EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Outre-mer ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 7 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de MM. Georges Patient et Stéphane Fouassin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer ».
M. Claude Raynal, président. - Dans le cadre de nos travaux relatifs au projet de loi de finances (PLF) pour 2025, nous examinons le rapport spécial sur la mission « Outre-mer ».
M. Georges Patient, rapporteur spécial de la mission « Outre-mer ». - Le principal objectif de la mission « Outre-mer » consiste en un rattrapage des écarts entre les territoires d'outre-mer et la métropole. Il doit demeurer une priorité, alors qu'une crise de la vie chère frappe l'ensemble des outre-mer.
Selon l'Insee, en 2022, les prix ont été plus élevés de 15,8 % en Guadeloupe, de 13,7 % en Guyane et en Martinique et de 8,9 % à La Réunion par rapport à l'Hexagone. Pour les produits de première nécessité, notamment alimentaires, les écarts de prix atteignent même parfois plus de 40 %. Une convention signée en Martinique prévoit à ce titre une diminution de 20 % du prix de ces produits.
Cette situation n'est pas viable et génère des frustrations fortes parmi les populations. L'État peut contribuer à y apporter des remèdes, conjointement avec les collectivités, entre autres.
La crise institutionnelle que traverse la Nouvelle-Calédonie nécessite également une réponse affirmée de l'État, y compris budgétaire, pour réparer des dégâts chiffrés à plus de 2 milliards d'euros.
Au vu de ces conditions et des attentes des populations ultramarines, le budget proposé pour la mission « Outre-mer » s'avère décevant. Il s'élève à 2,56 milliards d'euros, soit une baisse de 9 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024. Il perd ainsi 250 millions d'euros.
En particulier, le programme 123, qui rassemble les crédits des politiques publiques en faveur de l'amélioration des conditions de vie dans les outre-mer, est raboté de plus d'un tiers, à hauteur de 314 millions d'euros.
Ce sont les collectivités territoriales ultramarines qui sont les plus touchées par la diminution des crédits, et ce à plusieurs titres.
D'une part, les dotations consacrées aux collectivités baissent fortement, en particulier la dotation du conseil départemental de Mayotte et la dotation spéciale de construction et d'équipement des collèges et des lycées en Guyane.
D'autre part, la nouvelle génération de contrats de convergence et de transformation (CCT), en cours de signature dans les territoires ultramarins, ne sera abondée en 2025 qu'à hauteur de 7 % du montant contractualisé pour la période 2024-2029. Cette baisse est d'autant plus dommageable que ces contrats se sont révélés un outil pertinent pour les collectivités. Ne pas les abonder suffisamment présente un risque de sous-consommation. Il serait plus facile pour les collectivités d'être en mesure de lisser leurs engagements sur les cinq années de contractualisation, au lieu de devoir les concentrer sur trois années.
Enfin, les aides à l'investissement dans les collectivités, notamment celles du fonds exceptionnel d'investissement (FEI), sont réduites de 19 %.
Le dispositif relatif aux contrats de redressement en outre-mer (Corom) est également affecté, dès lors qu'il perd 57 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et 3,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
Les collectivités ultramarines ont pourtant une situation financière structurellement fragile en raison de l'insularité qui génère des charges supplémentaires, ainsi que de l'importance des dépenses de personnel. Celles-ci représentent presque 65 % des dépenses de fonctionnement du bloc communal, contre 52,2 % pour les communes de l'Hexagone, en raison notamment de la majoration des primes de personnels.
Par ailleurs, les populations ultramarines sont directement touchées par les baisses de crédits budgétaires, la politique de continuité territoriale étant rabotée de 11 millions d'euros.
Il s'agit d'un choix étonnant, alors que la LFI pour 2024 avait renforcé de manière bienvenue la politique de continuité territoriale en créant trois nouveaux dispositifs de facilitation des déplacements professionnels entre les territoires d'outre-mer et la métropole.
Cette situation est d'autant plus mal comprise que la dotation de continuité territoriale (DCT) de la Corse s'élève à 187 millions d'euros, pour 300 000 habitants, soit un montant trois fois supérieur à celui dont bénéficient les 2,7 millions d'Ultramarins.
Enfin, la ligne budgétaire unique (LBU), qui finance le logement social en outre-mer, est réduite de près de 10 millions d'euros, revenant ainsi à son niveau de 2023.
Nous regrettons le rabotage d'un programme essentiel au bon fonctionnement des collectivités ultramarines et à l'amélioration des conditions de vie de ceux qui y vivent.
