TITRE III
SANCTIONNER L'EXPLOITATION DES MIGRANTS
ET CONTRÔLER LES
FRONTIÈRES
Article 14
Criminaliser la
facilitation en bande organisée de l'entrée et du séjour
d'étrangers en situation irrégulière
L'article 14 entend renforcer de deux manières les sanctions contre les réseaux qui facilitent l'entrée et le séjour irréguliers d'étrangers. Il augmente d'abord le quantum de peines lorsque la circonstance aggravante de bande organisée est réunie avec celle de mise en danger de la vie des étrangers. Il prévoit ensuite une peine spécifique pour les têtes de réseaux de « passeurs ». Dans les deux cas, les infractions sont réprimées comme des crimes.
La commission a adopté cet article en le complétant pour prévoir une aggravation des peines dans tous les cas où l'infraction, commise en bande organisée, remplit également l'une des circonstances aggravantes prévues à l'article L. 823-3 du Ceseda.
1. Une pression accrue des réseaux de « passeurs » et des enjeux tant nationaux qu'internationaux pour la France
L'article L. 823-1 du Ceseda réprime de cinq ans de prison et de 30 000 euros d'amende le fait, pour toute personne, de faciliter ou de tenter de faciliter, par aide directe ou indirecte, l'entrée, la circulation ou le séjour irréguliers d'un étranger en France. L'article L. 823-2 prévoit la même sanction pour les infractions destinées à faciliter l'entrée ou la circulation illégale sur le territoire d'un État signataire des accords de Schengen ou du protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer additionnel à la convention de Palerme contre la criminalité organisée.
Ces articles ne visent que les actions individuelles des personnes. L'article L. 823-3 prévoit cinq circonstances aggravantes. La réalisation de l'une d'entre elles porte les peines à dix ans d'emprisonnement et 750 000 euros d'amende. La première de ces circonstances est la commission de l'infraction en bande organisée. Même aggravée l'infraction reste un délit.
1.1. Le développement des réseaux de « passeurs » entraîne la nécessité d'une répression accrue de cette forme de criminalité organisée
Comme l'indique l'étude d'impact, plus de 300 filières d'immigration clandestines sont démantelées en France chaque année depuis 2017. Malgré la mise en place de moyens dédiés, dont un office de police judiciaire, l'Office de lutte contre le trafic illicite de migrants (OLTIM) 196 ( * ) , le phénomène ne se réduit pas, voire augmente en intensité sur certaines parties du territoire. En 2022, ce sont 325 filières qui ont été démantelées en France. Les modalités d'action de ces réseaux sont diverses pour permettre l'entrée irrégulière en France. Si certaines ont d'abord pour but l'aide à l'entrée et au séjour, fournissant contre contrepartie des moyens de transports et de passage en fraude des frontières voire d'hébergement, d'autres organisent la fraude documentaire et à l'identité, le travail illégal voire des reconnaissances indues d'enfant ou des mariages de complaisance.
L'Office international pour les migrations, qui fait partie du système des Nations Unies, estime que « les passeurs de migrants font désormais partie intégrante du périple de migration irrégulière, et les réseaux criminels profitent largement de cette situation ». La lutte contre les filières illégales en France s'inscrit dans le cadre d'instruments internationaux et de négociations multilatérales. Dans le cadre des Nations Unies, un protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention contre la criminalité transnationale organisée, a été négocié, puis adopté par l'Assemblée générale à New York le 15 novembre 2000, ouvert à signature et signé par la France à Palerme le 12 décembre 2000. Plus récemment, le G7 réuni en avril 2019 en France a inscrit parmi ses sessions de travail la lutte contre les réseaux de passeurs de migrants. En matière policière, Interpol Réseau dispose d'un réseau opérationnel de spécialistes de la lutte contre le trafic de migrants.
1.2. La nécessité de lutter contre l'immigration vers le Royaume-Uni passant par le territoire français
La situation dans le Nord de la France, particulièrement dans la région de Calais, liée à la présence de migrants cherchant à traverser la Manche pour atteindre le Royaume-Uni est pour une large part la conséquence de l'action des réseaux criminels d'immigration illégale. Ce sont les réseaux qui mettent en danger la vie des étrangers en leur fournissant des embarcations inadaptées à la traversée, navires de fortune connus sous le nom de « small boats », pour se lancer en mer dans l'espoir d'être secourus par la marine britannique ou d'arriver jusqu'aux côtes.
