Projet de loi de finances pour 2019 : Médias, livre et industries culturelles

Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Roger KAROUTCHI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018

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Synthèse du rapport (223 Koctets)

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , pour 2019 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

( seconde partie de la loi de finances )

ANNEXE N° 19

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Rapporteur spécial : M. Roger KAROUTCHI

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 1255 , 1285 , 1288 , 1302 à 1307 , 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Médias, livre et industries culturelles »

1. Les crédits de la mission, qui s'élèvent à 581,35 millions d'euros , sont en augmentation de 26,74 millions d'euros par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2018.

2. Cette augmentation des crédits est la conséquence d'une évolution du périmètre de la mission en 2019 : les ressources du Centre national du livre (CNL) seront budgétisées à hauteur de 24,7 millions d'euros, en raison de la suppression proposée par le projet de loi de finances de plusieurs taxes à faible rendement.

3. La situation financière de l'Agence France Presse (AFP) reste préoccupante . L'Agence bénéficiera en 2019 d'un soutien de l'État renforcé de 2 millions d'euros. Le nouveau Président-directeur général a présenté un plan destiné à maîtriser les charges de l'AFP et à retrouver une croissance des recettes commerciales.

4. Le montant des aides à la presse est en diminution en 2019, mais cette diminution est la conséquence de la baisse relative des volumes portés , qui conduit à une baisse de 5 millions d'euros des aides au portage de la presse.

5. Le rapporteur spécial se félicite que le taux réduit de TVA de 2,1 % applicable à la presse en ligne ait fait l'objet, le 2 octobre dernier, d'une validation au niveau communautaire à la suite d'un accord trouvé entre les ministres des finances de l'Union européenne.

Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

1. Le niveau des ressources proposées pour l'audiovisuel public s'inscrit en 2019 dans le cadre des économies demandées par le Gouvernement aux sociétés concernées à la suite de la présentation des grands axes de la réforme de l'audiovisuel public . Un objectif de 190 millions d'euros d'économies est fixé à l'horizon 2022, dont 36 millions d'euros dès 2019 .

2. Le rapporteur spécial estime qu'il est cependant nécessaire de mener une véritable réflexion sur la définition du périmètre du service public audiovisuel et des missions qui lui sont confiées, en particulier pour France Télévisions.

3. Les incertitudes qui entourent le financement de l'achèvement du chantier de réhabilitation de la Maison de la Radio doivent être levées par le Gouvernement au cours de la discussion budgétaire. Le rapporteur spécial considère que ce projet doit désormais être achevé, mais que l'information du Parlement sur les modalités qui permettront le financement de ces travaux est à ce jour insuffisante .

4. Les efforts demandés à Arte et France Médias Monde conduisent à remettre en cause l'exercice de leurs missions de service public, alors même que ces sociétés ont réalisé au cours des dernières années des plans de transformation et de maîtrise de leurs charges. Pour cette raison, le rapporteur spécial proposera d' augmenter la dotation prévue par le projet de loi de finances pour ces deux sociétés.

À la date du 10 octobre 2018, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, le rapporteur spécial avait reçu 82 % des réponses du ministère de la culture et de la communication à son questionnaire budgétaire.

PREMIÈRE PARTIE - LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

Les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » sont en augmentation apparente de 26,74 millions d'euros en crédits de paiement en 2019, par rapport au montant voté en loi de finances initiale pour 2018.

Évolution de la répartition des crédits de la mission
« Médias, livre et industries culturelles » de 2018 à 2019

(en millions d'euros)

(en millions d'euros)	LFI 2018		PLF 2019		Variation 2019/2018		Variation 2019/2018 (en %)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
180 - Presse et médias	283,95	283,95	280,95	280,95	-3,0	-3,0	-1,06%	-1,06%
334 - Livre et industries culturelles	261,91	270,66	283,01	300,40	+21,10	+29,74	+8,06%	+10,99%
Total Mission « Médias, livre et industries culturelles »	545,86	554,61	563,96	581,35	+18,10	+26,74	+3,32%	+4,82%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Cette augmentation cache en réalité une relative stabilité des soutiens aux secteurs concernés par la mission. En effet, une mesure de périmètre représentant 24,7 millions d'euros doit être relevée : il s'agit de la budgétisation des ressources du Centre national du livre , à la suite de la suppression proposée en première partie du projet de loi de finances pour 2019 d'un ensemble de taxes affectées à faible rendement.

