C. L'AMBITION DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE DE VOIES NAVIGABLES DE FRANCE (VNF) A ÉTÉ RÉHAUSSÉE EN 2023 POUR ACCÉLÉRER LA RÉGÉNÉRATION ET LA MODERNISATION DU RÉSEAU FLUVIAL EXISTANT
1. Des recettes en augmentation et des effectifs stabilisés jusqu'en 2026 pour permettre à VNF de remettre en état et de moderniser des infrastructures dégradées par des décennies de sous-investissement
Voies navigables de France (VNF), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère chargé de la transition écologique, gère le réseau de voies navigables. Il est chargé de son exploitation, de son entretien, de sa maintenance, de son amélioration ainsi que de son extension. Le réseau géré par l'établissement comprend 6 700 kilomètres de voies navigables, plus de 3 000 ouvrages d'art et 40 000 hectares de domaine public en bordure de voie d'eau.
Dans le cadre des révisions triennales de ses contrats de performance qui courent sur des périodes de dix ans, le 22 décembre 2023, l'État et VNF ont conclu un nouveau contrat d'objectifs et de performance pour la période 2023-2032. Ce contrat, qui comprend une trajectoire financière prévisionnelle sur l'ensemble de la période couverte, un renforcement des investissements en ligne avec le scénario privilégié par le Conseil d'orientation des infrastructures (COI)54(*), une hausse des ressources de l'opérateur, principalement via les subventions versées par l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIT France) et l'affectation du produit de la redevance domaniale de prise et de rejet d'eau (voir infra), ainsi qu'une stabilisation de ses effectifs jusqu'en 2026. Cette trajectoire financière a principalement pour objet d'accélérer la régénération et la modernisation du réseau fluvial.
VNF a notamment précisé aux rapporteurs dans ses réponses à leur questionnaire que « la trajectoire initialement retenue par le contrat, qui comportait un trou d'air pendant les années 2024 à 2027, ne suffisait pas à maintenir les fonctionnalités de la seule fraction du réseau considérée comme prioritaire à l'échelon national (...). Afin d'accélérer les efforts de modernisation et de régénération du réseau, l'actualisation du contrat d'objectifs et de performance efface ce trou d'air ».
Après une période de diminution, depuis 2023, le plafond d'emplois de VNF est stable à 4 028 ETPT. Cette stabilité a été garantie pour une période de trois ans, jusqu'en 2026, par la révision triennale du contrat de performance de l'opérateur.
Dans le cadre d'un plan de modernisation, VNF entend réaliser des gains de productivité permettant à terme de réduire ses effectifs permanents, en particulier en déployant des postes de commande centralisés55(*). Cependant, le programme de modernisation et l'évolution des effectifs doivent être synchronisés. La baisse d'effectifs ne doit pas intervenir avant que les investissements soient réalisés et les gains de productivité dégagés. Autrement, la bonne mise en oeuvre du programme de modernisation en lui-même pourrait être compromise ainsi que l'optimisation de la performance de VNF qui doit en résulter.
Eu égard aux gains de productivité attendus à cet horizon, la trajectoire du contrat de performance prévoit une reprise de la baisse d'effectifs de l'établissement en 2027, à hauteur de 60 équivalents temps plein travaillés (ETPT).
En 2024, les dépenses de personnel de VNF devraient atteindre 278,9 millions d'euros, soit une augmentation de 18,2 millions d'euros par rapport à 2023, en partie liée aux effets sur une année pleine des mesures gouvernementales de de revalorisation de la rémunération des agents publics qui ont été mises en oeuvre à compter du mois de juillet 2023.
Hors charges de personnel, les dépenses de fonctionnement de VNF en 2024 devraient s'établir à 156,1 millions d'euros dont 106,2 millions d'euros sont liées à des opérations d'entretien du réseau fluvial et se décomposent ainsi :
- 23,7 millions d'euros pour l'annuité du marché de partenariat pour la reconstruction des barrages de l'Aisne et de la Meuse ;
- 21,8 millions d'euros de dragages d'entretien du réseau ;
- 14,5 millions d'euros affectés aux actions de développement de la voie d'eau (plan d'aide à la modernisation des bateaux et à l'innovation et aides au report modal) ;
- 11,5 millions d'euros au titre de la consommation électrique destinée au fonctionnement des équipements situés sur les voies navigables ;
- 9 millions d'euros pour le maintien du patrimoine immobilier de l'établissement.
