Projet de loi de finances pour 2025 : Écologie, développement et mobilité durables

B. DU GRAND PARIS EXPRESS AUX SERVICES EXPRESS RÉGIONAUX MÉTROPOLITAINS (SERM), LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS, DEVENUE « SOCIÉTÉ DES GRANDS PROJETS », S'OUVRE À DE NOUVEAUX HORIZONS

La Société des grands projets (SGP) est un établissement public à caractère industriel et commercial, créé par l'article 7 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris sous le nom de Société du Grand Paris. La loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains (SERM) l'a rebaptisée Société des grands projets pour concrétiser l'élargissement de ses missions et de son champ d'intervention aux projets de SERM, parfois qualifiés de « RER métropolitains », sur l'ensemble du territoire national^46(*).

La vocation initiale et historique de la SGP, qui reste encore à ce jour sa mission principale, est de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris express (GPE) et d'en assurer la réalisation^47(*).

Le réseau du Grand Paris express

Baptisé Grand Paris express, le réseau de transport public porté par la SGP est constitué de 72 gares (que la SGP a pour mission de construire et d'aménager) et de 200 kilomètres de lignes nouvelles interconnectées au réseau existant (métro, RER et transilien) :

- la ligne 15 reliant Noisy-Champs, Champigny, La Défense, Saint-Denis-Pleyel, Rosny-Bois-Perrier ;

- la ligne 16 de Noisy-Champs à Pleyel via Clichy-Montfermeil et Aulnay-sous-Bois ;

- la ligne 17 de Pleyel au Mesnil Amelot en passant par Le Bourget ;

- la ligne 18 d'Orly à Versailles en passant par le plateau de Saclay.

À ces quatre lignes nouvelles viennent s'ajouter les prolongements de la ligne 14 au nord, entre Saint-Lazare et Pleyel, et au sud, entre Olympiades et Orly ainsi que le prolongement de la ligne 11 entre Rosny-Bois-Perrier et Noisy-Champs.

Source : Société des grands projets (SGP)

Plan du Grand Paris express

Source : Société des grands projets (SGP)

1. Au-delà du seul financement du Grand Paris express, la SGP doit être mise à contribution pour 700 millions d'euros au titre du CPER pour financer des surcoûts de divers projets de transport en commun en Île-de-France

Le rapport du groupe de travail de la commission des finances du Sénat « Grand Paris express : des coûts à maîtriser, un financement à consolider »^48(*) avait réévalué le coût total du projet du Grand Paris express à 35,6 milliards d'euros à l'automne 2020, soit plus de 10 milliards d'euros et 40 % de plus que les estimations qui prévalaient alors. Il est apparu que la complexité du chantier avait été largement sous-estimée. Le conseil d'administration du 7 octobre 2021 avait acté un nouveau surcoût de 500 millions d'euros, portant ainsi le coût global actualisé du projet à 36,1 milliards d'euros.

En plus de ce montant qui relève de sa mission de maître d'ouvrage du métro automatique du Grand Paris, la SGP doit contribuer à hauteur de 3,5 milliards d'euros à des projets d'infrastructures de transports en Île-de-France dans le cadre du « plan de mobilisation des transports » et de l'adaptation des réseaux existants :

- 1 500 millions d'euros pour le prolongement du RER E à l'Ouest (projet Éole) ;

- 850 millions d'euros pour le prolongement de la ligne 14 entre Saint-Lazare et Mairie de Saint-Ouen ainsi que pour l'adaptation des stations existantes dans Paris ;

- 300 millions d'euros pour le prolongement de la ligne 11 ;

- 352 millions d'euros pour les schémas directeurs des RER ;

- 450 millions d'euros pour l'adaptation des réseaux existants ;

- 50 millions d'euros pour un fonds de concours versés par le SGP en 2018 au volet transports collectifs du contrat de plan État-région (CPER) Île-de-France.

À cette enveloppe de 3,5 milliards d'euros s'est ajouté en 2024 une contribution à hauteur de 700 millions d'euros au titre des projets de transports collectifs en Île-de-France prévus dans le cadre du volet transport (2023-2027) du CPER de la région. Ces dépenses supplémentaires ont pour objet de participer au financement des surcoûts du projet EOLE ainsi qu'à ceux de projets d'interconnexions avec le réseau du Grand Paris express.