La multiplication des événements tragiques récents liés à ces traversées est le pendant du fait que le nombre de migrants accostant au Royaume-Uni n'a jamais été aussi important, avec près de 17 000 arrivées de plus en 2022 qu'en 2021.
Au-delà d'une gestion de la présence des « migrants » sur le sol français et de la gestion de la relation avec le Royaume-Uni, une action sur les causes est nécessaire.
2. Criminaliser l'action des réseaux et cibler les donneurs d'ordres
L'article 8 entend criminaliser l'action des réseaux en complétant l'article L. 823-3 du Ceseda par deux mesures.
La première tend à porter à quinze ans de réclusion criminelle et 1 000 000 d'euros d'amende la peine encourue lorsque les infractions d'aide directe ou indirecte à l'entrée à la circulation ou au séjour irréguliers d'un étranger prévues par les articles L. 823-1 et L. 823-2 sont commises en bande organisée et dans des circonstances qui exposent directement les étrangers à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente. Le fait de fournir une embarcation inadaptée à la traversée de la Manche constituerait en soi une mise en danger immédiat.
La seconde tend à la création d'une infraction spécifique de direction ou d'organisation d'un groupement ayant pour objet la commission des infractions définies aux articles L. 823-1 et L. 823-2 est puni de vingt ans de réclusion criminelle et de 1 500 000 euros d'amende. Sont explicitement exonérées de cette peine les personnes physiques ou morales qui ont agi sans aucune contrepartie directe ou indirecte et fourni une aide apportée dans un but exclusivement humanitaire, comme le prévoit l'article L. 823-9 du Ceseda.
Le niveau des peines, qui font des infractions prévues par l'article 8 des crimes, conduit à une coordination avec l'article 706-73 du code de procédure pénale, relatif à la procédure applicable à la criminalité organisée.
3. La position de la commission : aller au bout de la logique
La commission des lois approuve la volonté de mieux réprimer les réseaux de passeurs et ceux qui sont à leur tête . Elle note toutefois la difficulté que pose l'augmentation des quanta de prison et d'amende au regard de la nécessité de conserver une échelle des peines qui corresponde à une gradation dans les infractions. Ainsi la sanction des têtes de réseaux de passeurs exposerait les auteurs aux mêmes peines de prison que les membres d'une bande organisée de traite des êtres humains. Le montant des amendes diffère cependant (1 500 000 euros pour la peine prévue à l'article 8, contre 3 000 000 pour celle prévue à l'article 225-4-3 du code pénal). Or les deux infractions ne sont pas de même nature au regard de la dignité des victimes et la traite des êtres humains appelle des sanctions renforcées. Le droit reconnaît l'existence de motifs familiaux et humanitaires 197 ( * ) fondant l'aide à la circulation ou au séjour de personnes qui se trouvent illégalement sur le territoire. Des exonérations de peines sont prévues dans de tels cas par l'article L. 823-9 du Ceseda. Tel ne peut jamais être le cas pour les réseaux de traite des êtres humains. Le nivellement par le haut des peines encourues nuit à la lisibilité du droit pénal.
Il a paru à la commission nécessaire d'aller au bout de la logique de répression des réseaux de passeurs . Elle a donc adopté l'amendement COM-229 des rapporteurs en prévoyant des peines renforcées dès lors qu'une action est menée en bande organisée et remplit une autre des conditions prévues par l'article L. 823-3 du Ceseda.
Seront ainsi pris en compte non seulement la mise en danger mais aussi notamment l'atteinte à la dignité, l'usage frauduleux de documents de circulation dans un aéroport ou un port et le fait de séparer les mineurs de leur famille.
Dans un souci de clarification, la commission a également adopté l'amendement COM-228 des rapporteurs. La rédaction proposée pour l'article 8 aurait en effet eu pour conséquence d'élargir l'exonération de poursuites prévue par l'article L. 823-9 au-delà de son périmètre actuel qui se limite à « l'aide à la circulation ou au séjour irréguliers d'un étranger ».