M. Stéphane Fouassin, rapporteur spécial de la mission « Outre-mer ». - Je parlerai du programme 138 qui rassemble les crédits des politiques publiques en faveur de la compétitivité des entreprises, de l'amélioration de l'employabilité des jeunes et de la qualification des actifs ultramarins. Il enregistre une hausse de 3,4 % - soit 65 millions d'euros - bienvenue pour les entreprises d'outre-mer.
Cette augmentation résulte essentiellement de la hausse des crédits alloués à l'exonération des charges sociales, alors que la masse salariale en outre-mer augmente régulièrement depuis 2022 et la fin de la crise sanitaire.
Les variations constatées ces dernières années pour cette action témoignent cependant de la difficulté à établir des prévisions fiables, surtout pour les dépenses de guichet, qui sont tributaires de la conjoncture économique.
Au-delà de la hausse bienvenue de la budgétisation des compensations d'exonérations sociales, nous constatons que l'article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) prévoit une révision de la réduction générale dégressive des cotisations sociales sur laquelle est assise le dispositif issu de la loi pour le développement économique des outre-mer (Lodéom), financé par le programme 138.
Dans ce cadre, une habilitation à légiférer par ordonnance est demandée au Parlement, afin de réviser plus en profondeur les exonérations spécifiques dont bénéficient les entreprises ultramarines.
Les conclusions d'une mission diligentée par l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et l'inspection générale des finances (IGF) sur ce dispositif sont attendues à court terme. Nous préférerions que les dispositifs d'exonérations de cotisations sociales propres aux populations ultramarines fassent l'objet d'un débat spécifique au Parlement, qui pourrait être décalé afin de tenir compte des conclusions de cette mission. Nous y serons particulièrement attentifs.
Enfin, on constate une diminution aux trois quarts des crédits alloués au financement de l'économie, c'est-à-dire le soutien au microcrédit, les subventions d'investissement et les prêts de développement outre-mer. C'est dommageable, vu la pertinence de ces outils dans les territoires ultramarins.
La diminution des crédits budgétaires de la mission « Outre-mer » nous semble d'autant plus regrettable que leur consommation a fortement augmenté ces dernières années. Les crédits programmés dans le cadre de la LFI pour 2023 ont même été surconsommés de 17,2 %, en raison de la sous-estimation des dépenses de compensations d'exonérations de cotisations sociales du programme 138.
Même si l'on ne tient compte que du programme 123, celui-ci a été surconsommé de 10 millions d'euros.
Si une surexécution n'est évidemment pas souhaitable en tant que telle, elle révèle tout de même que les crédits de la mission « Outre-mer » sont indispensables et utilisés à 100 %.
En sus des crédits budgétaires, les dépenses fiscales contribuent à la dynamisation de l'économie, à l'attractivité des territoires et à l'effort général de rattrapage de l'écart de niveau socio-économique entre l'outre-mer et l'Hexagone. Sur les deux programmes évoqués, elles devraient s'établir à 5,5 milliards d'euros en 2025, soit presque deux fois plus que les crédits budgétaires de l'ensemble de la mission.
Entre 2024 et 2025, les dépenses fiscales connaîtront une hausse de 2,3 %, sensiblement identique à celle qui a été constatée entre 2023 et 2024.
Nous saluons cette évolution, les outils fiscaux étant indispensables pour permettre le développement économique des territoires ultramarins, ainsi que pour compenser les déséquilibres avec l'Hexagone, notamment en ce qui concerne les prix des biens.
Nous suivrons d'ailleurs avec attention les modifications qui pourraient être apportées en séance au régime d'exonérations fiscales dont bénéficient surtout les départements et régions d'outre-mer (Drom).
De surcroît, en complément des crédits de la mission et des dépenses fiscales, les territoires d'outre-mer bénéficient de crédits en provenance d'autres programmes du budget général. Le montant total des contributions budgétaires s'élève ainsi à 21,1 milliards d'euros. Si l'on exclut la diminution des crédits budgétaires du programme « Service public de l'économie », qui est compensée par une affectation de taxe, l'effort de l'État n'est réduit que de 3 % par rapport à 2024.
Cette baisse est essentiellement due à la diminution des crédits de la mission outre-mer et, dans une moindre mesure, à celle de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».
En particulier, les crédits du fonds vert dont bénéficient les territoires ultramarins soulèvent des interrogations. Il s'agit d'un financement sur projet, largement utilisé en outre-mer. Ainsi, en 2024, 531 dossiers ont été déposés et 55 % d'entre eux ont été sélectionnés, pour un montant total de plus de 115 millions d'euros.
