B. DES CRÉDITS « HORS TITRE 2 » QUI AUGMENTENT NETTEMENT POUR LA GENDARMERIE MAIS QUI ÉVOLUENT PEU S'AGISSANT DE LA POLICE NATIONALE
1. Les crédits « hors titre 2 » progressent au bénéfice essentiellement de la gendarmerie, à l'inverse de l'année dernière
Pour les deux forces, en cumulé, les crédits « hors titre 2 » apparaissent dynamiques (+ 5,0 % en AE, soit + 215 millions d'euros, et + 14,7 % soit + 472 millions d'euros, en CP) ; ils s'établissent à 4,50 milliards d'euros en AE et à 3,69 milliards d'euros en CP. Ils se décomposent essentiellement en dépenses de fonctionnement (2,86 milliards d'euros en CP) et d'investissement (781 millions d'euros).
Néanmoins, la dynamique est très différente entre les deux forces. Ainsi, la gendarmerie nationale voit ses crédits hors dépenses de personnel progresser de manière dynamique (+ 235 millions d'euros en AE, soit + 11,1 %, et + 438 millions d'euros en CP, soit + 29,5 %), tandis que ceux de la police nationale évoluent peu (- 20 millions d'euros en AE, soit - 0,9 %, et + 34 millions d'euros en CP, soit + 2,0 %)38(*).
Cette évolution est inversée par rapport à l'année dernière : en 2024, les crédits « hors titre 2 » avaient en effet été dynamiques pour la police nationale, tandis qu'ils avaient reflués pour la gendarmerie.
Le niveau des dépenses hors personnel peut être mis en regard de la trajectoire prévue par le rapport annexé à la LOPMI de ce point de vue39(*). Pour la police nationale, elles s'établissent en 2025 à 1,762 milliard d'euros en CP, soit un niveau inférieur d'environ 64 millions à ce que prévoyait la LOPMI. Pour la gendarmerie nationale, en revanche, elles s'établissent à 1,924 milliard d'euros, soit un niveau supérieur de près de 330 millions d'euros à l'objectif de la LOPMI.
Il apparaît ainsi que le budget pour 2025 porte un effort significatif de la mission au profit des dépenses hors personnel de la gendarmerie, alors que des efforts sont demandés à la police nationale dans ce domaine, en présence d'une hausse des dépenses de personnel beaucoup plus forte pour la police nationale que pour la gendarmerie. Cette évolution tend à compenser l'évolution inverse en 2024.
2. La police nationale voit ses crédits « hors titre 2 » rester relativement constants en CP, tandis que les AE d'investissement se réduisent très nettement
Les évolutions des crédits « hors titre 2 » de la police nationale peuvent être ventilées plus finement.
En crédits de paiement, les dépenses de fonctionnement sont en hausse de 2,1 % (+ 26 millions d'euros) et celles d'investissement de 1,6 % (+ 7 millions d'euros). Les mouvements sont beaucoup plus différenciés en AE, qui augmentent de 16 % en fonctionnement (+ 216 millions d'euros) mais baissent de - 30,4 % en investissement (- 236 millions d'euros).
Le fait marquant dans l'évolution des crédits proposés pour la police nationale tient ainsi dans la baisse notable des AE d'investissement. Cette réduction affectera le niveau des CP exécutés cette année et les années postérieures en matière d'investissement.
Ces tendances globales induisent différentes conséquences sur les postes de dépenses hors personnel de la police nationale.
Concernant les évolutions positives, il convient de noter en particulier la hausse des dépenses d'investissement en matière numérique, informatique et technologique (+ 27,3 % en AE et + 10,6 % en CP, soit respectivement + 267 millions d'euros et + 10 millions d'euros). Le rapporteur spécial rappelle en effet que ces outils présentent un caractère tout à fait stratégique pour l'opérationnalité des forces, par exemple en ce qui concerne la sécurisation des frontières mais aussi plus largement. La hausse des AE en fonctionnement du programme s'explique quant à elle principalement par le renouvellement de marchés pluriannuels, notamment en matière d'énergie.
