B. UN AVENANT QUI OFFRE UNE FLEXIBILITÉ ACCRUE, SANS CONSTITUER UNE RÉPONSE PÉRENNE À LA PROBLÉMATIQUE DU TÉLÉTRAVAIL DES TRAVAILLEURS TRANSFRONTALIERS
D'un côté, comme indiqué supra, cette mesure de simplification administrative était souhaitée par les transfrontaliers français comme par leurs employeurs luxembourgeois.
Au dernier trimestre 2022, près de 224 000 salariés transfrontaliers travaillaient au Luxembourg (soit 47 % du total des salariés du Luxembourg)11(*). Au sein du total des transfrontaliers, 121 000 étaient des résidents français, les deux premiers départements de résidence de ces transfrontaliers étant la Moselle et la Meurthe-et-Moselle.
De l'autre côté, en termes d'impact fiscal, l'entrée en vigueur de l'avenant devrait nécessairement entraîner un manque à gagner pour le Trésor français. Il revient en effet pour la France à renoncer à son droit d'imposer les activités concernées.
Le rapporteur a pu obtenir, dans les réponses apportées au questionnaire qu'il a adressé au Gouvernement, l'évaluation suivante du manque à gagner pour le Trésor français : en retenant le chiffre de 121 000 transfrontaliers français et en y appliquant la durée du temps de travail légal au Luxembourg (234 jours), le salaire annuel moyen d'un transfrontalier (54 600 euros), le salaire attribué à l'activité en télétravail (6 767 euros) et le taux moyen d'imposition annuel (15,30 %), l'administration fiscale propose une évaluation de cette perte sèche comprise entre 30 et 60 millions d'euros. Le montant le plus élevé correspond à l'hypothèse où les 50 % de transfrontaliers qui ont la possibilité de télétravailler s'en saisirait et le montant le plus bas à une estimation de 25 % de transfrontaliers se déclarant prêts à télétravailler.
Toutefois, cette estimation ne comprend que la perte de recettes fiscale en termes d'impôt sur le revenu. Elle n'intègre pas les effets fiscaux positifs du télétravail des transfrontaliers résidents en France, notamment en termes de TVA. Les travailleurs transfrontaliers ont en effet un pouvoir d'achat supérieur aux travailleurs résidents. Dans son avis du 11 septembre 2020 sur le télétravail au Luxembourg, le Conseil Économique et social du Luxembourg estimait que l'augmentation du télétravail aurait des conséquences négatives sur la consommation au sein du Grand-Duché.
Au-delà de l'impact fiscal, le télétravail des transfrontaliers a également un effet bénéfique sur la sollicitation des infrastructures de transport. En effet, les moyens de circulation sont moins saturés.
1. Le rapporteur regrette que l'avenant du 7 novembre 2022 n'ait pas fait l'objet d'une évaluation a priori plus développée
Le rapporteur ne peut que constater la brièveté de l'étude d'impact annexé au présent projet de loi. Si l'objet de l'avenant est limité à l'augmentation du seuil de télétravail et à son extension à certains contribuables percevant des rémunérations publiques, certaines données essentielles sont absentes de ce document. Il s'agit, par exemple, du nombre de personnes concernées par l'article 2 de l'avenant (les contribuables percevant des rémunérations publiques) ou du montant précis des pertes fiscales pour la France.
Pour l'essentiel, l'étude d'impact se limite à une analyse de la situation actuelle sans entrer dans la portée de cet avenant. À titre d'illustration, la rubrique consacrée aux conséquences économiques et financières du présent avenant indique pudiquement que ce dernier « modifie la répartition des droits à imposer les revenus tirés dans le cadre d'une activité exercée en télétravail par les résidents d'un des deux États pour le compte d'un employeur situé dans l'autre État ».
Les réponses au questionnaire et l'audition menée par le rapporteur ont toutefois permis d'obtenir des compléments d'informations, notamment au regard de l'impact fiscal actuel du forfait de 29 jours. S'inscrivant dans la position constante de la commission des finances et des remarques formulées par la Cour des comptes dans son référé en date du 31 mai 2019, le rapporteur rappelle la nécessité de renforcer la qualité des études d'impact des conventions fiscales.
2. L'avenant apparaît comme une solution provisoire à la problématique du télétravail des transfrontaliers au Luxembourg, dans l'attente d'un mécanisme pérenne et plus équilibré sur le plan du partage des ressources fiscales
L'avenant du 7 novembre 2022 à la convention franco-luxembourgeoise préserve l'équilibre recherché entre simplification de la situation administrative des travailleurs transfrontaliers et protection des intérêts du Trésor public.
Cependant, compte tenu des attentes des travailleurs transfrontaliers en termes de télétravail, cet avenant apparaît comme une solution provisoire. C'est pour cette raison que la France a tenu, à l'occasion de la négociation de l'avenant, à l'inclusion d'une clause de revoyure afin de laisser ouverte la possibilité d'une nouvelle négociation sur cette question.
À cet égard, encourager davantage le télétravail des travailleurs transfrontaliers pourrait s'accompagner d'une compensation financière versée par le Luxembourg en contrepartie du renoncement par la France à une partie de ses recettes fiscales.
À moyen terme, il pourrait être envisagé de s'inspirer du régime d'imposition des travailleurs transfrontaliers récemment négocié par la France et la Suisse. L'avenant à la convention fiscale bilatérale du 9 septembre 1966, signé le 27 juin 2023 et pas encore ratifié, introduit en effet un protocole additionnel à la convention relatif à l'exercice de l'emploi salarié en télétravail.
Le paragraphe 1 de ce protocole prévoit que les activités exercées en télétravail par les salariés dans leur État de résidence sont considérées comme étant effectuées dans l'État de leur employeur dans la limite de 40 % du temps de travail par an. La durée de ce forfait de télétravail équivaut à deux journées de travail à distance par semaine, bien plus que les 34 jours par an prévus par la convention franco-luxembourgeoise.
En contrepartie, l'État qui dispose du droit d'imposer les revenus versés à raison des activités effectuées en télétravail paye à l'État de résidence une compensation fixée à 40 % du montant des impôts dus sur ces rémunérations.
Ces stipulations constituent une approche plus équilibrée du partage des impositions sur les activités télétravaillées, tout en offrant une plus grande souplesse aux contribuables concernés.
* 11 Institut statistique luxembourgeois (Statec), « Panorama sur le monde du travail luxembourgeois à l'occasion du 1er Mai », avril 2023.