Projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
Modification des conditions de recrutement des magistrats

L'article 1^er tend à ouvrir et harmoniser les conditions de recrutement des magistrats dans le but de permettre à l'institution judiciaire de procéder aux 1 500 recrutements prévus pour le quinquennat 2023-2027 à l'article 1^er du projet de loi d'orientation et de programmation. Il prévoit en particulier la substitution d'un concours professionnel unique aux diverses voies d'intégration directe et concours complémentaires actuels.

Favorable au principe de l'ouverture du corps judiciaire et à une meilleure lisibilité des voies d'accès à celui-ci, la commission a adopté cet article. Elle a néanmoins souhaité garantir la qualité du recrutement en prévoyant que la formation des stagiaires titulaires du concours professionnel ne peut durer moins de dix-huit mois, et renforcer l'ouverture du corps judiciaire en assouplissant le quota des magistrats détachés au sein des premier et deuxième grades et en prévoyant que les magistrats représentent moins de la moitié du jury professionnel.

1. L'état du droit : des modalités de recrutement multiples et peu lisibles

L'on dénombre actuellement douze voies d'accès au corps des magistrats de l'ordre judiciaire.

1.1. Quatre voies d'accès à l'auditorat

En premier lieu, trois concours existent pour le recrutement des auditeurs de justice^10(*) :

- le premier concours, dit « étudiant », ouvert aux titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études après le baccalauréat ou justifiant d'une qualification reconnue au moins équivalente, âgés de moins de 31 ans^11(*) ;

- le deuxième concours, qui vise le recrutement de fonctionnaires issus de divers corps, disposant de quatre ans d'expérience professionnelle en cette qualité^12(*) ;

- le troisième, qui vise le recrutement d'autres professionnels justifiant de huit années d'activité professionnelle, âgés de moins de 40 ans^13(*).

Des quotas fixés par voie réglementaire^14(*) garantissent l'équilibre entre ces trois voies de recrutement.

Premier concours	Deuxième concours	Troisième concours
Entre 65 et 77 % des places	Entre 18 et 25 % des places	Entre 5 à 10 % des places

Peuvent également être recrutés comme auditeurs de justice, au titre de l'intégration directe, sur le fondement de l'article 18-1 de l'ordonnance 58-1270 du 22 décembre 1958, dite « statutaire » :

- les personnes justifiant de quatre années d'activités dans les domaines juridique, économique ou des sciences humaines et sociales « qualifient pour l'exercice des fonctions judiciaires » et titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études après le baccalauréat dans un domaine juridique ou justifiant d'une qualification reconnue au moins équivalente ;

- les docteurs en droit qui possèdent, outre les diplômes requis pour le doctorat, un autre diplôme d'études supérieures ;

- les docteurs en droit justifiant de trois années au moins d'exercice professionnel en qualité de juriste assistant ;

- les personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à cinq années d'études après le baccalauréat dans un domaine juridique ou justifiant d'une qualification reconnue au moins équivalente qui ont accompli trois années au moins d'exercice professionnel en qualité de juriste assistant ;

- les personnes ayant exercé des fonctions d'enseignement ou de recherche en droit dans un établissement public d'enseignement supérieur pendant trois ans après l'obtention d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à cinq années d'études après le baccalauréat dans un domaine juridique ou justifiant d'une qualification reconnue au moins équivalente.

Les personnes recrutées par la voie de l'intégration directe ne peuvent néanmoins représenter plus du tiers du total des places ouvertes au titre des concours de recrutement d'auditeurs de justice.

L'ensemble des personnes recrutées comme auditeurs de justice suivent une formation longue de 31 mois à l'École nationale de la magistrature (ENM).

1.2. De multiples voies d'accès hors de l'auditorat

Les voies d'accès au corps judiciaire hors de la voie de l'auditorat peuvent être distinguées en trois sous-ensembles.

D'une part, des recrutements peuvent être opérés sur concours complémentaires^15(*). Ils sont ouverts à des « personnes justifiant d'une expérience professionnelle dans le domaine juridique, administratif, économique ou social, les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires » de 15 ans et âgés de 50 ans au moins pour l'ancien premier grade, et de 7 ans et âgés de 35 ans au moins pour l'ancien second grade. Le nombre de postes offerts aux concours ne peut excéder 20 % des premières nominations à l'ancien second grade et 10 % des premières nominations en avancement à l'ancien premier grade. Les titulaires de ces concours suivent une formation courte de 5 mois puis, après avoir été déclarés aptes par le jury d'aptitude - le même que celui des auditeurs -, une formation complémentaire de 2 à 4 mois.

D'autre part, des voies d'intégration directe sont également ouvertes :

- à l'ancien second grade, pour les personnes âgées de 35 ans au moins justifiant de sept années au moins d'exercice professionnel les qualifiant particulièrement pour exercer les fonctions judiciaires, titulaires d'un diplôme sanctionnant quatre années d'études après le baccalauréat dans un domaine juridique^16(*), les directeurs de greffes judiciaires justifiant de sept années de services effectifs dans leurs corps^17(*), ainsi que les fonctionnaires de catégorie A du ministère de la justice justifiant de sept années de services effectifs^18(*). Une formation de sept mois est prévue pour les personnes ainsi admises ;

- à l'ancien premier grade, pour les personnes âgées de 35 ans au moins justifiant de quinze années au moins d'exercice professionnel les qualifiant particulièrement pour exercer les fonctions judiciaires, titulaires d'un diplôme sanctionnant quatre années d'études après le baccalauréat dans un domaine juridique^19(*), ainsi que les directeurs de greffes judiciaires qui remplissent des conditions de grade - disposer du grade hors classe - et d'emploi - occuper ou avoir occupé un emploi de directeur fonctionnel des services de greffe - et que leur compétence et leur expérience qualifient particulièrement pour exercer les fonctions demandées. Une formation de sept mois est également prévue pour les personnes ainsi admises ;

- à l'ancien grade « hors hiérarchie »^20(*), pour les conseillers d'État en service ordinaire, les magistrats de l'ordre judiciaire détachés dans les emplois de directeur ou de chef de service au ministère de la justice ou de directeur de l'École nationale de la magistrature, les maîtres des requêtes au Conseil d'État ayant au moins dix ans de fonctions en cette qualité, les professeurs des facultés de droit de l'État ayant enseigné au moins dix ans en qualité de professeur ou d'agrégé, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, membres ou anciens membres du Conseil de l'ordre, disposant d'au moins vingt ans d'exercice dans leur profession, les avocats inscrits à un barreau français justifiant de vingt-cinq années au moins d'exercice de leur profession. Aucune formation n'est prévue pour les personnes ainsi admises ;

- à l'ancien second grade, les juges du livre foncier en Alsace-Moselle exerçant leurs fonctions depuis trois ans au moins^21(*).

Enfin, deux voies d'intégration temporaire sont prévues :

- le détachement judiciaire aux anciens premier et second grades, ouvert aux hauts fonctionnaires et professeurs pour une durée de cinq ans non renouvelable ;

- la nomination de conseillers et avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation, ouverte à des professionnels du droit très qualifiés, pour une durée de 10 ans non renouvelable.

Les procédures et durées de formation de chacune de ces diverses voies d'accès tendent au surplus à varier, comme le montre le tableau synoptique ci -après.

2. Le dispositif proposé : ouvrir et harmoniser les conditions de recrutement du corps judiciaire

Eu égard à la complexité et à la multiplicité des voies de recrutement, l'article 1^er du présent projet de loi tend à ouvrir et à rendre plus lisibles les diverses voies de recrutement et leurs modalités. En lien avec l'article 1^er du projet de loi ordinaire, alors qu'il doit être procédé à des recrutements importants, il apparaît ainsi nécessaire de fluidifier et diversifier l'accès à la magistrature tout en conservant un haut niveau d'exigence.

S'agissant du recrutement des auditeurs de justice, les concours externe et interne seraient maintenus mais le troisième concours serait davantage ouvert, l'exigence d'expérience professionnelle étant ramenée de 8 à 4 ans. Le recrutement sur titres serait par ailleurs supprimé, ce qui réserverait l'accès à l'auditorat à un recrutement par concours. Certaines personnes étant aujourd'hui recrutées sur titres ayant désormais vocation à être recrutées par la voie du troisième concours, le quota de recrutement pour ce dernier serait porté à un tiers du total des places ouvertes pour les trois concours de recrutement à l'auditorat.

S'agissant des autres voies d'accès au corps judiciaire, plusieurs évolutions seraient apportées par l'article 1^er du présent projet de loi organique.

À titre principal, les voies de recrutement sur titres et du concours complémentaire seraient supprimées au profit d'un concours professionnel pour l'accès aux nouveaux premier et deuxième grades, sanctionné par un jury professionnel, dont la composition serait renvoyée au pouvoir réglementaire. Comme le souligne l'étude d'impact, les conditions d'éligibilité varieraient selon le grade de recrutement.

Tableau des publics visés et conditions d'éligibilité au concours professionnel

Public visé	Conditions d'éligibilité pour le recrutement par concours professionnel au premier grade	Conditions d'éligibilité pour le recrutement par concours professionnel au deuxième grade
Professionnels	Personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études après le baccalauréat et justifiant de sept années au moins d'exercice professionnel dans le domaine juridique, administratif, économique ou social les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires	Personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à quatre années d'études après le baccalauréat et justifiant de quinze années au moins d'exercice professionnel dans le domaine juridique, administratif, économique ou social, les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires
Professionnels exerçant déjà au sein d'un tribunal judiciaire	Directeurs des services de greffe judiciaires justifiant de cinq années de services effectifs dans leur corps Juristes assistants et aux attachés de justice justifiant de trois années au moins d'exercice professionnel en cette qualité	Directeurs des services de greffe judiciaires qui remplissent des conditions de grade et d'emploi et que leur compétence et leur expérience qualifient particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires Magistrats à titre temporaire justifiant de cinq années d'activité en cette qualité
Avocats	Avocats justifiant de cinq années au moins d'exercice en cette qualité	Avocats justifiant de dix années au moins d'exercice professionnel en cette qualité

Source : commission des lois du Sénat

Pour les années 2025 à 2028, aucun quota de recrutement ne serait imposé pour ce nouveau concours professionnel.

Par ailleurs, d'autres évolutions tendant à ouvrir le corps judiciaire sont proposées à l'article 1^er du présent projet de loi :

- à titre principal, serait créé un statut de magistrats en service extraordinaire pour les fonctions des nouveaux premier et deuxième grades, ouvert aux personnes titulaires d'un diplôme sanctionnant quatre années d'étude après le baccalauréat, justifiant de quinze ans au moins d'activité professionnelle, que leur compétence et leur activité qualifient particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires. Les bénéficiaires de ce statut seraient nommés sur avis conforme du jury d'aptitude du concours professionnel, pour une durée de trois ans renouvelable une fois ;

- l'intégration directe aux fonctions hors hiérarchie serait maintenue, et légèrement ouverte - aux personnes justifiant de six années d'exercice en qualité de conseillers ou avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire ;

- le détachement judiciaire serait ouvert aux fonctionnaires de l'Union européenne et soumis à l'appréciation d'un jury professionnel en lieu et place de la commission d'avancement. Il serait au surplus possible de voir la position de détachement renouvelée une fois, sur nouvel avis conforme du jury professionnel ;

- les modalités dérogatoires d'accès au corps judiciaire des juges du livre foncier en Alsace-Moselle seraient harmonisées avec celles des autres voies d'accès, notamment celles du concours professionnel.

Enfin, les conditions de recrutement seraient unifiées, un seul jury professionnel étant mis en place pour les décisions relatives à l'aptitude et au recrutement des candidats ayant connu une expérience professionnelle antérieure, dont la composition serait définie par décret en Conseil d'État.

De façon analogue, les parcours de formation seraient simplifiés, autour de quatre options :

- pour les auditeurs de justice, le maintien d'un parcours long de 31 mois ;

- pour les bénéficiaires du concours professionnel, une formation courte dont l'étude d'impact indique qu'elle serait de 12 mois. Sollicitée par les rapporteurs, la direction des services judiciaires (DSJ) a précisé que ce parcours s'articulerait autour de trois phases : une première période d'études à l'ENM de trois mois ; une deuxième période de stage en juridiction d'une durée de 6 à 7 mois, formation probatoire rémunérée ; une troisième période de stage de pré-affectation d'une durée de deux mois se déroulerait dans la juridiction de réalisation du stage probatoire puis pour un mois sur le lieu d'affectation en poste ;

- pour les magistrats en service extraordinaire, les juges du livre foncier, et les magistrats en détachement judiciaire, la création d'une formation ad hoc ;

- le maintien d'une absence de formation pour les intégrations directes en qualité de conseillers et avocats généraux en services extraordinaires et pour les intégrations directes aux fonctions hors hiérarchie.

Enfin, à titre plus subsidiaire, l'ensemble des limites d'âge seraient supprimées.

Le tableau ci-dessous tend à retracer les modifications proposées par l'article 1^er du présent projet de loi.

3. La position de la commission : garantir la qualité du recrutement et favoriser une ouverture accrue du corps judiciaire

La commission a salué le renforcement de l'ouverture et de la lisibilité des voies de recrutement du corps judiciaire, ramenées de douze à neuf. Elle a néanmoins souhaité apporter, par l'adoption de l'amendement COM-40 des rapporteurs, plusieurs ajustements tendant d'une part à garantir la qualité du recrutement et, d'autre part, à favoriser l'ouverture du corps judiciaire.

À cette fin, elle a prévu à titre principal que la durée de la formation pour les « stagiaires » titulaires du concours professionnel rénové ne puisse être inférieure à dix-huit mois. La formation comprendrait ainsi, conformément au plan de formation prévu par le Gouvernement, trois mois de formation théorique à l'ENM, puis un stage probatoire de 6 mois ; en revanche, les stages de pré-affectation, qui se dérouleraient sur le lieu du stage probatoire mais également sur le lieu de la future affectation, gagneraient à être allongés, afin de favoriser la bonne insertion du magistrat dans son environnement de travail. Une telle durée de formation permettrait au surplus d'éviter certains renouvellements de stage, lorsqu'il est manifeste que le candidat est presque apte mais nécessitera un temps d'adaptation supplémentaire.

Par ailleurs, la commission a prévu deux ajustements tendant à favoriser la qualité du recrutement des magistrats. S'agissant du recrutement des auditeurs de justice, la commission a prévu que le troisième concours pour le recrutement des auditeurs de justice demeure « de même niveau », sur le modèle de ce qui est actuellement précisé pour le deuxième concours et pour ce qui était antérieurement précisé pour le troisième concours. Afin de pleinement garantir la qualité du recrutement des magistrats, la commission a prévu à titre plus subsidiaire que les magistrats détachés ne puissent être relevés du serment prêté au début de leur stage.

Enfin, la commission a souhaité, par l'adoption de l'amendement COM-61 des rapporteurs à l'article 12, mieux encadrer le recrutement des magistrats au titre du concours professionnel, en prévoyant que le moratoire sur le quota de leur recrutement ne coure que jusqu'en 2027 et non 2028 comme prévu par le Gouvernement^22(*).

En second lieu, la commission a souhaité favoriser l'ouverture du corps judiciaire. Il semble en effet problématique que la composition du jury professionnel demeure entièrement renvoyée au pouvoir réglementaire. Un tel jury, qui a vocation à recruter une large part des futurs magistrats, doit pleinement refléter la volonté d'ouverture du corps, qui fait aujourd'hui consensus, et qui constitue l'un des objectifs du présent projet de loi organique. Dans ces conditions, la commission a prévu que les magistrats constituent moins de la moitié du jury professionnel.

Par ailleurs, la voie du détachement est rénovée par l'article 1^er du présent projet de loi organique, qui prévoit notamment la possibilité de renouveler une fois une première période de détachement. Le quota de la part de détachés dans chacun des premier et second grades (nouveaux deuxième et premier grades) demeure néanmoins fixé à un vingtième du total des emplois de chaque grade. Afin de favoriser l'ouverture du corps sur ces profils extérieurs et ne pas faire obstacle à l'entrée de nouveaux personnels détachés par le renouvellement de détachés en poste, la commission a ainsi porté ce quota à un quinzième du total des emplois de chacun des deux grades concernés (amendement COM-40 des rapporteurs).

La commission a également adopté l'amendement COM-7 de Laurence Harribey, tendant à prévoir la prise en compte de l'expérience professionnelle dans l'adaptation du régime d'études et de stages des auditeurs de justice. Elle a par ailleurs adopté l'amendement COM-9 de Laurence Harribey tendant à exclure les magistrats en service extraordinaire du jury professionnel.

La commission a enfin adopté les amendements COM-38, COM-39, COM-41, COM-42 et COM-37 des rapporteurs de coordination ou de portée rédactionnelle.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2
Évaluation des chefs de cour et de juridiction

L'article 2 prévoit un cadre d'évaluation pour les chefs de cour et de juridiction prenant notamment en considération leurs qualités d'administration et de gestion. Il prévoit également la prise en compte de ces critères par le Conseil supérieur de la magistrature dans le processus de nomination des chefs de cour et de juridiction.

Favorable au renforcement des responsabilités d'administration et de gestion des chefs de cour et de juridiction, la commission a adopté cet article. Ce faisant, elle a néanmoins renforcé l'encadrement du dispositif d'évaluation et précisé les critères devant présider aux décisions du Conseil supérieur de la magistrature relatives aux nominations des chefs de cour et de juridiction.

1. Une évaluation de la haute hiérarchie judiciaire insuffisante, qui ne valorise pas les compétences de gestion

1.1. Une anomalie : la haute hiérarchie judiciaire fait figure d'exception face à la diffusion de la culture de l'évaluation professionnelle dans la haute fonction publique

La nécessité de l'évaluation professionnelle des personnes occupant les emplois d'encadrement supérieur de la fonction publique est aujourd'hui largement consensuelle. Elle prend notamment la forme d'évaluations dites « à 360° ».

L'évaluation élargie de l'encadrement supérieur de l'État :
une évolution désormais consensuelle

La circulaire du Premier ministre relative à la gestion des cadres et au management dans la fonction publique de l'État du 10 juin 2015 a mis au centre de la gestion de l'encadrement supérieur de l'État la notion d'évaluation, notamment « à 360° » : le « plan managérial » de chaque ministère devait mettre « en application au sein du ministère des dispositions d'évaluation spécifiques pour les emplois fonctionnels et le développement de pratiques de développement personnel, comme les évaluations à 180 ou 360° »^23(*).

