EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 mai 2024 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de Mme. Christine Lavarde sur la proposition de loi n° 513 (2022-2023), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à mieux indemniser les dégâts sur les biens immobiliers causés par le retrait-gonflement de l'argile.
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport de Mme Christine Lavarde sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à mieux indemniser les dégâts sur les biens immobiliers causés par le retrait-gonflement de l'argile.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'examen de cette proposition de loi s'inscrit dans la continuité de ma communication, la semaine dernière, sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. À cette occasion, je n'avais pas laissé beaucoup de suspense sur la position que j'allais arrêter. Sans surprise, je vous propose de rejeter tous les articles du présent texte.
Diverses raisons motivent cette position.
Premièrement, des articles sont déjà satisfaits.
La loi relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles, dite loi Baudu, a été promulguée en décembre 2021. Un complément apporté par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite 3DS, a donné lieu à une ordonnance publiée en février 2023, avec des textes d'application tout juste publiés la semaine dernière. La proposition de loi, déposée au début de 2023, ne pouvait donc pas en tenir compte.
Ainsi, s'agissant de l'article 1er A, le principe de la motivation du refus de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle a déjà été introduit par la loi Baudu.
Les dispositions de l'article 1er, visant à préciser la méthodologie de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour le retrait-gonflement des sols argileux (RGA) et adapter la durée de l'arrêté constatant cet état, sont quant à elles prévues par la circulaire publiée le 15 mai 2024.
Enfin, le sujet traité à l'article 1er ter - l'obligation d'information du référent à la gestion des conséquences des catastrophes naturelles et à leur indemnisation dans le cadre de la démarche des administrés - relève du domaine réglementaire, et une doctrine a déjà été transmise aux référents départementaux.
Deuxièmement, des articles sont inopportuns.
Parmi ceux-ci figure l'article 1er bis, ayant pour objet de préciser la composition de la Commission nationale consultative des catastrophes naturelles. Bien que prévue par la loi Baudu, cette commission n'est toujours pas mise en place, car tous les membres la composant n'ont pas encore été désignés. Le ministère de l'intérieur m'a assuré qu'il cherchait à la publier rapidement, avec une première salve de nominations à venir par arrêté.
L'obligation de recourir à des experts inscrits sur les listes des juridictions administratives pour l'expertise du RGA prévue à l'article 1er quinquies s'appliquerait plutôt à des experts travaillant de manière indépendante, alors qu'en matière de catastrophes naturelles, et encore plus de RGA, les experts exercent leurs missions essentiellement dans des entreprises spécialisés. Compte tenu de la tension, en termes de disponibilité, de ces experts, cette disposition ne va pas dans le bon sens. Ce même article traite également de la responsabilité décennale, déjà largement couverte par le code de la construction et de l'habitation.
Il me semble que l'article 2 quater revient à demander un rapport pour une disposition, à savoir l'allongement de déclaration de 10 à 30 jours qui, lors de l'examen de la loi Baudu, n'a donné lieu à aucune opposition. Si l'on veut disposer d'une évaluation, alors celle-ci doit être plus large et avoir pour objectif d'établir si les différentes dispositions de la loi Baudu visant à favoriser la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle portent leurs fruits.
L'article 2 quinquies tend, quant à lui, à demander un rapport sur la prévention du RGA. Un travail assez fourni a déjà été réalisé sur ce sujet et nous n'avons pas connaissance d'évolutions significatives en matière de recherche ou de technologies qui justifieraient un nouveau document.
J'en viens à l'article 2 sexies et au rapport demandé sur l'opportunité d'élargir les possibilités de recours des sinistrés et des élus locaux. D'une part, les demandes de réexamen des recours contentieux contre les rejets de reconnaissance de catastrophe naturelle n'aboutissent jamais ; d'autre part, une circulaire du 27 avril 2024 portant sur les critères de reconnaissance aura pour conséquence d'accroître le nombre de communes bénéficiant d'une reconnaissance de catastrophe naturelle pour RGA.