Le budget de la Société des grands projets de 2018 à 2024

(en millions d'euros)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024 (projection)
Dépenses totales (A)	2 654	2 994	3 550	3 563	3 625	4 477	5 416
GPE	2 119	2 508	3 041	3 178	3 507	4 355	5 059
Contributions (Ligne 14 entre Saint-Lazare et Mairie de Saint-Ouen, Plan de mobilisation et réseaux existants)	535	486	509	385	118	122	357
Recettes totales (B)	600	702	836	849	893	1 044	NC
Taxes affectées	566	662	746	764	802	847	914
TSBCS (et TASS à partir de 2019)	382	470	543	614	623	677	748
TSE	117	117	117	73	67	67	67
IFER	67	74	74	69	76	79	84
Taxe de séjour	n.a.	1,5	12	8	9	24	15
Ressources propres et autres	34	40	90	85	117	197	NC
Emprunts	2 365	3 255	11 000	8 000	1 750	2 000	NC

Source : réponses au questionnaire des rapporteurs

2. Des dépenses en hausse mais systématiquement et amplement surestimées

Les dépenses effectives de la SGP s'étaient stabilisées autour de 3,6 milliards d'euros entre 2020 et 2022, à des niveaux très inférieurs aux prévisions initiales. En 2022, comme en 2021, la sous-consommation de crédits de paiement de l'établissement avait approché le milliard d'euros (700 millions d'euros en 2020). En 2023, malgré une hausse sensible de 850 millions d'euros des dépenses de la SGP par rapport à 2022, le même phénomène est observé puisque les dépenses exécutées ont été inférieures de 900 millions d'euros à celles qui étaient inscrites dans le budget initial^49(*).

Comparaisons des dépenses prévues et réalisées entre 2020 et 2023 (en CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs

Si la SGP a un temps invoqué les effets de la crise sanitaire, cette explication n'est bien entendu plus d'actualité. Au regard de son caractère systématique, il s'agit manifestement d'une pratique visant à délibérément surestimer les dépenses de l'établissement lors de la confection du budget initial afin d'être sûr que les travaux ne soient pas ralentis pour des considérations budgétaires.

Cependant, cette année, le président du directoire de la SGP a signifié aux rapporteurs que 95 % des dépenses prévues au budget initial devraient pouvoir être exécutées. Ainsi, en 2024, les dépenses de la SGP pourraient-elles s'établir à environ 5,1 milliards d'euros, soit 300 millions d'euros de moins que le montant inscrit dans le budget initial.

Évolution des dépenses de la SGP entre 2014 et 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire

3. Un projet financé par le recours à l'emprunt dont l'amortissement est couvert par de la fiscalité affectée

a) Près d'un milliard d'euros de recettes affectées attendues en 2025

Le modèle de financement de la SGP est celui d'une caisse d'amortissement. L'établissement s'endette au cours de la phase de réalisation des travaux avant de rembourser progressivement la dette contractée. À cette fin, le législateur a affecté à la SGP un panier de recettes fiscales.

Synthèse des recettes fiscales affectées à la
Société du Grand Paris (2022-2025)

(en millions d'euros)

Ressources fiscales affectées	Base légale	Rendement réel en 2022	Rendement réel en 2023	Prévision pour 2024	Prévision PLF pour 2025^50(*)
Taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement (TSBS)	Article 231 ter du code général des impôts	601	664	718	782
Taxe spéciale d'équipement (TSE)	Article 1609 G du code général des impôts	67	67	67	67
Imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs (IFER)	Article 1599 quater A bis du code général des impôts	76	79	84	90
Taxe annuelle sur les surfaces de stationnement	Article 1599 quater C du code général des impôts	22	13	30	30
Taxe de séjour	Article L. 2531-17 du code général des collectivités territoriales	9	24	15	20
Total		802	847	914	989

Source : commission des finances du Sénat

En 2025, les plafonds d'affectation de la taxe spéciale d'équipement, à 67,1 millions d'euros, et de la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement (TSS), à 30 millions d'euros, doivent être reconduits à l'identique. En revanche, l'article 33 du présent projet de loi de finances prévoit de revaloriser les plafonds d'affectation des trois autres recettes fiscales qui alimentent la SGP pour tenir compte de la dynamique prévisionnelle de leur rendement :

- d'abord le plafond d'affectation de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement (TSBS) doit ainsi augmenter de 64 millions d'euros, pour s'établir à 782 millions d'euros ;

- ensuite le plafond d'affectation de l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs (IFER) doit être relevé de 6 millions d'euros, pour atteindre 90 millions d'euros ;

- enfin, le plafond d'affectation de la taxe additionnelle régionale de 15 % à la taxe de séjour en Île-de-France doit être révisé à la hausse à hauteur de 5 millions d'euros pour être porté à 20 millions d'euros.