Néanmoins, des baisses de crédits doivent être constatées. Outre une réduction nette des AE en matière de dépenses de fonctionnement pour les équipements40(*) (environ - 150 millions d'euros) liée essentiellement à un renouvellement de marché pluriannuel en 202441(*) ayant augmenté l'enveloppe allouée cette année-là, deux points de vigilance doivent être soulevés.
a) Des crédits d'acquisition de véhicules en nette baisse
En 2025, les dépenses liées au fonctionnement des véhicules de la police nationale sont en légère baisse, elles s'établissent à un niveau relativement comparable à ce qui était prévu initialement en 2024, à 141 millions d'euros en AE (- 6 %) et 136 millions d'euros en CP (- 8,7 %).
En revanche, les dépenses d'acquisition de moyens mobiles sont en nette baisse par rapport aux crédits initiaux de 2024. Elles sont de 65 millions d'euros en AE et de 75 millions d'euros en CP, soit une réduction de 55 % en AE (- 78 millions d'euros) et de 47 % en CP (- 68 millions d'euros). Il convient toutefois de noter qu'en exécution, les crédits finalement disponibles ont été fortement réduits en 2024 du fait du contexte budgétaire pour le programme42(*). Selon toute vraisemblance, les crédits exécutés en 2025 seront en réalité supérieurs à ceux de 2024 (à savoir environ 28,5 millions d'euros en AE et 42,8 millions d'euros en CP43(*)).
En 2025, le plan de renouvellement des véhicules vise l'acquisition de 1 875 véhicules, après environ 600 exécutés en 2024 et 2 487 en 202344(*). Ces niveaux sont inférieurs au besoin de renouvellement annuel du parc, estimé à 3 000 acquisitions par an, ce qui implique que le parc tend à vieillir et à se dégrader sur la période 2023-2025, après des années antérieures qui avaient néanmoins permis un certain renouvellement.
Les véhicules sont essentiels pour permettre aux forces de police de se déplacer dans des conditions satisfaisantes et efficaces. En outre, depuis 2022, les plans de renouvellement automobiles de la police nationale sont contraints par les mutations du marché d'acquisition de véhicules et notamment l'augmentation des coûts de production et la réduction des volumes de production et des modèles disponibles.
b) Des dépenses d'investissement en matière immobilière en baisse notable
L'essentiel du parc des immeubles occupés par les services de la police nationale se compose de bâtiments tels que les commissariats ou hôtels de police, les écoles de formation, les cantonnements et casernements de compagnies républicaines de sécurité, les bâtiments des services départementaux et régionaux de la police aux frontières, de la police judiciaire et de services de la sécurité intérieure ainsi que les locaux annexes comme les stands de tir, les garages et les ateliers.
En 2025, les dépenses de fonctionnement en matière immobilière pour la police nationale apparaissent en hausse par rapport à ce que prévoyait le projet de loi de finances pour 2024 (+ 167 millions d'euros en AE et + 23 millions d'euros en CP). La hausse en AE s'explique par le renouvellement de baux et contrats pluriannuels, notamment en matière d'énergie45(*).
En revanche, les dépenses d'investissement en matière immobilière sont en nette baisse en AE (- 34 %, soit - 180 millions d'euros), tandis qu'elles augmentent en CP (+ 33 %, soit + 69 millions d'euros). Il convient de noter qu'en exécution, les crédits immobiliers ont été fortement réduits en 202446(*).
Selon les informations transmises au rapporteur spécial, l'évolution en AE s'expliquerait par le fait que le volume d'AE prévu en 2024 devait « permettre l'engagement d'opérations immobilière d'envergure qui ont été reportées et qui ne pourront pas toutes démarrer en 2025 »47(*). La priorité en 2025 resterait la poursuite des chantiers déjà démarrés, d'où la hausse des CP et la contraction des AE.
Si le rapporteur spécial se félicite de la hausse des CP, il regrette la baisse notable des AE, au regard de l'état en partie dégradé du parc immobilier de la police nationale et de la nécessité d'engager de nouveaux projets d'opérations de construction.
