II. REPENSER LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES RISQUES
Évolution des crédits du
programme 181 « Prévention des
risques »
entre 2024 et 2025
(en millions d'euros)
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Programme 181 - Prévention des risques |
LFI 2024 |
PLF pour 2025 |
Évolution PLF 2025/ LFI 2024 |
|||
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Action 01 - Prévention des risques technologiques et des pollutions |
70,5 |
72,5 |
65,3 |
67,3 |
- 7,2 % |
- 7,4 % |
|
Action 10 - Prévention des risques naturels et hydrauliques |
37,8 |
37,8 |
37,8 |
37,8 |
- |
- |
|
Action 11 - Gestion de l'après-mine et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites |
42,1 |
42,1 |
42,9 |
42,9 |
+ 2,0 % |
+ 2,0 % |
|
Action 12 - Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) |
879 |
879 |
908 |
908 |
+ 3,3 % |
+ 3,3 % |
|
Action 13 - Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) |
32,1 |
32,6 |
32,1 |
32,6 |
+ 1,6 % |
+ 1,6 % |
|
Action 14 - Fonds de prévention des risques naturels majeurs |
225 |
220 |
225 |
220 |
- |
- |
|
Total |
1 357,0 |
1 358,6 |
1 311,7 |
1 308,7 |
- 3,7 % |
- 3,3 % |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
A. LE MONTANT DU FONDS « BARNIER » DOIT ÊTRE MIS EN COHÉRENCE AVEC LES PRÉLÈVEMENTS SUR LES CONTRATS D'ASSURANCE
Dans le PLF pour 2025, les crédits de l'action 14, « fonds pour la prévention des risques naturels majeurs » sont de 225 millions d'euros en AE et de 220 millions d'euros en CP, ce qui est identique aux crédits ouverts dans la LFI pour 20248(*).
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), communément appelé le « fonds Barnier », est prévu par l'article L. 561-3 du code de l'environnement, et il permet de financer l'acquisition de biens à l'amiable ou par expropriation lorsque les biens en question sont exposés à un risque des mesures de réduction de la vulnérabilité aux risques naturels.
Les interventions du fonds « Barnier »
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) permet différents types d'interventions.
Les mesures d'acquisition de biens d'habitation ou de petites entreprises, à l'amiable ou par expropriation, permettent des délocalisations des populations gravement menacées ou dont le bien a été sinistré, sans prise en compte du risque dans le montant de l'acquisition.
Les mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques peuvent bénéficier à des collectivités locales en particulier pour leurs études, travaux et équipements sur les territoires dotés de plans de prévention des risques naturels (PPRN). Cette mesure est la plus utilisée du FPRNM et représente plus de 50 % du montant des délégations effectuées ces dernières années. Elle permet notamment le financement des programmes d'action de prévention des inondations (PAPI), des opérations contractualisées dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) et d'une partie du plan séisme Antilles (PSA).
Le FPRNM vient également en soutien, sous conditions, à des mesures de réduction de la vulnérabilité du bâti pour les particuliers (habitations) et les petites entreprises.
Les mesures au bénéfice de l'État concernent les études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines et les dépenses liées à l'élaboration des PPRN, à l'information préventive et la mise en oeuvre de la directive inondation. In fine, l'acquisition de ces connaissances est indispensable en termes de prévention et partagée avec l'ensemble des parties prenantes.
Un taux maximal de subvention ou d'indemnité est fixé pour la plupart des mesures. Certaines mesures sont plafonnées dans leur montant global et dans la durée.
Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
Répartition de l'intervention9(*) du FPRNM par type de risque de 2019 à 2023
(en millions d'euros)
|
|
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
Mouvement de terrain |
23,2 |
23,2 |
42,6 |
12,7 |
13,8 |
|
Inondation |
115,5 |
199,0 |
221,3 |
124,8 |
114,4 |
|
Submersion marine |
14,5 |
7,3 |
25,8 |
25,6 |
20,7 |
|
Incendie de forêt |
0,34 |
0,5 |
0,4 |
1,8 |
3,7 |
|
Avalanche |
0,4 |
0,6 |
0,5 |
0,8 |
1,7 |
|
Cavité souterraine |
5,0 |
3,7 |
4,9 |
7,2 |
4,8 |
|
Séisme |
40,0 |
24,2 |
33,4 |
39,2 |
19 |
|
Volcanisme |
- |
- |
- |
0,5 |
1,0 |
|
Autres dont multirisques |
3,5 |
5,8 |
9,9 |
16,2 |
13,8 |
|
TOTAL |
202,5 |
264,3 |
338,7 |
229,9 |
225,6 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
La loi de finances pour 2021 a intégré le budget du Fonds de prévention des risques naturels majeurs au programme 181 « Prévention des risques ». Jusqu'à cette intégration, le FPRNM était financé par un prélèvement obligatoire de 12 % sur le montant payé par les assurés au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles représentant elle-même une « surprime » de 12 % ou 6 % sur la prime technique d'assurance selon qu'il s'agit d'un contrat habitation ou automobile.