Depuis 2023, la subvention pour charges de service public (SCSP) de VNF s'est stabilisée en volume à un peu moins de 254 millions d'euros. La trajectoire financière prévisionnelle incluse dans le contrat d'objectifs et de performance de l'opérateur prévoit même sa stabilisation sur l'ensemble de la période 2023-2032.
Évolution de la SCSP de VNF inscrite en loi de finances initiale
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
En loi de finances initiale pour 2024, le plafond d'affectation à VNF de la redevance domaniale de prise et de rejet d'eau, dite aussi « redevance hydraulique », avait été augmenté de 9 millions d'euros pour être portée à 136,5 millions d'euros conformément à la trajectoire financière prévue par le contrat d'objectifs et de performance. L'article 1er du projet de loi de fin de gestion (PLFG) pour 2024 prévoit même de majorer de 9 millions d'euros supplémentaires le plafond de la redevance qui s'établirait ainsi à 145,6 millions d'euros au titre de l'exercice en cours, soit une progression de 18 millions d'euros par rapport à 2023.
La problématique qui se pose parfois, et qui s'est posée notamment en 2024, tient à ce qu'il arrive que pour des montants parfois significatifs, (par exemple 9 millions au titre de l'exercice en cours), des montants dus au titre d'une année ne soient effectivement versés qu'au cours de l'exercice suivant. Cette situation peut conduire à des fluctuations sensibles du produit de la redevance d'une année sur l'autre et à ce que des recettes qui auraient due être perçues en année N par VNF ne le soit finalement pas compte-tenu du dépassement du plafond en année N+1.
L'article 33 du présent projet de loi de finances prévoit de fixer ce plafond à 143,1 millions d'euros, ce qui en pratique, si les dispositions du PLGF sont adoptées, conduirait à le réduire de 2,5 millions d'euros.
Les rapporteurs ont été informés de l'amorce d'une réflexion plus générale concernant la perspective d'une refonte des règles régissant cette redevance.
Outre le sujet de son plafonnement, cette dernière se caractérise aujourd'hui par certaines imperfections qui ont trait notamment à sa base étroite puisqu'elle repose essentiellement sur quelques gros contributeurs, au premier rang desquels l'entreprise Électricité de France (EDF), au titre de la ressource en eau qu'elle prélève et rejette pour refroidir ses centrales nucléaires, ainsi que les principaux services publics d'eau et d'assainissement (SPEA). À eux seuls, EDF et les principaux SPEA représentent environ 85 % du produit annuel de la redevance. Cette situation est notamment source de contentieux56(*).
Par ailleurs, aujourd'hui, le niveau de tarification de cette redevance dépend des volumes prélevables et/ou rejetables et non de la valeur économique ajoutée liée à l'utilisation de l'eau, un modèle qui n'incite pas à une consommation vertueuse de la ressource en eau. L'établissement a signalé aux rapporteurs que ces travaux s'inscrivent aussi dans la volonté d'élargir la place et le rendement de cette ressource propre dans le schéma de financement de VNF.
Les ressources propres de l'établissement57(*) devraient représenter environ 70 millions d'euros en 2024 contre 75 millions d'euros en 2023. D'après les prévisions de VNF, le niveau de ces ressources pourrait remonter à 75 millions d'euros en 2025.
En 2024, VNF devrait aussi percevoir 96,2 millions d'euros en provenance, d'une part des collectivités territoriales dans le cadre de la mise en oeuvre des contrats de plan État-Régions et, d'autre part, en provenance de l'Union européenne (UE) dans le cadre du Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE).
En outre, VNF pourrait également encaisser plus de 58 millions de recettes dans le cadre des volets mobilité 2023-2027 des CPER et d'autres accords de financement avec les collectivités locales, notamment dans le cadre de contrats de canaux. Toutefois, dans ce domaine, VNF a souligné aux rapporteurs que les cofinancements prévus dans ces contrats ne sont pas à la hauteur des ambitions inscrites en la matière dans la trajectoire financière du contrat de performance. Cette situation affectera les marges de manoeuvre de l'établissement pour la réalisation d'opérations de régénération, de modernisation et de développement du réseau fluvial.