Or l'article 14 entend criminaliser le fait de diriger des réseaux dont le but est d'abord de faciliter l'entrée irrégulière sur le territoire national.
Par ailleurs, il a paru plus lisible de prévoir la nouvelle infraction destinée à réprimer les têtes de réseau dans un article spécifique du code plutôt que de l'intégrer parmi les circonstances aggravantes prévues à l'article L. 823-3. En conséquence celles-ci est intégrée à un nouvel article L. 823-3-1 du code.
La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .
Article 15
Durcir les
sanctions contre l'habitat indigne
L'article 15 tend à compléter le code de la construction et de l'habitation afin de créer une circonstance aggravante lorsqu'une personne vulnérable réside dans un bâtiment dont le propriétaire refuse de procéder aux travaux de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité.
La commission a adopté cet article sans modification.
1. Une lutte ancienne et nécessaire contre les « marchands de sommeil »
En 2006, la commission d'enquête sénatoriale sur l'immigration illégale 198 ( * ) constatait déjà la nécessité « [p]our réduire l'attractivité du territoire national pour l'immigration clandestine, (...) de compléter la lutte contre le travail illégal par une action résolue contre l'habitat indigne et insalubre, trop souvent utilisé par des propriétaires sans scrupules pour héberger des étrangers en situation irrégulière ». Elle préconisait de systématiser les poursuites pénales contre les « marchands de sommeil ».
La lutte contre l'habitat indigne est un objectif affiché des politiques publiques et a fait l'objet de plusieurs lois 199 ( * ) . L'article 1-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 « visant à la mise en oeuvre du droit au logement », en donne la définition suivante : « constituent un habitat indigne les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé . » Cette notion, juridique, est un élément constitutif de celle, commune, de « marchand de sommeil », que le site internet du ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires définit de la manière suivante : « Un marchand de sommeil, c'est un propriétaire qui abuse de ses locataires en louant très cher un logement indigne, les mettant directement en danger : insalubrité, suroccupation organisée, division abusive de pavillons, etc. » 200 ( * ) .
L'autorité compétente pour exercer le pouvoir de police de la sécurité et de la salubrité des immeubles, locaux et installations est fixée par l'article L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation. C'est à elle qu'il appartient de prendre si nécessaire un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l'insalubrité. Le refus non fondé de procéder aux travaux et mesures prescrits fait l'objet de sanctions pénales prévues à l'article L. 511-22 du même code.
La situation d'insalubrité ou d'insécurité entraîne notamment l'obligation de relogement de l'occupant disposant d'un droit réel et l'interdiction de la perception de loyers. La tentative par le propriétaire de faire renoncer l'occupant à ces droits entraîne également des sanctions pénales. Celles-ci sont prévues par l'article L. 521-4 du code.
2. La reconnaissance des ressortissants étrangers en situation irrégulière comme personnes vulnérables.
L'article 15 propose de compléter les sanctions pénales prévues aux articles L. 511-22 et L. 521-4 du code de la construction et de l'habitation par une circonstance aggravante lorsque les faits sont commis alors que l'occupant est une personne vulnérable, notamment un ressortissant étranger en situation irrégulière au sens du Ceseda.
Il s'agit donc d'aggraver les peines lorsque les victimes sont des personnes vulnérables, notion connue du droit civil et auquel le droit pénal fait régulièrement référence, dans tous les cas pour prévoir une protection renforcée les concernant. Plus innovante du point de vue juridique est l'inclusion dans cette catégorie des étrangers en situation irrégulière, dont il est précisé qu'ils font « notamment » partie des personnes vulnérables. Ni le simple fait d'être étranger, ni la situation d'irrégularité n'ont jusqu'à présent été considérés comme constituant une situation de vulnérabilité. Une condition supplémentaire, la minorité ou l'état de santé ont jusqu'à présent été nécessaires pour caractériser cet état.