L'article 2 octies concerne précisément une demande de rapport sur l'évaluation des possibilités de perfectionnement du critère météorologique. À nouveau, le sujet est largement documenté. Plutôt que d'établir un rapport, il est temps de demander des comptes à Météo France et aux services de l'État quant aux actions qu'ils entreprennent pour améliorer ces données.
L'article 2 nonies tend également à demander un rapport, cette fois-ci sur l'évaluation de la pertinence des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle en matière de RGA. De même que précédemment, beaucoup a déjà été fait sur le sujet.
Troisièmement, des articles prévoient des dispositions très coûteuses.
Ainsi, l'article 1er quater, notamment, prévoit une prise en charge des frais de contre-expertise par l'assureur, ce qui représente entre 70 à 80 millions d'euros par an, à sinistralité constante. En outre, il a pour conséquence directe un allongement très significatif des délais d'indemnisation et serait susceptible de déstabiliser le marché. Or, nous l'avons vu la semaine dernière, il importe précisément d'éviter que le marché ne se déstabilise ou que des zones n'entrent plus dans le champ de la couverture assurantielle. Nous avons plutôt opté, pour notre part, pour une plus grande garantie d'indépendance des experts.
L'article 2 vise à créer une présomption réfragable selon laquelle, en cas de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la cause déterminante du dommage est présumée provenir du RGA. Il y a là, de toute évidence, un dysfonctionnement : en cas d'inondation, par exemple, il faudra d'abord prouver que le dommage ne provient pas du RGA ! Par ailleurs, le coût de cette disposition est évalué entre 230 et 290 millions d'euros.
Cet article prévoit également une expertise par l'assureur, plus ou moins redondante avec les dispositions prévues à l'article 1er quater, pour un coût de 70 à 90 millions d'euros pour la contre-expertise, et de 300 à 500 millions d'euros pour l'étude de sol. La mise en oeuvre d'une troisième disposition - la nécessité de considérer l'aggravation d'une fissure comme un événement nouveau ouvrant droit à indemnisation dans certains cas - représente un coût allant de 100 à 140 millions d'euros. Enfin, les dispositions relatives à l'obtention du label « expert RGA » relèvent du domaine réglementaire.
Au total, les dispositions prévues à l'article 2 entraîneraient une charge supplémentaire de 700 à 870 millions d'euros pour le régime CatNat, alors qu'aucune solution fiable de financement n'est proposée.
Quatrièmement, je vous ai indiqué la semaine dernière dans le cadre de ma communication sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles que je souhaitais déposer dans la foulée du rapport d'information une proposition de loi. C'est désormais chose faite et elle va dans le même sens que quelques-unes des dispositions prévues, tout en allant plus loin.
Je pense tout d'abord à l'article 2 bis, visant à offrir la possibilité aux victimes de dommages de RGA d'utiliser l'indemnité reçue pour faire construire ou acquérir un nouveau logement. L'ordonnance du 8 février 2023 prévoyait, pour le RGA, une affectation obligatoire de l'indemnité d'assurance à la réparation des dommages, ce qui contrevient à la jurisprudence classique dans le domaine assurantiel. Nous proposerons d'autoriser la libre utilisation de cette indemnité, mais d'obliger l'assuré, dans ce cas, à laisser son bien vacant, avec d'éventuelles dépenses de remise à l'état naturel qui pourraient être prises en charge par le fonds Barnier.
L'article 2 ter concerne une demande de rapport sur les incidences financières de la présente proposition de loi. Je signale que, par arrêté du 22 décembre 2023, le taux de surprime sera porté de 12 à 20 % au 1er janvier 2025, ce qui va redonner un peu de liquidités au régime CatNat - je le rappelle, la Caisse centrale de réassurance a vu son niveau de provision pour égalisation tomber à zéro. C'est pourquoi nous proposons, pour éviter les sauts très brusques de surprime, une indexation de celle-ci à l'évolution de la sinistralité.
Enfin, l'article 2 septies vise à demander un rapport sur l'extension du fonds Barnier au financement des expérimentations de techniques de prévention du risque de retrait-gonflement des argiles. Un rapport n'est pas nécessaire car cette mesure figurera également dans notre proposition de loi.
