EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 31 octobre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission a examiné le rapport de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » (et communication sur son contrôle budgétaire sur le coût des programmes de France Télévisions).
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Mon rapport porte sur deux sujets. Le premier concerne la presse et le livre. Les crédits, qui s'élèvent à 581 millions d'euros, ont peu évolué, à l'exception de la budgétisation des ressources du Centre national du livre.
Un secteur pose peu de problèmes : celui des aides à la presse. Leur montant est en baisse de 5 millions d'euros, en raison d'une diminution des frais postaux des journaux. La presse écrite se vend et se livre moins, alors que la presse électronique se développe.
L'extension du taux réduit de TVA de 2,1 % à la presse en ligne décidée par la France en 2014 a enfin été validée au niveau communautaire.
L'Agence France-Presse (AFP) pose, en revanche, davantage de difficultés. Ses crédits augmentent de 2 millions d'euros pour 2019, passant de 131 à 133 millions d'euros. Le président-directeur général de l'AFP procède, en interne, à des réorganisations, qui devraient aboutir à la suppression de 125 ETP. L'AFP investit dans les services vidéo, seul élément commercial qui lui garantisse une croissance de ses ressources suffisamment importante.
L'État ne veut pas prendre en charge la dette de l'AFP, qui est toujours élevée. L'AFP doit faire face à des contentieux fiscaux et sociaux dans un certain nombre de pays où elle est installée et craint que le règlement de la question dans un pays n'entraîne des demandes dans d'autres... Ces contentieux constituent une épée de Damoclès. Néanmoins, je rappelle que l'AFP est la seule grande agence de presse européenne, à côté des agences américaines, russe ou chinoise.
Les crédits du programme « Livre et industries culturelles » sont relativement importants et la situation est assez satisfaisante. Le plan « Bibliothèque » se porte plutôt bien, même s'il reste quelques problèmes à régler, qui sont notamment liés aux horaires d'ouverture.
Le programme est essentiellement dédié au financement de la Bibliothèque nationale de France (BnF). La première phase des travaux du quadrilatère Richelieu a donné lieu à des dépassements financiers - on a parlé de gouffre financier. La deuxième phase se passe mieux. D'ici à deux ans, le chantier devrait être livré. La BnF met de côté des moyens pour gérer cet ensemble et s'occupe de la numérisation des collections.
Sur ce premier bloc, seule la dette de l'AFP pose donc problème. Mais le PDG de l'agence semble confiant.
Quant au cinéma, qui est financé par des taxes affectées, et non par des crédits budgétaires, il se porte bien. Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ne se plaint pas.
M. Vincent Éblé , président . - Ce serait malvenu !
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Il reçoit des taxes affectées et des crédits d'impôt, mais avance que sa situation favorisée permet à la création cinématographique de rester forte en France, alors qu'elle a énormément diminué dans d'autres pays européens. De nombreux tournages ont lieu chez nous, souvent soutenus par les régions, qui ont mis en place des systèmes d'aides.
Je vous propose donc de voter les crédits de ce premier bloc.
J'en viens à l'audiovisuel : je proposerai, là aussi, de voter les crédits, sous réserve de l'adoption d'un amendement. En réalité, il vaudrait mieux que nous n'ayons à connaître ni du budget ni de la gestion de l'audiovisuel public : on y trouve beaucoup d'argent, et on nous explique à l'envi qu'il n'est pas possible de faire autrement. Mais quand on regarde les choses en détail, c'est autre chose ! Quand je pense à la façon dont l'État explique la baisse des dotations aux collectivités locales ou comment il est demandé à certains secteurs de faire des économies...
Le Gouvernement prévoit une baisse de 0,8 à 1 % des crédits de l'audiovisuel public pour l'année prochaine, afin d'envisager une diminution de moins de 5 %, soit 190 millions d'euros, d'ici à 2022. Si on évoque des économies plus importantes, on nous accuse de vouloir couper des têtes...
Le programme d'économies est prévu jusqu'en 2022, mais personne ne connaît le périmètre et les missions du service public audiovisuel qui seront définis dans le projet de loi sur l'audiovisuel public qui doit être présenté ! Il faut aussi réformer la gestion et la gouvernance. Alors que nous ne disposons d'aucun élément, on doit déjà fixer la trajectoire budgétaire jusqu'en 2022. La logique voudrait que l'on définisse le périmètre et les missions de l'audiovisuel public avant de décider des moyens financiers qui lui seront alloués.
France Télévisions, le navire amiral, doit fournir l'effort le plus important, avec une baisse de ses crédits de l'ordre de 160 millions d'ici à 2022, dont 26 millions d'euros en 2019.