À ce titre, la baisse annoncée des crédits du fonds vert est regrettable, à l'heure où les territoires ultramarins sont soumis à des contraintes d'adaptation au réchauffement climatique particulièrement fortes.
En conclusion, les évolutions annoncées sur les crédits de la mission ne nous paraissent pas satisfaisantes. Nous souhaiterions qu'elles puissent être revues dans le cadre du budget pour 2025 ou d'un projet de loi de finances ultérieur. Pour l'ensemble de ces raisons, nous émettons un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».
M. Claude Raynal, président. - C'est bien la première fois que nous entendons parler de surconsommation des crédits pour l'outre-mer. C'est une bonne nouvelle, qui semble toutefois à contretemps par rapport à la période que nous connaissons.
Mme Micheline Jacques, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur la mission « Outre-mer ». - Je vous remercie de m'avoir invitée à m'exprimer en qualité de rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques.
La mission « Outre-mer », comme beaucoup d'autres, est cette année mise à contribution au titre du redressement des finances de la nation.
Je ne me réjouis pas de voir les crédits de la LBU et ceux de la continuité territoriale diminuer, mais il faut tout de même rappeler les fortes hausses qui ont été actées par le précédent budget.
Le ministre chargé des outre-mer nous a confirmé, ce matin, que des discussions étaient en cours avec Bercy sur certains points, ce qui laisse entrevoir quelques marges de manoeuvre.
Je le dis de façon responsable, j'ai décidé de soutenir les crédits de la présente mission. Aussi, je proposerai à la commission des affaires économiques d'émettre un avis favorable.
Plutôt que de s'engager sur la voie d'une augmentation des crédits, dont nous savons tous ce qu'il reste une fois le budget considéré comme adopté à l'Assemblée nationale, je lui suggérerai de s'intéresser à la montée en puissance de nouveaux acteurs du logement en outre-mer ces dernières années. Je pense en particulier à CDC Habitat qui, depuis le rachat des sociétés immobilières d'outre-mer (Sidom) et des sociétés d'économie mixte (SEM), est un acteur majeur de la dynamique du logement dans nos territoires. Cela explique en partie l'utilisation des crédits. Je pense également à l'Agence nationale de l'habitat (Anah) : ces dernières années, elle intervient de plus en plus en outre-mer, avec un engagement financier multiplié par quatre entre 2017 et 2023.
Les crédits de la LBU sont en baisse, je le déplore. Aussi, je serai particulièrement attentive au budget qui nous sera soumis l'année prochaine. Toutefois, je pense qu'il convient aussi de souligner les dynamiques positives dans le secteur du logement en outre-mer.
Du reste, je souhaiterais mettre l'accent sur la question normative, que nous connaissons bien au sein de la délégation aux outre-mer.
Les acteurs du logement que nous interrogeons nous parlent certes de la LBU et des dispositifs fiscaux, mais ils évoquent aussi les normes d'urbanisme, de construction et d'environnement, entre autres, qu'elles soient européennes ou françaises. Oui, nous avons besoin de normes, mais celles-ci doivent s'adapter à l'environnement dans lequel elles s'appliquent et aux urgences des situations à traiter.
Dans un contexte budgétaire comme le nôtre, je pense qu'il est urgent d'agir, ou plutôt de continuer à agir. En effet, je n'oublie pas que la question du marquage régions ultrapériphériques (RUP) a connu de récentes avancées. Elle nécessite encore de trouver une concrétisation à des échelles plus locales, pour aboutir, le cas échéant, à une baisse des coûts de construction des logements.
Nous devons continuer à livrer bataille contre les normes inutiles ou mal adaptées. Une réflexion sur les normes ne coûte rien et peut, in fine, est bénéfique : plus de logements construits plus vite et à moindre coût, pour plus de bénéficiaires.
Vous l'aurez compris, si je ne me réjouis pas de ce budget, j'en assume les choix difficiles et préfère mettre l'accent à la fois sur ce qui fonctionne et sur ce qui pourrait être amélioré à moindres frais, dans l'intérêt de nos compatriotes ultramarins.
Je formule le voeu d'un changement en profondeur, qui nécessite de la volonté politique : cessons d'appliquer des rustines et agissons !
M. Teva Rohfritsch, rapporteur pour avis de la commission des lois sur la mission « Outre-mer ». - Je veux tout d'abord saluer le travail des rapporteurs spéciaux et de la rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques. De son côté, la commission des lois a commencé ses travaux, mais n'a pas encore donné son avis sur les crédits de la mission « Outre-mer ».