3. La gendarmerie nationale connaît une hausse générale de ses crédits « hors titre 2 », au bénéfice de l'immobilier, des véhicules et des systèmes d'information et de communication
En 2025, la quasi-totalité des postes de dépenses « hors titre 2 » de la gendarmerie nationale connaît une progression. Il s'agit d'une évolution en miroir par rapport à 2024, année pour laquelle les crédits avaient réduit pour l'essentiel des postes. Ce sont les crédits d'investissement qui progressent le plus, en pourcentage.
Les AE sont stables (+ 0,4 %) en fonctionnement et sont en très forte hausse en investissement (+ 113 %, soit + 218 millions d'euros). En CP, les dépenses de fonctionnement sont en hausse de 22,8 % (+ 296 millions d'euros) et celles d'investissement de 76,7 % (+ 139 millions d'euros).
Si quelques postes de dépenses sont en baisse en AE, le plus souvent pour des raisons de renouvellements de marchés prévus les années précédentes et ayant nécessité une hausse temporaire de l'enveloppe en 2024, les crédits sont globalement en progression, en particulier au profit de l'immobilier, des moyens mobiles et des systèmes d'information et de communication.
Il convient de remarquer que si cette dynamique est très positive, elle répond à des besoins importants. Comme l'indiquent les documents budgétaires, le budget de la gendarmerie pour 2025 constitue « un début de remise à niveau ».
a) Une baisse en trompe l'oeil d'une partie des AE
En 2025, les AE de trois postes de dépenses sont orientées à la baisse. Il s'agit des dépenses de fonctionnement en matière d'équipement et des dépenses d'investissement et de fonctionnement concernant les moyens lourds de projection et d'intervention.
En premier lieu, les AE liées aux dépenses de fonctionnement d'équipement sont en baisse de 140 millions par rapport à 2024. Cette baisse résulte en réalité de renouvellements de marchés pluriannuels les années précédentes. En CP, les crédits sont en hausse de 10 millions d'euros.
En second lieu, les AE liées aux dépenses de fonctionnement et d'investissement en matière de moyens lourds de projection et d'intervention (aéronefs, véhicules blindés polyvalents, etc.) sont également en baisse, respectivement de 144 millions d'euros et de 88 millions d'euros. En matière de fonctionnement, cette évolution s'explique par le fait que les crédits concernés avaient été très significativement augmentés en 2024 pour le renouvellement de marchés pluriannuels concernant des hélicoptères et des drones. S'agissant des crédits d'investissement, l'année 2024 a également été marquée par une hausse de l'enveloppe pour l'acquisition d'hélicoptères, de drones et d'accessoires. Les crédits en AE en 2025 restent supérieurs à ceux de 2023. Par ailleurs, en CP, ils augmentent par rapport à 2024 (+ 29 millions d'euros en fonctionnement et + 12 millions d'euros en investissement).
b) Une hausse significative des crédits en faveur de l'investissement immobilier, qui ne suffira pas encore à répondre aux nouveaux enjeux
Les crédits dédiés à l'immobilier de la gendarmerie sont ventilés entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement. Les premières couvrent les loyers versés aux propriétaires des locaux occupés par la gendarmerie (collectivités territoriaux et bailleurs sociaux en particulier), les dépenses d'entretien courant, les coûts d'énergie et de fluides et, à titre marginal, divers frais de fonctionnement. Les secondes recouvrent les coûts d'acquisition et de construction immobilières, de maintenance et de réhabilitation, et ceux liés aux opérations conclues au titre de contrats de partenariat avec le privé.
À ce jour, les enjeux en matière d'immobilier pour la gendarmerie nationale tiennent principalement à l'extension de son emprise territoriale, notamment dans le cadre du plan 239 brigades48(*), au coût de ses loyers49(*), et à l'entretien des nombreux immeubles dont elle est propriétaire et dont l'état est en moyenne dégradé.
La nécessité de mettre fin au
désordre bâtimentaire
pour la gendarmerie nationale
Le rapporteur spécial a récemment présenté un rapport de contrôle sur l'immobilier de la gendarmerie nationale50(*).