Ces 26 millions d'euros d'économies pèsent peu, comparés aux 2,5 milliards d'euros que France Télévisions reçoit en aides publiques, sans parler de ses ressources publicitaires. On lui demande donc un très faible effort financier.
J'ai peu d'atomes crochus avec la ligne éditoriale d'Arte, mais je reconnais que cette chaîne a une notion du service public. Quant à la neutralité des débats et des journaux, il existe un comité d'éthique à France Télévisions, mais les responsables du groupe eux-mêmes expliquent qu'il ne sert à rien.
La vraie question est autre : qu'est-ce que le service public ? Arte ou France 5 offrent des débats, des documentaires et des reportages qui incarnent, qu'ils nous plaisent ou non, le service public. Ils font réfléchir et ont une qualité culturelle et éducative indéniable. France 3, notamment du fait de ses décrochages régionaux, remplit également une mission de service public de proximité territoriale. Certaines de ses émissions nationales sont aussi d'une qualité suffisante pour le service public. En revanche, le navire amiral de France Télévisions, France 2, pose une vraie difficulté : cette chaîne cherche à concurrencer TF1 pour l'audimat, tout en captant l'essentiel des aides publiques. Or, pour battre TF1 certains soirs, ils dépensent une part considérable de ces crédits dans l'achat de films américains grand public. Est-ce cela, le service public ?
Celui-ci devrait être libéré de la pression de l'audimat. Certes, on ne veut pas trop le spécialiser ou le rendre élitiste. Mais là n'est pas le sujet ! Il y a pléthore de chaînes publiques : même si France 4 doit cesser sa diffusion générale, il reste toutes les stations d'outre-mer et les stations régionales de France 3, auxquelles on a ajouté en 2016 la chaîne de télévision france info, dont l'audience est extrêmement faible. Quant au coût réel de cette chaîne info, il est obscur puisqu'on nous explique que presque tous ses reportages sont issus des autres chaînes publiques. Au total, hors publicité, l'audiovisuel public requiert 4 milliards d'euros. Les gens peuvent légitimement se demander s'il remplit, pour cette somme, une mission de service public. Est-ce le cas pour certains jeux, pour certaines séries achetées à prix d'or ? On voit les mêmes médecins, les mêmes policiers américains sur TF1 et sur France 2 ! Est-ce cela, le service public ?
Quand nous demandons au Gouvernement de redéfinir les missions de l'audiovisuel public avant de demander des crédits, il acquiesce, mais ne le fait pas. Certes, c'est compliqué, parce que les maisons mères ne veulent pas se remettre en cause. Elles font le job , mais la question de la gouvernance reste ouverte. On attend toujours de savoir s'il y aura une vraie réforme, si l'ensemble de l'audiovisuel public sera chapeauté par une holding , comme le Gouvernement l'avait initialement prévu. Comme le dépôt du projet de loi relatif à ce sujet a été reporté, on ne sait toujours pas comment l'audiovisuel va être traité.
Je vous présente un amendement visant à redonner un peu plus d'argent à Arte et France Médias Monde, parce que ces deux sociétés ont un vrai rôle de service public. Toute baisse des crédits que nous allouons à Arte est en outre répercutée par nos partenaires allemands. Le projet européen d'Arte, qui veut offrir ses programmes en six langues dans l'Europe entière, a du sens ! Ce n'est donc pas le moment de baisser ses crédits.
Par ailleurs, Arte et France Médias Monde ont fait depuis cinq ans des efforts de gestion ; leurs coûts de fonctionnement ont été réduits de presque 25 %. Il serait anormal de leur faire subir des réductions de crédits similaires à celles qui affectent les autres acteurs. France Médias Monde joue un rôle essentiel pour la voix de la France dans le monde. On voudrait faire taire cette voix dans bien des parties du monde parce qu'on leur fait des critiques pour trois francs six sous, tout en demandant des économies beaucoup plus réduites aux navires amiraux qui croulent sous les moyens !
Je veux en conclusion dire deux mots sur les coûts de production. Les chaînes ne se battent pas pour nous les exposer. Certes, l'appel à des producteurs extérieurs coûte moins cher que les productions internes, mais le personnel de France Télévisions préfère produire en interne, parce que cela légitime leur présence. Un élément explique largement les coûts plus élevés des productions internes : l'absence de polyvalence des métiers.