Après neutralisation de cette évolution, la budgétisation de la mission « Médias, livre et industries culturelles » témoigne donc de la continuité des politiques proposées l'année dernière.

Prévision de l'évolution de 2017 à 2020 du plafond des dépenses de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du budget général de l'État,
hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »

Crédits de paiement (en milliards d'euros)	LFI 2018	Prévision 2019 (LPFP)	PLF 2019 (Périmètre constant*)	Prévision 2020
Mission « Médias, livre et industries culturelles »	0,56	0,54	0,56	0,54

*En tenant compte de la budgétisation des ressources du Centre national du livre pour 24,7 millions d'euros en 2019

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Concernant le respect de prévision triennale inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le montant des crédits de paiement de la mission « Médias, livre et industries culturelles » inscrit au projet de loi de finances pour 2019 est supérieur d'environ 16 millions d'euros aux prévisions, si l'on tient compte de la budgétisation des ressources du Centre national du livre.

Les emplois de la mission sont entièrement portés par les opérateurs du programme « Livre et industries culturelles ». En effet, les emplois de l'administration du ministère de la culture sont tous inscrits au programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ». Le plafond d'emplois est fixé à 3 004 pour les opérateurs du programme « Livre et industries culturelles ». 22 emplois sont prévus hors plafond . Ils se répartissent entre la cinémathèque française (7 emplois hors plafond) et le Centre national du cinéma et de l'image animée (15 emplois hors plafond).

I. LE PROGRAMME « PRESSE ET MÉDIAS » : UN BUDGET DE SOUTIEN À UN SECTEUR EN DIFFICULTÉ

Le montant des crédits du programme « Presse et médias » proposé par le projet de loi de finances pour 2019 sera globalement équivalent à celui voté en loi de finances initiale pour 2018. Deux évolutions sont cependant à souligner : un soutien financier renforcé à l'Agence France Presse (AFP) et une diminution du montant total des aides à la presse, en conséquence de la diminution des volumes portés.

Évolution de la répartition des crédits du programme
« Presse et médias » de 2018 à 2019

(en millions d'euros)

	LFI 2018		PLF 2019		Variation 2019/2018 (%)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Relations financières avec l'Agence France Presse	131 476 239	131 476 239	133 476 239	133 476 239	1,52%	1,52%
Aides à la presse	118 478 901	118 478 901	113 478 901	113 478 901	-4,22%	-4,22%
Soutien aux médias de proximité	1 581 660	1 581 660	1 581 660	1 581 660	-	-
Soutien à l'expression radiophonique locale	30 748 639	30 748 639	30 748 639	30 748 639	-	-
Compagnie internationale de radio et de télévision (CIRT)	1 666 500	1 666 500	1 666 500	1 666 500	-	-
180 - Presse et médias	283 951 939	283 951 939	280 951 939	280 951 939	-1,06%	-1,06%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

A. L'ACCOMPAGNEMENT FINANCIER DE L'AGENCE FRANCE PRESSE DANS SON PROCESSUS DE TRANSFORMATION

Votre rapporteur spécial avait pointé l'année dernière la situation financière préoccupante de l'Agence France Presse (AFP), dans un contexte de forte concurrence étrangère. Les relations financières avec l'AFP, qui constituent la première action du programme « Presse et Médias », se décomposent en deux parties, conformément aux exigences du droit communautaire : d'une part, le paiement des abonnements commerciaux de l'État et, d'autre part, la compensation des missions d'intérêt général de l'Agence. La dotation globale qui sera versée à l'AFP en 2019 s'élèvera à 133,48 millions d'euros, dont 21,65 millions qui correspondent au paiement des abonnements.

