EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 6 mars 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-Marie Mizzon sur le projet de loi n° 255 (2023-2024) autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons le rapport de Jean-Marie Mizzon sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur. - Il nous revient aujourd'hui d'examiner un projet de loi visant à approuver l'entrée en vigueur d'un avenant à la convention fiscale bilatérale entre la France et le Luxembourg. En application de l'article 53 de la Constitution, il appartient en effet au Parlement d'approuver ou de ratifier un certain nombre d'accords internationaux, dont font partie les conventions fiscales. Dans ce cadre, le Sénat est la première chambre saisie du présent projet de loi, qui comporte un article unique autorisant l'approbation de l'avenant du 7 novembre 2022 à la convention fiscale bilatérale du 20 mars 2018 entre la France et le Luxembourg.
Dans un premier temps et préalablement à l'exposé du contenu de cet avenant, il me paraît opportun de rappeler les évolutions récentes de notre relation fiscale avec le Grand-duché.
La France et le Luxembourg ont signé le 20 mars 2018 une nouvelle convention, venant remplacer celle de 1958 qui régissait jusqu'alors nos relations en matière fiscale. La modernisation des relations bilatérales était attendue et nécessaire, pour tenir compte notamment des dernières avancées de l'OCDE. Par conséquent, la convention intègre les derniers standards de cette organisation, notamment une définition modernisée de la résidence fiscale et de la notion d'établissement stable ainsi qu'une clause générale anti-abus.
Parmi les concessions obtenues par le Luxembourg au cours des négociations de la convention de 2018 figure un régime spécifique d'imposition du télétravail des transfrontaliers. Compte tenu de sa superficie et de sa situation géographique, le Luxembourg est en effet particulièrement dépendant de la main-d'oeuvre transfrontalière pour faire fonctionner son économie et ses services publics. Près de 121 000 transfrontaliers français travaillent au Luxembourg, les deux premiers départements de résidence de ces travailleurs étant la Moselle et la Meurthe-et-Moselle.
Le protocole annexé à la convention de 2018 prévoit un forfait de télétravail de vingt-neuf jours au cours duquel le contribuable est réputé travailler dans l'autre État. Concrètement, un Français qui travaille au Luxembourg est, en principe, imposé au Luxembourg. Lorsqu'il télétravaille en France moins de vingt-neuf jours, il est réputé exercer son emploi au Luxembourg et continue donc d'être imposé dans ce pays. Je précise que cette clause est de nature fiscale et n'empêche en rien de télétravailler au-delà de vingt-neuf jours. Simplement, en cas de dépassement de ce seuil, l'activité est imposée dans l'État de résidence dès le premier jour de télétravail.
Les règles d'application de la convention ont été précisées dans un accord amiable du 16 juillet 2020. Il fixe notamment la méthode de décompte des jours de télétravail. Si ce régime permet de simplifier la situation des transfrontaliers, il conduit à une perte fiscale pour la France estimée entre 30 et 60 millions d'euros annuels par la direction de la législation fiscale (DLF). La France renonce en effet à un droit à imposer les activités en télétravail en-deçà de vingt-neuf jours. Cette perte fiscale peut être en partie compensée par les recettes de TVA induites des dépenses en France des télétravailleurs. En dépit de ce manque à gagner fiscal, au sortir de la crise sanitaire, au cours de laquelle le télétravail s'est banalisé, les gouvernements français et luxembourgeois se sont accordés pour étendre ce forfait de télétravail.
J'en viens au second point de mon intervention, qui aborde plus en détail les stipulations de cet avenant. S'il est vrai que son contenu et sa portée sont relativement limités, son entrée en vigueur est très attendue, à la fois, par les travailleurs transfrontaliers et par notre partenaire luxembourgeois.
Premièrement, l'avenant augmente la durée du forfait de télétravail de vingt-neuf à trente-quatre jours. Désormais, le seuil de trente-quatre jours conditionne le régime d'imposition des contribuables en télétravail.
Ce chiffre de trente-quatre jours correspond à une demande des autorités luxembourgeoises. Il est cohérent avec la renégociation récente par le Grand-duché de ses conventions avec la Belgique et l'Allemagne afin de prévoir des seuils similaires de télétravail. Cette renégociation d'ensemble permet de placer les travailleurs transfrontaliers sur un pied d'égalité, quel que soit leur pays d'origine.
Deuxièmement, l'article 2 de l'avenant étend le bénéfice du forfait de télétravail à certains contribuables percevant des rémunérations publiques.