En conclusion, je vous propose de rejeter les articles du présent texte et, en conséquence, j'émettrai un avis défavorable sur tous les amendements déposés.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - La présentation précise qui vient d'être faite complète utilement la présentation qui nous a été faite la semaine dernière sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. À ce propos, on mesure bien qu'il existe un sujet important autour du périmètre de la proposition de loi. J'estime, moi aussi, que l'approche « catastrophe naturelle » doit être privilégiée ; elle est plus large que la seule question du RGA, même si ce problème est majeur au regard des cartographies publiées et du risque de retrait des assureurs.
Par ailleurs, la commission des finances se doit de disposer d'une bonne appréciation des coûts. Si l'on n'y prend pas garde, la mesure visant à augmenter la taxe assurantielle sur les catastrophes naturelles à effet du 1er janvier 2025 ne suffira pas.
Le débat relatif au RGA sera pris très au sérieux au Sénat en raison de l'importance des problèmes causés par ce phénomène à nos concitoyens. Il faudra notamment travailler à une meilleure appréciation des conditions permettant, ou pas, d'entrer dans le périmètre de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. En effet, en matière de RGA, tout peut commencer par une toute petite fissure dans un bâtiment qui, au fil d'années de sécheresse va entraîner des dégâts plus importants. Or, cette toute première fissure sera antérieure à la déclaration de sinistre.
Ces remarques étant faites, je souscris aux orientations de Mme le rapporteur.
Mme Ghislaine Senée. - J'ai déposé un certain nombre d'amendements, dont des amendements de suppression qui vont dans le sens de Mme le rapporteur, avec l'objectif de rationaliser et de simplifier la loi.
Je veux bien que l'on parle de coût, mais la réalité est là : 50 % des maisons individuelles sont aujourd'hui menacées dans 90 départements ; 8 500 communes ont déjà été touchées et la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est rejetée pour une commune sur deux. Si nous ne faisons rien, ces maisons seront demain presque inhabitables.
La présente proposition de loi a été adoptée pratiquement à l'unanimité à l'Assemblée nationale, et ce de manière transpartisane. Nos collègues auraient donc collectivement voté des mesures qui seraient inappropriées ?... Certes, certains articles sont déjà satisfaits, mais d'autres offrent un meilleur accompagnement des sinistrés, pour lesquels, il faut le dire, c'est un véritable chemin de croix.
L'allongement de la déclaration des sinistres de 10 à 30 jours ne me paraît pas démesuré.
La question de la soutenabilité est effectivement un sujet. Vous entendez le traiter, madame le rapporteur, dans le cadre d'une proposition de loi plus généraliste portant sur l'ensemble du régime CatNat. Faites donc ! Mais il y a urgence en matière de RGA. Or, une fois votée, votre proposition de loi devra passer devant l'Assemblée nationale et certaines questions, on le sait, susciteront de vifs débats. Passer par le fonds Barnier, par exemple, peut poser problème, car celui-ci est conçu pour traiter des besoins collectifs, et non des besoins individuels. A contrario, ce texte, qui a été adopté pratiquement à l'unanimité par l'Assemblée nationale, apporte des solutions concrètes.
Des milliards d'euros ont été investis dans le logement, avec parfois peu d'efficacité ; au moment où nous connaissons une crise du logement, nous ne pouvons pas laisser se dévaloriser ce patrimoine de maisons individuelles.
Je ne reprendrai pas toutes les critiques que vous avez exprimées sur ce texte. Mais prenons l'exemple de l'aménagement de la charge de la preuve : les frais à engager pour l'expertise, l'assignation en justice, les études de sol sont tels que la majorité des ménages n'ont pas les moyens de traiter la question du RGA et se retrouvent avec des maisons complètement fissurées.
S'il faut rationaliser, rationalisons : c'est ce que je propose avec mes amendements. Mais avançons sur cette question !
M. Marc Laménie. - Ce travail a le mérite de mettre sur la table des problèmes essentiels et graves. J'ai une question sur le coût annuel des mesures prévues par la proposition de loi et sur les solutions pour le financer. Vous parlez d'une estimation de 1 milliard d'euros par an. Quelles solutions sont avancées pour financer cette somme ? Par ailleurs, des partenariats public-privé pourraient-ils intervenir dans des situations de cette gravité ?
