Rapport général n° 138 (2020-2021) de Mme Sylvie VERMEILLET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
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PREMIÈRE PARTIE
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
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I. UNE QUASI STABILISATION DES SUBVENTIONS
D'ÉQUILIBRE AUX RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE DANS UN
CONTEXTE INCERTAIN
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A. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE
STABILISÉE ?
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1. Les crises en cours, un aléa
majeur
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2. Une stabilité des subventions
programmées à périmètre constant correspondant
à des évolutions divergentes des besoins d'équilibre des
régimes spéciaux
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3. De quelques autres incertitudes
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4. Une stabilité des besoins de
subventionnement alors que le contexte est globalement favorable à un
rééquilibrage des caisses
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a) La « modération des
pensions » freine à nouveau le potentiel d'augmentation des
dépenses de la mission (+ 40 millions d'euros)
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b) La diminution du volume des pensionnés
des régimes et des effets de composition jouent à la baisse sur
les dépenses des régimes
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c) L'impact des relèvements des taux de
cotisation
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a) La « modération des
pensions » freine à nouveau le potentiel d'augmentation des
dépenses de la mission (+ 40 millions d'euros)
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5. Une augmentation spontanée de la valeur
de la pension moyenne en stock
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1. Les crises en cours, un aléa
majeur
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B. LA PARTICIPATION DE LA MISSION ET DES CAISSES
DES RÉGIMES SPÉCIAUX AUX EFFORTS DE MAÎTRISE DE LA
DÉPENSE
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C. UNE CONTRIBUTION DE 6,153 MILLIARDS D'EUROS POUR
FINANCER LES DEUX TIERS DES PRESTATIONS DE RETRAITE PRÉVUES EN
2021
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1. Une subvention de l'État qui assure en
moyenne plus de 67 % des ressources des régimes
spéciaux
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2. Une justification par l'état des
équilibres démographiques des régimes spéciaux mais
qui est loin d'épuiser les raisons des soutiens nécessaires
à leur financement
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3. Une évaluation par la Cour des
comptes
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1. Une subvention de l'État qui assure en
moyenne plus de 67 % des ressources des régimes
spéciaux
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A. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE
STABILISÉE ?
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II. DES RÉGIMES SPÉCIAUX
« OUVERTS » EN VOIE DE
« BANALISATION », DES PERSPECTIVES DE RÉDUCTION DES
DÉFICITS À MOYEN ET À LONG TERME BOULEVERSÉES PAR
LE PASSAGE DU RÉGIME DE LA SNCF AU STATUT DE RÉGIME
FERMÉ
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A. UN RAPPROCHEMENT AVEC LES RÈGLES DE
DROIT COMMUN QUI LAISSE DES DIFFÉRENCES SIGNIFICATIVES AUXQUELLES IL
FAUT NÉANMOINS APPORTER DES NUANCES
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1. Même si elle n'a pas modifié les
conditions d'âge pour liquider une retraite spécifiques aux
régimes spéciaux, la réforme de 2008 a poursuivi un
objectif principal de prolongation de la durée d'activité en
introduisant de nouveaux paramètres de liquidation
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2. Les réformes de 2010 et 2014 ont
à nouveau modifié les paramètres des régimes
spéciaux concernés
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3. Des réformes qui laissent des
différences significatives
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4. Des différences qui colorent fortement
les comportements de départ avec des effets importants sur les
durées de service des pensions...
