BUDGET
ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION
AÉRIENS »
La direction générale de l'aviation civile (DGAC), administration centrale de l'État, joue un triple rôle de prestataire de service, de prescripteur de règles et de régulateur du transport aérien en France :
- elle assure les services de la circulation aérienne auprès des compagnies aériennes, au moyen de ses centres de contrôle en route et de ses tours de contrôle ;
- elle veille au maintien de la sécurité et de la sûreté du transport aérien en assurant la surveillance des industriels, des opérateurs et des personnels navigants ;
- elle est le régulateur économique et social du secteur aérien (compagnies aériennes, industries aéronautiques et aéroports sous réserve des missions exercées par l'autorité de régulation des transports) ;
- elle lutte contre les nuisances, en particulier sonores et atmosphériques, générées par le transport aérien ;
- elle élabore et défend les positions de la France dans les instances internationales qui traitent de l'aviation civile ;
- elle favorise le développement de l'aviation légère.
C'est la mission « Contrôle et exploitation aériens » qui retrace, dans le cadre du présent budget annexe, dit « BACEA », les activités de production de biens et de prestation de services de la DGAC.
I. LE TRAFIC AÉRIEN SE RAPPROCHE D'UN RETOUR À LA NORMALE ET LES RECETTES DU BACEA PROGRESSENT
A. EN SORTIE DE CRISE, LE SECTEUR AÉRIEN VOIT SA TRAJECTOIRE DE DÉCARBONATION SOUTENUE PAR LE PLAN FRANCE 2030
1. Le trafic rebondit fortement en 2023 à la faveur de la progression observée sur les vols internationaux
Après une décennie de croissance rapide, le transport aérien avait subi, à partir de 2020, la pire crise de son histoire. Avec une baisse de 69,7 % en passagers kilomètres transportés (PKT), l'année 2020 a été la pire année du transport aérien en Europe.
Évolution du trafic aérien (2010-2020)
(en passager kilomètres transportés ou PKT)
Source : réponses de la DGAC au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial d'après les données de l'organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et de l'association du transport aérien international (IATA)
Bien qu'en augmentation, en 2021, le trafic n'avait atteint que 40 % de son niveau de 2019. En 2022, en Europe, le trafic s'était plus nettement redressé. Le trafic sur les vols internationaux demeurant inférieurs de 25 % au niveau constaté en 2019 tandis que les vols intérieurs avaient 97 % de leur fréquentation d'avant crise.
Évolution par aire géographique du trafic international en passagers kilomètres transportés (PKT) par rapport au même mois de 2019
Source : réponses de la DGAC au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
En Europe, en 2023, le trafic se rapproche de son niveau d'avant crise. Ainsi, en juillet 2023, il avait atteint 95 % des chiffres observés en juillet 2019.
Dans le sillage des évolutions internationales, le trafic aérien de passagers en France a augmenté progressivement depuis 2021 pour revenir à 96 % de son niveau de 2019 au cours des mois de juillet et d'août 2023.
En 2023, et à rebours de la situation constatée au cours des années de crise, ce sont les vols internationaux qui sont les principaux contributeurs de la croissance du trafic. Au cours des mois de juillet et d'août 2023, leur trafic est en effet revenu à 97 % de son niveau de 2019. Le trafic avec les destinations méditerranéennes se révèle notamment particulièrement dynamique.
À contrario, et alors qu'il avait fait preuve d'une plus forte résilience pendant la crise, le trafic domestique intérieur à la métropole stagne en 2023 à un peu moins de 90 % de son niveau d'avant crise. Le trafic entre les outre-mer et la Métropole a retrouvé son niveau historique depuis 2022, mais il ne progresse plus non plus depuis la fin de l'année dernière.
Trafic passager en France en référence à l'année 2019
Source : réponses de la DGAC au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
Concernant les perspectives de court-terme, le scénario central de la prévision de trafic aérien réalisées par la DGAC pour la France prévoit un retour au niveau d'avant crise courant 2023 sur la majorité des faisceaux internationaux, et fin 2024 avec les marchés internationaux les plus en retard, en particulier avec l'Asie. L'évolution du trafic intérieur apparaît désormais plus incertaine. Par ailleurs, les voyages pour motif professionnel restent inférieurs d'environ 20 % à leur niveau d'avant crise.
S'agissant des perspectives de moyen terme pour la France, la DGAC a modélisé trois scénarios. Ces trois scénarios prévoient un dépassement du niveau de trafic 2019 en 2025.