La technicité de cette clause mérite que l'on s'y attarde un instant. La convention de 2018 prévoit deux hypothèses d'imposition pour les contribuables percevant des rémunérations publiques. Le principe général est que les rémunérations publiques sont imposées dans l'État de source. Concrètement, un Français travaillant au Luxembourg pour l'ambassade de France est imposé en France. Par exception, la convention stipule que les rémunérations publiques sont imposées dans l'État d'exercice de l'activité lorsque le contribuable est résident de cet État et dispose de sa seule nationalité. Lorsqu'un Luxembourgeois travaille au Luxembourg pour l'ambassade de France, il est imposé au Luxembourg.
Or le télétravail peut faire basculer un contribuable d'une hypothèse à l'autre. Un Français qui travaille pour la ville de Luxembourg est imposé au Luxembourg en présentiel et en France en télétravail. Pour remédier à cette situation, l'avenant permet de prévoir qu'en-deçà du seuil de trente-quatre jours de télétravail, les revenus sont imposés dans l'État de source. Cette stipulation permet d'aligner le régime des personnes employées dans le secteur public sur celui des personnes employées dans le secteur privé.
Troisièmement, l'avenant prévoit une clause de revoyure à la fin 2024, par laquelle les parties à la convention examineront l'application de ces nouvelles règles. Ce nouvel examen devrait permettre d'envisager un nouveau régime d'imposition du télétravail transfrontalier. En effet, les règles actuelles apparaissent comme un cadre provisoire. En l'état du droit, il s'agit d'un compromis équilibré qui permet de concilier la simplification de la situation administrative des travailleurs transfrontaliers et la protection des intérêts du Trésor public. En Moselle et Meurthe-et-Moselle, les transfrontaliers sont attentifs à cette question puisqu'ils attendent tous une augmentation du forfait de trente-quatre jours, pour obtenir au moins un jour et demi par semaine. La discussion porte surtout sur les rétrocessions fiscales.
À cet égard, le rapport attire votre attention sur un avenant récent du 27 juin 2023 à la convention fiscale franco-suisse de 1966. Celui-ci prévoit un forfait de télétravail à hauteur de 40 % du temps de travail, soit deux jours par semaine, au cours duquel s'applique le principe d'imposition dans l'État d'exercice de l'activité. En contrepartie, l'État qui dispose du droit d'imposer reverse une compensation fiscale à l'État de résidence.
Dans l'attente de cette renégociation, l'entrée en vigueur de l'avenant qui nous est présenté me paraît nécessaire pour simplifier le régime d'imposition des travailleurs transfrontaliers.
Je vous propose d'adopter le présent projet de loi sans le modifier.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le département du rapporteur, la Moselle, et le mien, la Meurthe-et-Moselle, sont particulièrement concernés par cette convention fiscale.
Lors de la révision de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), il avait été envisagé que les conventions fiscales ne soient débattues en séance publique que par la voie de simples amendements au projet de loi de finances. Or, ces dispositifs sont complexes. Je souscris aux propos du rapporteur, en ajoutant qu'il nous faut anticiper sur ce type de conventions car elles posent des problèmes d'équité - par exemple, en termes de retraites -, et changer d'échelle en travaillant entre gouvernements nationaux : ici, entre le Luxembourg, la France et la Belgique, plutôt qu'entre le Luxembourg et les représentants de l'État dans deux départements, ce qui n'est ni respectueux des droits et devoirs des États ni au bon niveau. L'État français doit donc changer de braquet. Mais les travaux en la matière n'avancent pas vite.
Il faut considérer ce dispositif, provisoire, pour ce qu'il vaut. Je propose au rapporteur que nous nous rendions sur le terrain afin d'apprécier les effets de ce texte en matière de télétravail.
M. Marc Laménie. - Il faut également tenir compte des habitants du nord meusien et de l'est des Ardennes qui vont travailler au Luxembourg, et associer la Belgique à cette problématique.
Quel est le volume de l'évasion et de la fraude fiscales évoquées en matière d'impôts sur le revenu et la fortune ?
Mme Nathalie Goulet. - Ce n'est pas la première fois que nous nous penchons sur ce dossier. Dire que l'on veut prévenir l'évasion et la fraude fiscales dans le cadre d'une convention avec le Luxembourg, cela pose question, même si les travailleurs frontaliers et transfrontaliers ne sont pas en cause !
Je rappelle la signature d'un accord de coopération entre Tracfin et les services de renseignements financiers des Émirats arabes unis (EAU), ce qui a notamment permis à ce pays de sortir de la liste grise du Groupe d'action financière (GAFI)... Pour ce qui concerne le Luxembourg, la présente convention ne règle ni la question des ports francs ni celle de l'opacité des banques luxembourgeoises. Ce texte est provisoire ; quand finira-t-on par régler la situation des travailleurs frontaliers et transfrontaliers ? Pourquoi ne pas proposer un dispositif complet afin de pouvoir travailler sur le sujet de fond de la fraude et de l'évasion fiscales ?
