CHAPITRE II
MIEUX TIRER LES
CONSÉQUENCES DES ACTES
DES ÉTRANGERS EN MATIÈRE DE
DROIT AU SÉJOUR
Article 13
Introduction de nouveaux critères encadrant les
titres de séjour fondés
sur le respect des principes de la
République,
l'absence de menace grave à l'ordre public ou la
résidence habituelle
en France
L'article 13 tend à introduire trois mesures nouvelles en droit des étrangers. Il conditionne tout d'abord la délivrance de tout document de séjour au respect des principes de la République , et permet d'en fonder le retrait ou le refus de nouvellement. Il permet ensuite le retrait ou le refus de renouvellement d'une carte de résident en cas de menace grave à l'ordre public . Enfin, il conditionne le renouvellement des titres de long séjour à la résidence habituelle en France .
La commission a pleinement approuvé ces dispositions au bénéfice de l' adoption de quatre amendements à l'initiative des rapporteurs , dont l'un consacrant la création d'un « contrat d'engagement au respect des principes de la République ».
Elle a adopté l'article ainsi modifié .
1. L'adhésion aux principes de la République comme condition de délivrance d'un document de séjour et fondement possible à son retrait ou au refus de son renouvellement
1.1 Le droit des étrangers ne fait aujourd'hui référence que de manière parcellaire aux principes de la République
Le projet de loi s'inspire ici d'une idée proposée par le Sénat à l'initiative de Roger Karoutchi dans le projet de loi confortant le respect des principes de la République . Le dispositif adopté tendait alors à subordonner le séjour d'un étranger en France à l'absence de manifestation d'un « rejet des principes de la République ». Il a été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 2021 qui l'a jugé contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi. En effet, selon lui, « s'il est loisible au législateur de prévoir des mesures de police administrative à cette fin, il n'a pas, en faisant référence aux "principes de la République", sans autre précision, et en se bornant à exiger que la personne étrangère ait "manifesté un rejet" de ces principes, adopté des dispositions permettant de déterminer avec suffisamment de précision les comportements justifiant le refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour ou le retrait d'un tel titre » 182 ( * ) .
Le droit des étrangers ne fait aujourd'hui référence aux principes de la République en matière de droit au séjour que de manière parcellaire .
Ainsi, aux termes de article L. 413-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda), l'étranger qui conclut avec l'État un contrat d'intégration républicaine s'engage « à respecter les valeurs et principes de la République », sans toutefois que leur non-respect ne soit sanctionné.
Par ailleurs, l'obtention d'une carte de séjour pluriannuelle est admise si l'étranger « n'a pas manifesté de rejet des valeurs essentielles de la société française et de la République » (article L. 433-4 Ceseda), tandis que la première délivrance d'une carte de résident, permanente ou non, est subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française, « appréciée en particulier au regard de son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française , [et] du respect effectif de ses principes » (article L. 413-7 du Ceseda).
Pour autant, l'étude d'impact indique, dans le cas d'une carte de séjour pluriannuelle 183 ( * ) , que ce fondement juridique est trop faible pour justifier à lui seul un refus de délivrance , ce qui vaudrait, a fortiori , pour une carte de résident. Le refus de signer l'acte d'engagement à respecter les principes de la République, qui prend en réalité la forme d'une simple déclaration sur l'honneur, se traduit par une absence de délivrance pour dossier incomplet et non pour rejet des principes de la République. Il n'est d'ailleurs pas certain que toutes ces dispositions soient conformes à la Constitution (notamment celles sur les CSP), compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel n° 2021-823 DC du 13 août 2021.
La situation est un peu différente pour le regroupement familial , puisque le Conseil constitutionnel a validé la condition selon laquelle le regroupant « se conforme aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil » (article L. 434-7 du Ceseda) 184 ( * ) .