Cette évolution a été consacrée au niveau législatif par l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, dont l'article 3 prévoyait la possibilité pour les cadres supérieurs de la fonction publique de l'État de bénéficier « à différents moments de leur parcours professionnel d'évaluations destinées à apprécier la qualité de leurs pratiques professionnelles et de leurs réalisations ainsi que leur aptitude à occuper des responsabilités de niveau supérieur », réalisées par des instances collégiales, permettant notamment à l'agent concerné d'être orienté vers des actions de formation, un accompagnement, voire une transition professionnelle. Désormais prévue à l'article L. 412-2 du code général de la fonction publique, cette évaluation approfondie, conçue comme distincte de l'entretien professionnel annuel^24(*), est supposée bénéficier aux agents concernés au moins une fois tous les six ans^25(*).

Comme le rappelle l'étude d'impact du présent projet de loi, une telle évolution avait déjà été engagée dès avant la prise de cette circulaire dans certains ministères. Le Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'État (CSATE) au sein du ministère de l'intérieur, qui était doté, dès sa création en 2006^26(*), d'une mission d'assistance à l'évaluation des préfets et des sous-préfets, ou, dès 2011, le ministère des affaires étrangères s'agissant de l'évaluation des « agents exerçant les fonctions de secrétaire général, d'inspecteur général, d'ambassadeur, de consul général, de directeur général, de directeur et chef de service d'administration centrale » ont ainsi joué un rôle d'avant-garde dans la mise en place d'évaluations collégiales dites « à 360° ». À l'inverse des évaluations dites « à 180° », qui visent à évaluer les capacités de gestion de l'intéressé, notamment en s'appuyant sur la contribution des agents placés sous son autorité hiérarchique, l'évaluation dite « à 360° » vise à évaluer l'intéressé dans l'ensemble des composantes de son activité professionnelle, en s'appuyant en conséquence sur l'ensemble des personnes constituant son environnement professionnels - supérieurs hiérarchiques, subordonnés, mais également partenaires extérieurs.

La haute hiérarchie judiciaire fait à cet égard figure d'exception au sein de la haute fonction publique. En effet, si l'ensemble des magistrats fait l'objet d'une évaluation régulière - tous les deux ans et au cas d'une présentation à l'avancement ainsi qu'à l'occasion d'une candidature au renouvellement de fonctions - y compris s'agissant des chefs de juridiction, les chefs de cour d'appel et conseillers à la Cour de cassation ne font l'objet d'aucune évaluation externe. Les premiers présidents de cour d'appel^27(*) et procureurs généraux^28(*) près lesdites cours ne sont ainsi soumis qu'à une obligation d'auto-évaluation, réalisée tous les deux ans, au regard d'objectifs qu'eux-mêmes se fixent.

Comme le rappelle le rapport du comité des États généraux de la justice, « aucun dispositif [d'évaluation externe] n'a jusqu'à présent pu être mis en place pour ces derniers, la difficulté principale étant de concilier cette démarche avec le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire^29(*). » Le comité relevait également que « cette absence d'évaluation ne favorise pas une gestion efficiente des carrières en ce qu'elle ne permet pas de fonder suffisamment les décisions de nomination lorsque, en particulier, les chefs de cour se présentent à de nouvelles fonctions. »

1.2. Un consensus : la valorisation des qualités d'administration et de gestion dans l'évolution des carrières des magistrats est insuffisante

En second lieu, un consensus relativement large se dégage aujourd'hui sur l'insuffisante valorisation des qualités de gestion et d'administration dans l'évolution de carrière des magistrats.

Alors que le défaut de pilotage des moyens des services judiciaires est souvent relevé^30(*), le rôle d'impulsion et d'encadrement incombant aux chefs de cour et de juridiction semble insuffisamment valorisé. Dans son rapport, le comité des États généraux de la justice soulignait en particulier la perte d'attractivité des fonctions de chefs de cour ou de juridiction, dont les tâches de gestion des ressources humaines et budgétaires sont souvent perçues comme « ingrates ».

L'insuffisante valorisation des tâches de gestion des chefs de juridiction :
un constat étayé par le comité des États généraux de la justice

« Au nom de l'indépendance de la justice, la gestion des juridictions est confiée en France à des magistrats professionnels. On pourrait pourtant tout à fait imaginer, sur le modèle de l'administration des hôpitaux, qu'elle soit confiée à des gestionnaires publics, spécifiquement formés aux questions managériales et budgétaires, tandis que les magistrats se concentreraient sur les questions juridictionnelles. C'est le choix fait par de nombreux pays (Allemagne, Royaume-Uni, États-Unis notamment).

« Si le comité n'est dans sa majorité pas favorable à une refonte du modèle français d'administration des tribunaux, lequel repose sur les chefs de juridiction et non, comme dans les pays anglo-saxons, sur des administrateurs indépendants, il y a lieu de relever une perte d'attractivité rapide des fonctions d'encadrement supérieur en juridiction depuis 15 ans. La part croissante des tâches gestionnaires dans l'activité des chefs de juridiction, malgré des attributions juridictionnelles toujours très importantes, notamment dans les petites structures, et une incitation financière insuffisante pour des sujétions sans cesse plus nombreuses dans un contexte de manque de moyens ont concouru à une véritable désaffection de ces fonctions. Autrefois synonymes de prestige, elles sont désormais perçues comme une somme de charges ingrates et sans contrepartie.

« Deux conditions indispensables au succès de ce modèle ne semblent plus réunies aujourd'hui. En premier lieu, les équipes gestionnaires constituées autour des chefs de juridiction apparaissent largement insuffisantes en nombre et en niveau de compétences et ne sont pas toujours clairement identifiées. Dans un contexte de tension sur les effectifs, le renforcement des fonctions supports et des secrétariats généraux se fait souvent au détriment des effectifs juridictionnels. En second lieu, les magistrats ne bénéficient pas systématiquement de formations spécifiques aux méthodes et aux enjeux managériaux, et notamment de gestion des ressources humaines, avant de prendre les fonctions de chef de juridiction.

« Le rapport du groupe de travail relatif aux juridictions en situation de fragilité établi par la DSJ en décembre 2016 relevait ainsi que les difficultés rencontrées par certaines juridictions pouvaient être le résultat d'un management déficient. Le comité des États généraux partage ce constat. Face à l'ampleur des réformes qu'il convient de mener pour répondre à la crise que traverse la justice, le rôle d'impulsion des chefs de juridictions apparaît pourtant crucial dans la conduite du changement^31(*). »

Source : rapport du comité des États généraux de la justice

Ainsi, la gestion des carrières au sein du corps judiciaire ne valorise pas suffisamment les compétences nécessaires à la gestion efficace d'une juridiction. D'une part, elles ne font l'objet que d'une évaluation parcellaire : si les chefs de juridiction sont effectivement soumis à une évaluation appréciant « outre leurs qualités juridictionnelles, leur capacité à gérer et à animer une juridiction »^32(*), réalisée par leur supérieur hiérarchique - les chefs de cour, ces derniers ne font l'objet d'aucune évaluation externe. D'autre part et plus fondamentalement, le législateur organique n'a fixé pour la nomination des chefs de juridiction et de cour aucun critère quant à leur capacité à assumer les responsabilités de gestionnaire qui incombent pourtant aux titulaires de ces fonctions^33(*).

2. Une évaluation renforcée et une prise en compte des qualités d'administration et de gestion dans l'évolution de carrière

En cohérence avec les dispositions prévues à l'article 3 tendant à mieux valoriser les postes de chef de cour et de juridiction, l'article 2 envisage deux évolutions significatives quant à la carrière des titulaires de ces postes.

En premier lieu, il prévoit l'évaluation de l'activité professionnelle des chefs de cour et de juridiction par un collège dédié. Il définit sommairement la composition de ce collège, prévoyant qu'il est composé, d'une part, de magistrats de l'ordre judiciaire, en activité ou honoraires, exerçant ou ayant exercé les fonctions de chefs de cour d'appel ou de tribunal judiciaire et, d'autre part, de « personnalités qualifiées ayant une compétence spécifique en matière de gestion de ressources humaines ou budgétaires ». L'ensemble de ces membres seraient nommés par le garde des sceaux^34(*) et seraient tenus d'exercer leurs fonctions « en toute indépendance », deux garanties étant associées à ce principe :

- une garantie fonctionnelle : dans leurs fonctions, les membres ne pourraient recevoir d'instruction d'aucune autorité, comme l'a préconisé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi organique ;

- une garantie organique : les membres ne pourraient être membres du Conseil supérieur de la magistrature - afin de délier les autorités d'évaluation et de discipline ou de nomination, comme il est préconisé par le comité des États généraux de la justice^35(*) et comme il est généralement le cas pour les comités d'évaluation de cette nature^36(*) - ni avoir appartenu, dans les dix années précédant leur nomination^37(*), au Parlement ou au Gouvernement.

Le contenu de l'évaluation ainsi réalisée est également défini sommairement. Celle-ci tendrait à apprécier les aptitudes des intéressés « à l'administration et à la gestion, dans le cadre notamment des orientations de politiques publiques dont ils ont la charge et qui leur sont communiquées par les autorités compétentes. »

Les modalités de cette évaluation sont également précisées :

- dans son rythme : au moins une fois durant l'exercice des fonctions visées, après au moins deux années d'exercice - afin que l'évaluation ne soit pas établie sur un bilan d'activité insuffisant ;

- dans ses conséquences : communiquée à l'intéressé et versée à son dossier administratif, l'évaluation pourrait faire l'objet d'un recours par le magistrat concerné devant le collège d'évaluation, comme préconisé par le Conseil d'État dans son avis.

Des paramètres déterminants du dispositif sont néanmoins renvoyés au niveau réglementaire. Un décret en Conseil d'État doit ainsi fixer :

- la composition du collège d'évaluation ;

- les modalités de désignation des membres ;

- les modalités d'intervention du collège d'évaluation ;

- les modalités de participation du magistrat évalué ainsi que celles du recours éventuel ;

- les critères d'évaluation.

En second lieu, l'article 2 tend à modifier les articles 15 et 16 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature pour prévoir que le processus de nomination des chefs de juridiction, respectivement du siège et du parquet, « tient spécialement compte, outre de leur compétence juridictionnelle, de leur expérience antérieure d'une ou plusieurs fonctions d'animation et de gestion d'une juridiction ou d'un service, ainsi que de leurs aptitudes à l'administration et à la gestion, dans le cadre notamment des orientations de politiques publiques dont ils ont la charge et qui leur sont communiquées par les autorités compétentes. »

3. La position de la commission : un dispositif bienvenu, à encadrer et à renforcer

3.1. Renforcer l'encadrement du dispositif d'évaluation

La commission a jugé particulièrement bienvenue, dans son principe, l'instauration d'une évaluation approfondie des chefs de cour et de juridiction. D'une part, une telle évolution vient corriger l'anomalie consistant à exempter les seuls chefs de cour d'une évaluation. D'autre part, elle inscrit le corps judiciaire dans la tendance, désormais consensuelle au sein de l'encadrement supérieur de la fonction publique d'État, de l'évaluation dite « à 360° ».

La commission a néanmoins souhaité encadrer davantage le dispositif proposé, dans le sens d'un alignement sur les dispositions applicables pour d'autres évaluations comparables, par l'adoption de l'amendement COM-43 des rapporteurs. Elle a ainsi prévu à titre principal la sollicitation par le collège, aux fins de réalisation de l'évaluation, de l'ensemble de l'environnement professionnel de l'intéressé. Ce faisant, elle a souhaité disposer clairement que l'évaluation doit être réalisée en s'appuyant sur plusieurs interlocuteurs du magistrat évalué : ses supérieurs hiérarchiques (chefs de cour par exemple), ses éventuels subordonnés, mais également ses partenaires professionnels habituels, tels que le bâtonnier ou les membres de la profession d'avocat avec lesquels il interagit habituellement, de même que les membres du corps préfectoral et élus locaux avec lesquels il échange usuellement. Parallèlement, la commission a souhaité renforcer le contenu de l'évaluation, en l'harmonisant avec l'évaluation approfondie telle que prévue à l'article L. 412-2 du code général de la fonction publique. La qualité des pratiques professionnelles et des réalisations du magistrat concerné serait ainsi également évaluée.  

La commission a également souhaité, par l'adoption du même amendement COM-43, renforcer les garanties d'indépendance du collège d'évaluation.

Elle a ainsi prévu que les personnalités qualifiées ne peuvent représenter moins du quart du collège, condition nécessaire pour que l'évaluation des magistrats ne se borne pas à un exercice réalisé par les pairs, générant un risque de corporatisme. Si la composition précise du collège relève du domaine réglementaire, la fixation d'un tel plancher relève manifestement de la loi organique. La commission a également entendu élargir les garanties déontologiques applicables aux membres du collège, en les alignant sur celles applicables aux magistrats eux-mêmes ainsi qu'aux juges consulaires. Enfin, elle a prévu que les nominations des membres du collège sont effectuées par le garde des sceaux sur avis de la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature, qui assiste le Président de la République dans la garantie de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Un tel avis a paru proportionné, en ce qu'il garantit la pleine association du Conseil supérieur de la magistrature à la nomination de ces membres, tout en ne faisant obstacle à des nominations.

Enfin, la commission a entendu garantir l'appropriation du dispositif par les chefs de cour ou de juridiction, en prévoyant que cette évaluation peut être réalisée à leur demande. La borne chronologique inférieure de deux années de fonctions demeurerait applicable, afin que l'intéressé soit évalué sur un premier bilan suffisamment consistant. En revanche, une telle évaluation pourrait être réalisée à l'initiative de l'intéressé, y compris plusieurs fois, dans une démarche de construction de la carrière et de développement professionnel. 

3.2. Rendre plus lisible les processus d'évaluation hiérarchique et de nomination

S'agissant de la précision des conditions d'évaluation professionnelle des chefs de juridiction et de nomination des chefs de cour et de juridiction, la commission a, par l'adoption du même amendement COM-43 des rapporteurs, prévu deux évolutions.

À titre principal, elle a souhaité préciser les critères devant être pris en compte par le Conseil supérieur de la magistrature dans les propositions de nomination - s'agissant de magistrats du siège -  et les avis - s'agissant de magistrats du parquet - qu'il formule pour les postes de premier président de cour d'appel, procureur général près ladite cour, président de tribunal judiciaire et procureur de la République. Ces dispositions, adoptées par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice en 2017, puis lors de l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation pour 2018-2022, visent à sécuriser les magistrats dans la poursuite de leur carrière : ces derniers seraient désormais plus à même d'identifier les critères présidant à leur nomination. Elles visent ainsi à renforcer la transparence et l'objectivité de la nomination des chefs de cour et de juridiction.

Enfin, dans un souci de cohérence, la commission a également prévu, par l'adoption du même amendement COM-43 des rapporteurs, que l'évaluation professionnelle - distincte de l'évaluation approfondie instituée par le présent article - des chefs de juridiction par les chefs de cour apprécierait ces critères, afin de faciliter le développement professionnel des intéressés et l'évolution future vers un poste de chef de cour.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Structure du corps judiciaire

L'article 3 tend à modifier la structure du corps judiciaire, en prévoyant une progression de carrière au sein de trois grades, en lieu et place des second, premier grades et grade « hors hiérarchie » actuellement prévus. En particulier, le troisième grade serait accessible de droit aux magistrats choisissant d'occuper des fonctions de chef de juridiction.

Soutenant l'harmonisation de la structure du corps avec celle des autres corps d'encadrement supérieur de la fonction publique, la commission s'est prononcée en faveur de la majorité des dispositions de l'article. Elle a néanmoins adopté, à l'initiative des rapporteurs, un amendement tendant à instaurer des durées minimale et maximale d'affectation, dans le but de favoriser la mobilité des carrières.

1. Le dispositif proposé : de nombreuses évolutions tendant à favoriser la mobilité des magistrats

L'article 3 du présent projet de loi prévoit un nombre important d'évolutions, d'inégale importance, dont le principal dénominateur commun est de favoriser la mobilité au sein du corps judiciaire.

1.1. La création d'un troisième grade

La structure du corps judiciaire est aujourd'hui scindée en trois grades : le second grade - le plus bas -, le premier grade, ainsi que le grade « hors hiérarchie ». La répartition des magistrats entre les trois grades est décrite dans le graphique ci-dessous.

Source : étude d'impact du projet de loi

Au sein du premier grade, un huitième échelon n'est accessible qu'aux magistrats exerçant des fonctions limitativement énumérées (dites B bis) : les 619 emplois ainsi énumérés représentent 12,3 % des 5 014 magistrats au premier grade.

La structure actuelle du corps génère ainsi des difficultés dans le déroulement de carrière des magistrats :

- d'une part, les magistrats ayant atteint l'échelon sommital du premier grade peuvent voir leur progression de carrière freinée, à défaut de nomination sur un poste hors hiérarchie ou comportant un huitième échelon. De façon analogue, certains magistrats disposant du huitième échelon peuvent solliciter un emploi hors hiérarchie pour voir leur rémunération augmenter sans avoir d'appétence réelle pour les fonctions d'encadrement qu'impliquent de tels postes ;

- d'autre part, l'accès au grade « hors hiérarchie » peut ensuite décourager des magistrats de retourner vers certaines fonctions exclusivement juridictionnelles du premier grade, ce même lorsque des difficultés ont émergé dans l'exercice des fonctions d'encadrement d'un poste « hors hiérarchie ».

Par ailleurs, une harmonisation avec la structure en trois grades retenue lors de la réforme des emplois supérieurs de l'État pourrait être souhaitable, dans le but de favoriser d'éventuels détachements entre le corps judiciaire et les autres corps de l'État.

En conséquence, l'article 3 du présent projet de loi prévoit à titre principal la réforme de la structure du corps judiciaire, désormais organisé autour de trois grades.

Par principe, l'accès au grade supérieur serait subordonné à l'inscription d'un tableau d'avancement. Néanmoins, pour l'accès au troisième grade, une voie dérogatoire serait créée : le grade serait ainsi acquis de droit pour les magistrats nommés pour exercer les fonctions de chef de cour d'appel ou de tribunal judiciaire, de tribunal de première instance ou supérieur d'appel, ou pour exercer les fonctions de conseiller ou d'avocat général à la Cour de cassation après avoir exercé les fonctions de conseiller référendaire ou d'avocat général référendaire à ladite cour.

Selon l'étude d'impact, de telles modalités d'avancement doivent permettre de distinguer deux viviers :

- « celui des chefs de cour d'appel ou de tribunal, [et] celui des magistrats exerçant des fonctions d'encadrement intermédiaire », dont les compétences d'encadrement seraient ainsi mieux valorisées ;

- « celui des magistrats exerçant des fonctions exclusivement juridictionnelles », magistrats dont les qualités juridictionnelles seraient ainsi reconnues. Ce second vivier verrait néanmoins son accès au troisième grade contingenté.