Au total, le cumul des plafonds des taxes affectées à la SGP atteindrait 989 millions d'euros en 2025, en hausse de 75 millions d'euros (+ 8 %) par rapport à 2024.

b) En 2025, pour la toute première fois, la SGP commencera à percevoir une redevance d'infrastructure versée par IDFM au titre de l'usage du réseau du Grand Paris express

À l'issue des différentes mises en service de lignes, la SGP percevra des redevances d'infrastructure ainsi que diverses recettes tirées de l'exploitation de son domaine privé^51(*) qui concourront également au remboursement des emprunts.

À ce titre, le protocole de financement pluriannuel signé entre l'État et Île-de-France mobilités (IDFM) le 26 septembre 2023 pour résoudre la situation d'impasse financière de cette dernière a prévu une diminution du montant de la redevance que l'autorité organisatrice francilienne doit commencer à verser à la SGP à compter de l'année prochaine. Le décret n° 2024-741 du 6 juillet 2024 a ainsi fixé le montant de la rémunération qui sera versée par IDFM à 0,8 million d'euros par an et par kilomètre de ligne.

Cette décision a permis d'appliquer l'une des recommandations de la mission d'information de la commission des finances du Sénat sur le financement des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) qui avait rendu ses conclusions en juillet 2023^52(*).

Les prolongements nord et sud de la ligne 14 étant entrés en service en juin 2024, ils donneront lieu pour la première fois en 2025 au versement à la SGP d'une rémunération pour un montant d'environ 11 millions d'euros. Ce montant a vocation à augmenter au fur et à mesure des mises en service de lignes pour atteindre 140 millions d'euros par an lorsque l'ensemble du réseau aura été confié à IDFM, soit à l'horizon 2032 selon le calendrier prévisionnel actuel.

c) 80 % du coût du projet d'ores et déjà financé grâce à la capacité d'emprunt de la SGP

Le recours précoce à l'endettement permet d'accélérer la livraison du projet, à recettes fiscales ou budgétaires affectées équivalentes, en augmentant la capacité d'investissement de l'opérateur : alors qu'une livraison sans emprunt n'aurait été possible qu'en 2075, le recours à celui-ci rend financièrement possible une mise en service complète du Grand Paris express (GPE) en 2030. La stratégie de financement adoptée par la SGP suppose que celle-ci augmente son niveau d'endettement jusqu'en 2030 avant d'amorcer le remboursement de sa dette à horizon 2071. Elle doit ainsi se transformer, après 2030, en une simple caisse d'amortissement.

Après avoir été requalifiée en 2016 en organisme divers d'administration locale (ODAL) par l'Insee, la SGP a pu déployer une stratégie de financement en son nom sur les marchés financiers, en s'appuyant, notamment, sur des émissions obligataires.

En avril 2024, l'encours de dette de la SGP a atteint 29,8 milliards d'euros, soit plus de 80 % du coût prévisionnel total du projet.

d) La trajectoire prévisionnelle d'évolution des effectifs de la SGP dans les prochaines années reste à construire

Jusqu'en 2018, des audits et des rapports avaient souligné le caractère manifestement sous-dimensionné des effectifs de la SGP pour mettre en oeuvre un projet d'une telle ampleur. Après une prise de conscience de cette disproportion entre les moyens humains de la société et la dimension du projet de Grand Paris express, les effectifs de la SGP avaient été multipliés par quatre entre 2018 et 2022. Ayant atteint leur point haut, ils s'étaient depuis stabilisés.