Nous pouvons naturellement regretter la baisse de 9 % de ces crédits, même si cela s'inscrit dans un effort global demandé à l'ensemble de la Nation. Mais nous devons aller au-delà en regardant ce projet de budget ligne par ligne : on se rend alors compte que certains crédits chutent de 50 % ou de 70 %, ce qui pose un problème de continuité de l'action de l'État et peut être dommageable pour la pérennité d'actions déjà engagées.
Ce budget montre une nouvelle fois la fragilité des économies ultramarines et leur dépendance à l'égard des transferts de l'État. Nous devons développer nos territoires et nos propres richesses pour atténuer cette dépendance. Cela est particulièrement important dans une période de disette comme celle qui s'annonce. Nous devons donc redoubler d'efforts en la matière.
Enfin, je regrette la baisse annoncée des crédits du fonds vert : ce fonds est particulièrement important en outre-mer, puisque nos territoires sont très fortement soumis aux conséquences du changement climatique.
Pour conclure, je veux rester optimiste sur la capacité du Sénat à agir positivement sur cette mission.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Un budget qui baisse fait rarement des heureux, sauf circonstances exceptionnelles...
Je veux noter qu'il reste des incertitudes sur cette mission du fait de la position du Gouvernement et des votes du Parlement, que ce soit sur le projet de loi de finances ou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Les outre-mer sont exonérés de l'effort supplémentaire de 5 milliards proposé par le Gouvernement, ce qui me semblait de bon aloi. Il est vrai aussi que cette mission a longtemps souffert d'une sous-consommation de ses crédits et que ceux-ci avaient beaucoup augmenté ces dernières années.
De manière plus large et au-delà des seuls territoires ultramarins, je crois que nous devons mener une réflexion globale sur l'ensemble des moyens qui sont à la disposition des collectivités : nous travaillons trop en silo, ce qui aboutit à une sorte de course à l'échalote qui n'est pertinente pour personne. La réflexion sur le fonds vert doit intégrer cette question.
Nous avons une vraie difficulté, en France, sur l'enchevêtrement des normes : cela ralentit les projets et augmente les coûts. C'est contre-productif.
En tout cas, je propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer », tout en ayant l'espoir que le débat permettra de faire bouger certaines lignes. Je ne mésestime aucunement les difficultés profondes des territoires ultramarins d'autant que plusieurs d'entre eux sont confrontés, depuis quelque temps, à de graves crises et à un climat délétère. Chacun doit faire en sorte que les choses s'apaisent pour construire ensemble l'avenir de ces territoires au bénéfice de leur population.
M. Victorin Lurel. - Ce matin, la délégation aux outre-mer du Sénat a auditionné le ministre : il a présenté ses quatre priorités, mais nous lui avons clairement dit que nous aurions du mal à accepter la proposition du Gouvernement sur la mission « Outre-mer ».
Au vu des circonstances, c'est certainement la copie du Gouvernement qui sera transmise au Sénat ; il nous reviendra donc de proposer des évolutions et le ministre nous a dit que, sur certaines mesures, il était prêt à suivre les parlementaires.
Je crois d'ailleurs qu'il serait bon de faire comprendre au Gouvernement que le Sénat demande à ce que les efforts soient proportionnés. Or, si le programme 138 est en légère augmentation, le programme 123 chute de 471 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 314 millions en crédits de paiement ! Il faut ajouter à ce premier choc plusieurs mesures particulièrement pénalisantes pour les outre-mer : l'article 6 du PLFSS qui vise à réformer les dispositifs d'allègements de cotisations sociales ou encore l'augmentation de la cotisation des employeurs à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL).
C'est donc un choc massif qui va frapper les collectivités ultramarines, alors même qu'elles jouent un rôle majeur dans l'investissement local.
On apprend, en outre, que 35 postes devraient être supprimés au ministère des outre-mer, alors que tout le monde dénonce le manque criant de soutien en ingénierie. On nous dit que c'est le rôle de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), mais c'est un prétexte.
Oui, l'état global des finances publiques est dégradé, mais les efforts doivent être proportionnés à la situation et il est vraiment difficile d'accepter la copie du Gouvernement pour les outre-mer. Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain a bien entendu les engagements du ministre, il espère que le Sénat fera évoluer les choses, mais en l'état, il votera contre les crédits de la mission « Outre-mer ».
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Outre-mer ».
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Culture », « Direction de l'action du Gouvernement », « Enseignement scolaire », « Médias, livre et industries culturelles », « Audiovisuel public », « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.