1.2. Le relèvement du ratio de magistrats placés

Le statut des magistrats placés est prévu à l'article 3-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, dite « ordonnance statutaire ».

La création du statut de magistrats placés s'est accompagnée d'une limitation de leur nombre au sein du ressort de la cour d'appel à un vingtième des emplois de magistrat du second grade ladite cour, afin de ne pas porter une atteinte excessive au principe d'inamovibilité des magistrats^38(*).

L'article 7 de la loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature a néanmoins augmenté le nombre de magistrats placés en portant ce ratio à un quinzième et en prévoyant qu'il ne serait plus calculé par référence aux seuls magistrats du second grade de la cour d'appel, mais par référence au total des « emplois des tribunaux de première instance du ressort. » Enfin, l'article 32 de la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a à nouveau modifié la base de calcul de ce ratio, prévoyant qu'il inclurait désormais l'ensemble des emplois de magistrat de la cour d'appel et des tribunaux de première instance du ressort.

Constatant le bénéfice tiré, pour les intéressés comme pour les juridictions auprès desquelles ils sont affectés, des magistrats placés, le 4° de l'article 3 du présent projet de loi porte ainsi ce ratio à un douzième du total des emplois de magistrat de la cour d'appel et des tribunaux de première instance du ressort. Il tend ainsi à desserrer la contrainte de gestion portant sur vingt-deux des trente-six cours d'appel, pour lesquelles le ratio d'un quinzième est déjà atteint^39(*). Si un tel relèvement du ratio paraît donc envisageable, un élargissement futur du nombre de magistrats placés pourrait être excessif et poser difficulté au regard du principe d'inamovibilité.

1.3. L'affectation de magistrats du premier grade au sein d'une cour d'appel

Faisant suite aux recommandations du comité des États généraux de la justice, qui soulignait la nécessité de « délier le lien trop strict qui existe entre l'avancement de grade et les degrés de juridiction » et jugeait « nécessaire d'inscrire la progression de carrière des magistrats dans un dispositif plus ouvert et fluide, en leur permettant d'accéder plus aisément et précocement à des postes en cour d'appel et en permettant des retours, éventuellement dans le cadre de postes à durée limitée, en première instance »^40(*), le b) du IV de l'article 2 de l'ordonnance statutaire, dans sa rédaction résultant des alinéas 11 à 13 de l'article 3 du présent projet de loi, tendrait à interdire la promotion au deuxième grade de tout magistrat du premier grade « dans la cour d'appel où il exerce la fonction de conseiller ou de substitut général ».

Ainsi, en conditionnant l'avancement d'un magistrat du premier grade exerçant au sein d'une cour d'appel, cette disposition tendrait à favoriser le retour de ces magistrats vers des juridictions de première instance et ainsi à faire bénéficier celles-ci de magistrats expérimentés.

1.4. L'introduction d'un délai de retour de cinq ans après l'exercice de fonctions spécialisées ou en cas de passage du siège au parquet au sein d'une même juridiction

Le 8° de l'article 3 du présent projet de loi tend à prévoir la création au sein de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 un article 28-4 prévoyant deux clauses de « non-retour » :

- d'une part, pour les magistrats du siège ayant exercé des fonctions spécialisées durant plus de neuf ans^41(*), qui ne pourraient exercer les mêmes fonctions dans la juridiction avant un délai de cinq ans ;

- d'autre part, pour les magistrats souhaitant passer, au sein d'une même juridiction, d'une affectation au siège à une affectation au parquet, ou inversement, qui ne pourraient procéder à un tel changement avant un délai de cinq ans entre les deux fonctions.

1.5. Conditions d'affectation au sein de l'inspection générale de la justice

L'article 3 du présent projet de loi prévoit également l'insertion d'un article 38-3 dans l'ordonnance dite « statutaire » prévoyant :

- l'introduction d'une limitation à sept ans de la durée des fonctions d'inspecteur général, chef de l'inspection générale de la justice, à l'exemple de la durée d'affectation prévue pour les chefs de juridiction, et de dix ans pour les inspecteurs généraux et inspecteurs de la justice ;

- la création de modalités spécifiques de retour dans les juridictions pour les magistrats ayant connu une affectation au sein de l'inspection générale de la justice, modelées sur celles applicables aux conseillers référendaires et avocats généraux référendaires au sein de la Cour de cassation.

1.6. Conditions de réintégration après une mobilité ou un congé parental

L'article 3 du présent projet de loi prévoit également les conditions de réintégration après une mobilité, sur le modèle du dispositif applicable aux conseillers référendaires et avocats généraux référendaires au sein de la cour de cassation, par la création d'un article 72-2 au sein de l'ordonnance dite « statutaire ». La procédure serait la suivante :

- neuf mois au plus tard avant la fin du détachement, le magistrat concerné ferait connaître à la direction des services judiciaires sa décision de renouveler le détachement ou de réintégrer le corps judiciaire ;

- lorsqu'il n'est pas fait obstacle à la réintégration, le magistrat concerné ferait connaître au moins trois choix d'affectation, dans au moins trois juridictions différentes, ne pouvant tous porter, lorsque le magistrat est inscrit au tableau d'avancement, sur un emploi du grade supérieur ;

- six mois au plus tard avant l'expiration du détachement, la direction des services judiciaires pourrait inviter l'intéressé à formuler trois choix supplémentaires, dans trois autres juridictions ;

- à l'expiration du détachement, le magistrat serait ainsi réintégré sur l'un des emplois ayant fait l'objet de ses demandes ;

- lorsqu'il n'a pas été possible de faire droit à l'une des demandes ainsi formulées, ou lorsque le magistrat n'a formulé aucune demande, le garde des sceaux proposerait au magistrat concerné le choix une affectation dans trois juridictions. Faute d'acceptation sous un mois, le magistrat concerné serait nommé sur l'un des postes.

S'agissant des réintégrations après un congé parental, la procédure serait distincte selon la durée du congé : en-dessous de six mois, le magistrat serait réaffecté dans le dernier emploi exercé, sans diffusion préalable d'une « transparence » permettant aux autres magistrats de solliciter l'obtention du poste en question ; au-delà de six mois, le magistrat concerné serait réintégré selon un processus de nomination traditionnel, impliquant la diffusion d'une « transparence ».

1.7.  Recul de la limite d'âge pour le maintien en activité

Poursuivant un objectif d'harmonisation avec le régime applicable aux autres magistrats et fonctionnaires, la limite d'âge d'activité, sur demande de l'intéressé et sous réserve de son aptitude et de la nécessité du service, serait portée de soixante-huit à soixante-dix ans, aux termes du 34° de l'article 3 du présent projet de loi.

1.8. Dispositions de clarification rédactionnelle

La position administrative « sous les drapeaux », datée, serait supprimée des articles 67 et 72 de l'ordonnance dite « statutaire ».

Enfin, l'article 3 du présent projet de loi prévoit en son 2° le relèvement au rang organique de dispositions actuellement prévues à l'article 191 du code de procédure pénale tendant à prévoir les modalités de nomination des présidents de chambres d'instruction.

2. La position de la commission : des évolutions bienvenues, à parachever par l'instauration de durées minimale et maximale d'affectation

La commission a jugé bienvenues l'ensemble des dispositions tendant à fluidifier la carrière des magistrats et favoriser la mobilité au sein du corps judiciaire. Elle a en conséquence adopté sans modification les dispositions relatives :

- au ratio de magistrats placés ;

- à l'affectation de magistrats du premier grade au sein des cours d'appel ;

- à l'introduction d'un délai de retour de cinq ans après l'exercice de fonctions spécialisées ou en cas de passage du siège au parquet au sein d'une même juridiction ;

- aux conditions d'affectation au sein de l'inspection générale de la justice ;

- aux modalités de réintégration après une mobilité ou un congé parental ;

- au recul de la limite d'âge pour le maintien en activité.

S'agissant des dispositions relatives à la structure du corps judiciaire, la commission a estimé souhaitables les évolutions tendant à valoriser les fonctions d'encadrement. Sensible au risque d'un effet d'aubaine, consistant pour des magistrats à obtenir le troisième grade en étant nommé sur des fonctions de chef de cour ou de juridiction avant de demander une décharge pour des fonctions moins contraignantes, la commission a adopté l'amendement COM-44 des rapporteurs tendant à prévoir une durée minimale d'affectation de trois ans sur l'ensemble des emplois.

Il a dès lors paru cohérent à la commission de reprendre le dispositif de la proposition de loi pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat en 2017, prévoyant que l'affectation des magistrats serait limitée par des durées minimale et maximale d'affectation. Par mesure de cohérence, l'ensemble des fonctions seraient ainsi soumises à une durée minimale d'affectation, ces dispositions étant étendues :

- à l'ensemble des magistrats, dans le déroulement de leur carrière ;

- aux conseillers référendaires et avocats généraux référendaires à la Cour de cassation ; aux magistrats exerçant des fonctions spécialisées ;

- aux premiers présidents de cour d'appel et procureurs généraux près lesdites cours ;

- ainsi qu'aux chefs de juridiction.

Une durée maximale, de dix ans, serait également prévue, lorsqu'une durée identique ou inférieure - sept ans pour les chefs de cour et de juridiction - n'est pas déjà prévue, afin de favoriser la mobilité des magistrats.

Naturellement, des dérogations seraient envisageables, pour prendre en compte des raisons professionnelles ou personnelles faisant obstacle à la mobilité. Des dérogations pourraient également être accordées pour garantir l'égalité de traitement des magistrats dans leur déroulement de carrière. En effet, l'articulation des différentes règles de mobilité et d'avancement pourrait, dans certains cas, retarder d'un ou deux ans la promotion de grade, ce que le présent amendement entend bien évidemment prévenir. De telles dérogations seraient accordées sur avis motivé du Conseil supérieur de la magistrature, garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire et de la conformité des mobilités ainsi envisagées à ce principe.

Enfin, la commission a adopté l'amendement COM-45 des rapporteurs, de portée rédactionnelle.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Création d'un dispositif de priorité d'affectation

L'article 4 prévoit la création d'un dispositif contractuel d'affectation ouvrant à un magistrat affecté temporairement sur un poste pâtissant d'un déficit d'attractivité une priorité d'affectation pour son poste suivant.

Destiné à pallier le déficit d'attractivité de certains postes mais respectueux du principe d'inamovibilité, ce dispositif a recueilli l'accord de la commission, qui l'a adopté sous réserve d'une modification formelle.

1. L'état du droit : un corps mobile, malgré des règles de mobilité relativement rigides

1.1. Un cadre de mobilité relativement rigide

Les règles de mobilité professionnelle du corps judiciaire sont encadrées par plusieurs principes à valeur constitutionnelle.

Certains tendent à favoriser la mobilité des magistrats, à l'exemple des principes d'indépendance et d'impartialité^42(*), « indissociables de l'exercice de fonctions juridictionnelles »^43(*), qui impliquent que la mobilité géographique et fonctionnelle constitue « un élément important, de nature à lutter contre les dangers d'une privatisation des fonctions exercées et d'une trop grande proximité avec les justiciables »^44(*). Constatant la « quasi-inexistence de règles de mobilité statutaire »^45(*) et faisant écho aux craintes formulées par le Conseil supérieur de la magistrature quant « au risque de la routine, ou de compromettre son indépendance et son impartialité par une insertion devenue trop confortable dans l'environnement »^46(*), le législateur organique a ainsi prévu des obligations de mobilité géographique et fonctionnelle concernant les chefs de juridiction (maximum de sept années pour l'exercice de ces fonctions) et les fonctions spécialisées (maximum de dix ans d'exercice de ces fonctions).

D'autres principes à valeur constitutionnelle constituent à l'inverse un frein à la mobilité professionnelle des magistrats. Il en va ainsi du principe d'inamovibilité des magistrats, qui implique qu'un magistrat ne puisse être nommé à une fonction sans son consentement. L'intensité de la garantie associée à ce principe diffère néanmoins en fonction du statut du magistrat concerné : alors que cette garantie, qui résulte de l'alinéa 4 de l'article 64 de la Constitution s'agissant des magistrats du siège, ne connaît que de rares tempéraments pour ces derniers^47(*), elle ne résulte que d'une pratique pour les magistrats du parquet^48(*), qui demeurent soumis à l'autorité hiérarchique du garde des sceaux.

Enfin, les règles de mobilité des magistrats sont soumises au respect du principe d'égalité, et plus particulièrement de l'égal accès des citoyens aux places et emplois publics prévu à l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui implique la garantie d'une égalité de traitement dans le déroulement de la carrière des magistrats^49(*).

Soumis à l'exigence de conciliation de ces principes, le législateur organique a donc prévu des règles de mobilité encadrant les mouvements au sein du corps judiciaire par des règles de priorité d'affectation. Comme le rappelle l'étude d'impact du projet de loi, l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature prévoit ainsi cinq priorités d'affectation :

- pour les magistrats placés - dont la priorité d'affectation sur un poste stable à l'issue de leur affectation en tant que placés a été conçue dès la création du statut comme une garantie de l'unité du corps et de l'inamovibilité des magistrats concernés^50(*) - dès après deux ans d'exercice de leurs fonctions et en tout état de cause au terme du plafond de huit ans d'exercice de ces fonctions (article 3-1 de l'ordonnance statutaire) ;

- pour les conseillers référendaires à la Cour de cassation et avocats généraux référendaires près cette cour, des modalités d'affectation à leurs fonctions ultérieures particulières sont également prévues (article 28-1 de l'ordonnance statutaire) ;

- pour les chefs de cour et de juridiction (articles 28-2 et 38-2 pour les présidents de tribunal judiciaire et procureurs de la République, 37 pour les premiers présidents de cour d'appel et 38-1 pour les procureurs généraux) et titulaires de fonctions spécialisées (article 28-3 de l'ordonnance statutaire), des modalités de nomination spécifiques sont également prévues au terme de l'exercice de ces fonctions ;

- enfin, pour la réintégration à l'issue d'une mobilité statutaire (sixième alinéa de l'article 76-4) ou d'un congé parental (article 72-3 de l'ordonnance statutaire), des modalités de nomination spécifiques sont également prévues.

1.2. Un corps mobile, concentrant un fort roulement sur certains postes

Malgré ces règles de mobilité relativement rigides fixées par le législateur organique, le corps judiciaire est mobile.

Ainsi, comme le rappelle une note statistique du ministère de la justice de 2018, pour la moitié des magistrats, l'ancienneté dans le poste s'élevait à moins de 2,1 ans en 2017 et s'élevait en moyenne à 2,9 ans.

Ancienneté des magistrats dans leur fonction, poste,
ressort et corps en 2017

Ancienneté	Minimum	1^erquartile	Médiane	Moyenne	3ème quartile	Maximum
Fonction	0	1,2	2,6	3,7	4,6	34,8
Poste	0	1	2,1	2,9	3,6	32,8
Ressort	0	1,6	3,2	5,9	7,6	40,2
Corps	0	7,6	14,6	16,5	26,2	40,5

Source : bulletin d'information statistique « infostat justice » n° 161, avril 2018

Malgré les règles statutaires qui s'imposent à eux, les magistrats judiciaires constituent donc un corps relativement mobile. La conciliation opérée par le législateur organique entre les principes d'inamovibilité et d'impartialité présentés ci-dessus semble donc satisfaisante.

En revanche, certains postes spécifiques présentent, en raison d'un déficit chronique d'attractivité, une difficulté à recruter et à fidéliser les magistrats.

Abondamment documentées, ces difficultés touchent tout particulièrement les juridictions d'outre-mer. Dans un référé du 13 novembre 2017 relatif aux services du ministère de la justice dans les départements d'outre-mer, la Cour des comptes avait ainsi relevé que « la faible attractivité des postes eu égard aux conditions d'exercice des fonctions, tant pour les magistrats que pour les directeurs de greffe, se révèle problématique pour le fonctionnement des juridictions » et appelé à la conduite d'une « réflexion sur les voies et moyens de rendre ces postes plus attractifs pour les magistrats en cours de carrière^51(*). » Les récents travaux de la commission ont permis de corroborer ce constat, à Mayotte^52(*) mais également en Guyane, les « difficultés de recrutement [qui] ajoutent à la tension permanente sur les effectifs de la justice [et interrogé] sur les moyens de renforcer l'attractivité des postes du territoire, notamment les postes intermédiaires, et de fidéliser les personnes présentes^53(*). »

2. Le dispositif proposé : un outil de gestion plus souple

Le dispositif prévu à l'article 4 du présent projet de loi tend à insérer dans l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature un article 27-2 prévoyant que :

- les magistrats « exerçant leurs fonctions dans un des emplois rencontrant des difficultés particulières de recrutement » bénéficient, après avis de la commission d'avancement, « d'une priorité d'affectation » ;

- les magistrats concernés, avant leur nomination dans un emploi présentant des difficultés particulières de recrutement, fassent connaître au garde des sceaux au moins cinq affectations qu'ils souhaiteraient recevoir au terme de l'exercice de ces fonctions. Ces souhaits d'affectation - qui seraient communiqués à la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature - seraient soumis à deux conditions : porter sur au moins trois juridictions et ne pas porter exclusivement ni sur des emplois du grade supérieur, ni sur les emplois supérieurs du troisième grade (conseiller ou avocat général à la Cour de cassation, premier président d'une cour d'appel ou procureur général près cette cour, premier président de chambre d'une cour d'appel ou premier avocat général près cette cour, chef de l'inspection générale de la justice ou inspecteur général de la justice) ;

- au cours de l'exercice des fonctions sur le poste connaissant des difficultés de recrutement, les magistrats concernés puissent faire connaître, « s'ils justifient d'une évolution de leur évolution de leur situation personnelles ou familiale », au moins trois nouveaux souhaits d'affectation, communiqués à la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature ;

- sous la double réserve de l'exercice des fonctions pendant une durée minimale d'exercice de leurs fonctions - renvoyée à un décret en Conseil d'État - et du respect de la priorité d'affectation des magistrats placés, les magistrats concernés soient effectivement nommés sur l'une des affectations souhaitées.

3. La position de la commission : un outil de gestion bienvenu

La commission a jugé ces mesures, de nature à renforcer l'attractivité et améliorer la fidélisation des magistrats affectés dans des emplois connaissant des difficultés de recrutement, particulièrement bienvenues. Elle a notamment relevé que le dispositif proposé se fonde sur une pratique mise en oeuvre par la direction des services judiciaires - dont le fondement juridique gagnerait sûrement à être précisé - qui semble avoir porté de premiers fruits. Au surplus, elle a estimé que ces dispositions, en tant qu'elles constituent un soutien à la mobilité des magistrats, en particulier vers les juridictions d'outre-mer, gagneraient à être encouragées.