Cela ne signifie pas que ce prélèvement ait disparu : une nouvelle taxe a été créée à l'article 235 ter ZE du code général des impôts, qui reprend l'assiette et le taux exacts du prélèvement sur la surprime CatNat, mais qui est désormais entièrement affectée au budget général de l'État. Par conséquent, les montants attribués au fonds Barnier sont décorrélés du taux de la surprime.
Le régime d'indemnisation des catastrophe naturelles et la surprime CatNat
Lorsque l'état de catastrophe naturelle a été déclaré par arrêté, les assureurs sont tenus d'assurer les victimes, au titre de la « garantie CatNat » obligatoire dans tout contrat garantissant les dommages aux biens, et en particulier dans l'assurance multirisque habitation (MRH). La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle doit être demandée par la commune, dans un délai de 24 mois après l'événement.
Dans le même temps, les assurances peuvent souscrire à une offre de réassurance de la Caisse centrale de réassurance (CCR), qui est une société anonyme intégralement détenue par l'État, qui bénéficie d'une garantie illimitée de sa part. Ces deux versants, une couverture obligatoire par les assureurs privés et une possibilité de réassurance garantie par l'État, constitue le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, dit « régime CatNat ».
Le régime CatNat n'a vocation qu'à couvrir des risques naturels « inassurables » par le seul secteur privé. Il intègre notamment les inondations, les séismes, les cyclones (outre-mer) ainsi que le risque retrait gonflement des argiles (RGA). En revanche, il n'inclut pas les risques incendies, tempêtes, grêle et neige, car ils sont déjà couverts par des contrats d'assurance ordinaires. Les catastrophes naturelles relevant du régime sont listées par une circulaire du 29 avril 2024 (IOME2322937C).
L'article L. 125-2 du code des assurances prévoit que le régime CatNat est financé par une cotisation additionnelle assise sur la prime des contrats d'assurance, appelée « surprime CatNat ». Le taux de cette prime est fixé par arrêté, et il est codifié à l'article A 125-2 du code des assurances.
Dans le droit en vigueur, le taux de surprime est de 12 % pour les contrats multirisques habitation (MRH), et de 6 % pour les contrats d'assurance automobile.
Un arrêté du 22 décembre 2023 prévoit qu'à partir du 1er janvier 2025, il sera appliqué un relèvement du taux à 20 % pour les contrats MRH et à 9 % pour les contrats automobiles.
Source : commission des finances
La budgétisation du fonds Barnier devait permettre au Parlement de se prononcer sur les dépenses du fonds, de simplifier sa gestion et de donner une plus grande visibilité et stabilité sur ses financements. La commission des finances du Sénat avait, pour toutes ces raisons, soutenu la budgétisation10(*). En revanche, la réforme ne devait pas se traduire par une diminution des financements consacrés à la prévention des risques par rapport aux prélèvements sur les contrats d'assurance. D'ailleurs, au moment de la budgétisation, les sommes allouées au fonds Barnier ont été relevées de 137 millions d'euros à 205 millions d'euros, les rapprochant de ce qui était effectivement prélevé sur les contrats d'assurance en 2021.
Or, on constate aujourd'hui un décalage massif entre les financements du fonds Barnier et le prélèvement sur les contrats d'assurance : en 2023, le produit de cette taxe a atteint 273 millions d'euros, tandis que le fonds Barnier s'élevait à 205 millions d'euros.
Ce décalage va s'amplifier. Le relèvement du taux de la « surprime CatNat » de 12 % à 20 % prévu au 1er janvier 2025 conduira à une hausse du rendement du prélèvement sur la garantie CatNat des contrats d'assurance, qui devrait atteindre 450 millions d'euros l'année prochaine, alors que le montant du fonds Barnier n'est que de 220 millions d'euros.
Une telle situation n'est pas acceptable. Le prélèvement prévu à l'article 235 ter ZE du code général des impôts ne dépend pas du revenu des assurés, et il est assis sur la « surprime CatNat », qui a vocation à financer le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles (régime CatNat).
Le consentement à cet impôt repose ainsi sur l'idée que les sommes collectées viennent financer la prévention des risques. D'ailleurs, avant le projet de loi de finances pour 2025, de nombreux acteurs du monde de l'assurance pensaient que le relèvement du taux de la surprime se traduirait par une augmentation à hauteur équivalente des subventions au fonds Barnier. Son absence dans le présent projet de loi de finances a logiquement mené à une forte protestation de la part des assureurs.