Évolution du plafond d'emplois de la SGP (2015-2025)

(en ETPT)

Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Une décrue significative et rapide de ses effectifs était originellement prévue à compter de 2025. Cependant, la participation de la SGP à certains projets de services express régionaux métropolitains (SERM), va conduire à réviser cette trajectoire. Néanmoins, après avoir été majoré 20 ETPT en LFI pour 2024, le plafond d'emplois de la SGP doit malgré tout être réduit en 2025 de 84 ETPT pour s'établir à 953 ETPT.

La trajectoire prévisionnelle d'évolution des effectifs de la SGP lui permettant d'assurer ses nouvelles missions relatives au développement des projets de SERM reste encore à construire. C'est ce que l'administration a souligné aux rapporteurs dans les réponses à leur questionnaire : « pour les années suivantes, une réflexion est nécessaire pour déterminer une trajectoire d'évolution du plafond d'emploi qui permette de prendre en compte d'une part, la nécessité de sécuriser la mise en oeuvre opérationnelle du Grand Paris express (GPE) dans le respect du calendrier de livraison des lignes prévu par la feuille de route actualisée tout en prenant en compte une trajectoire de diminution afin de correspondre aux besoins du projet lesquels diminueront en fonction des mises en service des lignes du GPE, et d'autre part, la nécessité d'adapter les moyens humains de la SGP aux besoins nouveaux induits par sa participation aux projets de services express régionaux métropolitains (SERM) ».

Dans l'idéal, la SGP considère que la montée en puissance des projets de SERM sur lesquels elle serait susceptible d'intervenir pourrait coïncider avec la baisse de régime du Grand Paris express, ce qui se traduirait par une sorte « d'effet ciseaux » lui permettant d'affecter progressivement aux projets de SERM les effectifs qui travaillaient sur des lignes de Grand Paris express ayant été livrées à IDFM pour une mise en exploitation.

L'évolution des dépenses de personnel de la SGP est corrélée à la hausse de ses effectifs. Elles pourraient atteindre 144 millions d'euros en 2024.

Évolution des dépenses de personnel de la SGP (2012-2024)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire

4. La SGP s'est mise en ordre de marche pour participer aux projets de services express régionaux métropolitains (SERM)

Les services express régionaux métropolitains (SERM), parfois qualifiés de « RER métropolitains » renvoient à des projets, plus ou moins avancés selon les métropoles. Ce type de services s'inspire notamment de modèles étrangers tels que les réseaux de S-Bahn en Allemagne. L'article L. 1215-6 du code des transports^53(*) les définit comme « une offre multimodale de services de transports collectifs publics qui s'appuie prioritairement sur un renforcement de la desserte ferroviaire. Cette offre intègre la mise en place de services de transport routier à haut niveau de service, de réseaux cyclables et, le cas échéant, de services de transport fluvial, de covoiturage, d'autopartage et de transports guidés ainsi que la création ou l'adaptation de gares ou de pôles d'échanges multimodaux. ». Le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) proposait lui d'en retenir une définition plus ramassée et ciblée sur la notion de cadencement : « un service express régional métropolitain est une offre ferroviaire destinée aux voyageurs offrant une fréquence à l'heure de pointe inférieure à 20 minutes et en heure creuse inférieure à 60 minutes ».

Les projets de SERM labellisés

Source : réponses au questionnaire des rapporteurs

À ce jour, 34 territoires se sont déclarés intéressés et 24 dossiers ont d'ores et déjà été labellisés par le ministre chargé des transports. 14 territoires ont sollicité l'autorisation du même ministre pour permettre à la SGP de participer à l'élaboration des propositions de SERM. La SGP a d'ores et déjà conclu des conventions de financement avec 5 projets de SERM. En 2024, la SGP a consacré 11 millions d'euros au titre de cette nouvelle activité, autant dire qu'elle demeure à ce stade encore très marginale dans son budget annuel.

Les dépenses relatives aux projets de SERM ont vocation à être financées notamment par les avenants transports 2023-2027 aux CPER. Ces derniers prévoient des financements pour les études et premiers travaux pour un total de 2,7 milliards d'euros, dont 891 millions d'euros qui doivent être financés par l'État.