Le contexte économique auquel doit faire face l'Agence est celui de la diminution de ses recettes commerciales. Le nouveau Président-directeur général de l'AFP, Fabrice Ries, a proposé un plan de transformation destiné d'une part à réduire les coûts de l'Agence, et d'autre part à retrouver une croissance auprès de ses clients, généralement des médias qui se trouvent eux-mêmes en situation difficile. Pour ce faire, la stratégie de l'AFP repose sur une priorité : le développement de la vidéo . Une accélération des investissements dans ce domaine est donc proposée, à laquelle doit s'ajouter une nouvelle culture commerciale de l'Agence.

Par ailleurs, le chantier de la réduction des charges doit être engagé, avec un plan de non remplacement des départs « naturels ». Ce plan représente une diminution nette de 125 postes en 5 ans et inclut cependant un certain nombre de recrutements indispensables pour le développement du pôle vidéo. Selon le Président-directeur général, cette limitation de la progression des charges de personnel, qui représentent 80 % des charges de l'AFP, doit permettre de retrouver l'équilibre en 2021, en lien avec la croissance de l'activité vidéo.

Dans ce contexte, le soutien financier de l'État est renforcé , en comparaison avec la loi de finances pour 2018, de 2 millions d'euros. L'aide de l'État est certes encadrée par le droit communautaire puisqu'elle ne peut excéder la compensation des missions d'intérêt général (MIG) de l'Agence, mais une sous-compensation de ces missions a été constatée et évaluée à 17 millions d'euros depuis la mise en place de ce dispositif en 2015. Un dossier auprès du fonds de transformation de l'action publique a donc été déposé par l'AFP pour obtenir un financement équivalent à ce montant afin de procéder aux investissements nécessaires.

Votre rapporteur note, à nouveau cette année, que la situation de l'Agence reste préoccupante et doit être suivie attentivement. Il observe cependant que l'AFP reste un outil indispensable, seule agence européenne parmi les trois grandes agences mondiales, avec une présence dans tous les pays du monde grâce ses bureaux. Ce dispositif permet de produire une information certifiée, précieuse dans un contexte de « fake news ».

B. LE MAINTIEN GLOBAL DES AIDES À LA PRESSE

1. Un dispositif complexe qui évolue à la marge en 2019

Les aides à la presse, dont l'évolution générale des dernières années est marquée par leur réorientation en faveur de la modernisation et du développement numérique , sont en diminution d'environ 6 millions d'euros pour 2019. Cette diminution est principalement concentrée sur la réduction de l'aide au portage de la presse. En effet, la baisse relative des volumes portés constatée depuis plusieurs années pour les titres éligibles à ces aides conduit à un ajustement de la dotation qui finance le fonds d'aide au portage de la presse. Le montant de celui-ci est donc abaissé à 26,5 millions d'euros.

Répartition et évolution des aides directes à la presse écrite
entre 2016 et 2019

(en euros)

(AE = CP)	LFI 2016	LFI 2017	PLF 2018	PLF 2019
Programme 180 - Presse	127 754 707	125 839 207	119 430 676	113 478 901
Aides à la diffusion	56 700 000	51 308 083	45 741 273	40 887 903
Aide au portage de la presse	36 000 000	36 000 000	31 500 500	26 500 000
Exonérations charges patronales pour les porteurs	20 700 000	15 308 083	14 241 273	14 378 903
Aides au pluralisme	15 475 000	16 025 000	16 025 000	16 025 000
Aides aux quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires**	12 655 000	13 155 000	13 155 000	13 155 000
Aides aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'IPG à faibles ressources de petites annonces	1 400 000	1 400 000	1 400 000	1 400 000
Aides à la presse régionale	1 420 000	1 470 000	1 470 000	1 470 000
Aides à la modernisation	55 579 707	58 506 124	57 664 403	56 565 998
Aides à la modernisation sociale	3 400 000	1 250 000	500 000	300 000
Aide à la distribution de la presse	18 850 000	18 850 000	18 850 000	27 850 000
Aide à la modernisation des diffuseurs	3 680 000	6 000 000	6 000 000	6 000 000
Fonds stratégique pour le développement de la presse	29 649 707	27 406 124	27 314 403	17 415 998
Fonds de soutien à l'émergence et à l'innovation dans la presse	-	5 000 000	5 000 000	5 000 000
Programme 134* - Aides au transport postal	119 000 000	119 000 000	111 500 000	103 800 000
Total des crédits budgétaires dédiés aux aides à la presse écrite	246 754 707	244 839 207	230 930 676	217 278 901

* Programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie ».