Comparaison entre le produit du
prélèvement sur la garantie
« CatNat »
et les sommes allouées au fonds
Barnier entre 2015 et 2025
(en millions d'euros)
Note : l'allocation de 220 millions d'euros au fonds Barnier pour 2025 est présentée comme un rebasage, et non comme un abondement exceptionnel comme en 2024. Les chiffres du prélèvement sur la garantie « CatNat » en 2024 et 2025 sont prévisionnels.
Source : commission des finances
Le rapporteur spécial avait déjà alerté sur cette situation dans son rapport sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, adopté par la commission des finances le 15 mai dernier : « Il serait incompréhensible pour l'ensemble des acteurs de l'assurance et de la prévention des risques que le relèvement du taux de la surprime ne se traduise pas par un rehaussement parallèle des financements du fonds Barnier, ou du moins, des dépenses destinées à la prévention des risques. »11(*)
Le rapporteur spécial ne défend pas le retour à un compte d'affectation spécial, qui empêcherait le Parlement de se prononcer sur les montants alloués au fonds Barnier. En revanche, il soutient absolument une mise en cohérence des fonds publics fléchés vers la prévention des risques avec le prélèvement sur les contrats d'assurance. Il formulait ainsi la recommandation suivante : « inscrire chaque année sur le programme 181 un montant de financement du fonds Barnier cohérent avec les sommes collectées au titre de l'article 235 ter ZE du code général des impôts. Retracer le montant de cette taxe dans le projet annuel de performance de la mission « Écologie, mobilité et développement durable », et justifier le financement de la politique de prévention des risques au regard de ce montant. »12(*)
Cette recommandation n'a pas été suivie. Le rendement de l'impôt prévu à l'article 235 ter ZE du code général des impôts n'apparaît d'ailleurs pas non plus dans les Voies et Moyens annexés au projet de loi de finances, ce qui est incompréhensible sachant qu'il rapporte aujourd'hui plus de 250 millions d'euros, et que dès l'année prochaine son produit sera de près d'un demi-milliard d'euros.
Après le dépôt du projet de loi de finances initiale, le Gouvernement a annoncé son intention de finalement rehausser le financement du fonds Barnier à 300 millions d'euros lors des épisodes d'inondations qu'ont connu les départements de l'Ardèche, de la Loire et du Var. Ce relèvement du montant est nécessaire, mais il convient d'aller encore plus loin : les 450 millions d'euros récoltés sur les contrats d'assurance doivent être affectés à la prévention des risques. Le rapporteur spécial souligne à nouveau que l'amendement de crédit déposé à l'Assemblée nationale ne prévoit pas cet abondement supplémentaire.
Les enjeux de prévention des risques dépassent par ailleurs le champ des mesures aujourd'hui prises en charge par le fonds Barnier. Le retrait-gonflement des argiles (RGA) et le recul du trait de côte ne sont en effet pas pris en charge par le fonds, bien qu'ils présentent des enjeux financiers considérables.
À l'avenir, le poids du RGA au sein du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles devrait augmenter fortement, avec une volatilité qui pourrait être considérable selon les scénarios de hausse de température. Les indemnités versées au titre de la sécheresse devraient avoisiner 43 milliards d'euros entre 2020 et 2050, contre 13,8 milliards d'euros au cours des trente dernières années. Environ 50 % des maisons individuelles en France sont situées dans une zone d'exposition à ce risque.
Or, des mesures de prévention pour le RGA existent, et elles peuvent aider à réduire considérablement la pression sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Le rapporteur spécial en avait présenté certaines, avec leurs avantages et leurs inconvénients, dans le rapport qu'il a consacré au risque RGA, et dont les conclusions ont été adoptées par la commission des finances le 15 février 2023.
Mesures « horizontales » et
« verticales »
de prévention du
retrait-gonflement des argiles
Les mesures verticales désignent les opérations qui agissent directement sur la structure du bâtiment. Elles peuvent par exemple consister en une rigidification de la structure par l'injection de résine, ou en l'installation de micropieux au niveau des fondations. Ces mesures ont une efficacité prouvée, et elles sont également utilisées pour redresser des bâtiments fragilisés par le RGA.
Les mesures horizontales répondent à une logique différente : elles consistent à agir sur l'environnement du bâtiment, afin de limiter en amont du sinistre la variation de la teneur en eau du sol. Elles peuvent notamment désigner des techniques d'imperméabilisation de la surface du sol aux abords direct de la surface du bâti, afin de limiter l'évaporation sur la surface. D'autres solutions consistent à agir sur la végétation, avec par exemple l'installation d'écrans anti-racinaires.