Par ailleurs, nous ne comprenons pas pourquoi, dans l'audiovisuel public, on ne plafonne pas le nombre de programmes que peut produire un même producteur. Certains produisent beaucoup d'émissions et trustent ainsi la plupart des crédits, alors que les producteurs indépendants peinent à obtenir des contrats.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je partage pleinement les propos de Roger Karoutchi. Comme pour bien d'autres missions, après qu'on nous a annoncé le grand soir, ce projet de loi de finances ne se montre pas du tout à la hauteur des enjeux.
Je veux prendre une illustration concrète du problème exposé par M. Karoutchi : les programmes de TF1 et France 2 pour dimanche prochain. TF1 diffusera deux films d'action américains et France 2 deux James Bond . Les deux premiers sont payés intégralement par la publicité, les deux autres par la redevance. Mme Ernotte, que j'ai interrogée à ce sujet, m'a expliqué avoir surenchéri face à TF1 pour obtenir le droit de diffuser ce genre de films et ainsi pouvoir, ces soirs-là, battre TF1 en audience. Je doute même que cela réussisse ! Au-delà, contrairement à TF1, France 2 n'est pas un marchand de publicité, raison essentielle de courir à l'audimat : je ne vois donc pas l'intérêt de s'inscrire dans cette démarche.
C'est pourquoi je soutiens l'amendement de Roger Karoutchi. Arte aborde des sujets qu'on ne verra jamais sur une chaîne commerciale ; cette chaîne, ou encore France 3, offre des émissions et des débats qui remplissent une vraie mission de service public. Certes, c'est assez symbolique, mais cela appelle un vrai débat.
L'audiovisuel public ne doit pas pour autant se restreindre à des sujets rébarbatifs. L'exemple pour nous est la BBC, qui produit énormément d'émissions et de fictions d'extrême qualité, qui connaissent d'ailleurs un succès commercial. Je regrette que notre vaisseau amiral essaie de singer son concurrent principal dans une course à l'audience perdue d'avance, et ce avec l'argent du contribuable. La vocation de nos prélèvements obligatoires est autre !
Mme Christine Lavarde . - Mon intervention porte sur la redevance audiovisuelle. On a pu lire que le rapport du groupe de travail de l'Assemblée nationale, rédigé par Mme Aurore Bergé, préconise que l'ensemble des propriétaires de dispositifs permettant la diffusion de la télévision s'acquitte de la redevance. Ne devrait-on pas plutôt, dès lors, parler d'un nouvel impôt ? Tous les propriétaires de téléviseurs ne regardent pas les chaînes du service public ; beaucoup d'entre eux utilisent leur appareil pour profiter d'un abonnement sur une plateforme payante.
En outre, du fait de la suppression prochaine de la taxe d'habitation pour 80 % des contribuables, la redevance deviendra une ligne unique collectée par les services des finances publiques. Je m'interroge donc sur le coût futur de sa collecte.
M. Antoine Lefèvre . - Concernant le secteur du livre, à la suite du rapport Orsenna, le Président de la République avait souhaité une plus large ouverture des bibliothèques municipales. A-t-on une idée des crédits nécessaires pour compenser les nouvelles charges que cela induirait pour les communes ? Le Gouvernement avait évoqué 2 millions d'euros supplémentaires ; cela a-t-il été réalisé ?
Concernant les médias, certaines chaînes ne seraient plus diffusées que sur internet. C'est une nouvelle inquiétante pour les zones blanches qui subsistent.
M. Michel Canévet . - Les restrictions publicitaires dans les médias publics sont-elles toujours justifiées ?
M. Arnaud Bazin . - Je voudrais ouvrir le dossier de Radio France. Je n'entretiens pas de fantasmes particuliers sur la neutralité de l'information, mais j'aimerais également entendre des opinions plus proches de ma sensibilité. Avez-vous des éléments d'information sur un comité d'éthique comparable à celui qui existe à France Télévisions ? Si un tel comité existe, mais est aussi peu efficace, existe-t-il des évaluations différentes, qui nous permettraient de nous faire une opinion sur ce sujet ?
Mme Fabienne Keller . - Arte, chaîne initialement franco-allemande, a son siège à Strasbourg. Je soutiens de tout coeur la proposition du rapporteur spécial, qui a parfaitement souligné le paradoxe en cause : alors qu'Arte a déjà fait d'énormes efforts, notamment en développant le replay avant d'autres, on enverrait un signal négatif à nos partenaires allemands en diminuant ses crédits ! Je suis favorable à cette slow TV , et je veux témoigner de l'importance de ce projet pour l'amitié franco-allemande : regarder les mêmes programmes, chacun dans sa langue, permet de créer une unité. Cette démarche s'ouvre désormais, grâce aux nouvelles technologies, à l'anglais, à l'espagnol et au polonais.