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Par ailleurs, le fonds stratégique pour le développement de la presse est en diminution par rapport à 2018 et s'élève à 17,4 millions d'euros, 9 millions d'euros ayant été transférés sur le fonds d'aide à la distribution de la presse, afin de soutenir Presstalis , seule société de messagerie qui distribue sur tout le territoire français les quotidiens nationaux d'information politique et générale, à la suite d'un protocole de conciliation homologué par le tribunal de commerce de Paris en mars 2018.

Votre rapporteur spécial relève que la répartition de ces aides, leur nombre et leurs critères d'attribution forment un ensemble complexe , dont la cohérence peut parfois sembler insuffisante . L'inscription des aides au transport postal de la presse au programme 134 de la mission « Économie » ne permet pas d'avoir une vision globale des aides au secteur. Enfin, la place importante accordée à la presse d'information politique et générale ne doit pas occulter les besoins du reste de la presse, en particulier de la presse d'information professionnelle et spécialisée.

2. La validation communautaire de la dépense fiscale en faveur de la presse en ligne

Le secteur de la presse est également soutenu par l'existence d'une dépense fiscale, le taux de taxe sur la valeur ajoutée de 2,1 % sur les publications de presse. Celle-ci est la plus importante dépense fiscale rattachée au programme « Presse et médias », son montant est évalué à 170 millions d'euros pour 2019.

Évolution du montant des dépenses fiscales rattachées au programme
« Presse et médias » de 2015 à 2018

(en millions d'euros)

	Chiffrage 2015	Chiffrage 2016	Chiffrage 2017	Chiffrage 2018	Chiffrage 2019
Taux de 2,10 % applicable aux publications de presse	165	160	220	180	170
Déduction spéciale prévue en faveur des entreprises de presse	0	1	1	1	1
Application d'une assiette réduite pour le calcul de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, pour les éditeurs de services de télévision dont l'audience quotidienne réalisée en dehors de la France métropolitaine est supérieure à 90 % de leur audience totale	å	å	å	å	å
Réduction d'impôt accordée au titre des souscriptions en numéraire au capital d'entreprises de presse	_	å	å	å	å
Total des dépenses fiscales du programme 180 - Presse et Médias	165	161	221	181	171

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Ce taux réduit est également applicable aux services de presse en ligne depuis le 1 ^er février 2014, mais cette extension, contraire aux dispositions de la directive 2006/112 CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, n'avait pas été validée jusqu'à présent par la Commission européenne. Celle-ci avait adressé une mise en demeure à la France le 10 juillet 2014. Le Gouvernement avait alors défendu la conformité de l'alignement des taux de TVA applicables aux services de presse, qu'ils soient traditionnels ou en ligne, en invoquant le principe de neutralité fiscale. Une proposition de révision de la directive avait été présentée par la Commission européenne le 1 ^er décembre 2016 en ce sens, mais l'adoption de ce texte n'avait pas été rendue possible, ne recueillant pas l'unanimité des États membres.

Les ministres de finances de l'Union européenne se sont finalement mis d'accord le 2 octobre 2018 sur un ensemble de mesures concernant le système de TVA dans l'Union, dont l'alignement des taux de TVA qu'ils appliquent aux publications électroniques sur le régime plus favorable dont bénéficient les publications imprimées traditionnelles. Votre rapporteur spécial se félicite de cette évolution et de la fin de l'incertitude concernant la conformité au droit communautaire de cette dépense fiscale d'importance pour le secteur de la presse en ligne.

II. LE PROGRAMME « LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES » : DES CRÉDITS LARGEMENT CONSACRÉS AU FINANCEMENT DE LA BIBLIOTHÈQUE NATIONALE DE FRANCE

Les crédits du programme « Livre et industries culturelles » augmentent assez nettement en 2019, de presque 30 millions d'euros en crédits de paiement. Cette augmentation est principalement due à la budgétisation des ressources du Centre national du livre, à hauteur de 24,7 millions d'euros.