La directrice générale de VNF a signalé aux rapporteurs que, compte tenu des nouvelles missions que l'établissement est amené à réaliser, il serait souhaitable de faire évoluer son modèle de financement. En effet, elle leur a signalé qu'alors que le modèle de VNF et ses financements s'inscrivent aujourd'hui encore dans un cadre exclusivement « transports », de plus en plus des missions exercées par l'opérateur et des demandes qui lui sont faites relèvent en réalité d'une perspective beaucoup plus large de gestion de l'eau dans un contexte marqué par le réchauffement des températures et l'adaptation aux dérèglements du climat.
Les ouvrages et les investissements réalisés par VNF ont une influence directe sur la capacité à gérer quantitativement les volumes d'eau et, à ce titre, à prévenir et traiter les phénomènes de crues. VNF est de plus en plus sollicitée pour contribuer aux mesures de prévention des inondations. Cependant, aujourd'hui, l'établissement ne dispose d'aucun financement pour répondre à ces demandes. L'intervention de VNF pour améliorer la gestion quantitative de l'eau dans les territoires est toujours plus prégnante et attendue mais elle n'est aujourd'hui ni officiellement reconnue, ni financée.
Devant les rapporteurs, la directrice générale a résumé ainsi la situation : « VNF est attendu sur des investissements qui sont très pertinents mais il ne dispose pas du modèle de financement adapté pour y répondre ». Pour résoudre cette difficulté, elle estime nécessaire de faire reconnaître le caractère multifonctionnel de la voie d'eau, au-delà de sa seule vocation de transport.
Les enjeux du transport fluvial restent néanmoins extrêmement prégnants également. Le développement du fret fluvial constitue un impératif dans le cadre des enjeux de transition écologique. C'est aussi un élément vital pour certaines entreprises et certains secteurs dont la compétitivité dépend de la voie d'eau. La DGITM a lancé au printemps 2024 une réflexion relative à la stratégie du transport fluvial. Il s'agit notamment de parvenir à dynamiser les ports intérieurs français. Les rapporteurs suivront attentivement les avancées de ces travaux.
En complément, VNF doit également percevoir d'ici la fin de l'exercice en cours une subvention exceptionnelle de l'Union européenne (UE) d'un montant de 7,4 millions d'euros pour le programme de modernisation de la Moselle dit « MOMMA », visant à renforcer cet axe à grand gabarit et à double usage civil et militaire, qui occupe une place importante au sein du réseau transeuropéen de transport.
Le projet MOMMA de modernisation de la Moselle
Le projet MOMMA a pour objectifs la régénération, la modernisation et le développement des infrastructures de la Moselle de 2023 à 2027, au service de fonctions militaires. Ce projet confirme l'inscription de l'axe Moselle au sein du Réseau transeuropéen de transport en tant qu'axe principal. Il valide également les choix stratégiques effectués par VNF et la Région Grand Est sur les ports, notamment en transformant les ports publics en points de connexion multimodaux pour toutes les marchandises et destinations.
Au coeur de l'Europe fluviale, le bassin de la Moselle permet un accès direct depuis le centre géographique du Grand Est au coeur économique de l'Europe. Cet axe grand gabarit et les liaisons ferroviaires qui en partent sont un atout économique et logistique aussi bien pour l'économie, que pour les forces armées.
Retenu en janvier 2024 par la Commission Européenne et son agence CINEA (European Climate, Infrastructure and Environment Executive Agency), ce projet bénéfice désormais du soutien de l'Union Européenne à travers le Mécanisme pour l'Interconnexion en Europe - Transport (MIE), dans le volet mobilité militaire. Ce cofinancement, de première ampleur pour VNF, s'élève à 16 millions d'euros et bénéficiera aux projets portés sur le réseau Nord-Est et sur la Moselle canalisée, ainsi qu'à ceux programmés sur les ports publics.
