ordre de la Libération. Cette mission est actuellement confiée à une structure administrative ad hoc, le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », qui est le troisième opérateur de la mission ; ses tâches apparaissent redondantes avec celles de l'opérateur de droit commun de la politique de mémoire, l'ONaCVG. Le montant de l'économie envisagée est très modique - 1 million d'euros -, mais celle-ci s'inscrit dans une logique de rationalisation administrative.
Je vous propose d'adopter les crédits de la mission tels que modifiés par l'amendement de crédit que je vous ai présenté.
Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». - Je remercie le rapporteur spécial pour la qualité de son travail ; nous échangeons régulièrement ensemble.
La très légère baisse de 1,1 % par rapport à 2024 des crédits de cette mission s'explique, comme chaque année, par le poids des pensions militaires d'invalidité et de l'allocation de reconnaissance du combattant, dont les dépenses se réduisent mécaniquement par la diminution du nombre de bénéficiaires.
Notre combat doit se concentrer sur la valeur du point de PMI. Je constate que la revalorisation de 0,94 % prévue cette année est plus importante que la version initiale du projet de loi de finances pour 2024. Toutefois, l'augmentation resterait en deçà de l'inflation - je le déplore.
Je tiens également à souligner deux postes de dépenses qui augmentent et qui me paraissent importants. Dans cette période de maîtrise de la dépense publique, je tiens à vous rassurer en soulignant que ces lignes budgétaires ne sont pas pour autant phénoménales.
Il est proposé une hausse de 15 millions d'euros des crédits consacrés à la JDC. Le Gouvernement annonce une refonte complète de cette journée afin de susciter davantage d'intérêt pour les carrières de la défense. Nous ne pouvons effectivement pas faire l'économie d'une réflexion sur l'organisation et la finalité de la JDC. Ce projet va donc a priori dans le bon sens.
J'en viens à la subvention versée par l'ONaCVG en faveur du dispositif des maisons Athos. Le projet de loi de finances prévoit une nouvelle augmentation des crédits à hauteur de 1 million d'euros, après celle de 2024 ; je m'en réjouis. Pour m'être déplacée très récemment à la maison Athos de Bordeaux, je dois dire que ce dispositif remplit parfaitement son rôle d'accompagnement et de reconstruction de nos militaires blessés psychiquement. Les maisons Athos et leurs équipes remplissent une fonction utile et bénéfique qu'il convient de soutenir.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Pourquoi ne pas créer une mission de contrôle sur les missions exercées par l'ONaCVG ? Certains services départementaux semblent plus actifs que d'autres.
Je pense par ailleurs qu'il ne faut pas essayer de mener cinq objectifs simultanément avec une multitude d'organismes, qui, in fine, perdent de leur efficience et n'atteignent pas leur cible.
Monsieur Laménie, la simplification et la mutualisation entre les différents opérateurs ont-elles été menées à leur terme pour gagner en efficacité ?
Mme Isabelle Briquet. - Merci aux rapporteurs pour leur travail.
La baisse des crédits de ce budget est logique, car elle est liée à la diminution des ayants droit.
La poursuite de la mise en oeuvre du droit à réparation des harkis est une bonne chose. Celle-ci est parfois contrainte : la décision de la CEDH en témoigne. Il importe que la réparation puisse s'effectuer dans les meilleures conditions possibles.
Dans la continuité de la commémoration du 80ème anniversaire des débarquements et de la Libération, nous saluons le maintien des subventions en faveur des hauts lieux de mémoire. Dans la Haute-Vienne, le sujet mémoriel est de première importance avec la restauration du village martyr d'Oradour-sur-Glane.
En ces temps où l'on recherche des économies, je souhaite notamment une évaluation du SNU : déterminer l'efficacité de toutes ces politiques publiques est un premier pas à cet égard. Qu'en pensez-vous, monsieur le rapporteur spécial ?
M. Olivier Paccaud. - Dans la lignée des propos de Mme Briquet, la réparation envers les rapatriés est un élément très important. La décision de la CEDH entraîne un coût supplémentaire pour les finances publiques à hauteur de 41 millions d'euros. Combien de dossiers sont-ils concernés ? Quel est leur montant moyen ?