De fait, cependant, les personnes étrangères en situation irrégulière sont dans une situation d'une particulière fragilité au regard de l'hébergement, puisque même si elles ne disposent que de faibles ressources elles ne peuvent prétendre à aucun logement social. L'exploitation du besoin de logement de ces personnes est une des nombreuses sources de revenus illicites liées à l'immigration illégale. La commission des lois ne considère donc pas illégitime la qualification des étrangers en situation irrégulière comme étant des personnes vulnérables. Surtout, l'aggravation des peines prévues quand la victime est une personne vulnérable permet de marquer la détermination des pouvoirs publics à lutter contre l'habitat indigne et contre l'immigration illégale.
La commission a adopté l'article 15 sans modification .
Article 16
Obligation de
contrôle par les transporteurs de l'autorisation de voyage prévue
par le règlement UE 2018/1240
et sanction par une amende
administrative
L'article 16 prévoit l'obligation pour les transporteurs de contrôler les autorisations de voyage des étrangers non soumis à l'obligation d'obtenir un visa. Le manquement à cette obligation est sanctionné d'une amende de 10 000 euros.
La commission a adopté cet article sans modification.
1. Une obligation issue du droit européen
Les autorités frontalières aux frontières extérieures de l'espace Schengen ne disposent pour l'heure d'aucune information sur les voyageurs exemptés de l'obligation d'être en possession d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures. Cette lacune crée un risque tant en matière de sécurité que pour le contrôle de l'immigration illégale.
En conséquence, sur le modèle adopté par les États-Unis 201 ( * ) , le règlement UE 2018/1240 du Parlement européen et du Conseil du 12 septembre 2018 portant création d'un système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (ETIAS) prévoit que les étrangers, nationaux d'un pays tiers non soumis à visa , qui souhaitent se rendre dans l'Union européenne, devront obtenir une autorisation de voyage .
Le 8 août 2022, la Commission européenne a adopté le règlement d'exécution (UE) 2022/1380 établissant les règles et conditions applicables aux interrogations de vérification lancées par les transporteurs, les dispositions relatives à la protection et à la sécurité des données pour le dispositif d'authentification des transporteurs, ainsi que les procédures de secours en cas d'impossibilité technique et abrogeant le règlement d'exécution (UE) 2021/1217. Celui-ci définit notamment les règles applicables aux transporteurs dans le cadre de l'utilisation du portail dématérialisé de contrôle mis en place. Obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans les États membres, il est entré en vigueur le 28 août 2022 .
Toutefois, le système ETIAS n'est pas encore opérationnel . Il devrait le devenir en novembre 2023 . À titre subsidiaire, l'article 83 du règlement (UE) 2018/1240 prévoit l'existence d'une période transitoire de six mois à compter de la date de mise en service d'ETIAS, renouvelable à deux reprises par la Commission européenne. Durant cette période, « l'utilisation de celui-ci est facultative et l'obligation d'être en possession d'une autorisation de voyage en cours de validité ne s'applique pas. »
Le règlement (UE) 2018/1240 prévoit l'obligation pour les transporteurs de contrôler ce document . Conformément à l'article 3 du règlement d'exécution (UE) 2022/1380 du 8 août 2022, ils devront lancer une interrogation de vérification par le biais d'un portail dénommé « interface des transporteurs » au plus tôt 48 heures avant l'heure de départ prévue.
Les paragraphes 5 et 6 de l'article 45 du règlement (UE) 2018/1240 traitent des sanctions applicables aux transporteurs. Il renvoie pour leur détermination à l'article 4 de la directive 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001 202 ( * ) qui précise la nature des sanctions applicables :
« 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les sanctions applicables aux transporteurs en vertu de l'article 26, paragraphes 2 et 3, de la convention de Schengen sont dissuasives, effectives et proportionnelles et que :
« a) soit le montant maximal des sanctions pécuniaires applicables ainsi instaurées n'est pas inférieur à 5 000 euros ou à l'équivalent en monnaie nationale au cours publié dans le Journal officiel le 10 août 2001, par personne transportée ;
« b) soit le montant minimal de telles sanctions n'est pas inférieur à 3 000 euros ou à l'équivalent en monnaie nationale au cours publié dans le Journal officiel le 10 août 2001, par personne transportée ;
« c) soit le montant maximal de la sanction appliquée forfaitairement à chaque infraction n'est pas inférieur à 500 000 euros, ou à l'équivalent en monnaie nationale au cours publié dans le Journal officiel le 10 août 2001, indépendamment du nombre de personnes transportées. »
Dès lors, et contrairement à ce qui est affirmé dans l'étude d'impact jointe au projet de loi, les États membres ne semblent pas disposer de marge d'appréciation quant à l'application de sanctions pécuniaires à l'égard des transporteurs, en cas de manquement à leur obligation de contrôle.