M. Thierry Cozic. - Si je salue le travail de qualité de notre rapporteur, je ne peux partager son analyse.
Nous sommes d'accord, la proposition de loi n'est pas parfaite. Mais elle a le mérite de poser un premier jalon pour une meilleure indemnisation des conséquences des RGA.
Ce texte n'est d'ailleurs pas pionnier en la matière : Nicole Bonnefoy avait déjà présenté une proposition de loi, qui faisait suite à une mission d'information constituée en janvier 2019. Cette proposition de loi, maximaliste et beaucoup plus coûteuse, avait été adoptée à l'unanimité par le Sénat. J'appelle donc la majorité sénatoriale à la cohérence.
Je rappelle également, sachant l'engagement de chacun d'entre nous sur le sujet, qu'il y a urgence dans les territoires touchés. Les associations et les élus, sur le terrain, ne comprendraient pas que le Sénat ne soutienne pas le présent texte qui, bien qu'imparfait, constitue une avancée.
Le groupe socialiste, mû par un souci de constance et de cohérence, soutiendra donc cette proposition de loi, ayant le mérite de répondre partiellement à l'urgence de la situation dans nos territoires.
M. Éric Bocquet. - Dans l'Essentiel qui nous est présenté par madame le rapporteur, une estimation des coûts annuels est donnée. Quelle en est l'origine ?
Il est dit par ailleurs que la proposition de loi n'avance aucune solution de financement. Ayant écouté les débats à l'Assemblée nationale, j'ai cru entendre un député de la majorité - M. Mathieu Lefèvre, me semble-t-il - évoquer un certain nombre de pistes : une augmentation des primes d'assurance, notamment, ou un financement par l'État. J'en vois une autre qui est rarement mentionnée : une modeste contribution des compagnies d'assurances, dont, je le rappelle, les placements atteignaient 2 427 milliards d'euros à la date du 31 décembre 2022, soit 92 % du PIB de notre pays.
Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je ne referai pas la présentation de ma mission de contrôle de la semaine dernière, mais certaines questions posées y trouveraient une réponse. Je pense, en particulier, à la question du financement du régime CatNat : il est déjà conçu comme un régime à part, et il ressemble à un partenariat public-privé. Ce financement est garanti par la surprime payée par chaque assuré ; la compagnie d'assurances décide alors, soit d'utiliser la réassurance publique fournie par la Caisse centrale de réassurance (CCR) - auquel cas elle lui reverse 50 % de cette collecte -, soit de rester dans un système de réassurance privé. Indépendamment de l'option choisie, la CCR vient jouer le rôle de dernier assureur, avec un stop loss fixé à 90 %.
La question de faire jouer la marge des assureurs peut se poser pour d'autres risques. Mais, dans le régime CatNat, les assureurs ne sont que la courroie de transmission. D'ailleurs, le financement du régime s'effectue, non pas au travers d'une tarification technique, mais par un taux forfaitaire de prime. Le dispositif est assez redistributif.
S'agissant de la proposition de loi de Nicole Bonnefoy - les travaux du Sénat de 2019 sont mentionnés à plusieurs reprises dans le rapport d'information présenté la semaine dernière -, j'insiste sur le fait que le contexte économique du régime CatNat a fortement évolué entre 2020 et 2021, avec, je le rappelle, une chute brutale des réserves de la CCR et de la provision pour égalisation.
Par ailleurs, la loi Baudu a déjà prolongé le délai de déclaration des sinistres à 30 jours. Il est question, ici, de demander un rapport sur l'efficacité de la mesure, alors que celle-ci n'a donné lieu à aucun débat lors de l'examen parlementaire et que strictement personne ne nous en a parlé au cours des auditions.
Je rappelle que le fonds Barnier peut déjà être utilisé pour des mesures individuelles. Il s'avère que la consommation dans ce domaine est faible - ces mesures individuelles représentent seulement 6 % du fonds -, mais rien ne l'interdit. Nous entendons, dans notre proposition de loi, accélérer cet usage.