Alors que l'immobilier constitue une fonction stratégique dans la gendarmerie, notamment au regard de l'obligation de logement en caserne des gendarmes et de leur famille, la gendarmerie occupe aujourd'hui un parc de 11 millions de mètres carrés marqué par la dette grise du parc domanial et le coût croissant du parc locatif.
Pour y faire face, il est nécessaire tout d'abord de confirmer le recours aux financements innovants, en particulier les marchés de partenariat, et de consolider la participation des collectivités locales au déploiement des nouvelles brigades territoriales.
Il apparaît notamment indispensable de rehausser le montant des coûts-plafonds pour la fixation des loyers versés par la gendarmerie aux collectivités territoriales et aux organismes d'habitations à loyer modéré bailleurs pour garantir la viabilité des projets d'extension du parc locatif de la gendarmerie51(*).
Il convient également de prioriser les urgences à traiter et mieux programmer à moyen terme les investissements immobiliers.
Source : commission des finances
En 2025, les crédits de fonctionnement et d'investissement consacrés à l'immobilier connaissent une évolution positive, dans un contexte de besoins très importants.
S'agissant de l'investissement, par rapport à 2024, les AE sont près de cinq fois supérieures (+ 376 %, soit + 233 millions d'euros), tandis que les CP progressent de 61 % en CP (+ 67 millions d'euros). Ils s'établissent à 295 millions d'euros en AE et à 176 millions d'euros en CP.
La dotation prévue pour 2025 doit permettre de relancer les grands projets de construction et de réaliser des opérations indispensables de réhabilitation d'ampleur de certaines emprises domaniales de la gendarmerie. En AE, la hausse porte principalement sur les acquisitions et les constructions immobilières (+ 237 millions d'euros) et la maintenance-réhabilitation (+ 43 millions d'euros), tandis qu'elles se réduisent pour les marchés de partenariat (- 47 millions d'euros), après une forte hausse en 2024.
Les CP restent, quant à eux, néanmoins stables pour les marchés de partenariat. Pour l'heure, seul celui de Versailles-Satory serait confirmé, tandis que sont envisagés des projets à Dijon-Deflandre, Mayotte et Melun52(*).
Cette évolution générale des crédits d'investissement est saluée par le rapporteur spécial. Néanmoins, il convient de noter qu'elle ne suffira pas à régler les importants écueils constatés ces dernières années en matière d'investissement pour la gendarmerie nationale. Selon la formulation utilisée dans les documents budgétaires, les crédits prévus pour 2025 pour la gendarmerie ne marquent qu'« un début de remontée progressive des enveloppes allouées à l'immobilier domanial ». Il est rappelé que la gendarmerie estime à 400 millions d'euros les besoins annuels en investissement nécessaires, soit un niveau nettement supérieur à celui prévu en 2025.
Concernant le fonctionnement, la progression des crédits est moins franche par rapport à la loi de finances initiale pour 202453(*) (+ 2,5 % en AE, soit + 29 millions d'euros et + 7,0 % en CP, soit + 56 millions d'euros). Ils s'établissent à 1 164 millions d'euros en AE et à 855 millions d'euros en CP. Si les crédits d'entretien et de nettoyage sont en hausse (+ 53 millions d'euros en AE et + 50 millions d'euros en CP), de même que les AE d'énergie et de fluides en raison du renouvellement de marchés pluriannuels (+ 170 millions d'euros), les crédits dédiés aux loyers sont contrastés : les CP augmentent de 25 millions d'euros, tandis que les AE baissent de 30 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2024. En sens inverse, les subventions d'investissement (dépenses d'intervention) versées aux collectivités pour contribuer au financement des opérations immobilières de construction de locaux de gendarmerie sont en hausse de 9 millions d'euros en AE et de 4 millions d'euros en CP.