2. Un montant d'amende forfaitaire destiné à garantir le respect des obligations pesant sur les transporteurs.
Les transporteurs sont déjà soumis à l'obligation de contrôle des documents de voyage et visas de leurs passagers. La sanction administrative prévue à l'article L 821-6 du Ceseda et que l'article 16 propose d'étendre au cas de défaut de contrôle de l'autorisation de voyage a été progressivement augmentée pour atteindre aujourd'hui un montant de 10 000 euros.
Initialement fixée à 5 000 euros, montant minimal fixé par la directive 2001/51/CE précitée, l'amende a été portée à un maximum de 10 000 euros par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.
Le rapport de François-Noël Buffet établi sur ce projet de loi rappelle qu'il s'agit de la « traduction d'une recommandation issue d'un rapport conjoint de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale de la police nationale ». Ce rapport conjoint constatait que le dispositif d'amende aux transporteurs, ancien et désormais connu de ces derniers, avait conduit beaucoup d'entre eux à réaliser « des efforts conséquents pour instaurer des contrôles de bonne qualité à l'embarquement ». Il convenait donc de sanctionner plus lourdement ceux qui ne s'étaient pas encore mis en capacité de le faire. Le rapport concluait au doublement du montant unitaire de l'amende tout en maintenant la faculté de modulation de ce montant en fonction des éléments concrets. Il indiquait en outre que cela placerait le montant de l'amende en France à un niveau comparable à celui de l'Espagne (amende allant de 5 000 à 10 000 euros), mais inférieur à celui pratiqué en Autriche (de 5 000 à 15 000 euros).
L'ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du Ceseda a procédé à une nouvelle modification en supprimant la possibilité de moduler l'amende. L'article L. 821-6 du code prévoit donc désormais que le montant de l'amende applicable aux transporteurs s'élève à 10 000 euros, alors qu'il s'agissait jusqu'alors d'un maximum.
3. La position de la commission : une coordination nécessaire
S'agissant d'une nouvelle obligation pesant sur les transporteurs, la question de l'opportunité de mettre en place une sanction d'un montant inférieur à 10 000 euros ou d'ouvrir la possibilité de modulation pourrait être posée.
La commission a cependant considéré que l'article 16 ne fait que procéder à une coordination nécessaire avec les directives européennes et ne fait pas peser d'obligation nouvelle disproportionnée sur les transporteurs . Il n'y a donc pas lieu de prévoir un traitement différent par rapport aux obligations qui reposent déjà sur eux.
La commission a adopté l'article 16 sans modification .
Article 16 bis
(nouveau)
Suppression du jour franc avant d'être
réacheminé
en cas de refus d'entrée sur le
territoire
L'article 16 bis , introduit à l'initiative d'Alain Cadec, tend à supprimer le bénéfice du jour franc avant d'être réacheminé actuellement en cas de refus d'entrée sur le territoire .
La commission a considéré que cette mesure, qui ne concernerait pas les mineurs non accompagnés , était de nature à renforcer l'efficacité de l'exécution des décisions de refus d'entrée , sans préjudice d'une demande d'asile à la frontière qui suspendrait le réacheminement de l'étranger.
Elle a adopté cet article ainsi rédigé.
Introduit à l'initiative d'Alain Cadec par un amendement COM-136 rect. bis , l'article 16 bis tend à supprimer, sauf pour les mineurs non accompagnés, le bénéfice d'un jour franc que peut demander un étranger faisait l'objet d'un refus d'entrée sur le territoire avant d'être réacheminé (article L. 333-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile).
