C. LE NIVEAU DU SOUTIEN PUBLIC À L'APPRENTISSAGE DANS L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR DOIT IMPÉRATIVEMENT ÊTRE RÉINTERROGÉ
1. La réforme annoncée des paramètres de l'aide à l'embauche des apprentis doit être l'occasion de mieux la cibler
a) L'aide exceptionnelle aux employeurs d'apprentis a constitué le principal moteur de la dynamique de l'apprentissage dans l'enseignement supérieur
Jusqu'en 2019, les aides aux employeurs d'apprentis prenaient des formes diverses : prime à l'apprentissage, aide spécifique aux très petites entreprises, crédit d'impôt, exonération de cotisations sociales. En 2019, ce régime d'aide a été simplifié et la plupart d'entre elles ont été remplacées par une aide unique ciblée sur les entreprises de moins de 250 salariés et les diplômes de niveau inférieur ou égal au baccalauréat.
Dans le contexte de la crise sanitaire, en juillet 2020, une aide exceptionnelle beaucoup plus large et plus avantageuse que l'aide unique a été mise en place. Elle concerne toutes les entreprises, y compris, sous certaines conditions, celles de plus de 250 salariés, et les formations allant jusqu'au niveau bac + 5.
Le décret du 29 décembre 202249(*) a procédé à une réforme du régime des aides à l'embauche des alternants, par une « fusion » de l'aide unique avec l'aide exceptionnelle, dont les montants sont désormais identiques.
Concrètement, la « fusion » de l'aide unique et de l'aide exceptionnelle consiste en la fixation d'un montant identique pour les deux dispositifs. En effet, le montant de l'aide unique était jusqu'alors inférieur au montant de l'aide exceptionnelle :
- le montant de la première, dégressif avec la durée du contrat, avait jusqu'en 2023 été fixé à 4 125 euros la première année du contrat, 2 000 euros la deuxième année et 1 200 euros pour la troisième ;
- le montant de la seconde, versée uniquement la première année du contrat, s'élevait à 5 000 euros pour un mineur et 8 000 euros pour un majeur.
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Régime des aides à l'embauche des alternants |
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Avant 2023 - Juxtaposition de l'aide unique et de l'aide exceptionnelle |
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Aide unique |
Aide exceptionnelle |
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Contrats conclus à compter du 1er janvier 2019 |
Contrats conclus entre le 1er juillet 2020 et le 31 décembre 2022 |
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Entreprises du secteur privé de moins de 250 salariés |
Entreprises du secteur privé : - de moins de 250 salariés ; - de plus de 250 salariés atteignant le seuil de 5 % de contrats favorisant l'insertion professionnelle* ou de 3 % d'alternants** avec une progression de 10 % sur un an |
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Contrat d'apprentissage pour la préparation d'un diplôme ou d'un titre à finalité professionnelle de niveau inférieur ou égal au bac |
Contrat d'apprentissage pour la préparation d'un diplôme ou d'un titre à finalité professionnelle jusqu'au niveau bac + 5 |
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4 125 euros la 1ère année 2 000 euros la 2ème année 1 200 euros la 3ème année |
Uniquement la 1ère année du contrat 5 000 euros pour un mineur 8 000 euros pour un majeur À compter de la 2e année, seules perçoivent une aide les entreprises éligibles à l'aide unique |
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À compter de 2023 - « Fusion » de l'aide unique et de l'aide universelle |
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Contrats conclus après le 1er janvier 2023 |
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Entreprises du secteur privé de moins de 250 salariés |
Entreprises du secteur privé : - de moins de 250 salariés : entre le niveau bac + 2 et le niveau bac + 5 ; - de plus de 250 salariés atteignant le seuil de 5 % de contrats favorisant l'insertion professionnelle* ou de 3 % d'alternants** avec une progression de 10 % sur un an : jusqu'au niveau bac + 5 |
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Contrat d'apprentissage pour la préparation d'un diplôme ou d'un titre à finalité professionnelle de niveau inférieur ou égal au bac |
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Uniquement la 1ère année du contrat 6 000 euros |
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* Salariés en contrats d'apprentissage et de professionnalisation, volontariat international en entreprise (VIE), convention industrielle de formation par la recherche (Cifre).