Évolution de la répartition des crédits du programme
« Livre et industries culturelles » de 2018 à 2019

(en euros)

	LFI 2018		PLF 2019		Variation 2019/2018 (%)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Livre et lecture	246 652 598	255 408 250	267 405 397	284 795 614	8,41%	11,51%
Dont budgétisation des ressources du CNL			24 718 000	24 718 000
Industries culturelles	15 253 415	15 253 415	15 606 051	15 606 051	2,31%	2,31%
334 - Livre et industries culturelles	261 906 013	270 661 665	283 011 448	300 401 665	8,06%	10,99%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

A. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN FAVEUR DU LIVRE, UNE PARTIE DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LIVRE ET DE LA LECTURE

1. Un programme largement consacré au financement de la Bibliothèque nationale de France

Le programme « Livre et industries culturelles » est en grande partie dédié au financement de la Bibliothèque nationale de France , dont la dotation pour 2019 s'élève à 207,9 millions d'euros. Cette dotation représente les deux tiers des crédits de paiement du programme. Le montant de la subvention pour charges de service public de la BNF est en augmentation apparente de 3,5 millions d'euros, mais cette augmentation correspond à :

- 540 000 euros transférés depuis le programme 224 de la mission « Culture » afin de contribuer au plan de rattrapage indemnitaire ministériel en faveur des agents de la bibliothèque. Le coût total de ce dispositif est évalué à 1,3 million d'euros, la différence étant prise sur le budget de la BNF ;

- 3 millions d'euros intégrés dans la subvention pour charges de service public, qui correspondent au montant habituellement reversé à la BNF depuis le budget du Centre national du livre. Ces crédits sont destinés au financement de la numérisation des collections dont la Bibliothèque a la charge.

La Bibliothèque nationale de France poursuit, dans un contexte de diminution de ses effectifs et de maîtrise de ses charges, la transition numérique , essentiellement par la transformation des métiers et par des redéploiements. Parallèlement, le nombre de livres publiés est maintenu à un niveau important, ce qui implique des gains de productivité pour les personnels chargés du traitement de ces ouvrages.

Par ailleurs, la BNF devra prochainement faire face à l'ouverture d'un nouvel espace public de bibliothèque lorsque les travaux du quadrilatère Richelieu seront achevés, en 2021. Si les coûts et les délais semblent désormais maîtrisés pour ce chantier dont le montant total est estimé à 233,2 millions d'euros, l'ouverture de la bibliothèque publique devra être réalisée sans crédits supplémentaires de fonctionnement.

La gestion du patrimoine immobilier, à laquelle environ 30 % du budget est consacrée, reste pour la BNF un véritable défi, qu'il s'agisse de la mise à niveau de la sécurité des 82 ascenseurs du site de Tolbiac ou des solutions à trouver pour faire face à la saturation des réserves . Cette question devra être traitée prochainement, dans la mesure où le niveau de saturation devrait être atteint dès 2023. L' enjeu budgétaire est important et évalué à ce jour à une trentaine de millions d'euros.

2. Une politique marquée par le Plan bibliothèques, dont le financement échappe en grande partie au programme « Livre et industries culturelles »

La politique du ministère de la Culture en faveur du livre et de la lecture donne priorité à la lecture publique . C'est cet objectif qui guide le plan Bibliothèques élaboré à la suite du rapport d'Erik Orsenna de février 2018. Il s'agit d'ouvrir davantage les bibliothèques et d'élargir leurs missions. Le financement de ce plan échappe cependant en grande partie au programme « Livre et industries culturelles », puisque les crédits destinés au financement de ce plan sont notamment inscrits sur le concours particulier de la dotation générale de décentralisation pour les bibliothèques municipales et départementales de prêt. Celui-ci a été augmenté de 8 millions d'euros en 2018 afin de contribuer au financement des projets d'élargissement des horaires d'ouverture des bibliothèques. Il s'élève désormais à 88,4 millions d'euros, ce montant ayant été maintenu pour 2019. Ces crédits sont complétés par 2 millions d'euros inscrits au programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ». L'ensemble de ces financements doit permettre de soutenir 300 projets d'extension des horaires de bibliothèques, en compensant le surcoût pour les collectivités concernées pendant une durée de 3 à 5 ans.