1.2 Le projet de loi tend à donner un fondement juridique plus solide à ces principes en matière de séjour
Souhaitant donner un fondement juridique plus solide à l'adhésion aux principes de la République en matière de séjour tout en tenant compte des exigences constitutionnelles qui viennent d'être rappelées , l'article 13 du projet de loi tend à conditionner la délivrance de tout document de séjour au respect de principes de la République , limitativement énumérés dans un nouvel article L. 412-7 du Ceseda : « la liberté personnelle, la liberté d'expression et de conscience, l'égalité entre les femmes et les hommes, la dignité de la personne humaine, la devise et les symboles de la République au sens de l'article 2 de la Constitution et à ne pas se prévaloir de ses croyances ou convictions pour s'affranchir des règles communes régissant les relations entre les services publics et les particuliers ».
L'autorité administrative ne pourrait délivrer - il s'agirait d'une compétence liée - un document de séjour à un étranger qui refuse de s'engager au respect des principes de la République ou dont le comportement manifeste un rejet de ces principes (article L. 412-8 nouveau du CESEDA). Elle pourrait ensuite - il s'agirait donc d'une compétence discrétionnaire - retirer le titre ou refuser son renouvellement sur le même fondement (articles L. 412-9 et 412-10 nouveaux du Ceseda).
L' atteinte aux principes de la République serait caractérisée par deux critères cumulatifs : sa gravité et l'existence « d'agissements délibérés de l'étranger troublant l'ordre public », l'atteinte aux « droits et libertés d'autrui » faisant l'objet d'un examen particulier.
L'objectif de la mesure est, toujours selon l'étude d'impact 185 ( * ) , de : « permettre aux préfets de tenir compte de la situation des étrangers en considérant leur seul comportement , ou leurs pratiques, sans nécessairement se fonder sur la menace à l'ordre public ou des infractions pénales, au demeurant, limitativement énumérées par la loi ». La limite entre le « trouble » à l'ordre public » exigé par le projet de loi et la « menace » qui permet déjà dans certains cas un refus ou un retrait de titre est ténue, mais a vocation à permettre de sanctionner des comportements qui ne peuvent aujourd'hui justifier un retrait de titre.
Considérant que l'atteinte portée aux droits de l'étranger est plus grande pour le retrait ou le refus de renouvellement d'une carte de séjour pluriannuelle ou d'une carte de résident, le dispositif proposé est davantage encadré : l'autorité administrative devrait prendre en compte la durée du séjour en France de l'étranger et se fonder sur un manquement caractérisé et réitéré troublant l'ordre public. L'autorité administrative exercera alors un contrôle classique de proportionnalité entre le risque d'atteinte à l'ordre public et la nécessité de protéger la vie familiale de l'étranger.
Outre les ressortissants dont la situation est régie par des accords internationaux spécifiques (accord franco-algérien du 27 décembre 1968, par exemple) qui ne seraient pas formellement soumis à ce nouveau dispositif , les bénéficiaires d'une protection internationale ou les étrangers protégés d'une OQTF ne pourraient se voir retirer ou refuser le renouvellement d'un titre sur ce fondement.
Considérant qu'il s'agit toutefois, comme l'a très justement relevé le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi 186 ( * ) , d'un dispositif « qui n'a pas d'autre effet que d'obliger l'étranger à s'engager à respecter des principes et règles qui s'imposent à tous indépendamment de tout engagement », il a vocation à s'appliquer à tous .
Dans sa décision du 13 août 2021, le Conseil
constitutionnel rappelle qu' «
aucun principe non plus
qu'aucune règle de valeur
constitutionnelle n'assure aux
étrangers des droits de caractère général
et
absolu d'accès et de séjour sur le territoire
national »
et que les conditions l'entrée et du
séjour des étrangers
« peuvent être
restreintes par des mesures de police administrative conférant à
l'autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des
règles spécifiques
».
Dès lors que le dispositif proposé par le projet de loi est suffisamment clair et précis , il ne paraît pas soulever de difficulté constitutionnelle ni conventionnelle , puisque la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) admet la possibilité pour un État de refuser le séjour d'un étranger dont le comportement est contraire à l'ordre public et aux valeurs et principes fondamentaux de cet État 187 ( * ) .
1.3 La commission a pleinement souscrit à ce dispositif en consacrant un « contrat d'engagement au respect des principes de la République ».
Partageant pleinement l'objet de ce dispositif, la commission a formalisé cet engagement en créant, par l'adoption de l' amendement COM-220 des rapporteurs, un « contrat d'engagement au respect des principes de la République » auquel souscrirait l'étranger.