Ce texte, je le précise, sera inscrit à l'ordre du jour des travaux du Sénat au tout début du mois d'octobre. Nous avons travaillé de manière partenariale avec les services de l'État pour favoriser un examen législatif rapide. En effet, pour moi, le régime CatNat ne peut survivre que si on le traite globalement. Se restreindre au seul RGA, c'est aller droit dans le mur, car cette sinistralité a vocation à croître de manière exponentielle. Sans solution pour la pérennité du régime, nous perdrons tout !
M. Claude Raynal, président. - La position est très claire. Permettez-moi tout de même de relever que nous faisons un pari : on passe d'un texte spécifique à un texte élargi, mais encore faut-il que la nouvelle proposition de loi, une fois adoptée par le Sénat, soit rapidement examinée à l'Assemblée nationale pour espérer une mise en application assez rapide. Notre responsabilité, si vous êtes suivie, madame le rapporteur, sera donc de faire avancer le processus législatif pour parvenir assez rapidement à l'adoption définitive du texte.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre comprend toutes dispositions ayant une incidence sur la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour cause de mouvements de terrain consécutifs au retrait-gonflement des argiles ; toutes dispositions ayant une incidence sur la connaissance, la prévention, l'indemnisation des dommages causés par les mouvements de terrain consécutifs au retrait gonflement des argiles ; et toutes dispositions ayant une incidence sur l'information des collectivités territoriales, des habitants, des entreprises et des associations de sinistrés, concernant les démarches visant à mobiliser les dispositifs d'aides et d'indemnisation susceptibles d'être engagés après des mouvements de terrain consécutifs à du retrait-gonflement des argiles.
Il en est ainsi décidé.
M. Claude Raynal, président. - Je rappelle que Mme le rapporteur a émis un avis défavorable sur l'ensemble des amendements proposés.
Article 1er A (nouveau)
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
L'article 1er A n'est pas adopté.
Article 1er
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
L'article 1er n'est pas adopté.
Article 1er bis (nouveau)
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
L'article 1er bis n'est pas adopté.
Article 1er ter (nouveau)
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
L'article 1er ter n'est pas adopté.
Article 1er quater (nouveau)
L'amendement COM-5 n'est pas adopté.
L'article 1er quater n'est pas adopté.
Article 1er quinquies (nouveau)
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
L'article 1er quinquies n'est pas adopté.
Article 2
L'article 2 n'est pas adopté.
Article 2 bis (nouveau)
L'article 2 bis n'est pas adopté.
Article 2 ter (nouveau)
L'amendement COM-7 n'est pas adopté.
L'article 2 ter n'est pas adopté.
Article 2 quater (nouveau)
L'amendement COM-8 n'est pas adopté.
L'article 2 quater n'est pas adopté.
Article 2 quinquies (nouveau)
L'amendement COM-9 n'est pas adopté.
L'article 2 quinquies n'est pas adopté.
Article 2 sexies (nouveau)
L'amendement COM-10 n'est pas adopté.
L'article 2 sexies n'est pas adopté.
Article 2 septies (nouveau)
L'amendement COM-11 n'est pas adopté.
L'article 2 septies n'est pas adopté.
Article 2 octies (nouveau)
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
L'article 2 octies n'est pas adopté.
Article 2 nonies (nouveau)
L'amendement COM-13 n'est pas adopté.
L'article 2 nonies n'est pas adopté.
Article 3
L'article 3 n'est pas adopté.
La proposition de loi n'est pas adoptée.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture.
La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
TABLEAU DES SORTS
|
Article 1er A (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
2 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 1er |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
1 |
Basculement dans l'article 1er des dispositions figurant actuellement aux articles 1er A, 1er bis, 1er ter, 1er quater et 1er quinquies. |
Rejeté |
|
Article 1er bis (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
3 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 1er ter (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
4 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 1er quater (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
5 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 1er quinquies (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
6 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 2 ter (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
7 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 2 quater (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
8 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 2 quinquies (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
9 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 2 sexies (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
10 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 2 septies (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
11 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 2 octies (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
12 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |
|
Article 2 nonies (nouveau) |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme SENÉE |
13 |
Suppression de l'article. |
Rejeté |