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5. ... sans pour autant induire des
carrières plus courtes du moins pour les pensions liquidées
à l'ancienneté
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6. Des différences atténuées
en pratique par l'alignement des conditions de durée d'assurance pour
obtenir une pension sans décote
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1. Même si elle n'a pas modifié les
conditions d'âge pour liquider une retraite spécifiques aux
régimes spéciaux, la réforme de 2008 a poursuivi un
objectif principal de prolongation de la durée d'activité en
introduisant de nouveaux paramètres de liquidation
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B. LA BAISSE GRADUELLE DU BESOIN DE FINANCEMENT
DES RÉGIMES SPÉCIAUX REMISE EN CAUSE PAR L'ADOPTION DU
« PACTE FERROVIAIRE »
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1. Une réduction tendancielle du besoin de
financement des régimes de retraite spéciaux une fois pris en
compte tous les effets des réformes des régimes, mais un besoin
de financement complémentaire par l'État
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2. Un contexte totalement différent du fait
de l'adoption du « pacte ferroviaire »
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3. L'impact des réformes sur le
régime de la RATP
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4. Une confirmation par les évolutions du
compte général de l'État
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1. Une réduction tendancielle du besoin de
financement des régimes de retraite spéciaux une fois pris en
compte tous les effets des réformes des régimes, mais un besoin
de financement complémentaire par l'État
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A. UN RAPPROCHEMENT AVEC LES RÈGLES DE
DROIT COMMUN QUI LAISSE DES DIFFÉRENCES SIGNIFICATIVES AUXQUELLES IL
FAUT NÉANMOINS APPORTER DES NUANCES
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I. UNE QUASI STABILISATION DES SUBVENTIONS
D'ÉQUILIBRE AUX RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE DANS UN
CONTEXTE INCERTAIN
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DEUXIÈME PARTIE
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »
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I. DES CHARGES DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES
EN FAIBLE AUGMENTATION
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II. UN CAS « PENSIONS » AU
SOLDE À NOUVEAU POSITIF EN 2021
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A. UN NOUVEL EXCÉDENT (759 MILLIONS
D'EUROS) SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEURS
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1. Des dépenses totales en progression
de 1 %, une dynamique des dépenses de pensions civiles et
militaires un peu plus forte (+ 1,22 %)
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a) Une revalorisation conduisant à une
indexation tronquée des retraites
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b) Un peu moins de départs en retraite du
fait de l'épuisement du relèvement de l'âge légal,
dont les effets ont été très significatifs et devraient
être relayés par le durcissement des conditions d'obtention d'une
pension sans décote
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(1) Un effet volume de l'ordre de 0,8 % en
2021
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(2) Le relèvement de l'âge
légal à 62 ans a produit des effets qui tendent à
s'épuiser, ce seuil étant plus faible pour les actifs et
dépassé par les sédentaires mais le durcissement des
durées d'assurance a pris le relais
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i. Les sédentaires de la fonction publique
partent en retraite au-delà de l'âge légal, les actifs
en-deçà
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ii. Le durcissement des conditions de durée
d'affiliation pour échapper à la proratisation des droits et
à la décote prend le relais
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c) Ces dernières années, une
dynamique de dépenses sensiblement plus faible que celle des
prélèvements directs sur les retraités de la fonction
publique du fait de la hausse de la contribution sociale
généralisée, mais une évolution notable en
2019
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a) Une revalorisation conduisant à une
indexation tronquée des retraites
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2. Des recettes marquées par un contexte de
modération salariale
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a) Une très légère
réduction des recettes dans un contexte de forte modération
salariale
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b) Une pause dans le processus de renforcement du
taux de contribution directe des salariés suspend la tendance à
l'augmentation des recettes du compte
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(1) Une stagnation des recettes du programme 741
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(2) Un taux de contribution employeur
inchangé
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(3) Une stabilisation du taux de cotisation
salariale dont la hausse avait été un facteur de progression de