Au bénéfice de ces observations, elle a adopté l'article, modifié par l'amendement COM-46 des rapporteurs tendant à procéder à une modification de nature formelle : elle a ainsi entendu supprimer l'obligation d'une modification sans délai, par le magistrat, de ses souhaits d'affectation prioritaire en cas de modification de sa situation personnelle ou familiale. S'agissant d'un dispositif contractuel, visant à fluidifier et faciliter le parcours professionnel de certains magistrats, une telle précision, qui n'est du reste assortie d'aucune sanction, semble superfétatoire.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Modalités d'affectation temporaire de magistrats
hors de leur juridiction de nomination

L'article 5 tend, outre le relèvement au niveau organique et l'harmonisation de modalités d'affectation temporaire existantes, à prévoir de nouveaux dispositifs d'affectation temporaire, notamment au bénéfice de juridictions d'outre-mer ou de Corse.

Conformément à sa position lors de l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2018 à 2022, la commission n'a pas retenu les dispositions tendant à favoriser les délégations au sein du ressort d'une cour d'appel de magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles ou de magistrats à titre temporaire, ni celles visant à permettre la délégation temporaire de magistrats de certaines juridictions hexagonales vers des juridictions d'outre-mer ou de Corse. En cohérence avec la responsabilisation et le renforcement des chefs de cour mis en avant par le projet de loi organique, la commission a en revanche souhaité assouplir les possibilités de délégation dont bénéficient les chefs de cour, dans l'objectif d'une meilleure déconcentration de leurs moyens de gestion.

Elle a adopté l'article ainsi modifié.

1. L'état du droit : des modalités d'affectation temporaire progressivement assouplies et diversifiées

Corollaire de l'indépendance de l'autorité judiciaire^54(*), l'inamovibilité des magistrats judiciaires fait l'objet de garanties statutaires.

Aux termes de l'alinéa 4 de l'article 64 de la Constitution, reproduits au premier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, dite « statutaire », les magistrats du siège sont inamovibles. Il en résulte que, comme le prévoit le second alinéa de l'article 4 précité, « le magistrat du siège ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement ». Si les magistrats du parquet, placés sous l'autorité hiérarchique du garde des sceaux, peuvent être mutés pour les besoins du service, cette pratique demeure soumise au contrôle du juge administratif, qui s'assure qu'une telle affectation ne présente pas le caractère d'une sanction disciplinaire^55(*), et s'avère surtout particulièrement rare^56(*)

Il résulte de ce qui précède que l'affectation d'un magistrat sur un emploi n'a pas vocation, en principe, à être modifiée - sauf à ce que l'intéressé y consente -, a fortiori à titre temporaire. Néanmoins, ce principe doit être concilié avec celui de continuité du service public^57(*) et avec l'objectif à valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice^58(*). Sous diverses formes, la faculté de délégation temporaire de magistrats constitue un tempérament au principe d'inamovibilité.

Bien que relativement anciens dans leur principe^59(*), de tels dispositifs ont tendu à être progressivement élargis dans leur portée à partir des années 1990^60(*). En particulier, la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a porté la possibilité de délégation d'une à cinq fois par an, pour une période maximale allongée de deux à trois mois. Reprenant une exception déjà prévue au niveau réglementaire, le législateur avait néanmoins décidé qu'en « ce qui concerne les magistrats désignés pour exercer les fonctions de juge de l'expropriation, la durée de la délégation (...) peut être portée à six mois^61(*). » Reprenant à grands traits ces modalités, les dispositifs de délégation existant aujourd'hui sont retracés dans le tableau ci-dessous. 

Tableau recensant les possibilités de délégation ouvertes s'agissant des magistrats du siège et du parquet

Type de dispositif	Magistrats du siège	Magistrats du parquet
Dispositif « descendant » (des cours d'appel vers les tribunaux de première instance)	Dispositif général de délégation des magistrats du siège de cours d'appel ou de tribunaux judiciaires dans des juridictions du premier degré situées dans un même ressort de cour d'appel (art. L. 121-4 du code de l'organisation judiciaire).	Dispositif général de délégation des magistrats du parquet général ou du parquet d'un tribunal judiciaire ou d'un procureur de la République adjoint ou d'un vice-procureur dans une juridiction du premier degré du ressort de la cour d'appel (articles R. 122-2 et R. 122-3 du code de l'organisation judiciaire).
Dispositif « ascendant » (des tribunaux judiciaires vers les cours d'appel)	Délégation des magistrats du siège des tribunaux judiciaires du ressort d'une cour d'appel située dans un département d'outre-mer (article R. 312-4 du même code).	Délégation des magistrats du parquet des tribunaux judiciaires du ressort d'une cour d'appel située dans un département d'outre-mer pour exercer des fonctions judiciaires au sein de cette cour (article R. 312-17 du même code).
Dispositif spécifique de soutien à une juridiction ultramarine	Délégation de magistrats du siège de la cour d'appel de Paris pour compléter les effectifs du tribunal de première instance de Nouméa (article L. 562-6-1 du même code).	Délégation d'un magistrat du parquet général près la cour d'appel de Saint-Denis-de-La-Réunion ou d'un magistrat du parquet près le tribunal judiciaire de Mamoudzou pour exercer les fonctions de procureur général à la chambre d'appel de Mamoudzou (article R. 314-5 du même code).

Source : commission des lois, à partir de l'étude d'impact

À ces dispositifs de délégation se sont ajoutés d'autres dispositifs tendant à octroyer aux chefs de cour des facilités de gestion, permettant en particulier la mutualisation ou la suppléance de fonctions. Outre les dispositions prévues spécifiquement pour les juridictions ultramarines, l'article 137-1-1 du code de procédure pénale prévoit ainsi les modalités de suppléance et de mutualisation de fonctions pour les juge des libertés et de la détention et l'article R. 122-4 du code de l'organisation judiciaire prévoit les modalités de mutualisation des fonctions pour les magistrats du parquet au sein du ressort de la cour d'appel.

Lors de l'examen du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, l'Assemblée nationale avait souhaité^62(*) prévoir la possibilité pour les magistrats exerçant à titre temporaire (MTT) et pour les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (MHFJ) d'être délégués, « lorsque le renforcement temporaire et immédiat des tribunaux de grande instance apparaît indispensable pour assurer le traitement du contentieux dans un délai raisonnable » et sur ordonnance du premier président de la cour d'appel, au sein de l'une des juridictions du ressort de la cour d'appel. De façon analogue, l'Assemblée nationale avait également souhaité que des magistrats de la cour d'appel de Paris puissent être délégués dans une juridiction outre-mer afin d'en compléter à titre provisoire l'effectif^63(*). Alors que le Sénat s'était opposé à l'inscription de telles facultés dans la loi^64(*), le Conseil constitutionnel avait censuré cette disposition, considérant qu'elle relevait de la loi organique^65(*).

2. Le dispositif proposé : sécuriser, harmoniser et renforcer les dispositions existantes

Le dispositif proposé par le Gouvernement à l'article 5 du présent projet de loi organique vise en premier lieu à sécuriser les dispositifs existants, en les rehaussant au niveau organique. L'ensemble de ces dispositifs, qu'ils concernent les magistrats du siège ou du parquet, se verraient donc conférer valeur organique et seraient tous inscrits au sein du code de l'organisation judiciaire^66(*).

En second lieu, poursuivant l'objectif d'une sécurisation des dispositifs, l'article 5 du présent projet de loi organique tend à en harmoniser les modalités, en particulier s'agissant du consentement du magistrat concerné. À l'exception de trois cas^67(*), l'accord du magistrat concerné serait désormais systématiquement requis, ce qui n'est pas nécessairement le cas dans l'état actuel du droit. Dans certains cas, un double accord serait nécessaire : d'une part, pour l'inscription sur une liste de volontaires à la délégation ; d'autre part, au moment de la décision de délégation. Surtout, le dispositif prévoit que l'ensemble des délégations d'un magistrat prises sur le fondement de plusieurs dispositifs distincts ne puisse excéder une période de trois mois sur une période de douze mois consécutifs, afin que l'application cumulée de ces délégations n'aboutisse pas à une délégation de longue durée pour un même magistrat.

En dernier lieu, le dispositif prévu à l'article 5 du présent projet de loi organique tend à compléter les dispositions existantes. D'une part, il restaure les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée :

- le 3° de l'article rétablit ainsi, dans une rédaction quasiment identique à celle adoptée en 2019, la disposition ouvrant la possibilité au premier président de la cour d'appel de déléguer au sein des tribunaux du ressort des MTT et MHFJ, la seule différence étant le recueil de l'accord préalable du magistrat concerné ;

- le 5° de l'article restaure la possibilité de délégation de magistrats vers des juridictions d'outre-mer pour compléter l'effectif de ces juridictions. Le dispositif est similaire à celui retenu en 2019, mais il prévoit l'extension à la cour d'appel d'Aix-en-Provence pour les juridictions constituant le vivier de ce dispositif et aux juridictions corses pour les juridictions éventuellement bénéficiaires.

D'autre part, l'article 5 du présent projet de loi étend des dispositifs de délégation « ascendante » (des juridictions du premier degré vers les cours d'appel), actuellement prévus pour des juridictions ultramarines, à l'ensemble des ressorts, à la fois pour les magistrats du siège (nouvel article L.O. 121-4-1 du code de l'organisation judiciaire) et pour ceux du parquet (nouvel article L.O. 122-6 du code de l'organisation judiciaire).

3. La position de la commission : rejeter la multiplicité des dispositifs de délégation au profit d'un renforcement des pouvoirs de gestion des chefs de cour

La commission a accueilli favorablement, dans son principe, le relèvement au niveau organique de l'ensemble des dispositions d'affectation temporaire au sein du code de l'organisation judiciaire. Si la question peut se poser, pour les magistrats du parquet, du niveau de norme adéquat, le relèvement au niveau organique des dispositions régissant leur affectation temporaire présente le double mérite de la clarté et d'un renforcement des garanties statutaires du parquet. La commission a également été favorable à l'harmonisation des modalités d'affectation temporaire et au renforcement des garanties associées - en particulier, recueil de l'accord du magistrat concerné quasiment systématique.

Néanmoins, la commission a souhaité apporter deux modifications au dispositif, par l'adoption de l'amendement COM-47 des rapporteurs.

En premier lieu, elle a supprimé les dispositions, censurées en 2019 par le Conseil constitutionnel en raison de leur caractère organique, relatives à la délégation de magistrats à titre temporaire (MTT) et de magistrats honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles (MHFJ) ainsi qu'à la délégation de magistrats des cours d'appel de Paris et d'Aix-en-Provence vers les juridictions d'outre-mer et de Corse. Ces dispositions, auxquelles le Sénat s'était opposé en 2019, inscrivent dans la loi des mesures de gestion, qui visent à pallier une pénurie que l'on ne peut qu'espérer temporaire. D'une part, les MTT et MHFJ n'ont pas vocation à constituer une solution pérenne aux effectifs insuffisants de certaines cours d'appel ; d'autre part, les juridictions d'outre-mer et de Corse ont moins besoin de renforts ponctuels issus des cours d'appel de Paris et d'Aix-en-Provence que d'affectations pérennes, à l'échelle du ressort de la cour d'appel, leur permettant de faire face à d'éventuelles surcharges d'activité.

En second lieu, et en contrepartie de la suppression de ces souplesses de gestion, la commission a souhaité harmoniser et ouvrir plus largement les possibilités de délégation à l'échelle du ressort de chaque cour d'appel. À cette fin, elle a d'abord ouvert la faculté pour le premier président ou le procureur général de décider de délégations « ascendantes » (des juridictions du premier degré vers la cour d'appel) aux mêmes conditions que les délégations « descendantes » (de la cour d'appel vers les tribunaux du ressort) : non seulement lorsque le renforcement temporaire et immédiat de la juridiction concernée apparaît indispensable pour assurer le traitement du contentieux dans un délai raisonnable, mais également en cas de vacance d'emploi ou d'empêchement d'un ou de plusieurs magistrats. Une telle évolution s'inscrit dans la logique d'une responsabilisation et d'un renforcement des pouvoirs de gestion de chefs de cour d'appel.

En outre, la commission a souhaité harmoniser les conditions applicables aux magistrats du siège et du parquet, en prévoyant que ces derniers ne peuvent être délégués plus de cinq fois sur une même période de douze mois : en procédant à cet alignement sur les conditions applicables aux magistrats du siège, elle a ainsi souhaité s'inscrire dans l'orientation retenue par le dispositif proposé par le Gouvernement tendant à renforcer les garanties attachées à l'indépendance des magistrats du parquet.

Elle a également adopté, à l'initiative des rapporteurs, l'amendement COM-48, de portée rédactionnelle, ainsi que l'amendement COM-49, qui procède au déclassement de dispositions ne relevant pas de la loi organique.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Dialogue social

L'article 6 aborde trois points relatifs au dialogue social avec les magistrats :

- la rénovation de la commission d'avancement dans ses attributions, sa composition et son fonctionnement ;

- l'ouverture des comités sociaux d'administration aux représentants des magistrats ;

- les modalités d'extension des accords collectifs négociés au sein de la fonction publique aux magistrats.

La commission a adopté cet article sous réserve d'un amendement de coordination.

1. Un rapprochement avec le droit commun de la fonction publique en matière de dialogue social

L'article 6 comporte une partie de coordination nécessaire suite aux choix faits en matière de réforme du recrutement des magistrats et une partie tendant à aligner certains aspects du dialogue social avec les magistrats sur le droit commun de la fonction publique.

La réforme de la commission d'avancement découle nécessairement de la réforme des voies d'accès au corps de la magistrature et de l'intégration provisoire à temps plein telle qu'elle est prévue à l'article 1^er, qui transfère ses compétences en matière de recrutement au jury du concours professionnel.

1.1. Une réforme nécessaire de la commission d'avancement, base de représentativité syndicale

La commission d'avancement conservera les compétences résiduelles de l'ancienne commission d'avancement en matière de décision individuelle, à savoir dresser et arrêter le tableau d'avancement au nouveau deuxième grade, ancien premier grade, et statuer sur les contestations d'évaluation prévues par l'article 12-1 de l'ordonnance statutaire. Elle sera dotée d'une nouvelle compétence : celle de dresser et d'arrêter le tableau d'avancement prévu pour l'accès au nouveau troisième grade de la hiérarchie judiciaire.

La commission actuelle de vingt membres (quatre membres de droit et seize élus) sera remplacée par une commission de treize membres, composée de six représentants des magistrats, élus au scrutin proportionnel de liste, de six représentants de la hiérarchie judiciaire élus par les assemblées de leurs pairs, et du directeur des services judiciaires.

Les spécificités de la commission d'avancement, qui n'est pas une commission administrative paritaire réunissant un nombre égal de représentants des personnels élus et de représentants de l'administration désignés par celle-ci, sont préservées.

L'élection des représentants des magistrats est la base de représentativité syndicale, puisque sont considérées comme représentatives les organisations syndicales de magistrats ayant obtenu au moins un siège à la commission d'avancement ou ayant obtenu un taux minimal, fixé par le décret en Conseil d'État^68(*).

Cette commission comprendra également une formation consultative, qui remplacera la commission permanente d'étude, créée en 1977, et connaîtra des questions relatives au statut des magistrats. A l'inverse de la formation compétente pour établir les tableaux d'avancement, qui est présidée par le magistrat du siège de la Cour de cassation, cette formation sera présidée par le garde des sceaux.

1.2. La participation des représentants des magistrats aux comités sociaux d'administration

La fusion des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et des comités techniques au sein des comités sociaux d'administration par la loi de transformation de la fonction publique du 8 août 2019 a posé à nouveau la question des modalités de participation des magistrats à des instances où ils se trouvent en commun avec des fonctionnaires n'ayant, par définition, pas le même statut qu'eux.

La nécessité de préserver les spécificités de la magistrature se heurte en l'occurrence au fait qu'il serait peu adapté de concevoir des instances de dialogue qui leur soient propres, spécialement pour des questions comme l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail qui affectent tous les personnels.

Pour parvenir à cette conciliation, l'article 6 propose donc que les magistrats deviennent électeurs des représentants du personnel siégeant au sein des comités sociaux d'administration du ministère de la justice. Les représentants des organisations syndicales de magistrats représentatives pourront être élus à ces comités. Il est précisé cependant que les comités sociaux d'administration ne pourront connaître des sujets dévolus à la commission d'avancement.

1.3. Participation des magistrats aux négociations collectives

Les organisations syndicales représentatives de magistrats ne peuvent aujourd'hui négocier des accords, que ce soit de façon indépendante ou aux côtés des organisations syndicales de fonctionnaires.

L'article 6 propose de leur reconnaître, d'une part, une capacité de négociation des accords relatifs aux magistrats au niveau national ou local et, d'autre part, la possibilité d'étendre aux magistrats les accords signés pour les trois fonctions publiques ou la fonction publique d'État.

Les domaines dans lesquels les accords négociés au niveau interministériel peuvent être étendus sont précisés^69(*) afin de ne pas porter atteinte à l'indépendance du statut des magistrats.

2. La position de la commission : des évolutions favorisant le dialogue social avec les magistrats

La commission des lois considère que l'article 6 propose des solutions adaptées pour favoriser la place des syndicats et le dialogue social au sein du ministère de la justice.

Elle a adopté les amendements de légistique et de coordination COM-50 et COM-51 proposé par les rapporteurs. À l'initiative de Laurence Harribey, la commission a également adopté l'amendement COM-33 rétablissant le processus de désignation d'un membre de la commission en cas de vacance définitive d'un siège.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
Intégration provisoire à temps partiel

L'article 7 tend à faciliter le recrutement des magistrats à titre temporaire et des magistrats honoraires.

La commission a adopté cet article en précisant les limites à l'exercice des fonctions de substitut par les magistrats à titre temporaire.

1. Des mesures d'attractivité afin de pallier les vacances de postes dans les juridictions

1.1. Renforcer la distinction entre magistrats à titre temporaire et magistrats de plein exercice pour le recrutement

Bien que le recours à des magistrats à titre temporaire soit présenté par le ministère de la justice comme un moyen pour faire face au manque de magistrats, l'étude d'impact du projet de loi considère que les exigences actuelles restreignent trop les possibilités de recrutement. Par ailleurs, la volonté des chefs de cour de recruter des magistrats à titre temporaire (MTT) dont le profil se rapproche le plus possible des magistrats de plein exercice, notamment en ce qui concerne la polyvalence, écarte certains candidats qui pourraient être utiles pour des fonctions spécialisées. Enfin, les fonctions proposées peuvent paraître aujourd'hui insuffisamment attractives.