La possibilité pour l'étranger de demander le report de son réacheminement implique son placement en zone d'attente et nuit à l'efficacité de l'exécution de la décision administrative de refus d'entrée sur le territoire. La France est le seul pays de l'Union européenne à avoir prévu ce délai que les textes européens n'imposent pas .
En 2018, le Sénat avait déjà souhaité exclure le bénéfice du jour franc en cas de refus d'entrée à la frontière terrestre de la France.
Dans un objectif d'efficacité , et compte tenu des garanties pour l'étranger de pouvoir demander l'asile à la frontière (articles L. 332-1 ainsi que L. 350-1 et suivants du CESEDA), auquel cas son réacheminement serait suspendu sans délai, la commission a accepté le principe de la suppression du jour franc.
La commission a adopté l'article 16 bis ainsi rédigé .
Article 17
Permettre
l'inspection visuelle des véhicules particuliers
par les officiers de
police judiciaire en zone frontalière
L'article 17 prévoit la possibilité pour les officiers de police judiciaire de la police aux frontières de procéder à une inspection sommaire des véhicules particuliers dans la bande des 20 kilomètres en deçà des frontières terrestres de la France.
La commission a adopté cet article en renforçant les garanties en termes de liberté publiques pour permettre ces contrôles.
1. Une possibilité de contrôle encadrée qu'il apparaît nécessaire d'adapter à l'évolution des pratiques des passeurs
La zone comprise entre la frontière terrestre de la France et les États parties à la convention Schengen et une « ligne tracée à 20 kilomètres en deçà » est communément appelée la « bande Schengen ». La loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration a introduit le principe des « visites sommaires » de véhicules collectifs dans cette zone. Ces dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 812-3 du Ceseda.
Par ailleurs, l'article 78-2 du code de procédure pénale prévoit la possibilité de contrôles d'identité dans cette même zone « en vue de vérifier le respect des obligations de détention, de port et de présentation des titres et documents prévues par la loi ». La « bande Schengen » est également mentionnée à l'article 67 quater du code des douanes.
Par une décision n° 93-323 du 5 août 1993 sur la loi relative aux contrôles et vérifications d'identité, le Conseil constitutionnel a rappelé que la « suppression de certains contrôles aux frontières qui découlerait de la mise en vigueur des accords de Schengen [peut] conduire le législateur à prendre les dispositions susmentionnées [au cas d'espèce, les contrôles d'identité entre les frontières terrestres de la France avec les États parties à la Convention et une ligne tracée à 20 kilomètres en deçà] sans rompre l'équilibre que le respect de la Constitution impose d'assurer entre les nécessités de l'ordre public et la sauvegarde de la liberté individuelle ». Toutefois, la possibilité de porter la limite de la zone frontalière de contrôle au-delà de 20 kilomètres, initialement prévue par le législateur, a été censurée au motif d'une atteinte excessive à la liberté individuelle, compte tenu :
- de l'absence de justifications appropriées tirées d'impératifs constants et particuliers de la sécurité publique, d'une part ;
- des moyens de contrôle dont l'autorité publique dispose par ailleurs de façon générale, d'autre part.
C'est donc dans la bande des 20 kilomètres que peuvent s'exercer les contrôles destinés à la lutte contre l'entrée illégale sur le territoire.
La notion de « visite sommaire » est mentionnée à l'article L 812-3 du Ceseda sans y être définie. L'étude d'impact annexée au projet de loi précise qu'il « a été envisagé de supprimer la notion de “visite sommaire” qui n'existe que dans cet article, pour lui préférer celui de “visite” qui, dans d'autres législations et notamment plusieurs articles du code de la sécurité intérieure, renvoie à l'inspection visuelle. Cette option a cependant été écartée pour ne pas créer de confusion avec la terminologie douanière qui utilise le vocable de visite mais dans le sens de “fouille du véhicule” ».
Dans sa décision n° 97-389 du 22 avril 1997 relative à la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration, le Conseil constitutionnel a écarté le motif d'inconstitutionnalité tiré de l'incompétence négative du législateur qui résulterait de l'absence de définition, au sein de la loi, de la notion de « visite sommaire ». Il a précisé en outre que cette dernière, « à la différence de la fouille du véhicule, n'est destinée qu'à s'assurer de l'absence de personnes dissimulées ».
Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi les contrôles exercés par la police aux frontières se heurtent actuellement à la limite prévue par l'article L. 812-3 qui exclut les véhicules particuliers 203 ( * ) de leur champ. Conscients de cette limite plus de cinq ans après sa mise en oeuvre les passeurs utilisent les véhicules particuliers pour faire entrer clandestinement sur le territoire des étrangers.
2. Une question en matière de libertés publiques
Lors de la discussion des articles du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration, certains sénateurs avaient déjà émis la volonté de supprimer, par amendement, l'exclusion des voitures particulières du champ des visites sommaires. Si la constitutionnalité d'une telle suppression s'était posée au cours de la discussion, compte tenu des décisions antérieures du Conseil constitutionnel en la matière (décision n° 76-75 du 12 janvier 1977 et décision n° 94-352 du 18 janvier 1995), celle-ci n'avait pas été écartée sur ce motif. Le rapporteur de la commission des lois comme le Gouvernement avaient en effet considéré que le contrôle d'identité prévu à l'article 78-2 du code de procédure pénale était suffisant pour couvrir le champ des voitures particulières - bien qu'il s'agisse d'un contrôle de nature différente.
Dans sa décision n° 97-389 du 22 avril 1997, loi n° 97-396 du 24 avril 1997 relative à loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration, le Conseil constitutionnel rappelle qu'il appartient au législateur de concilier :
- la recherche des auteurs d'infractions, objectif de valeur constitutionnelle, d'une part ;
- l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figure la liberté individuelle et notamment l'inviolabilité du domicile, ainsi que la possibilité pour l'autorité judiciaire d'exercer un contrôle effectif de la procédure, d'autre part.
Faisant application de ces principes au cas d'espèce, il rappelle tout d'abord que :
- ces visites sont effectuées en vue de rechercher et de constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France, dans des zones précisément définies dans leur étendue et qui présentent des risques particuliers liés à la circulation internationale des personnes ;
- les voitures particulières sont exclues du champ des visites sommaires.
Il précise ensuite qu'« en toute hypothèse », la procédure est entourée de garanties de nature à préserver les garanties attachées la liberté individuelle et aux droit de la défense :
- l'opération est réalisée « sous la direction et le contrôle permanent du procureur de la République en vertu des dispositions du code de procédure pénale » ;
- si le conducteur ne donne pas son accord, le véhicule ne peut être immobilisée plus de quatre heures dans l'attente des instructions du procureur de la République qui comportent l'autorisation précise et individualisée de procéder à la visite sommaire ;
- cette visite n'est pas une fouille puisqu'elle a pour seul objet de vérifier l'absence de personnes dissimulées dans le véhicule ;
- elle donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal mentionnant les dates et heures du début et de la fin des opérations ;
- aucune disposition de l'article ne fait obstacle à ce que le conducteur avise toute personne de son choix.
Dès lors, le Conseil constitutionnel considère, « dans ces conditions et sous la réserve qui précède », que la visite sommaire des véhicules collectifs n'est pas contraire à la Constitution.
Le Conseil constitutionnel ne s'est donc jamais explicitement prononcé sur les visites sommaires de voitures particulières dans le cadre des contrôles à la frontière.
3. La position de la commission : apporter des garanties proportionnées pour assurer la constitutionnalité du dispositif
La commission estime aujourd'hui souhaitable d'étendre la possibilité de contrôle aux véhicules particuliers. Elle considère que la décision n° 97-389 du 22 avril 1997 du Conseil constitutionnel doit être mise au regard de la décision n° 2022-1010 QPC du 22 septembre 2022 qui a abrogé l'article 60 du code des douanes, dont le commentaire reprend l'énumération des garanties permettant de concilier la nécessité de contrôle et la protection de la liberté d'aller et venir au sein de l'article L. 812-3 du Ceseda. Il paraît en résulter qu'une extension du champ des « visites sommaires » prévues par cet article aux véhicules particuliers ne peut s'effectuer sans mise en place de nouvelles garanties à moins d'encourir un risque de censure.