Le rapporteur spécial a souligné54(*) les tensions fortes qui pèsent sur les loyers de la gendarmerie nationale. D'un point de vue conjoncturel, la gendarmerie nationale n'est pas en mesure de payer la majorité de ses loyers à l'automne 2024. D'un point de vue structurel, l'équilibre des montages financiers permettant de construire de nouvelles casernes suppose de mieux rémunérer les bailleurs, notamment les collectivités territoriales, ce qui suppose une hausse des loyers. En outre, la création de nouvelles brigades induit mécaniquement une hausse progressive du coût global des loyers. Les crédits prévus pour les années à venir doivent prendre en compte pleinement ces enjeux.
c) Après une année 2024 marquée par des économies, un effort est fait en 2025 en faveur des moyens mobiles
S'agissant des moyens mobiles, le budget pour 2025 prévoit un effort important, après une année 2024 marquée par des économies.
Les dépenses de fonctionnement sont en hausse de 61 % en AE/CP (+ 45 millions d'euros), de même que celles d'investissement, qui sont en progression de 197 % en AE (+ 69 millions d'euros) et de 116 % en CP (+ 57 millions d'euros). Les crédits de fonctionnement s'établissent à 120 millions d'euros en AE=CP et les crédits d'investissement à 104 millions d'euros en AE et à 106 millions d'euros en CP.
Si la hausse des crédits de fonctionnement s'explique en partie par l'augmentation du coût des carburants, elle concerne également l'entretien et la réparation des véhicules. Surtout, la hausse des dépenses d'investissement devrait permettre de relancer les investissements relatifs aux véhicules au profit des unités territoriales de gendarmerie et de poursuivre le programme de renouvellement des véhicules de maintien de l'ordre.
Ces crédits permettraient de renouveler 1 850 véhicules en 2025, pour un besoin de renouvellement estimé en principe à 3 750 véhicules. Les véhicules constituent l'élément essentiel du travail des unités dans leurs territoires de compétence, par nature beaucoup plus larges que pour la police.
d) Des crédits en faveur des systèmes d'information et de communication en nette hausse
Les crédits, qui relèvent du seul fonctionnement pour la gendarmerie nationale cette année, en faveur des systèmes d'information et de communication sont en hausse de 147 % en AE (+ 147 millions d'euros) et de 75 % en CP (+ 81 millions d'euros). Ils s'établissent à 247 millions d'euros en AE et à 190 millions d'euros en CP.
Si des mouvements pluriannuels expliquent une partie de ces évolutions, la tendance dynamique constatée est vertueuse, l'opérationnalité des forces de gendarmerie dépendant fortement des outils numériques, qu'il s'agisse de matériels (équipements mobiles notamment) ou de technologies comme l'intelligence artificielle. La LOPMI a d'ailleurs fait du numérique une grande priorité.
* 38 Hors effets de l'inflation, les crédits « hors titre 2 » sont stables en CP (+ 0,0 %) et sont en baisse en AE de - 2,9 % en 2025.
* 39 Voir tableaux supra.
* 40 Protection, habillement, armements divers, munitions, etc.
* 41 Renouvellement du marché de l'habillement pour la période 2024 à 2027.
* 42 Voir supra.
* 43 Réponses de la DGPN au questionnaire du rapporteur spécial.
* 44 Idem.
* 45 Idem.
* 46 Voir supra.
* 47 Réponses de la DGPN au questionnaire du rapporteur spécial.
* 48 Voir supra.
* 49 Idem.
* 50 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'immobilier de la gendarmerie nationale, M. Bruno BELIN, déposé le 10 juillet 2024.
* 51 Le montant du loyer annuel est fixé, en application des décrets et circulaires applicables, en appliquant un taux entre 6 % et 7 % aux dépenses réelles de construction de l'immeuble dans la limite d'un « coût plafond » par unité-logement.
* 52 Réponses de la DGGN au questionnaire du rapporteur spécial.
* 53 Contrairement aux chiffrages indiqués dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2024, la loi de finances initiale intègre les effets d'un amendement d'un montant de 164 millions d'euros en AE (0 en CP) présenté par le Gouvernement et adopté par le Sénat sur la mission « Sécurités » - et conservé dans le texte définitif.
* 54 Voir supra.