Les trois scénarios d'évolution du trafic en France modélisés par la DGAC
Source : réponses de la DGAC au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
Selon l'Association du transport aérien international (IATA), le trafic en Europe, exprimé en pourcentage du trafic de 2019, s'élèverait à 98 % en 2023, 108 % en 2024 et 116 % en 2025. Ces prévisions sont très proches de celle établies au niveau mondial : 95 % en 2023, 106 % en 2024 et 118 % en 2025.
À plus long terme, les prévisions s'accordent pour anticiper une croissance régulière sur la période 2018-2050. L'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) prévoit une croissance mondiale de 3,6 % en moyenne chaque année contre 4,2 % avant la crise sanitaire. Elle serait de 2,7 % pour la zone Europe. Cependant ces projections ne prennent pas en compte l'incidence des mesures environnementales sur le prix du transport aérien. En anticipant les coûts prévisionnels liés aux enjeux de décarbonation du secteur, la DGAC prévoit à ce stade une croissance annuelle moyenne du trafic nettement moins dynamique, comprise entre 0,6 % et 1,1 % entre 2018 et 2050.
2. Certains aéroports pourraient être les victimes collatérales d'une nouvelle taxe qui visait, en réalité, à mettre à contribution les sociétés concessionnaires d'autoroutes
L'article 15 du présent projet de loi de finances (PLF) prévoit d'instaurer une nouvelle taxe sur l'exploitation des infrastructures de transport de longue distance. À l'origine, le Gouvernement souhaitait créer une taxe visant à mettre à contribution les sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA) pour financer une partie du plan ferroviaire de 100 milliards d'euros annoncés en février dernier par la Première ministre. Cependant, l'article 32 des contrats de concession d'autoroutes, renforcé en 2015, stipule que toute évolution de la fiscalité spécifique aux SCA doit nécessairement être compensée. Aussi, pour que la mise à contribution des SCA qu'il entend mettre en oeuvre ne tombe pas sous le coup des stipulations de cet article, et après avoir sollicité deux avis du Conseil d'État, le Gouvernement a-t-il décidé de proposer la création d'une taxe au périmètre élargi à l'exploitation de l'ensemble des infrastructures de transport de longue distance.
Cette taxe conduirait à imposer à un taux de 4,6 % les revenus d'exploitation dépassant le seuil de 120 millions d'euros des exploitations d'infrastructures de transport de longue distance dont le niveau de rentabilité22(*) moyen serait supérieur à 10 %. Ces paramètres ont été savamment calibrés afin d'exclure de fait certains secteurs du périmètre de la taxe, au moins à court terme. Il en va ainsi de SNCF Réseau, des ports, ou encore des petits aéroports de province.
En pratique, en 2024, seules les SCA et cinq aéroports devraient être soumis à cette nouvelle imposition. Les aéroports concernés sont Roissy, Orly, Marseille, Lyon, Nice et Toulouse. Compte-tenu de la reprise du trafic aérien, dans les années à venir, les aéroports de Bordeaux et de Nantes pourraient également entrer dans le champ de cette nouvelle taxe.
Le rendement prévisionnel de la taxe en 2024 est évalué à 600 millions d'euros dont environ 130 millions d'euros provenant des aéroports, soit un peu plus de 20 % du total. Sur ces 130 millions d'euros, le groupe ADP à lui seul devrait avoir à s'acquitter de 120 millions d'euros.
Le Gouvernement entendait certes mettre à contribution le secteur aérien pour financer la hausse des investissements dans les infrastructures ferroviaires mais par un autre mécanisme, qui aurait ciblé directement les prix des billets sans qu'il n'ait d'incidences sur les aéroports, à savoir le relèvement du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers (l'ancienne taxe de solidarité sur les billets d'avion). Cette nouvelle taxation des aéroports, qui n'avait pas du tout pu être anticipée par ces derniers, ne va pas sans poser des difficultés, tout particulièrement sur certaines plateformes. Elle augmentera très significativement leur charge fiscale et représentera une part tout sauf négligeable de leur résultat.
Les aéroports ont annoncé qu'ils entendent répercuter le coût de la taxe sur leurs redevances. Une part substantielle de la taxe qui affectera les aéroports sera ainsi supportée par les compagnies et, in fine, par les passagers. Cependant, cette répercussion ne sera pas systématiquement immédiate et certaines particularités telles que le système de double caisse (en vigueur pour ADP) ou de double caisse aménagée limiteront les capacités de répercussions de la taxe par les aéroports.