En conséquence, l'article 7 propose d'assouplir les conditions de recrutement des MTT et d'élargir leurs attributions.

L'assouplissement des conditions est opéré tant pour le recrutement que pour le renouvellement. La condition d'un âge minimal de 35 ans est supprimée et la durée d'exercice professionnel ramenée de sept à cinq ans, en cohérence avec les critères posés par l'article 1^er du projet de loi pour les concours. En matière de renouvellement, l'article 7 ouvre la possibilité d'un second renouvellement du mandat des magistrats exerçant à titre temporaire, portant la nouvelle limite d'exercice à quinze années.

Les attributions des MTT sont élargies  : ils pourront ainsi être chargés de la nouvelle audience de règlement amiable et pourront par ailleurs désormais exercer les fonctions de substitut.

1.2. Un encadrement renforcé

Du fait de la possibilité de participer aux fonctions du parquet, un contrôle renforcé est prévu pour la nomination des MTT, qui ne pourra intervenir qu'après un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Leur déclaration d'intérêts sera transmise au procureur de la République et tout changement d'activité au procureur général, de la même façon qu'ils sont actuellement transmis aux chef de cour et président de la cour d'appel pour les MTT exerçant des fonctions civiles.

Par ailleurs, la possibilité d'exercer les fonctions à l'égard des contentieux de la protection est limitée à dix ans sur les quinze années en tant que MTT, afin de garantir la conformité de leur exercice avec la durée prévue pour les magistrats sur les fonctions spécialisées.

1.3. Un assouplissement des conditions d'exercice pour les magistrats honoraires

Les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (MHFJ) sont appelés à exercer des vacations dans l'exercice de certaines fonctions. L'article 7 élargit leurs attributions et leurs possibilités d'exercice.

Outre la possibilité de présider, à l'instar des MTT, les audiences de règlement amiable, les MHFJ se voient ouvrir la possibilité par l'article 7 de siéger auprès des juridictions connaissant des procédures disciplinaires ouvertes à l'encontre d'officiers ministériels et d'avocats.

Leur limite d'âge est repoussée de 72 à 75 ans et la possibilité d'exercer pour un deuxième mandat de cinq ans est prévue.

2. La position de la commission : un mode d'ouverture de la magistrature dont la qualité doit être garantie et qui doit respecter les spécificités des fonctions du parquet

Le recours aux MHFJ et aux MTT est une nécessité pour le fonctionnement de la justice. Il constitue également un moyen de diversifier les profils, les compétences et les expériences.

La commission des lois s'est interrogée sur l'opportunité de permettre aux MTT d'exercer les fonctions de substitut. Les besoins de créations de postes, réclamées notamment par la conférence nationale des procureurs de la République, doivent impérativement trouver une réponse dans la nouvelle période de programmation budgétaire. L'apport des MTT peut cependant s'avérer utile et les garanties en matière de recrutement, notamment la nécessité d'un avis conforme du CSM, paraissent adéquates.

La commission partage cependant le regret émis par plusieurs hauts magistrats sur le fait que le bilan du recours aux MTT n'ait pas été établi et que la nécessité de pourvoir aux besoins en personnel conduise à écarter tout bilan préalable.

La commission a engagé des échanges avec la conférence nationale des procureurs de la République afin de définir au mieux le rôle des MTT en tant que substitut. Alors que ce travail se poursuit, la commission a d'ores-et-déjà souhaité, à l'initiative des rapporteurs, inscrire dans la loi les exigences posées par le Conseil constitutionnel^70(*) afin de prévoir que les MTT exerçant en tant que substituts ne pourront être chargés de fonctions dans lesquels ils seraient appelés à prononcer des mesures privatives de libertés. Le Conseil constitutionnel considère en effet à juste titre que ce pouvoir est réservé aux magistrats de carrière. La commission a donc adopté à cette fin l'amendement COM-52 des rapporteurs. Elle a également adopté l'amendement COM-35 de Laurence Harribey tendant à ne pas inclure les MTT dans les jurys professionnels. Elle a enfin adopté l'amendement de coordination COM-53 des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Renforcement de la responsabilité, de la protection et de l'égalité professionnelle des magistrats

L'article 8 vise à titre principal à modifier le régime actuel de responsabilité des magistrats, en particulier en facilitant la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le justiciable. En contrepartie, la protection des magistrats dans l'exercice de leurs fonctions serait renforcée, notamment par la création d'un statut de lanceur d'alerte et par l'extension des cas ouvrant droit à une protection fonctionnelle, y compris à leurs ayants droit. Enfin, à titre plus subsidiaire, l'article 8 renforce les exigences applicables aux nominations de magistrats en matière d'égalité professionnelle, au regard du sexe et du handicap.

Favorable au principe du renforcement de la responsabilité des magistrats, la commission a adopté cet article. Elle a néanmoins souhaité en prolonger les dispositions, en particulier en clarifiant la définition de la faute disciplinaire, en renforçant l'échelle des sanctions et, en contrepartie, en supprimant l'obligation d'audition du magistrat par la commission d'admission des requêtes.

1. L'état du droit 

1.1. Un régime de responsabilité perfectible

a) Une définition plurivoque de la faute disciplinaire

Le régime de responsabilité des magistrats est constitué de l'ensemble des devoirs et obligations auxquels sont soumis les magistrats dans l'exercice de leurs fonctions. Ces obligations sont de deux natures : déontologique et disciplinaire.

S'agissant des obligations disciplinaires, le régime de responsabilité des magistrats s'articule autour d'une définition spécifique de la faute disciplinaire, prévue à l'article 43 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, ci-après dénommée « ordonnance statutaire ». Elle dispose en particulier que constitue une faute disciplinaire tout manquement par un magistrat « aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ». Légèrement datée, cette formulation n'a connu aucune modification depuis 1958.

À l'initiative du Sénat, il a néanmoins été précisé que constitue un manquement aux devoirs de son état - donc une faute disciplinaire - « la violation grave et délibérée par un magistrat d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, constatée par une décision de justice devenue définitive »^71(*).

Toutefois, cette définition de la faute n'est pas exclusive et la faute disciplinaire du magistrat peut également être recherchée sur d'autres fondements^72(*) : l'on pense en particulier au devoir de réserve^73(*), prévu à l'article 10 de l'ordonnance statutaire, ou plus largement aux devoirs de dignité, de loyauté et de respect du secret des délibérations, mentionnés par le serment que doivent prêter les magistrats lors de leur nomination, prévu à l'article 6 de cette même ordonnance^74(*).

b) Les sanctions encourues en cas de faute

Outre l'avertissement, mesure infra-disciplinaire, les sanctions disciplinaires encourues par les magistrats en cas de faute sont au nombre de neuf et prévues à l'article 45 de l'ordonnance statutaire, par ordre croissant de gravité :

- le blâme avec inscription au dossier ;

- le déplacement d'office ;

- le retrait de certaines fonctions ;

- l'interdiction d'être nommé ou désigné dans des fonctions de juge unique pendant une durée maximum de cinq ans ;

- l'abaissement d'échelon ;

- l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximum d'un an, avec privation totale ou partielle du traitement ;

- la rétrogradation ;

- la mise à la retraite d'office ou l'admission à cesser ses fonctions lorsque le magistrat n'a pas le droit à une pension de retraite ;

- la révocation.

Ces sanctions ne sont pas cumulables : l'existence d'une faute disciplinaire ne peut être sanctionnée que par l'une des sanctions listées ci-dessus, à l'exception du déplacement d'office, qui peut être cumulé avec le retrait de fonctions, l'interdiction de nomination, l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire de fonctions et la rétrogradation^75(*).

L'on peut néanmoins ajouter à la liste ci-dessus, s'agissant des magistrats honoraires, le retrait de l'honorariat, prévu à l'article 79 de l'ordonnance statutaire, lorsque des faits constitutifs d'une faute disciplinaire ont été commis pendant la période d'activité du magistrat mais n'ont été connus du ministère de la justice qu'après son admission à la retraite.

c) Une procédure disciplinaire qui n'a pas pleinement fait la preuve de son efficacité

Le déclenchement de la procédure disciplinaire a progressivement été élargi. Aujourd'hui, les poursuites disciplinaires peuvent être engagées selon trois modalités distinctes :

- à l'initiative du garde des sceaux^76(*) (articles 50-1 et 63 de l'ordonnance statutaire respectivement pour les magistrats du siège et du parquet) ;

- à l'initiative des chefs de cour^77(*) (articles 50-2 et 63 de l'ordonnance statutaire respectivement pour les magistrats du siège et du parquet) ;

- à l'initiative du justiciable, depuis la révision constitutionnelle de 2008 (articles 50-3 et 63 de l'ordonnance statutaire respectivement pour les magistrats du siège et du parquet, en application de l'avant-dernier alinéa de l'article 65 de la Constitution).

Le déroulement de la procédure et l'autorité prononçant la sanction disciplinaire diffèrent naturellement selon qu'est concerné un magistrat du siège ou du parquet. Dans le premier cas, le conseil de discipline est la formation disciplinaire du siège du Conseil supérieur de la magistrature^78(*) ; dans le second cas, il s'agit du garde des sceaux, après avis rendu sur le projet de sanction par la formation disciplinaire du parquet du CSM^79(*).

Corollaire de l'indépendance, la responsabilité des magistrats peut donc être mise en cause. Néanmoins, ce cadre disciplinaire semble aujourd'hui critiqué, en ce qu'il serait insuffisamment à même de diffuser au sein du corps judiciaire un nécessaire sentiment de responsabilité. Si « l'idée répandue d'une impunité des magistrats est (...) erronée »^80(*), plus de 200 magistrats ayant été sanctionnés par le Conseil supérieur de la magistrature depuis 1959, dont 74 entre 2007 et 2020, et un tiers ayant fait l'objet d'exclusions du corps judiciaire^81(*), il n'en demeure pas moins que l'autorité judiciaire pâtit encore auprès de nos concitoyens d'une vive défiance. Ainsi, près de la moitié (47 %) de nos concitoyens n'avaient pas confiance en la justice en 2019^82(*), une statistique confirmée en 2021^83(*). Ainsi, lors de l'Agora de la justice, 89 % des Français interrogés s'étaient déclarés favorables à une réforme du régime de responsabilité des magistrats (incluant la modernisation de la définition de la faute disciplinaire et de l'échelle des sanctions et le renforcement de l'efficacité de la saisine directe par le justiciable du Conseil supérieur de la magistrature)^84(*).

Le régime disciplinaire ne semble ainsi pas avoir fait ses preuves. C'est tout particulièrement le cas de la saisine par le justiciable, qui n'a donné lieu, de 2011 à 2021, qu'à 88 déclarations de recevabilité - soit 2,65 % du total des plaintes -, 7 renvois devant la formation disciplinaire et aucune sanction, comme le montre le tableau ci-dessous.

Tableau des plaintes adressées par les justiciables entre 2011 et 2021

	Plaintes reçues par le CSM	Plaintes déclarées recevables	Plaintes renvoyées	Sanctions
2011	421	1 (NR)	0	0
2012	283	2 Parquet 11 Siège	1 Parquet 1 Siège	0
2013	325	0 Parquet 5 Siège	1 Siège	0
2014	242	10 (NR)	0	0
2015	223	9 Siège 1 Mixte	1	0
2016	250	6 Siège 1 Parquet	1 Siège	0
2017	245	1 Siège 1 Parquet	0	0
2018	327	9 Siège	0	0
2019	324	11 (NR)	1 (3 magistrats)	0
2020	307	8 Siège 1 Parquet	0	0
2021	377	11 (NR)	1 Siège	0
TOTAL	3324	88	7	0

Source : étude d'impact du projet de loi

1.2. Une protection pouvant être jugée insuffisante

La protection des magistrats est conçue comme le pendant de l'engagement de leur responsabilité : comme le précise le Conseil supérieur de la magistrature dans son avis du 24 septembre 2021 relatif à la responsabilité et à la protection des magistrats, « les devoirs des magistrats ne sauraient être modifiés sans que leurs droits ne soient corrélativement respectés et effectivement garantis »^85(*). Elle constitue également une garantie de l'impartialité et de l'indépendance du juge. Comme le rappelait François Pillet dans son rapport sur le projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société, « l'impartialité et l'indépendance du juge ne seraient pas préservées, si, exposé à la vindicte d'une partie qui a perdu son procès, il ne recevait pas de l'État la protection requise^86(*). »

Le régime de protection fonctionnelle des magistrats est ainsi prévu à l'article 11 de l'ordonnance statutaire. Il impose ainsi à l'État de protéger les magistrats contre les menaces ou les attaques, « de quelque nature que ce soit, dont ils peuvent être l'objet dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions ». L'État est ainsi tenu d'indemniser le préjudice direct subi par le magistrat concerné ; il est également tenu d'apporter une réparation adéquate du tort, qui peut prendre une forme autre que pécuniaire (assistance juridique, soutien psychologique, etc.). La protection fonctionnelle peut également avoir pour objet de faire cesser la menace proférée ou l'attaque subie par l'intéressé.

Le bénéfice de cette protection a été étendu aux ayants droit des magistrats par le V de l'article 112 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. Cette disposition a néanmoins été abrogée par erreur par l'article 3 de l'ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique.

Par ailleurs, le corps judiciaire ne dispose pas, pour l'heure, d'un dispositif de protection des lanceurs d'alerte, faute d'avoir prévu explicitement le mode de recueil et de traitement des alertes émises par les magistrats.

1.3. L'égalité professionnelle : une profession au milieu du gué

Alors que le corps judiciaire est historiquement très féminisé (environ 70 % de magistrates), la place des femmes dans la hiérarchie judiciaire indique une claire sous-représentation. C'est notamment le cas pour les postes de chef de cour et de juridiction, comme le montre le tableau ci-dessous.

Répartition par sexe et par grade des chefs de juridiction
au 1^er janvier 2023

Fonctions		Femmes	Hommes	Total	Représentation des femmes
Siège	Premier président hors hiérarchie	14	22	36	38,89%
	Président hors hiérarchie	22	34	56	39,29%
	Président au grade I B bis	61	49	110	55,45%
Parquet	Procureur général hors hiérarchie	10	27	37	27,03%
	Procureur de la République hors hiérarchie	15	39	54	27,78%
	Procureur de la République au grade I B bis	44	69	113	38,94%
Total		166	240	406	40,89%

Source : commission des lois du Sénat,
à partir de données issues de l'étude d'impact

Enfin, s'agissant de la promotion de l'égalité professionnelle quant au handicap, si l'article 65 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a prévu l'extension aux juridictions administratives et financières des obligations d'emploi de travailleurs en situation de handicap, cette obligation n'a pas été étendue au corps judiciaire.

2. Le dispositif proposé

2.1. Renforcer le régime de responsabilité des magistrats

L'article 8 du présent projet de loi organique prévoit en premier lieu de renforcer le régime de responsabilité des magistrats. Il procède pour ce faire à deux modifications.

a) L'assouplissement des conditions de saisine par le justiciable

En premier lieu, il facilite la saisine par le justiciable du Conseil supérieur de la magistrature, via la commission d'admission des requêtes (CAR) créée à cet effet^87(*). Ainsi, il tend à modifier substantiellement les conditions et modalités de saisine de la CAR :

- il ouvre la recevabilité des plaintes - actuellement circonscrite aux hypothèses où le magistrat commet des manquements dans le seul exercice de ses fonctions - aux cas où le manquement allégué par le plaignant a été commis par le magistrat concerné « en faisant usage de sa qualité », dans le cadre d'un abus de fonctions, y compris dans le cas où il n'est pas saisi de la procédure mais adopte un comportement répréhensible affectant celle-ci en se prévalant de sa qualité ;

- il assouplit également les conditions formelles de saisine, en particulier en supprimant les obligations d'articulation de griefs et de signature de la plainte, et en ouvrant la possibilité de transmettre celle-ci via son conseil ;

- enfin, afin de ne pas faire peser sur les magistrats visés par une plainte la crainte d'une sanction sans limitation de durée, l'article 8 du présent projet de loi tend, d'une part, à fixer un nouveau délai de forclusion pour l'introduction d'une plainte devant la CAR de 3 ans après le dessaisissement de l'affaire par le magistrat - venant compléter le délai existant de forclusion d'un an à compter de la fin de la procédure en cause -- et, d'autre part, à prévoir un délai de 8 mois à compter de la réception de la plainte dans lequel la CAR est tenue de se prononcer sur la recevabilité de celle-ci.

En second lieu, l'article 8 du présent projet de loi renforce les prérogatives de la CAR. Constatant son incapacité à se prononcer, dans certaines instances, en pleine connaissance de cause sur la recevabilité d'une plainte, le Gouvernement souhaite ainsi doter la CAR de pouvoirs accrus :

- en lui permettant de formuler une demande d'observations complémentaires auprès du magistrat et des chefs de cour, cette faculté n'étant actuellement ouverte qu'à une seule et unique reprise dans la procédure ;

- en contraignant la CAR à entendre le magistrat visé par une plainte déclarée recevable avant son renvoi devant le conseil de discipline, l'audition du justiciable plaignant ne demeurant qu'une faculté, comme actuellement prévu ;

- en ouvrant la possibilité à la CAR, « lorsque la technicité des actes d'enquête le justifie », de solliciter du garde des sceaux que soit diligentée une enquête administrative par l'inspection générale de la justice, ce qui aurait pour effet de suspendre le délai d'examen de la plainte. Le silence gardé pendant deux mois par le garde des sceaux vaudrait rejet de la demande ;

- en octroyant à la CAR la faculté d'obtenir, sur demande adressée au garde des sceaux, le dossier individuel du magistrat mis en cause.

En dernier lieu, l'article 8 prévoit, en son k), la transmission de l'ensemble des décisions, y compris d'irrecevabilité, rendues par la CAR et son président au garde des sceaux, qui pourrait solliciter communication de toute pièce de la procédure. En l'état, le garde des sceaux n'est destinataire que des seules décisions de recevabilité, les décisions d'irrecevabilité ne faisant l'objet d'aucune communication.

b) Un renforcement marginal de l'échelle de sanctions

Par ailleurs, l'article 8 du présent projet de loi modifie à la marge l'échelle des sanctions applicables aux magistrats en cas de faute disciplinaire.

En premier lieu, il tend à allonger le délai d'effacement automatique d'un avertissement au sein du dossier du magistrat de trois à cinq ans, conformément à une position exprimée par le Conseil supérieur de la magistrature dans l'avis du 24 septembre 2021 précité.