M. Michel Canévet. - Je félicite à mon tour nos deux rapporteurs pour leur exposé.
Je salue les efforts de rationalisation proposés. Les dépenses fiscales liées à cette mission sont-elles susceptibles d'évoluer ?
Pourquoi les moyens alloués à la JDC augmentent-ils autant ? Est-ce en raison de l'augmentation du nombre de jeunes concernés ? SNU, service militaire volontaire et JDC : certes, les objectifs de ces dispositifs ne sont pas forcément identiques, mais ne faudrait-il pas réfléchir à une rationalisation de l'action en direction de la jeunesse ? Nous devons réfléchir aux moyens de sensibiliser les jeunes à l'intérêt de la défense nationale et de l'action au service de la collectivité. En tout état de cause, évitons ce fonctionnement en silo.
Je pense qu'une partie des travaux effectués au profit de l'INI concerne le site des Invalides à Paris. Certes, il est logique d'entretenir notre patrimoine national, mais quid des crédits alloués à l'INI ? Sont-ils suffisants pour poursuivre les travaux de rénovation ? J'ai noté qu'un contrat d'objectifs et de moyens (COM) avait été signé pour la période 2022-2026 : où en est-on ?
Mme Christine Lavarde. - Mme Guidez a mis en avant l'augmentation des crédits de la JDC. J'ai fait partie des premières fournées ; à l'époque, cela s'appelait la journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD) et la session durait une seule journée. Cette dernière était consacrée le matin à la lutte contre l'illettrisme ; l'après-midi avait pour objectif de donner aux jeunes l'envie de rejoindre les formations militaires.
Quelles actions nouvelles sont-elles prévues grâce à ces moyens supplémentaires ?
M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Monsieur le rapporteur général, l'ONaCVG et l'INI sont les principaux opérateurs de cette mission. Nous avions réalisé un contrôle budgétaire sur l'ONaCVG voilà deux ans ; il importe aujourd'hui de voir si nos recommandations ont été mises en oeuvre.
Je suis d'accord avec vous : d'un département à l'autre, les activités sont variables. Cela dépend souvent des liens tissés entre les agents des services départementaux - en général, de deux à quatre personnes - avec les associations patriotiques et de mémoire et l'éducation nationale. Je rappelle que l'ONaCVG est présente en métropole, en outre-mer et en Afrique du Nord.
Aux termes du contrat d'objectifs 2022-2027, les effectifs de l'organisme ont baissé : L'Office a un plafond de 800 équivalents temps plein (ETP) en 2025, contre 900 en 2019. Les 104 services de l'ONaCVG dans les territoires comptent environ 400 ETP. Certains départements n'ont plus aucune présence militaire, hormis le délégué militaire départemental - et les gendarmes, bien sûr, qui sont des militaires, même s'ils dépendent du ministère de l'intérieur ; le rôle des antennes de l'ONaCVG est donc important.
L'organisme a développé de nouvelles compétences. Ainsi, Mme Guidez a évoqué l'exemple des maisons Athos. Pour ma part, je citerai l'indemnisation des rapatriés : cette nouvelle mission représente des ETP supplémentaires.
Madame Briquet, monsieur Paccaud, vous avez évoqué le droit à réparation, à la suite de la décision de la CEDH, qui, dans la décision Tamazount, considère que l'indemnité prévue par le dispositif de réparation n'est pas suffisante pour les rapatriés qui ont séjourné dans le camp de Bias. Celle-ci, définie par la loi du 23 février 2022, s'élève à 3 000 euros pour la première année de vie dans un camp ; à cette somme il convient d'ajouter 1 000 euros pour chaque année supplémentaire. La CEDH considère que l'indemnisation doit s'élever à 4 000 euros par année passée dans le camp. Le surcoût pour l'État de cette décision est estimé à 41 millions d'euros.
Nous ne connaissons pas le nombre exact de dossiers ; le coût moyen de chacun d'entre eux est estimé entre 30 000 et 60 000 euros ; en moyenne, les personnes sont restées dans le camp entre 7 et 15 ans.