L'aéroport de Nice se trouve en particulier dans une situation atypique qui le rendra particulièrement vulnérable à cette nouvelle taxe. Dans la foulée de sa privatisation et suite à une décision du régulateur d'alors, l'Autorité de supervision indépendante (ASI), il avait dû réduire en 2019 de 30 % ses redevances aéroportuaires, entraînant une chute de sa rentabilité des capitaux investis. La pandémie et la crise la plus grave de l'histoire du transport aérien sont intervenues un an après, entraînant des pertes de plusieurs dizaines de millions d'euros pour l'aéroport et un nouvel effondrement son indicateur de performance interne.
Depuis, pour rehausser sa rentabilité du capital investi, l'aéroport augmente chaque année ses redevances à hauteur de 5 %, le maximum que l'Autorité de régulation des transports (ART), le nouveau régulateur, tolère selon son interprétation du principe de modération tarifaire. Les demandes de l'aéroport visant à augmenter de plus de 5 % par an ses redevances ont à ce jour toutes été rejetées par l'ART, y compris en 2022 au plus fort de la crise inflationniste.
Cette situation, en l'absence d'évolution de la régulation aéroportuaire et de l'interprétation du principe de modération tarifaire, empêchera l'aéroport de Nice de répercuter le coût de la taxe dans ses redevances, d'autant plus que pour l'année 2024, l'aéroport a déjà fait homologuer ses redevances au mois d'août dernier par l'ART23(*). Toutes choses égales par ailleurs, les coûts engendrés par la nouvelle taxe pourraient ainsi affecter les capacités d'investissement de l'aéroport qui est par ailleurs, comme ses homologues de Lyon et de Toulouse, en négociation avec le Gouvernement au sujet de l'indemnisation des pertes occasionnées par la crise sanitaire.
Le fait que les paramètres de la taxe aient été calibrés de façon à ce qu'elle ne s'applique pas aux aéroports de province plus modestes, comme par exemple l'aéroport de Beauvais-Tillé, induira en outre un effet de bord indésirable en introduisant une forme de distorsion de concurrence au détriment de la compagnie Air-France et au bénéfice des compagnies low-cost, au premier rang desquels Ryanair, beaucoup plus présentes sur ces petites plateformes.
3. La transition écologique du transport aérien est soutenue par le plan France 2030
a) 1,2 milliard d'euros en faveur du secteur aéronautique
Dans le prolongement du plan de relance aéronautique de 1,6 milliard d'euros, la réalisation des ambitions technologiques de la filière supposait de prolonger un niveau de soutiens publics à la hauteur de l'enjeu.
En effet, et comme il a pu le souligner dans un rapport d'information sur le soutien public à la filière aéronautique publié en février 2022 à l'occasion de la présentation par la Cour des comptes d'une enquête commandée par la commission des finances du Sénat en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances24(*), compte-tenu des investissements considérables qu'induit la transition écologique de la filière aéronautique, le rapporteur spécial est convaincu qu'une inscription des concours publics dans le temps long est incontournable.
Le volet aéronautique du plan France 2030 instauré dans le cadre de la loi de finances initiale (LFI) pour 2022 représente 1,2 milliard d'euros qui se répartissent entre :
- 800 millions d'euros pour alimenter la feuille de route partenariale du Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC) ;
- et 400 millions d'euros consacrés aux acteurs émergents de la filière aéronautique.
Répartition des financements du volet
aéronautique
du plan d'investissement France 2030
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
b) Le CORAC bénéficie d'une dotation de 800 millions d'euros du plan France 2030 et d'une trajectoire de financement prévisionnelle de 300 millions d'euros par an jusqu'en 2030
Pour le volet CORAC de l'enveloppe, opéré par la DGAC, les crédits déployés ont vocation à poursuivre la dynamique de recherche engagée dans le cadre du plan de relance aéronautique dans la perspective :
- d'avancer de quinze ans la mise en service d'un avion régional ou court et moyen-courrier bas carbone afin de positionner l'Europe et la France en leaders mondiaux sur ce marché ;
- de soutenir des démonstrateurs d'aéronefs répondant à des ambitions de ruptures technologiques majeures telles que l'ultra sobriété, la propulsion hydrogène ou l'hybridation électrique ;
- de soutenir la chaine d'approvisionnement aéronautique nationale pour assurer sa compétitivité et consolider les parts de marchés de l'industrie nationale dans les futurs programmes d'aéronefs à horizon 2030-2035.