Source : VNF
En 2025, VNF devrait percevoir près de 64 millions d'euros de cofinancements européens correspondant, d'une part au solde d'une première convention de financement européen des travaux d'interconnexion du Canal Seine-Nord Europe et, d'autre part, d'un acompte d'une seconde convention liée à ces mêmes travaux.
Le projet du Canal Seine-Nord Europe
Le projet de canal à grand gabarit Seine-Nord Europe (SNE), long de 107 km, entre Compiègne et le canal Dunkerque-Escaut, reliera les bassins de la Seine et de l'Oise aux 20 000 km de réseau européen à grand gabarit du nord de l'Europe. Il favorisera le développement du transport fluvial et s'inscrit dans une politique de report modal du fret de longue distance de la route vers la voie d'eau, qui constitue un levier identifié de réduction des émissions de CO2 et des nuisances, sur un corridor Nord-Sud en voie de saturation.
Le projet est découpé en quatre secteurs linéaires géographiques numérotés de 1 à 4 du sud au nord et de 2 secteurs fonctionnels : les écluses (secteur 5) et le pont-canal de la Somme (secteur 6).
Les marchés de maîtrise d'oeuvre ont été notifiés respectivement en 2017, 2019 et 2020. Le lancement de la consultation d'un marché de conception réalisation du pont-canal de la Somme a été effectué en 2022.
Le secteur 1 (entre Compiègne et Pont-l'Evêque) est le plus avancé, avec un arrêté d'autorisation environnementale obtenu le 9 avril 2021. Après l'aménagement de deux nouveaux quais en 2021 permettant le report modal par la voie fluviale pour le chantier, les travaux de rescindement de l'Oise, pour un montant de 60 millions d'euros, ont démarré début septembre 2022 et sont actuellement en cours. Il s'agit notamment de la construction des premiers ouvrages d'art du Canal Seine-Nord Europe. Ces quatre premiers ouvrages seront livrés fin 2024 - début 2025. Le chantier de réalisation de l'écluse de Montmacq a été lancé en septembre 2024.
Concernant les autres secteurs du projet, le dossier d'autorisation environnementale a été déposé en mars 2022, l'enquête publique a rendu un avis favorable, permettant la délivrance ce 9 août 2024 de l'arrêté inter-préfectoral d'autorisation environnementale.
Cette étape majeure permet d'engager les travaux d'infrastructure sur le reste du linéaire du projet. Les acquisitions foncières amiables se poursuivent, ainsi que la réalisation de sondages géotechniques et d'importantes opérations de diagnostics et de fouilles archéologiques.
La convention de financement et de réalisation du Canal Seine-Nord Europe, qui a été signée le 22 novembre 2019, fixe les engagements financiers des parties :
- une contribution de 1 097 millions d'euros des collectivités territoriales dont 383 millions d'euros de la région Hauts-de-France, 110 millions d'euros de la région Île-de-France, 217 millions d'euros du département du Nord, 141 millions d'euros du département du Pas-de-Calais, 108 millions d'euros du département de l'Oise, 76 millions d'euros du département de la Somme et 63 millions d'euros attendus d'autres acteurs58(*) ;
- une contribution de l'État à hauteur de 1 097 millions d'euros, sous la forme de subventions de l'AFIT France versées au fur et à mesure de l'avancement de la réalisation ;
- l'Union européenne subventionne la réalisation du canal SNE dans le cadre du mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE) via la convention de financement « Seine-Escaut » à hauteur de 865 millions d'euros (160 millions d'euros au titre du MIE 1 et 705 millions d'euros au titre du MIE 2).
Une contribution d'équilibre pour le solde, estimé aujourd'hui à 841 millions d'euros, devant prendre la forme d'un ou plusieurs emprunts dont le remboursement doit être assuré par le produit d'une taxe nationale à assiette locale incitant au report modal. La réévaluation du montant prévisionnel et ses modalités de remboursement font l'objet d'un groupe de travail en cours, lancé en juin 2023 entre les collectivités et l'État, qui doit esquisser des modalités soutenables de remboursement de cette contribution.