** Salariés en contrats d'apprentissage et de professionnalisation.
Source : commission des finances du Sénat
Dans le nouveau régime, les deux dispositifs restent formellement distincts, d'autant plus qu'ils ne s'adressent pas tout à fait aux mêmes bénéficiaires :
- comme depuis 2019, l'aide unique est réservée aux entreprises de moins de 250 salariés, uniquement pour l'embauche en contrat d'apprentissage pour la préparation d'un diplôme ou d'un titre à finalité professionnelle de niveau inférieur ou égal au baccalauréat ;
- l'aide exceptionnelle, qui concerne uniquement les employeurs de moins de 250 salariés et les employeurs de plus de 250 salariés employant un certain nombre d'alternants, était auparavant versée pour la signature d'un contrat d'apprentissage pour la préparation d'un diplôme ou d'un titre à finalité professionnelle jusqu'au niveau bac + 5 ; elle est désormais versée aux entreprises de moins de 250 salariés pour la signature d'un contrat d'apprentissage entre les niveaux bac + 2 et bac + 5, et aux entreprises de plus de 250 salariés50(*) jusqu'au niveau bac + 5.
Les aides à l'embauche sont usuellement ciblées dans le but d'ajouter une incitation au recrutement d'un profil particulier de salarié. Les jeunes sortant prématurément du système scolaire sont classiquement l'objectif prioritaire de cette politique, car c'est pour insérer ce public dans l'emploi que l'apprentissage est le plus efficace.
L'aide exceptionnelle instaurée dans le cadre de la crise sanitaire et depuis reconduite a cependant été conçue selon une autre logique : elle est accessible à la quasi-totalité des apprentis, et seuls les étudiants préparant un diplôme d'un niveau supérieur à bac + 5 (Master) et les entreprises de plus de 250 salariés dont les effectifs n'incluent pas assez d'alternants sont exclus. Un tel niveau de subvention est inédit. Il constitue le principal accélérateur de la croissance de l'apprentissage51(*).
Les moteurs de la croissance de l'apprentissage
(en milliers d'entrées en apprentissage)
Source : Bruno Coquet, article cité, 2023
Le nombre d'apprentis dans l'enseignement supérieur a atteint 635 900 étudiants pour l'année scolaire 2023-2024.
Comme l'illustre le graphique ci-dessous, issu des travaux de notre collègue rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » Vanina Paoli Gagin52(*), la trajectoire du nombre d'apprentis dans l'enseignement supérieur est vertigineuse. Le ministère de l'enseignement supérieur constatait en septembre 2024 une hausse de 10,3 % en un an et de 33 % en deux ans53(*). Il avait déjà augmenté de 78 % entre 2020 et 2022 et représenteraient un quart des étudiants du supérieur en 2025.
En dix ans, le nombre d'étudiants apprentis est passé de 139 000 à 636 000, ce qui correspond à une hausse de 360 % et à près d'un demi-million d'étudiants supplémentaires. La création de l'aide exceptionnelle, à laquelle les embauches d'apprentis préparant un diplôme de l'enseignement supérieur sont éligibles est le principal accélérateur de ce véritable appel d'air dans l'enseignement supérieur : 458 000 entrées en apprentissage depuis 2019 pourraient ainsi être attribuées à la création de l'aide exceptionnelle54(*).
Évolution du nombre d'apprentis dans
l'enseignement supérieur
depuis 2012
(en nombre d'apprentis)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du ministère de l'enseignement supérieur
b) Malgré son coût très élevé, les bienfaits de l'apprentissage dans le supérieur sont pour le moins incertains
Il n'est pas établi que le large ciblage des aides à l'apprentissage, qui induit un coût massif pour les finances publiques, soit proportionné au regard de ses effets sur l'insertion dans l'emploi des apprentis du supérieur, et même sur le marché du travail en général.