En deuxième lieu, il tend à préciser explicitement que la sanction d'abaissement d'échelon peut être prononcée pour un ou plusieurs échelons - ce qui est déjà le cas - dans le but de revaloriser cette sanction et d'en favoriser la personnalisation.

En dernier lieu, il tend à prévoir que la sanction de retrait des fonctions fait obstacle à ce que le magistrat sanctionné soit nommé dans ces fonctions dans un délai de 5 ans, afin d'éviter un « retour » en fonctions immédiatement après l'exécution de la sanction.

2.2. Compléter le dispositif de protection des magistrats

S'agissant de la protection fonctionnelle des magistrats, le dispositif de protection tend essentiellement à corriger une malfaçon. Il complète ainsi l'article 11 de l'ordonnance  statutaire pour prévoir expressément que la protection fonctionnelle des magistrats est étendue à leurs ayants droit. Il prévoit également l'extension de l'ouverture du bénéfice de cette protection aux cas de harcèlement dont les magistrats peuvent faire l'objet, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions.

S'agissant de la protection des lanceurs d'alerte, le dispositif proposé prévoit que les dispositions du statut général des fonctionnaires concernant les lanceurs d'alerte s'appliquent aux magistrats « dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux règles statutaires du corps judiciaire ». Il confie également au collège de déontologie la possibilité d'être désigné pour recevoir et traiter les alertes émises par les magistrats.

Le collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire :
une création récente

La loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature a créé le collège de déontologie, en s'inspirant des collèges de déontologie des juridictions administratives et financières.

Définies à l'article 10-2 de l'ordonnance statutaire, ses missions sont doubles : rendre des avis sur toute question déontologique concernant personnellement un magistrat, sur saisine de celui-ci ou de l'un de ses chefs hiérarchiques ; examiner les déclarations d'intérêts de magistrats qui lui sont transmises.

Également définie à l'article 10-2, sa composition prévoit la présence de trois magistrats, issus de la hiérarchie judiciaire, d'une personnalité extérieure ainsi que d'un professeur d'université.

La question de la cohabitation entre le collège de déontologie et le service d'aide et de veille déontologique (SAVD) du Conseil supérieur de la magistrature, créés concomitamment, peut se poser. Pour justifier le maintien de deux structures distinctes, il est généralement avancé la différence de leurs missions - le SAVD, qui édite le recueil des obligations déontologiques des magistrats du CSM -, ne connaît pas des déclarations d'intérêt par exemple -, les distinctions dans leurs procédures - écrite pour le collège de déontologie, orale pour le SAVD^88(*) - et la qualité des liens entre les deux organes : certains membres du collège doivent être d'anciens membres du CSM et le collège présente devant la formation plénière du CSM son rapport annuel.

2.3. Améliorer, dans le respect des principes entourant la nomination de magistrats, la promotion de l'égalité professionnelle

Enfin, afin de renforcer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, ainsi que pour les personnes en situation de handicap, l'article 8 du présent projet de loi prévoit la création d'un article 10-3 au sein de l'ordonnance statutaire, disposant :

- que les nominations des magistrats sont effectuées dans le respect de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et qu'elles favorisent, « dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service et les particularités de l'organisation judiciaire », l'égal accès des femmes et des hommes aux plus hauts emplois de la hiérarchie judiciaire ;

- que les autorités de nomination, chefs de cour et de juridiction, prennent les mesures appropriées pour permettre aux magistrats en situation de handicap « de développer un projet de carrière et d'accéder à des fonctions de niveau supérieur ainsi que de bénéficier d'une formation adaptée à leurs besoins tout au long de la vie professionnelle » ;

- que les nominations des magistrats tiennent compte de leur situation de famille, une disposition déjà prévue à l'article 29 de l'ordonnance statutaire, abrogé en conséquence.

3. La position de la commission

La commission partage le principe du renforcement de la responsabilité, de la protection et de l'égalité professionnelle des magistrats. Constatant néanmoins que les dispositions relatives à la responsabilité des magistrats paraissaient insuffisantes, et ne prenaient que très partiellement en compte l'avis du 24 septembre 2021 du CSM rendu sur ce sujet, elle a souhaité prolonger les dispositions relatives à la responsabilité des magistrats par l'adoption de l'amendement COM-54 des rapporteurs.

Ce faisant elle a ainsi, en premier lieu, souhaité clarifier les conditions d'engagement de cette responsabilité, en précisant, comme préconisé par le CSM dans son avis du 24 septembre 2021, la définition de la faute disciplinaire et en clarifiant la formulation du serment prêté par les magistrats^89(*). Poursuivant l'objectif d'une définition plus souple et plus lisible de la faute disciplinaire, l'amendement qu'elle a adopté vise, sans modifier l'alinéa 2 de l'article 43 de l'ordonnance statutaire, relatif à la faute dans le cadre de l'acte juridictionnel, à préciser les contours et à rendre plus lisible la définition actuelle de la faute disciplinaire, dont la formulation n'a pas changé depuis 1958.

En deuxième lieu, la commission a souhaité renforcer l'échelle des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats. D'une part, elle a prévu que le retrait de fonctions puisse être prononcé y compris « pour des fonctions distinctes de celles pour lesquelles la faute est constatée », afin de prévenir le cas où un magistrat sanctionné pourrait poursuivre l'exercice de fonctions adjacentes à celles pour lesquelles il a été sanctionné mais continuerait de poser une difficulté. D'autre part, conformément à la proposition du CSM dans son avis du 24 septembre 2021, la commission a porté à 10 ans le délai maximal d'interdiction de fonctions et étendu ces dernières aux fonctions statutairement limitées dans le temps. Enfin, conformément à la recommandation du CSM dans l'avis précité, elle a aligné le régime de l'exclusion de fonctions sur celui applicable aux magistrats administratifs.

En troisième lieu, la commission a entendu modifier l'équilibre des dispositions proposées s'agissant de la recevabilité des saisines de justiciables adressées à la commission d'admission des requêtes (CAR). D'une part, elle n'a pas retenu certains assouplissements proposés de la procédure, qui paraissent excessifs. À cet égard, si la commission a souhaité conserver la suppression de l'articulation des griefs, véritable frein à la recevabilité d'une plainte rédigée par un justiciable n'étant pas nécessairement familier du procédé, elle a en revanche conservé obligation de signature, formalité peu substantielle, à rebours de l'intention du Gouvernement.. De façon analogue, elle a supprimé l'audition obligatoire du magistrat mis en cause : la CAR ne constituant pas une commission pré-disciplinaire, elle n'a vocation à entendre le magistrat que dans le cas où une telle audition est de nature à faciliter l'établissement de la matérialité des faits allégués et la qualification de ceux-ci. Parallèlement, la commission a renforcé la place de l'avocat du plaignant dans la procédure, en prévoyant que ce dernier peut être assisté de son conseil lors de son éventuelle audition par la CAR et que son conseil est destinataire, lorsqu'il a adressé la plainte du justiciable, de la décision rendue par la CAR.

La commission a néanmoins conservé la disposition prévoyant que le garde des sceaux est également destinataire de cette dernière. En contrepartie, elle a prévu qu'il ne serait plus destinataire des observations, y compris complémentaires, adressées par le premier président de la cour d'appel à la CAR sur sollicitation de cette dernière. Une telle disposition permettrait ainsi de mieux distinguer une première phase d'examen de la recevabilité de la plainte du justiciable, relevant de la CAR, et une seconde phase, y compris après décision d'irrecevabilité de la CAR, lors de laquelle le garde des sceaux aurait toute latitude pour exercer son pouvoir disciplinaire. Enfin, la commission a supprimé la possibilité de traitement en « circuit court » (par décision du président) des plaintes manifestement infondées, conformément au souhait exprimé par le CSM dans son rapport d'activité pour 2021.

La commission a adopté l'amendement COM-55 des rapporteurs, de portée rédactionnelle.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Modification du mode de scrutin des membres magistrats
au Conseil supérieur de la magistrature

L'article 9 tend à substituer au mode de scrutin indirect, actuellement prévu pour l'élection de trois des sept membres magistrats au sein de chaque formation du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), un mode de scrutin direct. Il supprime ce faisant le collège des « grands électeurs » actuellement prévu pour cette élection.

Favorable à cette évolution, la commission a néanmoins souhaité une réforme de plus grande ampleur pour le CSM, en prévoyant en particulier que les personnalités qualifiées en son sein sont renouvelées par moitié.

Elle a adopté cet article ainsi modifié.

1. L'état du droit : le mode de désignation des membres du CSM varie en fonction de leur qualité

Composé de trois formations - une plénière, une compétente pour les magistrats du siège, une compétente pour les magistrats du parquet - le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) comprend vingt-deux membres, dont les modalités de nomination diffèrent selon leur qualité :

- huit personnalités extérieures, communes aux trois formations, dont un conseiller d'État élu par l'assemblée générale du Conseil d'État^90(*), un avocat désigné par le président du Conseil national des barreaux^91(*), et six personnalités qualifiées désignées - par binôme - par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;

- le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette cour, sont membres de droit ;

- deux magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation, l'un du siège et l'autre du parquet, élus par l'assemblée de leurs pairs ;

- un premier président de cour d'appel élu par l'assemblée de ses pairs, ainsi qu'un procureur général près une cour d'appel élu par l'assemblée de ses pairs ;

- un président de tribunal judiciaire élu par l'assemblée de ses pairs ainsi qu'un procureur de la République désigné dans les mêmes conditions^92(*) ;

- trois magistrats du siège et trois magistrats du parquet élus par un collège de « grands électeurs ». Comme le rappelle l'étude d'impact du projet de loi, « les magistrats du siège et du parquet, constitués en deux collèges distincts au sein de chaque ressort de cour d'appel, élisent un nombre de magistrats du siège et du parquet proportionnel à l'importance relative de leurs effectifs ». Ces deux collèges de grands électeurs comptant respectivement 160 membres pour les magistrats du siège et 80 pour les magistrats du parquet, élisent ainsi leurs représentants.

Les membres sont répartis entre les trois formations de telle manière que, sauf en matière disciplinaire - où le magistrat du siège ou du parquet issu de l'autre formation rejoint la formation compétente pour atteindre la parité - les membres magistrats sont donc en minorité au sein des formations siège et parquet, ainsi que dans la formation plénière.

Tableau récapitulatif de la composition du CSM
en fonction des formations

Formation plénière
- Premier président de la Cour de cassation, pouvant être suppléé par le procureur général près la Cour de cassation - Trois magistrats du siège - Trois magistrats du parquet - Huit membres communs non magistrats (« laïcs ») = Quinze membres, dont sept magistrats en minorité
Formation siège	Formation parquet
- Premier président de la Cour de cassation - Cinq magistrats du siège - Un magistrat du parquet - Huit membres communs non magistrats (« laïcs ») = Quinze membres, dont sept magistrats, en minorité	- Procureur général près la Cour de cassation - Cinq magistrats du parquet - Un magistrat du siège - Huit membres communs non magistrats (« laïcs ») = Quinze membres, dont sept magistrats, en minorité
En matière disciplinaire
Adjonction du magistrat du siège siégeant dans la formation parquet = Seize membres, dont huit magistrats, à parité	Adjonction du magistrat du parquet siégeant dans la formation siège = Seize membres, dont huit magistrats, à parité

Source : commission des lois du Sénat^93(*)

2. Le dispositif proposé : la fin attendue du mode de scrutin indirect

L'article 9 du présent projet de loi prévoit la suppression du collège des « grands électeurs » au profit d'un mode de scrutin direct. En effet, le mode de scrutin actuel présente deux séries de difficultés.

En premier lieu, il pose des difficultés sur le plan logistique. Décrit comme « complexe, lourd et coûteux »^94(*), le processus implique notamment la réunion des deux collèges des grands électeurs à Paris, ce qui implique certains frais de déplacement - chiffrés par l'étude d'impact à 180 853 euros par an. Surtout, il peut constituer une difficulté organisationnelle, certaines cours pouvant épisodiquement présenter des difficultés d'organisation de ces élections.

En second lieu, et plus fondamentalement, ce mode de désignation est souvent critiqué pour favoriser la rigidification du paysage syndical du corps judiciaire. Il avait notamment fait l'objet de débats lors des États généraux de la justice, conduisant le comité à relever : « certains membres du comité ont dressé le constat que la désignation des représentants des magistrats au Conseil par des grands électeurs, élus par ressort de cour d'appel, selon un mode de scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste, a pu favoriser la présence d'une seule organisation syndicale en son sein », relevant qu'il « a également été fait état auprès de certains membres du comité du sentiment de magistrats que le processus de nomination serait entaché d'une forme de "verrouillage", sans que cette affirmation qui a pu dans le passé être exacte, ne fasse consensus. »

Dans ces conditions, le comité des États généraux de la justice a proposé le passage à un scrutin direct, estimant que « pour favoriser l'ouverture et la diversité des représentants des magistrats siégeant au CSM, l'élection de ceux-ci par un unique scrutin de liste national avec une répartition des sièges à la proportionnelle au plus fort reste mériterait d'être envisagée. Cette perspective a recueilli l'adhésion d'une majorité du comité^95(*). » Au sein du paysage syndical, l'union syndicale des magistrats (USM) est opposée à cette évolution^96(*), tandis que le syndicat de la magistrature (SM) la soutient.

3. La position de la commission : une réforme de plus grande ampleur pour le CSM

La commission a accueilli favorablement cette évolution, qui s'inscrit dans l'ambition partagée d'une fluidification du dialogue social et des carrières des magistrats. Le dispositif proposé, qui concourt ainsi à tempérer l'importance de l'appartenance syndicale dans la conduite de la carrière, constitue une évolution bienvenue.

La commission a néanmoins estimé qu'une réforme de plus grande ampleur était envisageable pour le CSM. Elle a en conséquence adopté l'amendement COM-56 des rapporteurs tendant, outre à apporter des clarifications rédactionnelles, à modifier les conditions de nomination des membres du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), dans le but d'en renforcer la légitimité.

En premier lieu, la commission a ainsi prévu que les personnalités qualifiées du CSM sont renouvelées par moitié. Le CSM pâtit aujourd'hui d'un manque de stabilité de sa jurisprudence, notamment en matière disciplinaire, qu'un renouvellement par moitié permettrait de conjurer partiellement, en renforçant la permanence et la continuité dans sa composition. S'il est difficilement envisageable - sauf à modifier la composition du CSM, ce qui relèverait en toute hypothèse d'un véhicule constitutionnel - de prévoir un remplacement par moitié de l'ensemble des membres, une telle modification ne pose aucune difficulté s'agissant des personnalités qualifiées. La commission a en conséquence prévu que les personnalités qualifiées soient remplacées par moitié, chacune des trois autorités de nomination - le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat - ayant vocation à nommer un seul membre, tous les deux ans. À titre transitoire, pour le prochain mandat du CSM, chacune des autorités de nomination désignerait l'une des deux personnalités pour une durée de fonctions de six ans. Les personnalités qualifiées constitueraient ainsi, aux côtés des chefs de la Cour de cassation, un pôle de stabilité et de permanence enjambant partiellement les échéances de renouvellement.

En second lieu, et à titre plus subsidiaire, la commission a prévu que les membres magistrats représentant la hiérarchie judiciaire seraient élus au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, afin d'éviter un relatif déficit de légitimité résultant d'une élection acquise à un faible nombre de voix dans le cadre d'un scrutin uninominal à un tour.

Enfin, la commission a adopté l'amendement COM-20 rectifié de Laurence Harribey prévoyant, d'une part, le retour à un délai de trois mois pour la désignation complémentaire en cas de vacance d'un membre magistrat au CSM et, d'autre part, que le nombre de candidats sur la liste serait porté de trois à quatre personnes pour faciliter la suppléance en cas d'éventuelles vacances.

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10
Disposition diverses relatives à la déontologie des magistrats
et à la dématérialisation de la gestion de leur dossier administratif

L'article 10 étend premièrement la liste des magistrats soumis à l'obligation de dépôt d'une déclaration d'intérêts, réparant ainsi une omission, et, afin de tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, circonscrit l'obligation de dépôt d'une déclaration patrimoniale aux seuls membres du Conseil supérieur de la magistrature.

Deuxièmement, il revient sur l'exigence d'un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés pour procéder à la gestion dématérialisée des dossiers administratifs des magistrats. S'il s'agissait d'une obligation lors du lancement des travaux correspondants en 2016, tel n'est en effet plus le cas depuis l'entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données.

L'article 10 procède enfin à des ajustements rédactionnels des dispositions statutaires relatives aux conditions de nomination des magistrats en juridiction ou à l'inspection générale de la justice. La commission a adopté cet article, sous réserve d'une précision rédactionnelle.

1. Les règles déontologiques applicables aux magistrats : la nécessité de tirer les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel

La loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a profondément rénové les règles déontologiques applicables aux plus hauts responsables publics, principalement en les soumettant à une double obligation déclarative visant à prévenir, détecter et, cas échéant, traiter les situations de conflit d'intérêts.

La première de ces obligations concerne la déclaration d'intérêts, remise exclusivement en début de mandat ou de fonction à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), tandis que la seconde concerne la déclaration de situation patrimoniale^97(*), remise en début et en fin de mandat ou de fonctions. Cette dernière déclaration fait l'objet d'un contrôle par la HATVP, dont l'objectif est de repérer des situations où l'exercice du mandat ou des fonctions visées aurait engendré un enrichissement anormal susceptible de révéler des faits pénalement répréhensibles. Le nombre de responsables publics soumis à ces obligations déclaratives est allé croissant au fil des ans et s'élève aujourd'hui à environ 18 000^98(*).

La loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature a assuré la transposition aux magistrats de ces nouvelles obligations déclaratives.

1.1. Les dispositions relatives à la déclaration d'intérêts

Conformément à l'article 7-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature tel que modifié par la loi précitée, les magistrats doivent remettre, selon les cas au chef de juridiction ou au chef de cour et dans les deux mois suivant leur installation, une déclaration « exhaustive, exacte et sincère » de leurs intérêts. Cette déclaration peut faire l'objet d'une transmission pour avis au collège de déontologie en cas de doute sur une potentielle situation de conflit d'intérêt. Sa remise donne lieu à un entretien déontologique entre le magistrat et l'autorité à laquelle la déclaration a été remise et est par la suite annexée au dossier administratif du premier. Toute modification substantielle des intérêts doit être suivie d'une nouvelle déclaration. La sanction prévue en cas d'absence de déclaration ou de déclaration mensongère est de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

Il convient de relever que le projet de loi organique initial se bornait à prévoir un entretien déontologique. La création d'une obligation de déclaration d'intérêts applicable aux magistrats est une initiative de François Pillet^99(*), rapporteur pour la commission des lois, qui a estimé qu'elle donnerait davantage « de consistance, d'objectivité et de conséquences éventuelles à cet entretien déontologique »^100(*).

L'article 10 vise à combler un angle mort de ce dispositif en rajoutant dans la liste des magistrats soumis à l'obligation de déclaration d'intérêts les magistrats du siège et du parquet près le tribunal supérieur d'appel, le président et le procureur de la République près un tribunal de première instance situé dans le ressort de ce tribunal, le président et le procureur de la République près un tribunal supérieur d'appel ainsi que les inspecteurs généraux et les inspecteurs de la justice.

La commission a approuvé cette correction de la liste des magistrats soumis à déclaration d'intérêt, tout en adoptant un amendement COM-57 des rapporteurs de nature rédactionnelle.

1.2. Les dispositions relatives à la déclaration de situation patrimoniale

L'article 24 de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 adopté par le Parlement prévoyait également de soumettre les seuls magistrats exerçant les plus hautes fonctions^101(*) à l'obligation d'adresser au président de la HATVP, dans les deux mois suivant leur installation et dans les deux mois suivant la cessation de leurs fonctions, une déclaration de situation patrimoniale. Pour ce faire, la loi organique introduisait un nouvel article 7-3 à l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 précitée.

La commission des lois s'était montrée réservée sur le périmètre d'un dispositif limité à de « hauts magistrats qui, pour l'essentiel, ne sont quasiment jamais confrontés à des tentatives d'influence ou de corruption dans leurs fonctions juridictionnelles, sauf éventuellement s'ils sont amenés à désigner un magistrat pour traiter telle ou telle affaire ou exercer telles fonctions, en supposant que ce magistrat lui-même serait soumis à des influences »^102(*). Considérant irréaliste, et potentiellement inconstitutionnel, d'étendre cette obligation à l'ensemble des magistrats, elle avait néanmoins fait le choix de n'y soumettre que les magistrats exerçant une autorité hiérarchique au sein d'une juridiction^103(*).

Le I du nouvel article 7-3 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 précitée a néanmoins été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016. Celui-ci a considéré que le législateur avait méconnu le principe d'égalité en limitant l'obligation de déclaration de situation patrimoniale aux seuls chefs de cour et de juridiction. Dans le détail, le Conseil constitutionnel a jugé que « au regard des exigences de probité et d'intégrité qui pèsent sur les magistrats exerçant des fonctions juridictionnelles et de l'indépendance qui leur est garantie dans cet exercice, en restreignant l'obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale aux seuls [chefs de cour et de juridiction], le législateur [avait] institué une différence de traitement qui est sans rapport avec l'objectif poursuivi par la loi ». Sont néanmoins restés en vigueur les II à VIII dudit article 7-3 qui définissent notamment la liste des biens devant figurer dans la déclaration, leur méthode d'évaluation, les modalités de remise d'une déclaration complémentaire, les pouvoirs de la HATVP ainsi que les sanctions pénales associées à la méconnaissance des dispositions relatives à cette obligation de déclaration patrimoniale. Du fait d'un renvoi opéré par l'article 10-1-2 de la loi organique du 5 février 1994, ces derniers demeurent en effet applicables aux membres du Conseil supérieur de la magistrature.

L'article 10 tire les conséquences de cette jurisprudence en supprimant dans l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 toute référence à l'obligation de déclaration de situation patrimoniale, y compris celles des dispositions qui étaient encore applicables aux membres du CSM et qui sont transférées à l'article 10-1-2 de la loi organique du 5 février 1994.

La commission souligne que le choix du Gouvernement de ne pas généraliser l'obligation de déclaration de situation patrimoniale à l'ensemble des magistrats pourrait être discuté au regard de la décision du Conseil constitutionnel précitée, qui pourrait être interprétée comme invitant au contraire à une telle généralisation. Elle a adopté ces dispositions sans modifications, tout en procédant aux coordinations nécessaires dans la loi ordinaire^104(*).

2. La gestion dématérialisée des dossiers administratifs des magistrats : aligner la procédure applicable sur les exigences européennes en matière de protection des données

La dématérialisation de la gestion du dossier administratif des magistrats est un projet ancien, dont la mise en oeuvre s'est heurtée à des difficultés récurrentes et n'est toujours pas achevée. Alors que leur gestion sur support électronique a été autorisée dès la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 précitée, les dossiers administratifs des magistrats sont encore à ce jour tenus dans une version papier et les magistrats peuvent seulement en consulter une version numérisée à partir de leur « espace mobilité ».

L'article 12-2 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 dispose que la gestion sur support du dossier des magistrats est réalisée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Ce décret n'a pas été publié depuis lors. Dans l'étude d'impact, le Gouvernement explique ce retard par la nécessité d'opérer « des travaux particulièrement complexes et nombreux, au regard des problématiques posées dans le domaine de l'informatique et des libertés ainsi qu'en matière de création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel, eu égard aux spécificités propres au dossier des magistrats, compte tenu de leur statut »^105(*).

Si un projet de décret a finalement été soumis au Conseil d'État en 2022, celui-ci a émis un avis défavorable^106(*). Dans cet avis, le Conseil d'État constatait « qu'à elles seules les dispositions du projet ne [permettraient] pas de donner un cadre légal à la gestion sur support informatique des dossiers des magistrats, ni de régulariser la situation actuelle au regard des règles sur la protection des données personnelles, ni davantage de déployer le dispositif en prenant racine, [...] sur le décret n° 2013-626 du 16 juillet 2013 autorisant un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé Harmonie relatif à la gestion des ressources humaines du ministère de la justice, qui appelle lui-même une mise en conformité préalable avec le cadre légal de la gestion des données ». Le Conseil d'État relevait toutefois également que le droit des données à caractère personnel avait connu de profondes évolution à la suite de l'entrée en vigueur du règlement général pour la protection des données en avril 2016 et, qu'en conséquence, le traitement de données requis pour procéder à la dématérialisation de la gestion du dossier administratif des magistrats n'entraient plus dans la catégorie de ceux devant être autorisés par un décret en Conseil d'État pris après avis de la CNIL. Les données traitées n'auraient en effet pas de caractère « sensible » au sens de l'article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

L'article 10 tire les conséquences de ce dernier point et substitue à la mention à un décret en Conseil d'État pris après avis de la CNIL dans l'article 12-2 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 un renvoi à caractère général aux conditions définies par la loi.

La commission a adopté cette disposition sans modification dans la mesure où elle se borne à tirer les conséquences logiques d'une modification de la législation des données à caractère personnel intervenue postérieurement au lancement du projet de dématérialisation. Dans son avis relatif au projet de loi organique, le Conseil d'État n'a par ailleurs soulevé aucune observation sur ce point.

En outre, la commission a considéré que cette modification procédurale accélérerait la finalisation d'un projet entamé il y a sept ans et attendu de longue date par les magistrats. Selon les informations communiquées par la direction des services judiciaires au cours de son audition, un délai de 12 à 18 mois serait à prévoir avant le déploiement du dispositif. La commission se montrera vigilante quant au respect de cette échéance.

3. Des dispositions régissant les conditions de nomination des magistrats en juridiction ou à l'inspection générale de la justice dont la rédaction doit être adaptée à la marge

L'article 10 comprend par ailleurs diverses dispositions complétant premièrement l'article 15 de la loi organique du 5 février 1994 précitée relatif aux modalités de nomination aux emplois pourvus sur proposition du CSM afin de mentionner les présidents d'un tribunal de première instance et d'un tribunal supérieur d'appel^107(*).

Il comprend également une série de disposition modifiant ceux des articles de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 dont la rédaction devait être adaptée afin de tirer les conséquences de la création de la profession de commissaire de justice depuis 2016^108(*), de la disparition de la profession d'avoué depuis 2012^109(*) et du changement de dénomination des inspecteurs adjoints des services judiciaires en inspecteurs généraux de la justice en 2016^110(*).

Ces dispositions n'appellent pas d'observation particulière et la commission les a adoptées sans modification.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
Expérimentation d'un concours spécial de recrutement pour l'auditorat

L'article 11 tend à prévoir, à titre expérimental, l'ouverture d'un concours spécial de recrutement pour les auditeurs de justice destiné aux étudiants de formations dites « prépas Talents ».

Favorable au renforcement de la diversité de recrutement des auditeurs de justice, la commission a adopté l'article sous réserve d'une modification rédactionnelle.

1. Le dispositif proposé : favoriser la diversité de recrutement des auditeurs de justice par l'ouverture d'un concours spécial

Le corps judiciaire pâtit aujourd'hui d'un relatif défaut d'ouverture et de représentativité du corps social, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Catégorie socio-professionnelle
des pères des magistrats en 2019

Source : Mission de recherche droit et justice,
Yoann Demoli et Laurent Willemez, juin 2019^111(*)

Ainsi, en 2019, sur 100 magistrats, 63 environ avaient un père issu de groupes sociaux favorisés (chef d'entreprise de plus de 10 salariés, profession libérale, cadre ou profession intellectuelle supérieure). À l'inverse, les magistrats sont rarement issus des classes moyennes ou populaires, qu'il s'agisse d'enfant de professionnels indépendants (4,6 % ont ainsi un père agriculteur exploitant, artisan ou commerçant) ou de salariés (11,7 % ont ainsi un père ouvrier ou employé).

Bien que le recrutement social des magistrats tende « à se démocratiser, bien que de façon contenue »^112(*), il demeure très similaire - voire plus défavorable à certaines classes moyennes ou populaires - à celui d'autres grandes écoles constituant des viviers de recrutement pour le service public, en particulier s'agissant des auditeurs de justice effectuant leur scolaire à l'École nationale de la magistrature (ENM), comme le montre le tableau ci-dessous.

Comparaison de l'origine sociale dans diverses grandes écoles

Source : Mission de recherche droit et justice,
Yoann Demoli et Laurent Willemez, juin 2019^113(*)

Si les recrutements dits « latéraux » - hors du cadre de l'auditorat - permettent de diversifier le recrutement social du corps judiciaire, l'auditorat et, en son sein, le premier concours - destiné aux étudiants -, demeurent une voie privilégiée d'accès au corps (au 1^er janvier 2023, 75,2 % des membres du corps étaient issus de l'un des trois concours conduisant à l'auditorat, l'écrasante majorité - 68,5 % du total du corps - étant issue du premier concours) qui semble constituer un frein à la diversité sociale au sein du corps, comme le montre le tableau ci-dessous.

Source : étude d'impact du projet de loi

Un tel constat n'a donc pas connu d'évolution favorable significative, malgré l'ouverture de classes préparatoires intégrées^114(*), dites « prépas Talent ». Selon l'étude d'impact, entre leur création en 2008 et 2021, ces classes préparatoires ont permis le recrutement de 167 auditeurs de justice, soit 26,6 % des élèves qu'elles ont formés. Néanmoins, comme le relève l'étude d'impact, l'efficacité de ce dispositif semble aujourd'hui moindre : « au sein de la promotion 2023, composée de 380 auditeurs de justice dont 233 issus du premier concours, seulement 11 auditeurs sont issus des classes préparatoires de l'ENM, représentant seulement 5 % des auditeurs de justice du premier concours. » Encourageants, ces premiers résultats semblent donc insuffisants au regard de la promotion de l'égalité des chances et de la nécessité d'une justice aussi représentative que possible.

Afin de répondre à cet état de fait, constaté plus généralement dans l'accès à la haute fonction publique, le rapport rendu par Frédéric Thiriez relatif à la haute fonction publique en 2020 avait proposé la création d'un concours spécial, « voie d'accès "égalité des chances" », dans une proportion néanmoins « très minoritaire » du recrutement, de l'ordre de 10 à 15 % du total des postes ouverts^115(*).

En conséquence, l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public a prévu l'organisation, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2024, de concours externes spéciaux ouvert aux personnes ayant suivi, dans les quatre années précédant l'année d'ouverture du concours, « un cycle de formation préparant à l'un ou plusieurs des concours externes d'accès à ces écoles, accessible au regard de critères sociaux, et à l'issue d'une procédure de sélection ». Le décret n° 2021-239 du 3 mars 2021 instituant des modalités d'accès à certaines écoles de service public et relatif aux cycles de formation y préparant prévoit la liste des écoles concernées par le dispositif^116(*), dont l'École nationale de la magistrature ne fait pas partie, eu égard notamment au caractère organique de dispositions ouvrant un concours de recrutement au sein du corps judiciaire.

En conséquence et parallèlement, le dispositif prévu à l'article 11 prévoit, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2026, un concours spécial de recrutement des auditeurs de justice, modelé sur le premier concours.

Le dispositif proposé présente ainsi de nettes similitudes avec les dispositifs régissant actuellement ces concours spéciaux :

- la durée de l'expérimentation est d'environ trois ans ;

- le vivier des candidats est composé des personnes ayant suivi, dans les quatre années précédant l'année d'ouverture du concours, « un cycle de formation préparant à l'un ou plusieurs des concours externes d'accès à ces écoles, accessible au regard de critères sociaux, et à l'issue d'une procédure de sélection » ;

- le jury, les programmes et les épreuves sont identiques à ceux du concours externe de référence ;

- le nombre maximal de places offertes ne peut dépasser 15 % du concours externe de référence.

Un rapport d'évaluation devra être remis au Parlement six mois au plus tard avant le terme de l'expérimentation, sur cette dernière.

2. La position de la commission : un dispositif à même de mieux garantir l'ouverture du corps judiciaire tout en garantissant la qualité du recrutement

La commission s'est prononcée en faveur de ce dispositif, dont il lui a semblé qu'il parvenait à un équilibre satisfaisant entre le renforcement de la représentativité du corps et l'exigence d'un niveau élevé de recrutement au recrutement, garantie de la qualité des décisions judiciaires.

La commission a été particulièrement attentive à ce que les jurys, programmes et épreuves soient identiques à ceux du premier concours. Comme dans le cas des autres concours spéciaux en cours d'expérimentation^117(*), cette condition semble de nature à garantir la qualité du recrutement.

La commission a en conséquence adopté l'article, sous réserve d'une modification rédactionnelle apportée par l'amendement COM-60 des rapporteurs.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
Dispositions transitoires et d'entrée en vigueur

L'article 12 tend à prévoir l'entrée en vigueur et les dispositions transitoires rendues nécessaires par les articles du présent projet de loi organique.

Outre une clarification rédactionnelle, la commission a adopté l'article en portant de quatre à trois ans la durée du moratoire sur les quotas de recrutement par concours professionnel, en lien avec sa position sur l'article 1^er.

Les dispositions transitoires et d'entrée en vigueur n'ont, dans leur ensemble, pas appelé de remarque particulière de la part de la commission. Celle-ci a néanmoins adopté trois amendements, liés notamment à sa position sur les articles 1^er et 3 du présent projet de loi.

À titre principal, l'amendement COM-61, adopté à l'initiative des rapporteurs, tend à prévoir que le moratoire sur les quotas de recrutement au titre des concours professionnels est ramené de quatre à trois ans. Un tel moratoire serait de nature à déstabiliser la structure du corps pourtant prévue par le projet de loi organique alors que l'essentiel des recrutements est supposé avoir lieu jusqu'à l'exercice 2027. Dans ces conditions, il est prévu de ramener ce moratoire à trois ans au lieu de quatre.

L'amendement COM-62, adopté à l'initiative des rapporteurs, tend quant à lui à prévoir des mesures transitoires liées à l'amendement des rapporteurs à l'article 3. Enfin, l'amendement COM-63 des rapporteurs, procède à une coordination.

.

---

* ¹⁰ Article 17 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* ¹¹ 1° de cet article 17.

* ¹² 2° de cet article 17.

* ¹³ 3° de cet article.

* ¹⁴ Deuxième alinéa de l'article 16 du décret n°72-355 du 4 mai 1972 relatif à l'École nationale de la magistrature.

* ¹⁵ Article 21-1 de l'ordonnance précitée.

* ¹⁶ 1° de l'article 22 de l'ordonnance précitée.

* ¹⁷ 2° du même article.

* ¹⁸ 3° du même article.

* ¹⁹ 1° de l'article 23 de l'ordonnance précitée.

* ²⁰ Article 40 de l'ordonnance précitée.

* ²¹ Article 33 de l'ordonnance précitée.

* ²² Voir le commentaire de l'article 12.

* ²³ Circulaire n° 5794-SG du Premier ministre aux ministres et secrétaires d'État relative à la gestion des cadres et au management dans la fonction publique de l'État, 10 juin 2015.

* ²⁴ Dont le régime juridique est prévu aux articles 2 à 6 du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l'État.

* ²⁵ Voir à cet égard l'article 2 du décret n° 2022-720 du 27 avril 2022 relatif aux évaluations prévues par l'article L. 412-2 du code général de la fonction publique. Pour plus de détails sur les modalités d'organisation de ces évaluations, voir la circulaire n° 6346-SG du 20 avril 2022 relative aux lignes directrices de gestion interministérielle.

* ²⁶ Décret n°2006-1482 du 29 novembre 2006 relatif au Conseil supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation.

* ²⁷ Aux termes du quatrième alinéa de l'article 37 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* ²⁸ Aux termes du troisième alinéa de l'article 38-1 de la même ordonnance.

* ²⁹ Rapport du comité des États généraux de la justice, avril 2022, p. 119.

* ³⁰ La quatrième chambre de la Cour des comptes relève souvent le déficit de pilotage et les insuffisances de la gouvernance des services judiciaires. Voir par exemple la note structurelle « Améliorer la gestion du service public de la justice » publiée en octobre 2021, qui relevait : « La justice, confrontée à de nombreuses réformes sur son coeur de métier, doit pouvoir compter sur ses capacités d'organisation et de gestion pour anticiper les changements, les conduire et les évaluer. Cela implique de rediriger une partie de l'attention et des énergies du ministère des réformes de fond vers l'amélioration de la gestion ».

* ³¹ Rapport du comité des états généraux de la justice précité, p. 84.

* ³² Voir la seconde phrase du troisième alinéa de l'article 12-1 de l'ordonnance statutaire précitée.

* ³³ Les articles 15 et 16 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, relatifs à la nomination respectivement des chefs de juridiction et de cour au siège et au parquet, ne font aucune mention de tels critères.

* ³⁴ Conformément à la recommandation formulée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi organique.