La commission a donc adopté l'amendement COM-230 des rapporteurs . Celui-ci prévoit, sur le modèle des garanties prévues par le code de procédure pénale, pour les visites sommaires des véhicules individuels, l'existence d'une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que celui-ci transporte une personne ayant commis ou tenté de commettre une infraction relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France .
La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié .
Article 18
Encadrer le
refus de visa aux étrangers ayant fait l'objet d'une obligation de
quitter le territoire français (OQTF) au cours d'un séjour
antérieur
sur le territoire français
L'article 18 tend à instituer un nouveau motif de refus de visa tiré de ce que l'étranger ne démontre pas qu'il s'est conformé aux conditions d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) prononcée à l'occasion d'un précédent séjour en France.
Jugeant ce dispositif complexe et peu efficace la commission a adopté une réécriture de cet article.
1. Une volonté de mieux contrôler le respect des OQTF dans l'octroi des visas qui risque d'être peu efficace
Ainsi que l'indique l'étude d'impact, il apparaît nécessaire de mieux contrôler les infractions administratives à la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers en France pour la délivrance des visas afin de limiter le risque d'immigration illégale.
L'article 18 propose donc d'insérer dans le Ceseda un nouvel article L. 312-1-A créant un nouveau motif de refus de visa tiré de ce que l'étranger ne démontre pas qu'il s'est conformé aux conditions d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) prononcée depuis moins de cinq ans à l'occasion d'un précédent séjour en France.
Comme l'a indiqué le Conseil d'Etat dans son avis, la nécessité de cette mesure est sujette à caution et pourrait même créer de nouveaux contentieux liés à la preuve du respect de l'OQTF : « il est d'ores et déjà possible à l'autorité consulaire saisie d'une demande de visa, dans le cadre des larges pouvoirs dont elle dispose, de s'enquérir des conditions d'exécution d'une OQTF et d'en tenir compte pour accueillir ou rejeter la demande. Au besoin, une simple instruction peut attirer l'attention des services sur ce point. La création par la loi de cas où l'administration est tenue de refuser le visa, en dehors de ceux qui sont énumérés à l'article 32 du règlement (CE) n° 810/2009 du parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, est de nature à fragiliser le pouvoir discrétionnaire qui lui est depuis toujours reconnu dans cette matière. En outre, la disposition envisagée ne manquerait pas de soulever des problèmes de preuve complexes et serait susceptible de générer un nouveau volet dans le contentieux des refus de visas . »
2. La position de la commission : renforcer les prérogatives des préfets en matière d'interdiction de retour
La commission n'est pas favorable au système complexe et potentiellement contre-productif proposé par l'article 18. Elle a donc adopté l'amendement COM-231 des rapporteurs et l'amendement identique COM-196 rect . de Marc-Philippe Daubresse afin, ainsi que le Sénat l'avait adopté en 2018, d'allonger à cinq ans la durée d'interdiction de retour dont le préfet peut assortir une OQTF .
Cette disposition, dont la mise en oeuvre sera plus simple, aura les mêmes conséquences que le dispositif proposé en matière de contrôle de la possibilité pour une personne de revenir sur le territoire français après avoir été obligée de le quitter.
La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .
* 196 Cet office a remplacé en 2022 l'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre qui avait été créé en 1996.
* 197 Décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018.
* 198 « Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine », rapport de la commission d'enquête n° 300 (2005-2006) de MM. Georges Othily et François-Noël Buffet, déposé le 6 avril 2006.
* 199 Notamment les lois dites Alur du 24 mars 2014 et Elan du 23 novembre 2018.
* 200 https://www.ecologie.gouv.fr/mesures-lutte-contre-lhabitat-indigne-et-marchands-sommeil
* 201 Depuis le 12 janvier 2009, les ressortissants de pays non soumis à l'obligation de visa pour entrer sur le territoire des Etats-Unis doivent obligatoirement disposer d'un Electronic System for Travel Authorization (ESTA).
* 202 Directive visant à compléter les dispositions de l'article 26 de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985.
* 203 Il découle de l'article R 311-1 du code de la route qu'un véhicule particulier est un « véhicule conçu et construit pour le transport de personnes et comportant, outre le siège du conducteur, huit places assises au maximum ».