D'abord, l'effet de l'apprentissage sur l'emploi semble plutôt surestimé. En effet, si l'OFCE retient que 458 000 entrées en apprentissage sont dues à l'aide exceptionnelle, plusieurs évaluations suggèrent que seuls 252 000 emplois n'auraient pas été créés en l'absence de soutien public à l'apprentissage, ce qui implique que 206 000 nouveaux emplois d'apprentis seraient attribuables à un effet d'aubaine, ou du moins à un effet substitution55(*) : ces emplois auraient ainsi été créés sous un statut classique si l'apprentissage n'avait pas été moins coûteux pour l'employeur.
Ensuite, il convient de mentionner que, même lorsque des emplois ont bien été créés grâce à l'aide exceptionnelle et aux autres dispositifs de soutien public à l'apprentissage, ces créations d'emploi n'ont eu qu'un effet indirect sur le taux de chômage. En effet, si l'essor de l'apprentissage entre 2018 et 2023 a bénéficié aux taux d'activité et d'emploi des jeunes de 15 à 24 ans (+ 3,7 et + 4,3 points respectivement) entraînant la baisse de leur taux de chômage (de 20,9 % à 17,5 %) par augmentation du dénominateur, cette hausse repose essentiellement sur une bascule du statut d'étudiant vers celui de salarié, le nombre de jeunes chômeurs ayant très peu diminué (- 26 000). Les sortants du chômage ne représentent ainsi qu'à peine 6 % des nouveaux apprentis56(*).
Enfin, l'efficience de l'apprentissage dépend largement des niveaux de qualification : la littérature économique et administrative met ainsi en évidence la meilleure intégration des apprentis de CAP et de BTS par rapport aux simples bacheliers dans l'emploi salarié57(*).
Cet effet est d'autant plus important que les qualifications concernées sont faibles : le taux de chômage est en effet plus élevé pour les moins diplômés. En 2022 selon l'Insee, il atteint 13,2 % pour les actifs ayant au plus le brevet des collèges, contre 4,7 % pour ceux diplômés du supérieur. Il se situe à un niveau intermédiaire pour les titulaires d'un BEP ou CAP (7,7 %) ou du baccalauréat (8,7 %).
Or l'évaluation de la politique de l'apprentissage à l'aune de l'intégration dans l'emploi des apprentis fait apparaître une efficience relativement faible du dispositif, dans la mesure où les étudiants du supérieur « n'ont pas besoin de ce type de coups de pouce financiers étant donné que c'est le diplôme qu'ils obtiennent qui est déterminant pour leur employabilité, et non pas qu'il ait été acquis par la voie de l'apprentissage ou à l'issue d'un cursus classique. »58(*)
Compte tenu du coût très élevé du soutien à l'emploi (environ 23 000 euros par apprentis en 2023 selon l'économiste Bruno Coquet), l'ampleur du soutien public à l'apprentissage dans le supérieur pourrait être réinterrogé, a fortiori en tenant compte du nombre de jeunes chômeurs indemnisés issus d'un apprentissage du supérieur, dont la hausse ces dernières années « est pour le moins perturbante au regard de la promesse d'insertion en emploi des diplômés de l'enseignement supérieur. »59(*)
Répartition des sortants d'apprentissage
ouvrant un droit au chômage
par niveau de diplôme
(en pourcentage)
Source : Unédic60(*)
c) Recentrer enfin le soutien à l'apprentissage en faveur des jeunes qui devraient en être le coeur de cible
Si le Gouvernement a d'ores et déjà tenu compte, dans la budgétisation présentée au Parlement dans le PLF pour 2025, d'une mesure réglementaire qu'il compte prendre afin de réduire les dépenses liées aux aides à l'embauche des apprentis (- 663 millions d'euros en AE entre la LFI 2024 et le PLF 2025), soit une diminution d'1,2 milliard d'euros par rapport au tendanciel selon le cabinet de la ministre, l'arbitrage sur les modalités d'atteinte de cet objectif d'économies n'est pas encore rendu.