Madame Briquet, vous avez évoqué le financement des hauts lieux de mémoire par l'État. Ponctuellement, l'ONaCGV peut y contribuer, sans oublier l'apport des collectivités territoriales.
Monsieur Canévet, madame Lavarde, vous avez évoqué la JDC. Voilà quelques années, la Cour des comptes avait publié un rapport sur le sujet. Il s'agit d'une des actions devant entretenir le lien entre les armées et la jeunesse. N'oublions pas les nombreuses autres initiatives en faveur de la jeunesse, comme les cadets de la gendarmerie, les jeunes sapeurs-pompiers ou les classes défense.
La JDC revêt bien sûr un aspect militaire, mais elle a également été utilisée pour mener d'autres actions, comme la détection de l'illettrisme, la lutte contre les préjugés ou des actions de sensibilisation au profit du développement durable et de l'écologie, entre autres. Elle représente un budget de 97 millions d'euros en 2024, avec un coût par jeune de 130 euros environ. Pour le moment, nous ne savons pas précisément à quoi correspond la hausse de 15 millions d'euros, mais il s'agirait de « remilitariser » le dispositif dans un contexte où les armées ont du mal à suffisamment recruter.
Le SNU relève quant à lui du ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative. Il se déroule sur une semaine et ne se situe pas dans le même ordre de grandeur budgétaire.
Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - Le SNU a été mis en avec la volonté de remplacer le service militaire. Malheureusement, tous les jeunes ne peuvent pas en bénéficier, car le SNU n'est pas obligatoire. De plus, nous ne disposons pas d'infrastructures en nombre suffisant ; bien souvent, ce sont les communes qui apportent leur concours à la bonne marche du dispositif.
Malheureusement, le SNU n'attire pas suffisamment de jeunes. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur son efficacité, compte tenu de son coût, qui s'élève à 4 000 euros par jeune. Je regrette que le SNU n'ait pas été rendu obligatoire, à l'instar du service militaire, qui favorisait le brassage de toutes les catégories sociales. Le SNU aurait gagné en efficacité.
Le service militaire volontaire (SMV) est une initiative très importante, qui accueille de nombreux jeunes déscolarisés afin de les remettre en selle. Il faut tout faire pour conserver ce dispositif.
Marc Laménie l'a rappelé, la JDC est un moyen efficace pour détecter les jeunes en situation d'illettrisme, alors qu'il est très difficile de recenser les personnes qui ne savent ni lire ni compter ; telle était également l'une des missions assignées au service militaire. Il convient aussi de préciser que d'autres jeunes veulent en savoir davantage sur l'armée, par exemple sur la géopolitique ou sur le maniement des armes.
Si le SNU devait être supprimé - je ne me prononce pas sur cette question -, il faudrait que la JDC dure plus qu'une journée.
M. Claude Raynal, président. - Nous allons procéder au vote de l'amendement II-32 (FINC.1) déposé sur l'article 42.
M. Michel Canévet. - L'Ordre de la Libération doit-il être rattaché à l'ONaCVG, comme le prévoit l'amendement ? Nous avons évoqué tout à l'heure les principaux opérateurs de la mission. Il convient de choisir le bon organisme de rattachement.
M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - C'est le sujet que j'aborde avec cet amendement.
Monsieur Canévet, vous avez évoqué également dans l'une de vos questions le site des Invalides, dont l'entretien revient à l'INI. Les travaux du site des Invalides sont nécessaires, car la préfecture de police a émis un avis défavorable à la poursuite de l'exploitation de la quasi-totalité du site pour des raisons de sécurité. Le coût de ces travaux s'élève à 62 millions d'euros, dont 12 seront prélevés sur la trésorerie de l'INI. De nouveaux travaux sont prévus, au profit du bâtiment Robert de Cotte, pour un montant de 22 millions d'euros.
L'amendement II-32 (FINC.1) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », sous réserve de l'adoption de son amendement.
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Culture », « Direction de l'action du Gouvernement », « Enseignement scolaire », « Médias, livre et industries culturelles », « Audiovisuel public », « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.