Elle a également, par cohérence, supprimé par l' amendement COM-221 des rapporteurs les références aux principes de la République aujourd'hui mentionnés pour la délivrance de certains titres (carte de séjour pluriannuelle ou carte de résident), qui deviennent surabondantes avec le nouveau contrat d'engagement au respect des principes de la République auquel tout étranger demandant ou disposant d'un document de séjour serait soumis.
Dans le même esprit, la commission a supprimé une précision redondante sur le refus de renouvellement d'une carte de résident pour non-respect des principes de la République, déjà prévu aux articles L. 412-9 et 412-10. De plus, le projet de loi ne faisait pas la coordination pour les autres titres ou documents de séjour pourtant concernés, ce qui pourrait créer des a contrario .
Enfin, la commission a supprimé , par l'amendement COM-222 des rapporteurs, l'avis conforme de la commission du titre de séjour , prévu par le projet de loi lorsque cet avis est défavorable à la décision du préfet de retrait ou de refus de renouvellement d'une carte de résident sur le fondement du non-respect des principes de la République. La commission y a substitué un avis simple : le préfet doit rester maître de sa décision , dont il ne s'agit pas de reporter la responsabilité sur les élus locaux ou personnalités qualifiées qui composent cette commission.
2. Le retrait ou le refus de renouvellement d'une carte de résident en cas de menace grave à l'ordre public
2.1 Les hypothèses de retrait ou de refus de renouvellement d'une carte de résident sont aujourd'hui trop restreintes
L'article 13 tend en deuxième lieu à permettre le retrait et le non-renouvellement d'une carte de résident en cas de « menace grave pour l'ordre public ».
Alors que la délivrance d'une carte de résident peut faire l'objet d'un refus en cas de menace à l'ordre public (L. 432-1 du Ceseda), son retrait n'est aujourd'hui possible que dans certaines hypothèses restreintes :
- pour les conjoints d'étranger vivant en France en état de polygamie (article L. 432-10 renvoyant au L. 432-3 du Ceseda) ;
- pour les étrangers condamnés pour violences ayant entrainé une mutilation ou une infirmité permanente sur un mineur de quinze ans (article L. 432-10 renvoyant au L. 432-3 du Ceseda) ;
- pour les étrangers employeurs sans titre d'un travailleur étranger (article L. 432-11 du Ceseda) ;
- ou pour les étrangers condamnés pour diverses infractions pénales (article L. 432-12 du Ceseda).
D'après le ministère de l'intérieur, 1 986 cartes de résident ont été retirées sur l'un de ces fondements entre le 1 er octobre 2020 et le 31 décembre 2022.
Les autres titres de séjour , comme la carte de séjour pluriannuelle par exemple, peuvent être retirés ou ne pas être renouvelés en cas de menace à l'ordre public (articles L. 412-5 et L. 432-1 du Ceseda).
De même, la carte de résident est renouvelable de plein droit, sauf en cas de polygamie et de condamnation pour violences ayant entrainé une mutilation ou une infirmité permanente sur un mineur de quinze ans (article L. 433-2 renvoyant à l'article L. 432-3 du CESEDA).
Il n'existe donc aucune réserve générale d'ordre public pour le retrait ou le refus de renouvellement d'une carte de résident .
2.2 Le projet de loi tend donc opportunément à permettre à l'autorité administrative d'émettre une réserve d'ordre public en cas de menace grave
L'article 13 du projet de loi tend donc à combler ce vide juridique en permettant à l'autorité administrative (qui aurait donc une compétence discrétionnaire) de retirer ou refuser le renouvellement d'une carte de résident en cas de menace grave pour l'ordre public .
Le Conseil constitutionnel a déjà jugé qu'une « simple menace pour l'ordre public ne saurait suffire à fonder un refus de renouvellement de ce titre de séjour sans atteintes excessives au droit de l'intéressé au respect de sa vie familiale et privée alors qu'à tout moment la préservation de l'ordre public permet à l'autorité administrative, en cas de menace grave, de prononcer son expulsion » 188 ( * ) .