3. Une augmentation des crédits du programme résultant de la budgétisation du financement du Centre national du livre

L'évolution principale concernant le périmètre de la mission « Médias, livre et industries culturelles » est portée par le programme « Livre et industries culturelles ». Il s'agit de la budgétisation des ressources du Centre national du Livre (CNL), qui était auparavant financé par deux taxes affectées. L'article 9 du projet de loi de finances propose en effet la suppression de plusieurs taxes à faible rendement. Celles affectées au financement du Centre national du livre étaient prévues par les articles 1609 undecies et 1609 duodecis à quindecies du code général des impôts. Il s'agit de :

- la taxe sur l'édition des ouvrages de librairie, dont le rendement était évalué en 2017 à 5 millions d'euros ;

- la taxe sur les appareils de reproduction ou d'impression, dont le rendement était évalué à 23 millions d'euros.

La dotation accordée au Centre national du livre pour 2019, qui comprend une dotation en fonds propres de 200 000 euros et une subvention pour charges de service public de 24,5 millions d'euros, est fixée à un niveau qui tient compte de l'attribution directe de 3 millions d'euros à la BNF pour le financement de la numérisation des collections dont elle a la charge. Ces crédits étaient auparavant transférés à la Bibliothèque depuis le budget du CNL.

B. LA POURSUITE DU SOUTIEN AUX INDUSTRIES CULTURELLES

Les crédits consacrés aux industries culturelles sont maintenus à un niveau quasiment équivalent à celui de 2018, permettant la reconduction de l'ensemble des postes de dépenses de cette action.

Le Bureau export de la musique, qui avait vu sa subvention doublée en 2018 à la suite d'un amendement présenté par le Gouvernement bénéficiera en 2019 d'un soutien équivalent. Sa dotation est maintenue au même niveau, 2,7 millions d'euros, afin de permettre le soutien à l'export de la musique, considéré comme un objectif stratégique majeur pour la filière concernée.

Le soutien au secteur pourrait connaître en 2019 une évolution, si le projet de création d'un Centre national de la musique à partir de l'actuel Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV) voyait le jour. Une mission de préfiguration a été confiée en ce sens à deux députés, Émilie Cariou et Pascal Bois. Leurs conclusions doivent être rendues publiques prochainement, à l'automne 2018.

Enfin, le budget de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) est également maintenu au niveau de 2018, à 9 millions d'euros.

III. LE CINÉMA, UN SECTEUR SOUTENU HORS CRÉDITS BUDGÉTAIRES

A. UN FONDS DE SOUTIEN ALIMENTÉ PAR DES TAXES AFFECTÉES

Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) est chargé d'une double mission, économique puisqu'il soutient l'industrie du cinéma dans un environnement concurrentiel, et culturelle, dans la mesure où le soutien au secteur doit permettre de garantir la diversité et l'originalité de la création française et européenne. Les aides qu'il attribue sont financées par une série de taxes affectées , dont le montant total s'élève en 2019 à 678,56 millions d'euros. Par comparaison, ce montant est environ 100 millions d'euros plus élevé que le montant total de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

Évolution du produit des taxes affectées
au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) de 2015 à 2018

(en millions d'euros)

	Exécution 2017	Budget 2018	Prévisions 2019	Prévisions 2020	Prévisions 2021	Prévisions 2022
Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA)	148,28	141,50	145,50	146,52	147,54	148,86
Taxe sur les services de télévision (TST)	510,51	512,02	510,25	508,08	509,49	508,24
dont TST due par les éditeurs	290,20	298,45	294,62	292,63	293,13	290,96
dont TST due par les distributeurs	220,31	213,54	215,64	215,46	216,35	217,28
Taxe sur les ventes de vidéo (TSV)	16,21	19,97	22,75	22,90	23,25	23,69
Recettes diverses	0,02	3,05	0,05	0,05	0,05	0,05
Total du produit des taxes	675,02	676,53	678,56	677,55	680,32	680,84

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données communiquées par le CNC

Ces taxes affectées ont connu une évolution notable en 2017 , avec l'entrée en vigueur des taxes dites « Netflix » et « Youtube », qui ont permis de rétablir le rendement de la taxe sur les ventes de vidéo, qui concernait à l'origine uniquement les ventes de vidéos physiques. L'extension de la taxe aux recettes publicitaires tirées de la diffusion de vidéo en ligne, gratuite ou payante, a été décidée par les lois de finances rectificatives pour 2013 et 2016, puis validée par la Commission européenne en 2017.