Entendus par les rapporteurs spéciaux, tant la DGEFP que le cabinet de la ministre ont indiqué souhaiter éviter de restreindre excessivement l'éligibilité aux aides à l'embauche selon la taille de l'entreprises ou selon le niveau de diplôme préparé par les apprentis. Ils font valoir l'importance de ne pas diminuer excessivement le soutien public aux entreprises et à l'emploi alors que la conjoncture économique menace de se retourner. Ils avancent également des gains importants, en termes d'image, d'associer désormais l'alternance avec les études supérieures, généralement mieux perçues par les potentiels apprentis.
Les rapporteurs spéciaux n'ont pas été insensibles à ces arguments. Toutefois, ils estiment que le soutien public à l'apprentissage ne doit pas se faire au détriment d'une politique minimale de ciblage des aides aux employeurs d'apprentis. Ils relèvent en particulier que l'« effet de signal » invoqué par certains auditionnés a un coût colossal pour les finances publiques.
Ils renouvellent ainsi leur préférence pour un ciblage des aides à l'apprentissage, adopté l'année dernière par le Sénat61(*), afin qu'elles ne soient plus versées pour les contrats signés entre un jeune préparant un diplôme de niveau supérieur à bac + 2 et une entreprise de plus de 250 salariés. Un tel dispositif pourrait cette année être combiné à une réduction du montant de l'aide exceptionnelle afin de la ramener à un niveau comparable à celui de l'aide unique de 2018 - en tenant compte des hausses du SMIC intervenues depuis.
Une telle mesure serait sans effet sur les entreprises de moins de 250 salariés, et sans effet pour les entreprises de plus de 250 salariés qui signent des contrats avec des jeunes dont le niveau de diplôme est inférieur à bac + 3. Elle ne semble pas déraisonnable, dans la mesure où elle laisse le droit inchangé pour les certifications de niveau 5 (jusqu'au bac + 2), qui sont généralement reconnues comme prioritaires par les branches professionnelles, en particulier les BTS.
2. Après les baisses généralisées des NPEC ces dernières années, une nécessaire réforme du financement des CFA
Depuis la réforme de l'apprentissage, l'offre de places en centres de formation d'apprentis (CFA) n'est plus contingentée. Chaque contrat d'apprentissage donne lieu à une prise en charge financière par l'opérateur de compétences dont relève l'entreprise d'accueil. Celle-ci est financée par France compétences. Le niveau de prise en charge (NPEC) est déterminé à l'échelon national par la branche professionnelle (ou, à défaut, par l'État), dans le cadre de recommandations établies par France compétences.
Selon les inspections générales des finances (IGF) et des affaires sociales (Igas)62(*), en 2022, les CFA ont enregistré un total de 7,1 milliards d'euros de charges et 8,0 milliards d'euros de produits, dégageant un résultat net de 852 millions d'euros. En ne considérant que les recettes issues des NPEC et les charges qu'ils ont vocation à couvrir, le résultat de 1'exercice 2022 s'est élevé à 904 millions d'euros et le taux de marge moyen des CFA atteignait 11,5 %.
Dans ce contexte, et en application des recommandations d'un rapport remis au Gouvernement en juillet 2023 sur les modalités de financement des CFA63(*) par les inspections, il a été procédé à deux baisses successives des niveaux de prise en charge (NPEC) des contrats d'apprentissage. La première baisse, à l'été 2022, a généré 300 millions d'euros d'économies ; la seconde baisse, de 5 % en moyenne64(*), a été conduite en 2023 et aurait eu un impact d'environ 550 millions d'euros en année pleine.