Engagements financiers pris au titre des projets de SERM dans les volets transports des CPER pour la période 2023-2027

(en millions d'euros)

CPER	Total	Part État	Part Région	Autres financeurs
Auvergne Rhône-Alpes	322	147	175	-
Bretagne	177	53	51	72
Centre Val de Loire	44	18	18	8
Grand Est	650	130	197	323
Hauts-de-France	296	121	139	36
Normandie	136	53	57	25
Nouvelle Aquitaine	526	175	95	255
Occitanie	240	81	81	78
PACA (Région Sud)	163	54	51	58
Pays de la Loire	106	57	18	32
Total général	2 659	891	882	887

Source : réponses au questionnaire des rapporteurs

Le développement des missions de la SGP en dehors du périmètre francilien doit respecter une règle de très stricte étanchéité avec les missions et les financements dédiés au seul périmètre de l'Île-de-France, en premier lieu pour le développement du Grand Paris express. Cette règle doit garantir que les taxes prélevées sur les contribuables franciliens et affectées à la SGP pour l'accomplissement de ses missions en Île-de-France ne servent pas à financer les dépenses engagées par la SGP au titre de projets de SERM ailleurs sur le territoire national.

La gouvernance de la participation de la SGP aux projets de SERM doit respecter la règle de stricte étanchéité entre celle-ci et les financements affectés aux missions franciliennes de l'établissement

D'un point de vue organisationnel, la participation de la SGP aux projets de SERM est assurée par sa filiale SGP Dev, une société par action simplifiée (SAS) dont la totalité du capital social est détenu par la SGP.

La SGP a par ailleurs créé en son sein une direction du développement des transports territoriaux (DTT) afin de participer, à la demande des collectivités, à la phase de préfiguration des projets de SERM, et le cas échéant en qualité de maitre d'ouvrage de certaines opérations définies par la loi. Cette direction compte en 2024 vingt collaborateurs. Par ailleurs, d'autres collaborateurs de la SGP peuvent être mobilisés ponctuellement et à temps partiel sur les SERM en plus de leurs missions relatives au GPE. Les relations financières entre la SGP et SGP Dev sont régies par une convention de prestation de services qui prévoit la refacturation au réel du temps passé par les collaborateurs de la SGP sur les projets de SERM.

Cette organisation permet à la SGP de mettre au service des SERM un savoir-faire acquis sur le GPE, tout en respectant le principe d'étanchéité entre les missions et les financements.

Source : réponses au questionnaire des rapporteurs

D'après les estimations les plus actualisées, le coût des investissements nécessaires pourrait se situer entre 20 et 30 milliards d'euros, dont 9 milliards d'euros pour le seul projet de SERM de l'Étoile ferroviaire lilloise. Au-delà des dépenses d'infrastructures, ces nouvelles offres nécessitent d'importants investissements dans l'acquisition de nouveaux matériels roulants mais également, après leur mise en service, des dépenses d'exploitation qu'il convient absolument et dès maintenant d'intégrer dans l'équation financière globale de ces projets.

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* ⁴⁶ Voir infra les développements du 4 du présent B.

* ⁴⁷ Cette dernière comprend la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, la construction et l'aménagement des gares, y compris d'interconnexion, ainsi que l'acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures et, dans les conditions prévues par la loi, leur entretien et leur renouvellement.

* ⁴⁸ Rapport d'information de MM. Arnaud BAZIN, Vincent CAPO-CANELLAS, Emmanuel CAPUS, Philippe DALLIER, Vincent DELAHAYE, Philippe DOMINATI, Vincent ÉBLÉ, Rémi FÉRAUD, Roger KAROUTCHI, Mme Christine LAVARDE, MM. Sébastien MEURANT, Jean-Claude REQUIER, Pascal SAVOLDELLI et Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN, fait au nom de la commission des finances n° 44 (2020-2021) - 14 octobre 2020.

* ⁴⁹ Soit 17 % des crédits qui étaient inscrits dans ce budget.

* ⁵⁰ Rendements prévisionnels plafonnés en vertu des dispositions de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2025.

* ⁵¹ Cessions de charges foncières sur les emprises des gares ou des sites de maintenance et de remisage, infrastructures de communication électronique, etc.

* ⁵² Rapport d'information n° 830 (2022 2023) fait au nom de la commission des finances sur les modes de financement des autorités organisatrices de la mobilité, par MM. Hervé MAUREY et Stéphane SAUTAREL.

* ⁵³ Créé par les dispositions de l'article 1^er de la loi n° 2023-1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains.