TITRE II BIS
AGIR POUR LA MISE EN oeUVRE EFFECTIVE
DES
DÉCISIONS D'ÉLOIGNEMENT
(Nouveau)
Article 14
A (nouveau)
Restrictions à la délivrance de visas et
conditionnalité de l'aide
au développement envers les
États peu coopératifs en matière migratoire
Considérant qu'il n'est pas tolérable que l'absence de coopération de certains États en matière de délivrance de laissez-passer consulaires n'emporte aucune conséquence, la commission a inscrit explicitement dans la loi , à l'initiative des rapporteurs, la possibilité de moduler l'aide au développement qui leur est attribuée et de restreindre la délivrance de visas long-séjour à l'encontre de leurs ressortissants.
La commission a adopté l'article 14 A ainsi rédigé.
Parmi les nombreux obstacles à l'exécution des décisions d'éloignement, la question de l'obtention de laissez-passer consulaires de la part des États d'origine est sans nul doute la plus épineuse. Cette problématique est identifiée de longue date et le rapport d'information de la commission des lois de mai 2022 « Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité » soulignait déjà que « le faible taux de reconnaissance consulaire et de délivrance des laissez-passer consulaires par certains États d'origine dans les délais [était] une explication majeure du faible taux d'exécution des OQTF ». Pour rappel, celui-ci atteint aujourd'hui 6,9 %, alors même qu'il dépassait les 20 % - ce qui est à peine plus satisfaisant - il y a moins de dix ans 192 ( * ) .
À titre d'illustration, le volume global de demandes de laissez-passer consulaires s'élevait en 2021 à 5 474 (+ 16,8 % par rapport à l'année précédente), pour un taux de délivrance dans les délais de 53,7 % . Ce taux tend à se dégrader sur la période récente, avec une diminution de 2,2 points par rapport à 2020 et, surtout, de 13,4 points par rapport à 2019 et à la période antérieure à la pandémie de la Covid-19 193 ( * ) . Il s'agit par ailleurs d'un taux moyen qui masque d'importantes inégalités entre les États d'origine dont certains sont notoirement très peu coopératifs , en particulier les trois États du Maghreb.
Ce déficit de coopération a conduit le Gouvernement français à mettre en place, à partir de septembre 2021, des restrictions à la délivrance de visas à l'encontre de ces trois États , de l'ordre de 50 % pour le Maroc et l'Algérie et de 30 % pour la Tunisie. Cette mesure mettait en oeuvre une proposition défendue de longue date par le Sénat, qui estime que l'amélioration de la coopération en matière de lutte contre l'immigration irrégulière suppose l'établissement d'un rapport de force sans ambiguïté avec les États récalcitrants . Au cours de leurs travaux budgétaires de l'automne, les rapporteurs ont par ailleurs pu constater que ces restrictions avaient eu un certain succès . Dans leur avis budgétaire sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2023, ils relevaient ainsi que : « Les restrictions de visas décidées en 2021 combinées à un intense dialogue diplomatique [avaient] produit des résultats en termes de délivrance de laissez-passer consulaires et de retours. Les volumes [restaient] modestes mais la dynamique significative : le nombre de retours forcés vers l'Algérie [avaient ainsi] été multiplié par 16 en un moins d'un an (34 en 2021 contre 557 au 13 octobre 2022) ».
Dans ce contexte, la commission a entendu donner une véritable assise législative à cette politique de restriction des visas dont elle estime qu'elle a été trop vite abandonnée par le Gouvernement 194 ( * ) . Reprenant un amendement déjà adopté lors de l'examen de la loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie du 11 septembre 2018 195 ( * ) , l' amendement COM-226 des rapporteurs autorise ainsi explicitement la restriction de la délivrance des visas long-séjour mentionnés à l'article L. 312-2 du Ceseda à l'encontre des ressortissants « d'un État délivrant un nombre particulièrement faible de laissez-passer consulaires ou ne respectant pas les stipulations d'un accord bilatéral ou multilatéral de gestion des flux migratoires ».
Si l'administration peut déjà dans une certaine mesure utiliser sa marge d'appréciation dans l'instruction des demandes à des fins diplomatiques, la commission estime que la consécration de ce principe sécurisera cette pratique et apportera un levier de négociation supplémentaire au Gouvernement dans le dialogue bilatéral . Du reste, la commission ne peut que plaider pour un recours accru au levier « visa-réadmission » au niveau européen.
Consciente que la coopération diplomatique ne se résume pas à la question des laissez-passer consulaires, la commission a par ailleurs souhaité aller plus loin en intégrant explicitement l'objectif de lutte contre l'immigration irrégulière dans l'action de la France en matière d'aide publique au développement . Elle a modifié en ce sens l'article 1 er de la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, ouvrant la voie à une possible modulation des aides accordées aux pays peu coopératifs en matière de délivrance de laissez-passer consulaires. Il n'est de fait pas tolérable que des États refusant toute coopération en matière de retours puissent bénéficier des aides accordées par la France sans aucune restriction .
La commission a par ailleurs relevé avec satisfaction le changement d'état d'esprit du Gouvernement sur ces deux propositions qu'elle défend de longue date. Au cours de son audition par la commission des lois le 28 février 2023, le ministre de l'intérieur a ainsi considéré que l'inscription dans la loi du principe des restrictions de visas et de la modulation de l'aide au développement « serait un levier de négociation appréciable ».
La commission a adopté l'article 14 A ainsi rédigé .
Article 14 B
(nouveau)
Information des organismes de sécurité sociale et de
Pôle emploi
des décisions d'OQTF et obligation de radiation une
fois la décision devenue définitive
L'article 14 B issu d'un amendement des rapporteurs tend à prévoir l'obligation pour les préfets d'informer les organismes de sécurité sociale et Pôle emploi d'une OQTF.
La commission a adopté l'article 14 B ainsi rédigé.
La perception des prestations sociales est soumise à une condition de régularité du séjour. Elles doivent donc être suspendues dès lors qu'une obligation de quitter le territoire français a été prononcée. Il en est de même pour les allocations chômage. Il est cependant apparu à l'occasion des auditions conduites par les rapporteurs que le défaut d'information de Pôle emploi conduisait parfois au maintien des allocations alors que celles-ci ne sont plus dues.
Afin de remédier à ces situations, le présent article issu de l' amendement COM-225 des rapporteurs tend à insérer dans la partie du Ceseda relative à l'exécution des décisions d'éloignement un nouvel article L. 700-3 afin que le représentant de l'État dans le département informe sans délai les organismes de sécurité sociale et Pôle emploi lorsqu'il prend une décision d'éloignement .
À l'expiration du délai de recours contre la décision d'éloignement ou, le cas échéant, lorsqu'une demande d'annulation de cette mesure a été définitivement rejetée par la juridiction administrative, ces organismes pourront ainsi procéder à la radiation de l'assuré.
La commission a adopté l'article 14 B ainsi rédigé .
Article 14 C
(nouveau)
Extension de la durée maximale d'assignation à
résidence
L'article 14 C, issu d'un amendement d'Alain Cadec, propose d'étendre de 90 à 135 jours la durée maximale de l'assignation à résidence d'un étranger faisant l'objet d'une OQTF dont l'exécution demeure une perspective raisonnable.
La commission a adopté l'article 14 C ainsi rédigé.
L'article L. 732-3 du Ceseda prévoit que l'assignation à résidence prévue à l'article L. 731-1 aux fins d'exécution de l'éloignement peut être réitérée une fois. L'étranger est ainsi assigné à résidence pour 45 jours renouvelable une fois, soit un maximum de 90 jours.
Le présent article, issu de l'adoption de l' amendement COM-137 rect bis propose de permettre un nouveau renouvellement de 45 jours. Ce temps d'assignation supplémentaire serait de nature à favoriser l'exécution des éloignements, en particulier lorsque l'obtention d'un laissez-passer consulaire pose des difficultés.
En outre, il ne semble se heurter à aucun problème de constitutionnalité. Dans sa décision n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, le Conseil constitutionnel a rappelé que l'assignation à résidence ne méconnaissait ni la liberté individuelle ni celle d'aller et de venir. En effet, elle ne comprend « aucune privation de la liberté individuelle » et parce qu'elle est « placée sous le contrôle du juge administratif, qui en apprécie la nécessité, [elle] ne porte pas d'atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir ».
La commission estime que cette possibilité de prolongation de l'assignation à résidence est proportionnée par rapport à l'objectif d'éloignement poursuivi.
La commission a adopté l'article 14 C ainsi rédigé .
* 192 Voir commentaire de l'article 9
* 193 Source : Direction générale des étrangers en France.
* 194 Les relations consulaires se sont normalisées avec l'ensemble de ces trois États depuis le printemps 2022.
* 195 Amendement COM-271 du rapporteur.