M. Éric Bocquet. - Je souscris aux propos de Nathalie Goulet.
Aux dires du rapporteur, le régime spécifique d'imposition du télétravail des transfrontaliers issu de la convention de 2018 a entraîné pour la France une perte fiscale estimée entre 30 et 60 millions d'euros - une fourchette d'ailleurs très large ; ne pourrait-on l'estimer plus finement ? Quelles sont les conséquences de cette convention sur les cotisations sociales ? En quoi la TVA permettrait-elle de compenser cette perte fiscale ?
Le gouvernement du Luxembourg souhaite vivement augmenter le nombre des jours de télétravail ; pour quelle raison, selon vous ?
M. Christian Bilhac. - On nous demande d'approuver une convention visant à augmenter la durée du forfait de télétravail de vingt-neuf à trente-quatre jours. Or le rapporteur nous a précisé que cette durée ne faisait l'objet d'aucun contrôle. On signerait donc un chèque en blanc... Il a aussi évoqué une compensation financière, pour une perte de recettes limitée à 60 millions d'euros ! Pour autant, on nous demande d'approuver un dispositif dont on ne sait pas grand-chose. Les informations données au Parlement sur ce dossier sont pour le moins légères.
Mme Florence Blatrix Contat. - Cet avenant est le deuxième que nous examinons sur la situation des travailleurs frontaliers, alors même que la convention de 2018 qu'ils modifient est somme toute récente. Un nouvel avenant est en préparation, prévoyant un forfait de télétravail de cinquante jours... S'il est bon d'éclairer sur les conditions d'exercice du télétravail, il existe une distorsion entre les règles fiscales et les règles sociales. Il faudrait travailler sur ces deux champs afin d'assurer une concordance, et donc une simplification.
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur. - Je répondrai à Marc Laménie que les contrôles exercés par l'administration française et celle du Grand-duché contre la fraude sont légers. La convention prévoit un système d'échange d'informations et une clause générale de lutte contre les abus fiscaux.
Christian Bilhac m'a interrogé sur le contrôle de la durée du télétravail. Celui-ci repose sur des déclarations. Il est possible de prouver que l'on travaille moins de vingt-neuf jours en produisant un contrat de travail et des relevés horaires. Sur ce point, l'étude d'impact du projet de loi est perfectible, voire parcimonieuse...
Je répondrai à Nathalie Goulet que le Luxembourg, qui a le PIB par habitant le plus élevé au monde, est un véritable soleil pour les habitants du Grand Est... Cet avenant n'est pas définitif, et une clause de revoyure est prévue. Dans ce secteur, tous les travailleurs transfrontaliers, et notamment la moitié d'entre eux dont le poste est « télétravaillable », souhaitent bénéficier d'un plus grand nombre de jours de télétravail, ne serait-ce que pour éviter un trafic routier saturé. Le Luxembourg fait des efforts en direction de la France en cofinançant à hauteur de 50 % les infrastructures favorisant la mobilité - aménagement de quais de gare, parkings de covoiturage, etc. Mais il pourrait aller plus loin, dans la mesure où ces équipements ne sont pas détachables des emplois qui existent dans ce pays. Et puisque c'est un État souverain, on ne peut lui forcer la main. Les choses avancent doucement ; je comprends l'impatience qui s'exprime.
Éric Bocquet m'a interrogé sur la perte fiscale annuelle pour la France, estimée entre 30 et 60 millions d'euros. Au Luxembourg, près de 50 % des emplois sont occupés par des frontaliers :120 000 Français, soit la moitié des travailleurs frontaliers de ce pays, 50 000 Allemands et 50 000 Belges. La moitié de ces travailleurs français occupent un emploi « télétravaillable », mais seulement un quart des transfrontaliers français se déclarent prêts à télétravailler : cela explique l'estimation très large de cette perte.
Florence Blatrix Contat a posé une question sur la distorsion entre les règles fiscales et les règles sociales. Le droit social prévoit que le télétravail peut représenter jusqu'à 49 % du temps de travail sans changement de régime ; quant au droit fiscal, il prévoit sur ce point un taux de 34 %. Si l'on devait traiter ensemble ces deux sujets - fiscal et social -, qui sont déjà complexes séparément, on ne s'en sortirait pas. Il conviendrait de rechercher une plus grande cohérence, mais l'on n'en prend pas le chemin.
Ce sujet peut paraître anecdotique à Paris mais, j'y insiste, tous les travailleurs frontaliers et transfrontaliers de ce secteur géographique veulent travailler à distance !
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.