Les bibliothèques sont des lieux importants dans nos communes. Leur ouverture le dimanche est une idée géniale, mais très coûteuse. Les crédits mis en place vous semblent-ils suffisants pour l'assurer ?
Les collectivités territoriales sont en général gestionnaires de ces bibliothèques. A-t-on évoqué l'idée de permettre le recrutement de jeunes étudiants, dans le cadre de contrats spéciaux, comme cela se fait massivement dans le reste du monde, pour assurer leur ouverture le week-end ?
M. Philippe Dominati . - Je suivrai bien volontiers le rapporteur spécial sur son amendement. Le téléspectateur, où qu'il se trouve en France, dispose de plus de chaînes de télévision que de boulangeries, artisanales ou non ; pour autant, les boulangers ne bénéficient pas de 4 milliards d'euros par an sur le budget de l'État. Pour ma part, je n'avais pas voté la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, issue des travaux de la commission « Copé ». Elle gelait pour des décennies le périmètre de l'audiovisuel public et en contraignait le budget. Cette loi n'a-t-elle pas été très néfaste pour nos finances publiques comme pour notre paysage audiovisuel ? C'est une question de périmètre. Il y a beaucoup trop de chaînes financées par l'argent public. De combien faudrait-il réduire ce périmètre ?
M. Sébastien Meurant . - Quel modèle devrait suivre France Télévisions ? La BBC pourrait-elle en constituer un ?
M. Julien Bargeton . - Nous voterons à ce stade l'amendement du rapporteur spécial, comme un appel dans l'attente de la réforme de l'audiovisuel public. Il faut que les lignes bougent ; on verra dans quelle mesure.
M. Jean-Marc Gabouty . - On a une approche assez particulière du support papier. Lorsqu'il est utilisé à des fins publicitaires ou administratives, on l'accuse de détruire des forêts, ce qui est complètement faux ; la forêt vit et se renouvelle. Quand il s'agit d'emballage ou de livre, en revanche, ce serait une utilisation noble. La stigmatisation systématique de ce support ne risque-t-elle pas de nuire à la partie considérée comme noble ? Elle risque d'avoir à terme des effets sur le support à caractère culturel.
L'automutilation financière que représente le contingentement de la publicité sur les chaînes publiques est-elle toujours pertinente ? Décidée pour des raisons prétendues éthiques, elle prive le secteur public de l'accès à certaines diffusions, notamment dans le domaine sportif.
M. Marc Laménie . - Concernant le programme 334, je veux évoquer les fondamentaux : la lecture publique et l'écriture. Le quadrilatère Richelieu de la Bibliothèque nationale de France connaît un gros programme de travaux, pour lesquels 233 millions d'euros sont engagés. Quelles en seront les retombées du point de vue de l'ouverture de cette institution et de la diffusion des connaissances ? Qui peut accéder à la BnF ? Je m'interroge aussi sur l'impact des actions du Centre national du livre. Dans nos territoires, beaucoup de collectivités locales se sont engagées pour leurs bibliothèques et leurs médiathèques. Le rôle de l'Éducation nationale est également important.
M. Éric Bocquet . - Sans remonter jusqu'à Mathusalem, et sans nostalgie - Paul Eluard le disait bien : « le passé est un oeuf cassé, l'avenir est un oeuf couvé » -, je me demande si l'on n'a pas ouvert la boîte de Pandore en privatisant TF1, en 1986. On nous avait promis le mieux-disant culturel ; on a eu la Cinq de Berlusconi. N'a-t-on pas entraîné dans cette logique mercantile le service public, qui dépense beaucoup d'argent à courir derrière les chaînes commerciales, comme l'a bien analysé Roger Karoutchi ? Plutôt que de s'attacher au « temps de cerveau disponible » évoqué voici quelques années par un professionnel de la télévision, le service public devrait s'occuper des cerveaux avec ambition et relever le niveau. C'est ce que fait la BBC, à qui l'on a pourtant parfois reproché son immobilisme.
M. Philippe Adnot . -Je soutiens l'amendement du rapporteur spécial. Il faut refuser systématiquement le rabot quand on veut faire de la gestion budgétaire. Cela est tout aussi vrai pour les collectivités territoriales, à qui l'on demande encore, quels qu'aient été leurs efforts antérieurs et leurs niveaux de fiscalité, de maîtriser leurs dépenses de fonctionnement.
M. Rémi Féraud . - Les aides à la presse baissent de 5 millions d'euros ; cela correspond à la baisse de la distribution de la presse et marque un certain fatalisme et une absence de volontarisme. Aucune attention particulière n'est accordée à Prestalis, qui connaît une situation très inquiétante ; la résolution de ces problèmes est renvoyée à plus tard.