* ³⁵ Rapport précité, p. 120 : « Après en avoir délibéré, le comité relève qu'il est indispensable de dissocier l'autorité chargée de proposer les nominations de celle qui procède à l'évaluation. »

* ³⁶ La charte de déontologie du CSATE prévoit ainsi : « L'évaluation est menée par une institution indépendante de l'autorité gestionnaire ». Document consultable à l'adresse suivante : https://www.interieur.gouv.fr/ministere/organisation/conseil-superieur-de-lappui-territorial-et-de-levaluation.

* ³⁷ Conformément à la recommandation formulée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi organique.

* ³⁸ Article 2 de la loi organique n° 80-844 du 29 octobre 1980 relative au statut de la magistrature.

* ³⁹ Il s'agit, par ordre alphabétique des cours d'appel suivantes : Agen, Amiens, Basse-Terre, Bastia, Besançon, Bourges, Caen, Cayenne, Chambéry, Fort-de-France, Grenoble, Limoges, Metz, Nîmes, Nouméa, Orléans, Papeete, Pau, Poitiers, Reims, Riom et Rouen.

* ⁴⁰ Rapport du comité des États généraux de la justice, p. 119.

* ⁴¹ Pour une durée maximale de fonctions de dix ans.

* ⁴² La jurisprudence constitutionnelle dégage ces principes tant de l'article 64 de la Constitution - consacrant l'indépendance de l'autorité judiciaire - que de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen - relatif à la séparation des pouvoirs.

* ⁴³ Conseil constitutionnel, 24 octobre 2014, décision n° 2014-423 QPC, cons. 9, consultable à l'adresse suivante : https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2014/2014423QPC.htm.

* ⁴⁴ Rapport d'activité pour 2022 du Conseil supérieur de la magistrature, p. 36, consultable à l'adresse suivante : http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/publications/rapports-annuels-dactivite.

* ⁴⁵ Rapport n° 75 (2000-2001) relatif au projet de loi organique relatif à la carrière des magistrats de Pierre Fauchon, fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 novembre 2000, p. 13, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l00-075/l00-075.html.

* ⁴⁶ Rapport annuel pour 1999 du Conseil supérieur de la magistrature, cité par le rapport de Pierre Fauchon précité.

* ⁴⁷ Le principe d'inamovibilité des magistrats du siège n'est ainsi pas absolu. D'une part, les magistrats du siège - à l'exception de ceux exerçant des fonctions spécialisées - sont affectés au sein de la juridiction « en tenant compte des nécessités du service » (Conseil d'État, 24 octobre 2001, req n° 203803, inédit au recueil Lebon). D'autre part, si l'évolution de carrière n'est pas une obligation, elle est en tout état de cause à l'effectuation de certaines mobilités géographiques et fonctionnelles et l'occupation de certaines fonctions est depuis la loi organique n° 2001-539 du 25 juin  001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature limité dans le temps (7 ans pour les chefs de juridiction, 10 ans pour les fonctions spécialisées). Enfin, le statut de magistrat placé et le recours à la délégation constituent des tempéraments au principe d'inamovibilité des magistrats du siège.

* ⁴⁸ L'étude d'impact du projet de loi rappelle (p. 149) que la mutation sans consentement de magistrats du parquet dans l'intérêt du service « n'a été mise en oeuvre qu'à trois reprises au cours des dix dernières années ». Au surplus, le Conseil supérieur de la magistrature exerce, par les avis qu'il rend sur les projets de nomination, un contrôle, complété le cas échéant par celui du Conseil d'État, garantissant en particulier qu'une telle mutation ne présente pas le caractère d'une sanction disciplinaire (voir Conseil d'État, 27 mars 2015, req. n° 381902, cons. 2).

* ⁴⁹ Le Conseil constitutionnel a ainsi estimé, pour la première fois en 1992, « que dans l'exercice de sa compétence, le législateur organique doit se conformer aux règles et principes de valeur constitutionnelle ; qu'en particulier, doivent être respectés, non seulement le principe de l'indépendance de l'autorité judiciaire et la règle de l'inamovibilité des magistrats du siège, comme l'exige l'article 64 de la Constitution, mais également le principe d'égalité de traitement des magistrats dans le déroulement de leur carrière, qui découle de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen » (Conseil constitutionnel, décision n° 92-305 DC du 21 février 1992, cons. 7).

* ⁵⁰ Le rapport n° 46 (1979-1980) de Jacques Thyraud fait au nom de la commission des lois soulignait ainsi (p. 13) que « les auteurs du projet ont compris ce qu'il y aurait de malsain à laisser se constituer un corps de magistrats spécialisés pendant toute leur carrière dans des fonctions de remplaçants. Il est donc prévu qu'après un certain délai (deux ans dans le texte initial ou un an dans le texte adopté par l'Assemblée Nationale), ces magistrats seront en droit , sur leur demande, d'être nommés dans un poste stable d'une juridiction. »

* ⁵¹ Cour des comptes, référé n° S2017-3359 relatif aux services du ministère de la justice dans les départements d'outre-mer.

* ⁵² Rapport d'information n° 114 (2021-2022) de François-Noël Buffet, Stéphane Le Rudulier, Alain Marc et Thani Mohamed Soilihi, fait au nom de la commission des lois, déposé le 27 octobre 2021, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r21-114/r21-114.html.

* ⁵³ Rapport d'information n° 337 (2019-2020) de Philippe Bas, Mathieu Darnaud, Jean-Luc Fichet, Sophie Joissains et Thani Mohamed Soilihi, fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 février 2020, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r19-337/r19-337.html.

* ⁵⁴ Voir le premier alinéa de l'article 64 de la Constitution.

* ⁵⁵ Voir notamment Conseil d'État, 27 mars 2015, req. n° 381902, cons. 2.

* ⁵⁶ L'étude d'impact du projet de loi rappelle (p. 149) que la mutation sans consentement de magistrats du parquet dans l'intérêt du service « n'a été mise en oeuvre qu'à trois reprises au cours des dix dernières années ». Pour un exposé plus détaillé des règles enserrant la mobilité des magistrats judiciaires, voir le commentaire de l'article 4.

* ⁵⁷ Décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, cons. 1.

* ⁵⁸ Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, cons. 4.

* ⁵⁹ Le décret n° 62-138 du 2 février 1962 relatif à l'organisation judiciaire dans les départements de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Réunion (consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000495537) prévoyait en son article 5 des modalités particulières d'application de l'ordonnance statutaire à ces territoires permettant notamment au premier président ou au procureur général selon le cas de déléguer, « selon les besoins du service », « des juges des tribunaux d'instance et de grande instance pour exercer des fonctions judicaires dans les tribunaux du ressort de la cour d'appel » ou des magistrats du parquet général ou du parquet d'un tribunal de grande instance « pour tenir les fonctions de ministère public près les tribunaux du ressort de la cour d'appel » respectivement, pour une durée ne pouvant excéder quatre mois (renouvelable une fois par le garde des sceaux pour le siège, renouvelable et allongeable par le garde des sceaux pour le parquet).

* ⁶⁰ Issue d'une proposition de Jean-Jacques Hyest, la loi n° 91-1258 du 17 décembre 1991 conférant aux chefs de cour le pouvoir de déléguer des magistrats du siège de la cour d'appel pour exercer des fonctions judiciaires dans les tribunaux du ressort de la cour d'appel a notamment élargi les facultés déjà prévues de délégation, alors codifiées aux articles R. 213-27 (pour le siège) et R. 213-28 (pour le parquet) du code de l'organisation judiciaire aux présidents de chambre ou des conseillers de cour d'appel ; ce faisant, elle a également élevé au niveau législatif ces dispositions réglementaires et encadré cette faculté, notamment en subordonnant de telles délégations à des cas précis (vacance d'emploi, empêchement, nécessité de renforcer d'une manière temporaire et immédiate certaines juridictions du premier degré pour assurer le traitement du contentieux dans un délai raisonnable) en lieu et place de la notion, relativement vague de « besoins du service ».

* ⁶¹ Voir l'article 1^er de la loi n° 91-1258 précitée.

* ⁶² Par l'adoption de l'amendement n° CL753 de Jean Terlier.

* ⁶³ Par l'adoption de l'amendement n° 1473 de Jean Terlier.

* ⁶⁴ Par l'adoption des amendements COM-195 et COM-196 d'Yves Détraigne et François-Noël Buffet, rapporteurs.

* ⁶⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, cons. 387.

* ⁶⁶ L'article 137-1-1 serait ainsi transféré, pour la majeure partie de ses dispositions, au sein d'un nouvel article L.O. 213-10-1 du code de l'organisation judiciaire.

* ⁶⁷ Il s'agit du dispositif de mutualisation des fonctions de magistrats du parquet, anciennement prévues à l'article R. 122-4 du code de l'organisation judiciaire et désormais prévues à l'article L.O 122-7 du même code, du dispositif de délégation des fonctions du procureur général auprès de la chambre d'appel à Mayotte à un magistrat du parquet général (lorsque la délégation s'effectue à un magistrat du parquet du tribunal judiciaire, l'accord de ce dernier est requis), ainsi que du dispositif de suppléance de magistrats en première instance par le président du tribunal supérieur d'appel.

* ⁶⁸ Le décret n° 2017-712 du 2 mai 2017 relatif à l'exercice du droit syndical dans la magistrature dispose dans son article 2 que le taux minimal prévu par le II de l'article 10-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 susvisée pour déterminer le caractère représentatif d'une organisation syndicale de magistrats est fixé à 6 % des suffrages exprimés lors de l'élection du collège de magistrats mentionné à l'article 13-1 de la même ordonnance.

* ⁶⁹ Les accords peuvent porter sur les domaines suivants :

1° Les conditions et l'organisation du travail, notamment les actions de prévention dans les domaines de l'hygiène, de la sécurité et de la santé au travail ;

2° La qualité de vie au travail, les modalités des déplacements entre le domicile et le travail ainsi que les impacts de la numérisation sur l'organisation et les conditions de travail ;

3° L'accompagnement social des mesures de réorganisation des services ;

4° La mise en oeuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique, de la préservation des ressources et de l'environnement et de la responsabilité sociale des organisations ;

5° L'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

6° La promotion de l'égalité des chances, la reconnaissance de la diversité et la prévention des discriminations dans l'accès aux emplois et la gestion des carrières ;

7° L'insertion professionnelle, le maintien dans l'emploi et l'évolution professionnelle des personnes en situation de handicap ;

8° L'apprentissage ;

9° L'action sociale ;

10° La protection sociale complémentaire.

* ⁷⁰ Décision n° 2002-461 du 29 août 2002, Loi d'orientation et de programmation pour la justice.

* ⁷¹ Ajout opéré à l'initiative du rapporteur Jean-René Lecerf lors de l'examen du projet de loi relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution, en 2010.

* ⁷² L'on pense notamment au devoir de réserve des magistrats, prévu à l'article 10.

* ⁷³ Pour un exemple récent de manquement au devoir de réserve ayant constitué une faute - résultant en l'espèce en une sanction de retrait de l'honorariat -, voir la décision n° 261-5/2023 du Conseil supérieur de la magistrature, consultable à l'adresse suivante : http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/missions/discipline/s261-52023.

* ⁷⁴ Pour un exemple de manquement au devoir de respect du secret des délibérations ayant constitué une faute - résultant en l'espèce en une sanction de mise à la retraite d'office -, voir la décision n° 231 rendue le 22 janvier 2019 par le Conseil supérieur de la magistrature, consultable à l'adresse suivante : http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/missions/discipline/s231.

* ⁷⁵ Second alinéa de l'article 46 de l'ordonnance statutaire.

* ⁷⁶ De 1958 à 2001, c'était d'ailleurs l'unique autorité pouvant engager la procédure disciplinaire.

* ⁷⁷ Depuis la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001.

* ⁷⁸ Article 49 de l'ordonnance statutaire, en application du sixième alinéa de l'article 65 de la Constitution.

* ⁷⁹ Article 59 de l'ordonnance statutaire, en application du septième alinéa de l'article 65 de la Constitution.

* ⁸⁰ Rapport du comité des états généraux de la justice, p. 109.

* ⁸¹ Avis au Président de la République du Conseil supérieur de la magistrature, 24 septembre 2021, p. 10.

* ⁸² « Les Français et la justice », sondage IFOP, septembre 2019.

* ⁸³ 53 % des Français déclaraient ainsi, en septembre 2021, n'avoir pas confiance dans la justice. Voir « Le rapport des Français à la justice », sondage CSA pour l'Agora de la justice, Sénat, septembre 2021, p. 16.

* ⁸⁴ « Le rapport des Français à la justice », sondage CSA pour l'Agora de la justice, Sénat, septembre 2021, p. 31.

* ⁸⁵ Avis précité, p. 28.

* ⁸⁶ Rapport n° 119 (2015-2016) de François Pillet relatif au projet de loi organique relatif à l'indépendance et l'impartialité des magistrats et à l'ouverture de la magistrature sur la société, fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 octobre 2015, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l15-119/l15-119.html.

* ⁸⁷ Deux CAR ont été mises en place pour les plaintes concernant les magistrats du siège ; une CAR a été mise en place pour le parquet.

* ⁸⁸ Voir le rapport annuel du CSM pour 2022, p. 47.

* ⁸⁹ Dans son avis, le CSM proposait ainsi « de réécrire le premier alinéa de l'article 43 afin de le rendre plus lisible. Il s'agirait ainsi : d'intégrer explicitement une liste des devoirs de l'état de magistrat résultant du statut : l'indépendance, l'impartialité, l'intégrité et la probité, la loyauté, la conscience professionnelle, la dignité, le respect et l'attention portée à autrui, la réserve et la discrétion ; d'y ajouter les références aux obligations découlant d'autres dispositions du statut et faisant partie des devoirs de l'état du magistrat mais n'étant pas intégrés aux principes précités (en particulier les déclarations d'intérêts et les incompatibilités) ; de maintenir la référence au manquement à l'honneur mais de supprimer celle à la délicatesse, idée déjà contenue dans les notions de respect et d'attention portée à autrui, lesquelles emportent nécessairement le respect dû aux justiciables, qu'il n'y a donc pas lieu de citer expressément. Par ailleurs, la formulation actuelle du serment ne contient que les références à la conscience professionnelle, à la dignité et à la loyauté. S'y ajoute seulement le respect du secret des délibérations. Cette formulation paraît assez pauvre au regard des devoirs de l'état de magistrat et des valeurs qui doivent le guider. Le Conseil propose en conséquence de le réécrire comme suit : « Je jure de remplir mes fonctions avec indépendance et impartialité, de me comporter en tout comme un magistrat digne, intègre et loyal, de porter attention à autrui, de respecter le secret professionnel et celui des délibérations ». »

* ⁹⁰ Article 5 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.

* ⁹¹ Article 5-1 de la même loi.

* ⁹² Pour les catégories de magistrats représentant la hiérarchie judiciaire, voir les 1°, 2° et 3° des articles 1^er et 2 de la même loi.

* ⁹³ À partir du tableau issu du rapport n° 674 (2012-2013) de Jean-Pierre Michel relatif au projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, déposé au nom de la commission des lois le 19 juin 2013, p. 42, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l12-674/l12-674.html.

* ⁹⁴ Étude d'impact du projet de loi.

* ⁹⁵ Comité des états généraux de la justice, op. cit., p. 113.

* ⁹⁶ Celle-ci a ainsi estimé, dans un document de septembre 2022, que « ce système a le double avantage de reposer sur le maillage traditionnel des cours et de permettre l'élection de magistrats dont la valeur professionnelle et éthique est reconnue localement par leurs pairs ». Cette position a été réitérée auprès des rapporteures.

* ⁹⁷ Certains élus et responsables publics était néanmoins déjà soumis à un mécanisme de cette nature en application de la loi organique n° 88-226 et la loi ordinaire n° 88-227 du 11 mars 1988 relatives à la transparence financière de la vie politique.

* ⁹⁸ Site internet de la HATVP.

* ⁹⁹ Amendement COM-31, adopté lors de l'examen du projet de loi organique en commission.

* ¹⁰⁰ Rapport n° 119 (2015-2016) de M. François PILLET, déposé le 28 octobre 2015 sur le projet de loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature, commentaire de l'article 24.

* ¹⁰¹ Étaient concernés le premier président et les présidents de chambre de la Cour de cassation, le procureur général et les premiers avocats généraux près la Cour de cassation, les premiers présidents des cours d'appel, les procureurs généraux près les cours d'appel, les présidents des tribunaux de première instance et les procureurs de la République près les tribunaux de première instance.

* ¹⁰² Rapport n° 119 (2015-2016) de M. François Pillet, déposé le 28 octobre 2015 sur le projet de loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature, commentaire de l'article 24.

* ¹⁰³ Amendement COM-32 du rapporteur François Pillet, adopté lors de l'examen du projet de loi organique en commission et intégrant les présidents et les procureurs près les tribunaux de première instance dans la liste des magistrats soumis à obligation de déclaration de situation patrimoniale.

* ¹⁰⁴ Voir commentaire de l'article 26 bis du projet de loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027

* ¹⁰⁵ Étude d'impact, p. 386.

* ¹⁰⁶ Conseil d'État, section de l'intérieur, avis n° 405240 du 24 mai 2022. Extraits présentés dans l'étude d'impact (p. 387).

* ¹⁰⁷ Par coordination avec le nouvel article 36 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 introduit par l'article 2 du présent projet de loi organique

* ¹⁰⁸ Modification des articles 9-1 et 32.

* ¹⁰⁹ Modification de l'article 32.

* ¹¹⁰ Modification des articles 37 et 38-1.

* ¹¹¹ Yoann Demoli et Laurent Willemez, « L'âme du corps, la magistrature française dans les années 2010 : morphologie, mobilité et conditions de travail », Mission de recherche droit et justice, juin 2019, p. 25-27, consultable à l'adresse suivante : http://www.gip-recherche-justice.fr/publication/la-profession-de-magistrat-dans-les-annees-2010-morphologie-du-groupe-representations-du-metier-et-conditions-de-travail/.

* ¹¹² Ibidem.

* ¹¹³ Ibidem.

* ¹¹⁴ Elles sont au nombre de six : Paris, Douai, Bordeaux, Lyon, Orléans, Besançon.

* ¹¹⁵ Suivant ainsi la recommandation formulée par le Conseil d'État dans un avis du 27 septembre 2018.

* ¹¹⁶ Les cinq écoles concernées sont : l'École nationale d'administration, l'Institut national des études territoriales (les formations « Talent » étant alors organisées par le CNFPT), l'École des hautes études de santé publique, l'École nationale supérieure de la police et l'École nationale d'administration pénitentiaire.

* ¹¹⁷ Voir l'article 2 de l'ordonnance n° 2021-238 précitée.