Au sein de l'enveloppe de 800 millions d'euros dédiée à ce premier volet, une première tranche de 300 millions d'euros a été engagée en 2022, pour 75 millions d'euros de crédits de paiements exécutés. 435 millions d'euros d'engagements supplémentaires sont prévus en 2023 et le restant (65 millions d'euros) est programmé pour 2024. Les crédits de paiement correspondants doivent s'échelonner jusqu'en 2027.
En outre, le 16 juin 2023, le Président de la République a annoncé que la trajectoire pluriannuelle de la feuille de route du CORAC serait portée à 300 millions d'euros par an jusqu'en 2030. Avant la crise du transport aérien, en 2018 et en 2019, le montant des crédits dédiés au CORAC se situait à un niveau de 135 millions d'euros par an.
c) Un volet « acteurs émergents » doté de 400 millions d'euros
Le volet « acteurs émergents » de l'enveloppe aéronautique du plan France 2030 vise quant à lui à accélérer le développement et le passage à l'échelle industrielle de solutions technologiques nouvelles, voire de rupture, sur les marchés de l'aéronef bas carbone et de la production de carburants d'aviation durables (CAD) par l'accompagnement de projets portés par de nouveaux acteurs innovants.
Dans le cadre de ce volet, un premier appel à projets (AAP) intitulé « Produire en France des aéronefs bas carbone », doté de 100 millions d'euros et opéré par Bpifrance, a été lancé en avril 202225(*). Les résultats de la première relève ont été annoncés en juin 2023 et neuf projets ont été retenus pour 49 millions d'euros d'aides publiques pour des investissements cumulés à hauteur de 125 millions d'euros. La seconde relève est actuellement en cours d'instruction.
L'enveloppe résiduelle de 300 millions d'euros n'est toujours pas allouée à ce jour.
4. À horizon 2025, plusieurs liaisons aériennes d'aménagement du territoire sont menacées
Les liaisons aériennes d'aménagement du territoire (LAT) sont essentielles au maintien de la connectivité, au désenclavement ainsi qu'au développement économique de certains territoires. En 2023, l'État finance l'exploitation de dix LAT en métropole, deux liaisons en Guyane ainsi que la desserte internationale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Il participe également au financement de la desserte européenne de Strasbourg. Son intervention s'inscrit dans le cadre de conventions pluriannuelles de délégation de service public (DSP).
S'agissant de l'exploitation des LAT de métropole, la charge de la compensation financière est partagée entre l'État et les collectivités locales concernées. Le taux d'intervention de l'État est déterminé en fonction du degré d'enclavement de la destination et ne peut dépasser un pourcentage des recettes commerciales fixé entre 50 % et 80 %, selon l'enclavement du territoire desservi. En 2023, les financements consacrés par l'État à ces liaisons représentent environ 25,5 millions d'euros.
Le soutien financier des LAT par l'État en 2023
(en millions d'euros)
|
Liaison |
Soutien financier de l'État en 2023 |
|
Aurillac - Paris |
2,76 |
|
Brive - Paris |
1,78 |
|
Castres - Paris |
1,51 |
|
La Rochelle - Poitiers - Lyon |
0,43 |
|
Le Puy - Paris |
0,54 |
|
Limoges - Lyon |
0,83 |
|
Limoges - Paris |
0,15 |
|
Quimper - Paris |
1,07 |
|
Rodez - Paris |
1,25 |
|
Tarbes- Paris |
2,18 |
|
Guyane |
1,80 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
4,55 |
|
Strasbourg - Amsterdam |
5,23 |
|
Strasbourg - Madrid |
0,64 |
|
Strasbourg - Munich |
0,73 |
|
Total |
25,50 |
Source : réponses de la DGAC au questionnaire budgétaire
En augmentation tendancielle jusqu'en 2010, les crédits consacrés aux LAT métropolitaines ont ensuite été progressivement réduits pour passer sous les 5 millions d'euros en 2017 et en 2018. L'objectif était alors de limiter la participation financière de l'État à quatre liaisons desservant des territoires particulièrement enclavés (Aurillac-Paris, Brive-Paris, Le Puy-Paris et Rodez-Paris), les autres liaisons sous délégation de service public devant être intégralement prises en charge par les collectivités territoriales.