Les mesures qui portent sur l'environnement du bâti présentent un coût moyen de 10 000 euros, qui nettement moins élevé que celui des mesures curatives (plusieurs dizaines de milliers d'euros). Ces techniques sont toutefois expérimentales à l'heure actuelle, et par conséquent, elles ne sont aussi reconnues par les compagnies que le sont les mesures dites « verticales ».
L'« initiative sécheresse », lancée le 12 septembre 2023 par Frances assureurs, la CCR, et la Mission risques naturels (MRN) a vocation à définir une démarche de prévention pérenne pour les maisons existantes exposées et non sinistrées.
Source : rapport d'information n° 354 (2022-2023) du 15 février 2023 de Mme Christine Lavarde fait au nom de la commission des finances sur le financement du risque de retrait gonflement des argiles et de ses conséquences sur le bâti
Le recul du trait de côte présente des enjeux financiers moins importants, mais néanmoins significatifs. Le rapport de la mission de l'IGEDD et de l'Inspection générale de l'administration (IGA) de novembre 2023 relatif au financement des conséquences du recul du trait de côte considère ainsi que plusieurs milliers de logements sont menacés à l'horizon 2050 : « Le nombre de locaux menacés est d'environ 8 200 pour les logements et activités. Le nombre de logements est d'environ 5 200, pour une valeur totale estimée à 1,1 milliard d'euros. Le nombre de locaux d'activité (hors équipements publics) est d'environ 1 400 ; dominés à près de 60 % par les commerces, hôtels et locaux de camping. La valeur des bureaux et des commerces est estimée à 120 millions. S'y ajoutent environ 100 locaux d'équipements publics ».
Des mesures de prévention existent là aussi, mais le recul du trait de côte est aujourd'hui un angle mort de la politique de prévention des risques. Des mesures sont prévues dans le fonds vert, mais elles concernent des montants très faibles (6 dossiers ont été acceptés en 2024 au 31 août, pour un montant de 2,2 millions d'euros).
Le rapporteur spécial soutenait, dans son contrôle sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles13(*) l'intégration du RGA et du recul du trait de côte dans le champ du fonds Barnier, dans une logique d'efficacité économique : les coûts actuels de prévention seront des gains futurs dans l'indemnisation des sinistres. Toutefois, il apparaît que l'intégration de ces deux risques dans le fonds Barnier pourrait à l'heure actuelle poser des difficultés techniques.
Il n'en reste pas moins possible de les financer dans un premier temps par des mécanismes ad hoc, qui ne relèveraient pas du fonds Barnier stricto sensu, mais qui répondraient à la même logique, et qui constitueraient une forme « halo » du fonds Barnier.
À cet égard, le projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » mentionne de manière curieuse l'existence de deux nouvelles actions 15 et 16 dans le programme 181, qui ne se trouvent nulle part dans la maquette : « Le financement de la prévention des risques naturels et hydrauliques sur l'action 10 du programme 181 est complété par les crédits du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) portés par l'action 14 ainsi que par les crédits mobilisés en 2025 pour engager un plan national inondation et des actions pour mieux répondre aux conséquences croissantes du phénomène de retrait gonflement des argiles via les deux nouvelles actions 15 et 16 du programme, créées à cet effet. » Ces actions, initialement prévues dans la maquette, semblent avoir été contre-arbitrées.
Ces évolutions sont pourtant indispensables. Le rapporteur présentera un amendement de crédits visant à augmenter les crédits de la politique de prévention des risques naturels de l'État sur le programme 181 de 220 millions d'euros à 450 millions d'euros. Une partie sera fléchée sur le fonds Barnier (action 14), de sorte à ce que son enveloppe atteigne 300 millions d'euros, tandis que les 150 millions d'euros restants serviront à financer des actions de prévention qui ne sont pas prises en charge aujourd'hui par le fonds Barnier (50 millions d'euros sur l'action 10 qui permet de subventionner des travaux dans des communes non dotées d'un plan de prévention des risques naturels majeurs ; 100 millions pour une nouvelle action de prévention du RGA).
* 8 20 millions d'euros en AE et en CP avaient été ajoutés au cours de la navette parlementaire.
* 9 Les montants correspondent aux délégations des crédits extra-budgétaires du FPRNM.
* 10 Rapport général fait au nom de la commission des finances du Sénat, Rapporteur général M. Jean-François Husson, Tome II fascicule 1, pages 584-598.
* 11 Rapport d'information n° 603 (2023-2024) du 15 mai 2024 de Mme Christine Lavarde fait au nom de la commission des finances sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.
* 12 Rapport d'information n° 603 (2023-2024) du 15 mai 2024 de Mme Christine Lavarde fait au nom de la commission des finances sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.
* 13 Rapport d'information n° 603 (2023-2024) du 15 mai 2024 de Mme Christine Lavarde fait au nom de la commission des finances sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.