Source : réponses de la DGITM au questionnaire du rapporteur
VNF a souligné aux rapporteurs que des cofinancements européens d'opérations importantes (mise au gabarit européen de l'Oise entre Compiègne et Creil59(*) et de Bray à Nogent notamment) n'ont finalement pas été obtenus. Pour ces opérations qui constituent un complément indissociable de la réalisation du Canal Seine-Nord Europe, des pistes de financement alternatives sont actuellement étudiées. Dans l'attente, ces projets, qui devaient également recevoir des financements importants de l'AFIT France dès 2025 (46 millions d'euros d'après le contrat de performance) sont gelés.
Enfin, toujours en 2025, VNF devrait également percevoir une recette exceptionnelle de 10 millions d'euros liée aux opérations de liquidation de la Société internationale de la Moselle prévues dans le cadre d'un protocole d'accord intergouvernemental entre la France, l'Allemagne et le Luxembourg.
2. Des investissements dans le réseau existant conformes au contrat de performance mais des opérations de développement gelées faute de ressources
Les dépenses d'investissement de VNF dans le réseau fluvial se déclinent en trois volets :
- la régénération vise au maintien en état des voies navigables par des opérations de gros entretien, de réparation ou de sécurité ;
- la modernisation a pour objet d'assurer l'exploitation des voies navigables par des dispositifs centralisés ou automatisés, à développer une politique de maintenance préventive, à moderniser la gestion hydraulique et à optimiser la gestion du trafic ;
- le développement consiste à construire de nouvelles infrastructures, ou à aménager des infrastructures existantes pour en améliorer la capacité ou les fonctionnalités.
La LOM avait prévu une augmentation progressive des subventions versées par l'AFIT France à VNF en faveur de la régénération et de la modernisation du réseau fluvial. Cet objectif a été traduit depuis dans les trajectoires financières prévues par les contrats d'objectifs et de performance de l'opérateur. En 2024, cette subvention avait ainsi été augmentée de près de 40 millions d'euros pour atteindre un montant de 166 millions d'euros. En 2025, ce niveau devrait légèrement progresser pour s'établir à 167 millions d'euros.
Évolution de la subvention de l'AFIT France versée à VNF (2019 et 2025)
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Après trois années fortement stimulées par des crédits alloués dans le cadre du plan de relance (encore 55 millions d'euros en 2023), en 2024, les dépenses d'investissement de VNF dans les infrastructures du réseau fluvial devraient baisser de 25 millions d'euros pour s'établir à 267 millions d'euros. Pour 2024, le graphique ci-après présente la répartition prévisionnelle entre ces trois dimensions des dépenses d'investissement de l'opérateur.
Répartition des dépenses d'investissement (en CP) de VNF en 2024
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires et les réponses au questionnaire budgétaire
Si le budget de VNF pour l'année prochaine n'est pas encore finalisé, un peu plus de 260 millions d'euros au moins devraient être consacrés aux investissements dans le réseau des voies navigables en 2025.
Évolution des dépenses
d'investissement totales de VNF
dans les infrastructures du réseau
fluvial (2019-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires et les réponses au questionnaire budgétaire
S'il respecte le contrat de performance s'agissant des investissements dans les infrastructures existantes60(*), ce montant est en revanche, en matière de développement de nouvelles infrastructures, très significativement amputé par rapport à la prévision. Cette situation résulte du gel des projets de mise au gabarit européen de l'Oise entre Compiègne et Creil (MAGEO) et de Bray à Nogent (voir supra), opérations pour lesquelles 110 millions d'euros d'investissements étaient initialement prévus en 2025, puis encore 150 millions d'euros en 2026.
* 54 Dans son rapport précité publié en février 2023.
* 55 Permettant la « téléconduite ».
* 56 Un contentieux est actuellement en cours avec EDF au titre de la centrale mise à l'arrêt de Fessenheim.
* 57 Qui comprennent les péages pour le fret et le tourisme, les redevances domaniales et diverses autres recettes croissantes tirées d'activités hydroélectriques.
* 58 En 2022, la Société du Canal Seine-Nord Europe a obtenu un emprunt de la Banque Européenne d'Investissement (BEI) permettant d'assurer cette part de financement des collectivités, comme le permet la convention de financement.
* 59 Projet MAGEO.
* 60 C'est-à-dire les investissements relevant de la régénération et de la modernisation du réseau fluvial actuellement en exploitation.