En 2019, le Gouvernement a engagé une nouvelle politique de soutien aux LAT en s'appuyant sur les propositions et recommandations issues des Assises du transport aérien. 15 millions d'euros supplémentaires ont été alloués dès 2019 pour assurer le financement des liaisons existantes.
En 2020 puis en 2021, les répercussions de la pandémie de Covid-19 ont fragilisé le modèle économique des LAT. Des concertations entre les collectivités, l'État et les transporteurs ont permis d'ajuster les programmes de vols. Les accords ont notamment porté sur des réductions du nombre de rotations, sur l'exploitation d'appareils de moindre capacité ou, pour deux liaisons, sur l'attribution d'une surcompensation exceptionnelle. La crise a néanmoins précipité l'arrêt des services aériens entre Agen et Orly en juin 2020, liaison qui se trouvait déjà en difficulté avant la crise sanitaire en raison de la concurrence du TGV.
En 2022, les conventions de DSP portant sur les liaisons Paris-Tarbes et Le Puy-Paris ont été renouvelées. En 2023, trois nouveaux renouvellements de DSP ont été conclus : Limoges-Lyon en mars puis Aurillac-Paris et Castres-Paris en juin. L'appel d'offres concernant l'exploitation de la ligne Limoges-Paris a été déclaré infructueux compte tenu du montant excessif de compensation demandé. Le renouvellement de la DSP relative à la liaison Quimper-Paris, n'a pas été demandé par la collectivité. La convention de DSP relative à la ligne La Rochelle-Poitiers-Lyon a été résiliée par le transporteur et les services ont été stoppés dès le mois de mars 2023. Deux procédures d'appel d'offres sont en cours pour les liaisons La Rochelle-Lyon (sans financement de l'État) et Poitiers-Lyon. En 2024 est programmé le renouvellement de la liaison Rodez-Paris (échéance au 19 janvier 2024) pour laquelle un appel d'offres est engagé.
Depuis le début de l'année 2022, le contexte économique défavorable, notamment lié au phénomène inflationniste, a profondément bouleversé l'économie des LAT. Les compensations financières demandées par les transporteurs à l'occasion du renouvellement des conventions de DSP sont significativement supérieures à celles qui prévalaient avant la crise sanitaire. La baisse du trafic engendrée par les nouvelles habitudes de travail et associée à la forte hausse des coûts conduit certaines collectivités à renoncer à plusieurs liaisons.
À horizon 2025, pour les renouvellements des DSP, une tendance de retour aux budgets d'avant- 2020 est à ce stade anticipée, mais, d'après la DGAC, il existe une forte incertitude sur le maintien de certaines dessertes.
Le soutien financier des LAT par l'État en 2024
(en millions d'euros)
|
Liaison |
Soutien financier de l'État en 2024 |
|
Aurillac - Paris |
2,68 |
|
Brive - Paris |
2,07 |
|
Castres - Paris |
1,70 |
|
La Rochelle - Poitiers - Lyon |
0,70 |
|
Le Puy - Paris |
0,60 |
|
Limoges - Lyon |
0,91 |
|
Quimper - Paris |
0,21 |
|
Rodez - Paris |
1,75 |
|
Tarbes - Paris |
1,50 |
|
Guyane |
1,50 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
4,56 |
|
Strasbourg - Amsterdam |
6,51 |
|
Strasbourg - Madrid |
|
|
Strasbourg - Berlin |
|
|
Total |
24,69 |
Source : réponses de la DGAC au questionnaire budgétaire
* 22 Constitué du quotient entre résultat net et le chiffre d'affaires.
* 23 Décision n° 2023-041 du 29 août 2023 relative à la demande d'homologation des tarifs des redevances aéroportuaires applicables aux aéroports de Nice-Côte d'Azur et Cannes-Mandelieu à compter du 1er novembre 2023.
* 24 Soutien public à la filière aéronautique : des aides d'urgence efficaces, une transformation à accélérer, rapport d'information de M. Vincent Capo-Canellas, fait au nom de la commission des finances n° 538 (2021-2022), 23 février 2022.
* 25 Cet APP vise à soutenir des innovations susceptibles d'alimenter rapidement le marché de l'aviation bas carbone (hors production de CAD), comme les avions légers électriques ou hybrides. Il concerne prioritairement les projets permettant un passage à l'échelle industrielle rapide en vue d'une production et d'une commercialisation à grande échelle d'ici 2030.