Il est donc possible d'analyser, par a contrario , que la gravité de la menace exigée par le projet de loi permet de rendre proportionnée la mesure proposée. Par ailleurs, avant de prononcer une telle décision défavorable à l'étranger, outre une procédure contradictoire, l'autorité administrative exercerait un contrôle classique de proportionnalité entre le risque d'atteinte à l'ordre public et la nécessité de protéger la vie familiale de l'étranger, la CEDH admettant les refus de séjour en cas de contrariété à l'ordre public d'un État, sous réserve d'un tel contrôle de proportionnalité.
Du reste, le principe de l'article L. 432-12 du Ceseda maintenu par le projet de loi permet à l'étranger protégé contre une expulsion qui verrait sa carte de résident retirée pour menace grave à l'ordre public de ne pas être en situation irrégulière : sa carte de résident serait dégradée en carte de séjour temporaire vie privée et familiale.
La commission a donc approuvé ces dispositions .
Au demeurant, les rapporteurs seront attentifs à la décision du Conseil constitutionnel sur la QPC n° 2013-1048 du 28 février 2023 relative à l'article L. 426-4 du Ceseda qui subordonne aujourd'hui la délivrance d'une carte de résident permanent , de droit dès le deuxième renouvellement d'une carte de résident, à l'absence de menace - simple - pour l'ordre public .
3. Le refus de renouvellement d'une carte de résident ou d'une carte de séjour pluriannuelle pour défaut de résidence habituelle en France
L'article 13 tend, en dernier lieu, à conditionner le renouvellement de ces titres de séjour de longue durée à la présence effective sur le territoire national.
D'après le ministère de l'intérieur, 2,77 millions d'étrangers disposaient en 2021 d'une carte de séjour pluriannuelle ou d'une carte de résident. Seraient considérées par le projet de loi comme remplissant ce critère les personnes ayant séjourné en France pendant au moins six mois chaque année pendant les trois dernières années précédant le dépôt de la demande de renouvellement et y ayant « transféré le centre de leurs intérêts privés et familiaux » .
En 1997 189 ( * ) , le législateur avait souhaité revenir sur le caractère automatique du renouvellement de ces titres de séjour en cas d'absence du territoire pendant plus de trois ans. Cette mesure a été abrogée en 1998 190 ( * ) et jamais réintroduite depuis, mais elle n'avait pas fait l'objet de griefs devant le Conseil constitutionnel.
Le Gouvernement justifie cette mesure dans l'étude d'impact par la double nécessité de favoriser l'intégration de l'étranger et de lutter contre les avantages indus conférés par la détention d'un titre de long séjour 191 ( * ) .
Cette réserve connaîtrait toutefois plusieurs exceptions : les résidents de longue durée de l'Union européenne - déjà soumis à des conditions de résidence spéciales, mais aussi les bénéficiaires de la protection internationale et leur famille, les titulaires d'une carte de séjour pluriannuelle passeport-talent, étudiant mobilité et travailleur saisonnier.
La commission a pleinement approuvé ces dispositions : il lui a semblé totalement normal qu'un étranger qui souhaite un titre de séjour de longue durée en France y réside réellement. Elle a néanmoins adopté un amendement COM-223 de clarification des rapporteurs, créant un article L. 433-3-1 nouveau du Ceseda qui définirait dans une disposition unique la notion de résidence habituelle, en reprenant les termes proposés par le Gouvernement.
La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .
* 182 Décision n° 2021-823 DC du 13 août 2021 sur la loi confortant le respect des principes de la République.
* 183 Étude d'impact, p. 262.
* 184 Décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006. La loi soumise à son contrôle prévoyait que le regroupement familial pouvait être refusé si le demandeur « ne se conforme pas aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Il avait validé cette
formulation en la précisant par une réserve d'interprétation - depuis inscrite dans la loi - en estimant que « le législateur a entendu se référer aux principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil ».
* 185 Étude d'impact, p. 267.
* 186 Considérant 37.
* 187 Voir notamment Cour européenne des droits de l'homme, 21 octobre 1997, affaire n° 25404/94, Boujlifa c/ France.
* 188 Décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997 sur la loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration.
* 189 Loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration, dite loi Debré.
* 190 Loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.
* 191 Étude d'impact, p. 290 et suivantes.