la contribution des retenues sur salaires des fonctionnaires au financement des
dépenses de pension
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a) Une très légère
réduction des recettes dans un contexte de forte modération
salariale
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3. L'État emploie de plus en plus de
personnels non affiliés aux régimes de retraite couverts par le
CAS « Pensions » ce qui contribue à réduire
les recettes avec des économies à plus long terme
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1. Des dépenses totales en progression
de 1 %, une dynamique des dépenses de pensions civiles et
militaires un peu plus forte (+ 1,22 %)
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B. APERÇUS SUR QUELQUES
ÉLÉMENTS RELATIFS À L'ÉQUITÉ DU
RÉGIME
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1. Les forts contrastes apparents entre les taux
de contribution nécessaires au financement des différents
régimes de retraite et ceux couverts par le CAS
« Pensions » ne sont pas équivalents à des
écarts de générosité entre les
régimes
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2. Malgré une révision de la
méthode d'estimation, le poids des dépenses de solidarité
est comparable entre les régimes de fonctionnaires et ceux des
salariés mais leur structure est très différente, les
départs précoces jouant beaucoup plus dans la fonction
publique
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3. Un taux de remplacement proche de celui des
salariés, une grande variabilité selon les fonctionnaires
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a) Des différences de conditions de
liquidation entre les régimes de la fonction publique et les
régimes des salariés qui se compensent les unes les autres
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b) Dans la fonction publique, des taux de
rendement des contributions plus élevés pour les carrières
ascendantes
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c) L'exclusion des primes de la base liquidative
des pensions modère le « sur rendement »
associé aux carrières ascendantes et réduit le taux de
remplacement offert par leurs régimes aux fonctionnaires par rapport aux
salariés du secteur privé
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a) Des différences de conditions de
liquidation entre les régimes de la fonction publique et les
régimes des salariés qui se compensent les unes les autres
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1. Les forts contrastes apparents entre les taux
de contribution nécessaires au financement des différents
régimes de retraite et ceux couverts par le CAS
« Pensions » ne sont pas équivalents à des
écarts de générosité entre les
régimes
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C. QUELQUES ÉLÉMENTS SUR LES
ÉQUILIBRES FINANCIERS DANS UNE PERSPECTIVE D'INSTAURATION D'UN
RÉGIME EN POINTS
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D. UN SOLDE CUMULÉ RECORD DE 9,9 MILLIARDS
D'EUROS FIN 2021
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A. UN NOUVEL EXCÉDENT (759 MILLIONS
D'EUROS) SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEURS
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III. DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES DE MOYEN
ET LONG TERME PLUTÔT RASSURANTES MAIS QUI REPOSENT SUR DES
HYPOTHÈSES DONT LA SOUTENABILITÉ EST DISCUTABLE
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A. LE RÉGIME DE LA FONCTION PUBLIQUE
D'ÉTAT : UNE CONTRIBUTION POSITIVE À L'ÉQUILIBRE DE
LA BRANCHE VIEILLESSE
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B. DES ENGAGEMENTS DE RETRAITE DE L'ÉTAT
ESTIMÉS DANS UNE FOURCHETTE LARGE COMPRISE ENTRE
1 410 MILLIARDS D'EUROS ET 2 212 MILLIARDS D'EUROS
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1. Une évaluation des engagements
correspondant aux droits acquis des assurés réalisée sur
la base d'une valorisation complète des droits que les
préconisations du rapport du haut-commissaire à la réforme
des retraites conduiraient à réduire indûment
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2. Une réduction des engagements de
l'État au titre des retraites des fonctionnaires
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1. Une évaluation des engagements
correspondant aux droits acquis des assurés réalisée sur
la base d'une valorisation complète des droits que les
préconisations du rapport du haut-commissaire à la réforme
des retraites conduiraient à réduire indûment
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C. UN BESOIN DE FINANCEMENT SUR LE LONG TERME QUI
TRADUIT LA SOUTENABILITÉ DU RÉGIME ?
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D. DES PERSPECTIVES QUI DEMEURENT LIÉES
À L'ACCEPTATION SOCIALE DES SCENARIOS SUR LESQUELS ELLES REPOSENT
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A. LE RÉGIME DE LA FONCTION PUBLIQUE
D'ÉTAT : UNE CONTRIBUTION POSITIVE À L'ÉQUILIBRE DE
LA BRANCHE VIEILLESSE
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I. DES CHARGES DE PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES
EN FAIBLE AUGMENTATION
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EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
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EXAMEN EN COMMISSION