Il reste que les NPEC ne sont pas uniformes selon les certifications. En effet, les inspections remarquaient par exemple qu'« il existe un surfinancement des certifications qui présentent le plus d'apprentis et contribuent davantage au déficit de France compétences, au regard des coûts constatés. » On peut en outre noter que les certifications dans le supérieur présentent des NPEC élevés et qu'en valeur absolue « les NPEC des certifications de niveaux 5, 6 et 7 sont parmi les plus élevés », alors que « ce sont les niveaux de diplômes pour lesquelles les bénéfices de l'apprentissage en termes d'insertion dans l'emploi sont moins importants comparativement aux niveaux 3 et 4 »65(*).
Ainsi, dans une revue de dépense de mars 2024, les inspections recommandaient de diminuer la prise en charge par France Compétences des coûts de ces contrats d'apprentissage dans le supérieur. À terme, la méthode de détermination des NPEC pourrait également évoluer plus largement, Deux scénarios sont à ce stade proposés par les inspections :
- d'une part, une modulation des NPEC par les branches, dans la limite d'un cadre financier par branche fixé par l'État ;
- d'autres part, la fixation par l'État d'un NPEC « socle », complété par des contributions conventionnelles traduisant les priorités des branches.
France Compétences a indiqué aux rapporteurs spéciaux que ces deux scénarios lui paraissaient complémentaires : en effet, « rien n'empêche de penser une méthode de détermination permettant [de laisser aux branches le soin] de prioriser les formations les plus importantes pour leurs secteurs, dans un cadre budgétaire global maitrisé, tout en ouvrant parallèlement la possibilité aux branches de mettre en place des financements conventionnels pour l'apprentissage, en plus du financement mutualisé qui passe par le NPEC. »
La mise en oeuvre d'un tel scénario de réforme, qui ne semble d'ailleurs pas relever du domaine des lois de finances, devrait cependant attendre la remise d'un nouveau rapport d'inspection sur le sujet, une mission Igas ayant été lancée en février 2024.
* 49 Décret n° 2022-1714 du 29 décembre 2022 relatif à l'aide unique aux employeurs d'apprentis et à l'aide exceptionnelle aux employeurs d'apprentis et de salariés en contrat de professionnalisation.
* 50 Il s'agit des entreprises de plus de 250 salariés atteignant le seuil de 5 % de contrats favorisant l'insertion professionnelle ou de 3 % d'alternants avec une progression de 10 % sur un an.
* 51 Coquet B., « Apprentissage : un bilan des années folles », OFCE Policy Brief n° 117, juin 2023.
* 52 Annexe n° 24 du présent rapport général.
* 53 L'apprentissage dans l'enseignement supérieur en 2023, note du SIES, septembre 2024.
* 54 Coquet B., « Apprentissage : un bilan des années folles », OFCE Policy Brief n° 117, juin 2023.
* 55 Coquet B., OFCE Policy Brief, « Apprentissage : quatre leviers pour reprendre le contrôle » n° 135, 12 septembre 2024.
* 56 Ibid.
* 57 Antoine R., Fauchon A., DEPP et DARES, Note d'Information, n° 23.26, juin 2023 et Antoine R., Fauchon A., DEPP et DARES, Note d'information, n° 23.27, juin 2023 note que les anciens lycéens professionnels de niveau CAP à BTS sont 57 % à être en emploi salarié deux ans après la fin de leurs études, alors que cette proportion est de 73 % pour les anciens apprentis de même niveau.
* 58 Coquet B., OFCE Policy Brief, « Apprentissage : quatre leviers pour reprendre le contrôle » n° 135, 12 septembre 2024.
* 59 Ibid
* 60 Unédic, « Apprentissage et assurance chômage : éléments de suivi » En bref, juillet 2024.
* 61 Amendement n° II-9 rect. de M. Emmanuel Capus et Mme Ghislaine Senée au nom de la commission des finances.
* 62 IGF-Igas, Les modalités de financement des centres de formation d'apprentis, juillet 2023.
* 63 Ibid.
* 64 Afin d'éviter un choc trop brutal pour certains CFA, aucune baisse de NPEC de plus de 10 % n'a été recommandée par France Compétences.
* 65 IGF-Igas, rapport précité.