Quant au programme 334, il est vrai que son budget est en hausse, mais il est largement englouti par la BnF. On ne comprend pas bien le fléchage des 30 millions d'euros supplémentaires destinés à ce programme. Le soutien à l'ouverture dominicale des bibliothèques municipales dépend, si je ne m'abuse, d'un autre programme.
L'audiovisuel public requiert certes beaucoup d'argent, mais ces crédits connaissent à nouveau une baisse conséquente. Réfléchir à la qualité et au périmètre du service public est important, mais il est délicat de l'aborder par le simple biais budgétaire. La diffusion internationale est importante, la qualité des programmes aussi ; je rejoins sur ce point Roger Karoutchi, et je ne nie pas non plus le manque manifeste de différenciation entre France 2 et TF1. Cela dit, plutôt qu'une approche budgétaire, il faudrait une redéfinition politique de ce service public. Nous nous abstiendrons sur les crédits de cette mission et nous approuverons l'amendement du rapporteur spécial.
M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Sur la redevance audiovisuelle, le nouveau ministre de la culture semble partager la position de Mme Bergé en faveur de son universalisation. Personnellement, j'y suis totalement opposé : cela revient à réclamer 150 à 200 millions d'euros supplémentaires, dans des conditions qui restent à définir, notamment en l'absence de taxe d'habitation. Nous ignorons quel coût aurait la collecte de cette redevance dans ces conditions. Qu'il s'agisse ou non d'un nouvel impôt, le signal n'est pas bon.
Je n'ai pas dit qu'il y avait trop d'argent dans le service public audiovisuel. En revanche, il est anormal de commencer par présenter une trajectoire budgétaire jusqu'en 2022, avant de définir les missions et l'organisation du secteur. N'importe où, on ferait l'inverse.
La BBC est-elle le modèle à suivre ? Elle est exemplaire en matière de gestion, d'innovation et refuse la facilité que procure la diffusion de films d'aventure à grand public ou de James Bond comme le font nos chaînes en France... D'ailleurs les séries télévisées diffusées sur les chaînes françaises proviennent souvent de la BBC, parce qu'elles sont de qualité.
Mon amendement vise à soutenir les chaines qui ont fait des efforts. Certaines, en effet, font honneur au service public en s'efforçant de stimuler la réflexion et de développer la culture, avec des reportages et des documentaires de qualité. Ce ne sont pas ces chaînes qui doivent être pénalisées.
La publicité sur les chaînes publiques est théoriquement interdite à partir de 20 heures. En réalité, la loi a été contournée, avec les pratiques de sponsoring ou de parrainage des films et des émissions. J'ai toujours été réservé sur la suppression de la publicité sur le service public. Je préfère que l'on redéfinisse le service public et ses missions, avant de préciser les sources de financement adéquates entre la redevance et la publicité. La crainte des effets d'éviction pour la publicité vis-à-vis des chaines privées ne tient pas. Dès lors que l'on parle du service public de l'audiovisuel, on doit faire fi des exigences de l'audimat. Cela a d'ailleurs des conséquences sur la publicité.
Rémi Féraud, les crédits supplémentaires en faveur du livre que vous évoquez correspondent en fait à la budgétisation des ressources du Centre national du livre, dont le budget s'élève à 25 millions d'euros. Un fléchage est donc inutile.
Nous avons pour le moment peu de retours sur l'activité du comité d'éthique de France Télévision, mis en place début 2017. Faut-il imaginer pour autant une instance de déontologie pour l'audiovisuel public ? Le CSA devrait jouer ce rôle. Mais il faut une loi. Pourquoi pas la prochaine loi sur l'audiovisuel public ?
Les bibliothèques bénéficieront de 8 millions supplémentaires au titre de la dotation générale de décentralisation et de 2 millions de subventions du ministère de la culture pour compenser le surcoût lié aux ouvertures supplémentaires. Presstalis n'est pas oublié car 9 millions d'euros lui sont consacrés, pris sur le fonds stratégique pour le développement de la presse.
Enfin, le chantier de Radio France n'est pas clairement financé en 2019 et le ministère reste flou à cet égard. Or il serait utile de savoir comment ce chantier, qui a déjà pris du retard, sera financé.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » sans modification.
M. Vincent Éblé , président . - J'en viens à la mise aux voix du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
L'amendement n° 1, proposé par le rapporteur spécial, est adopté.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », sous réserve de l'adoption de son amendement.
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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et d'adopter les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », sous réserve de l'adoption de son amendement. Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 84 quinquies .