Évolution du rendement de la taxe sur les ventes de vidéo de 2017 à 2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données budgétaires

Votre rapporteur observe que ces deux taxes constituent une première étape de la contribution des plateformes numériques dans le financement de la création cinématographique et audiovisuelle mais que le rééquilibrage au profit des diffuseurs historiques , qui contribuent actuellement à un niveau très élevé, pourrait être poursuivi .

La loi de finances rectificative pour 2017 avait par ailleurs sécurisé, à rendement constant, le dispositif de la taxe sur les éditeurs de services de télévision, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 27 octobre 2017 qui en avait censuré une partie importante dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité.

Les dépenses financées par le fonds de soutien du CNC se répartissent en plusieurs catégories : des aides à l'écriture, des aides à la production, des aides à la distribution ou encore des aides à l'exploitation. Il peut s'agir de soutiens automatiques, sur critères, ou de soutiens sélectifs, attribués après l'avis d'une commission.

Des inquiétudes pèsent cependant sur le secteur du cinéma, au regard de la situation actuelle de Canal + qui finance très fortement la création cinématographique et audiovisuelle, mais également de la concurrence des grandes plateformes qui investissent beaucoup dans les séries.

Évolution des dépenses du fonds de soutien du
Centre national du cinéma et de l'image animée de 2018 à 2019

(en millions d'euros)

	Budget initial 2018	Prévision révisée 2018	Prévision2019	Évolution 2018 révisé / 2019
Action 1 - Production et création cinématographiques	129,74	132,54	127,08	-5,45	-4,10%
Soutien automatique à la production (générations et bonus)	81,29	84,08	78,63	-5,45	-6,50%
Soutiens sélectifs à la production	48,45	48,45	48,45	0	0,00%
Action 2 - Production et création audiovisuelles	279,66	276,66	248,74	-27,93	-10,10%
Soutien automatique à la production (générations)	231,5	228,5	203,58	-24,93	-10,90%
Soutiens sélectifs à la production	48,16	48,16	45,16	-3	-6,20%
Action 3 - Industries techniques et innovation (soutiens sélectifs)	19,94	19,94	20,94	1	5,00%
Action 4 - Distribution, diffusion et promotion	218,41	218,76	217,12	-1,63	-0,70%
Distribution cinématographique	50,33	50,33	50,33	0	0,00%
Soutien automatique à la distribution (générations et bonus)	35,28	35,28	35,28	0	0,00%
Soutiens sélectifs à la distribution	15,05	15,05	15,05	0	0,00%
Exploitation cinématographique	92,73	95,52	94,89	-0,63	-0,70%
Soutien automatique à l'exploitation (générations)	69,2	71,99	70,86	-1,13	-1,60%
Soutiens sélectifs à l'exploitation	23,54	23,54	24,04	0,5	2,10%
Soutien sélectif à la diffusion du cinéma	28,55	28,55	28,55	0	0,00%
Edition vidéo et VàD	11,61	11,61	11,61	0	0,00%
Soutien automatique à la vidéo et à la VàD (générations)	4,64	4,64	4,64	0	0,00%
Soutiens sélectifs à la vidéo et à la VàD	6,97	6,97	6,97	0	0,00%
Soutiens à la promotion du cinéma	35,2	32,75	31,75	-1	-3,10%
Soutien automatique à l'exportation (générations)	10	7,55	7,55	0	0,00%
Soutiens sélectifs à la promotion	25,2	25,2	24,2	-1	-4,00%
Action 4 bis - Plan numérique	3,67	3,67	3,67	0	0,00%
Action 5 - Autres soutiens aux industries cinématographiques et audiovisuelles	38,2	38,2	38,7	0,5	1,30%
TOTAL DES SOUTIENS	689,64	689,77	656,26	-33,51	-4,90%

Source : réponses au questionnaire parlementaire

B. UN SOUTIEN COMPLÉTÉ PAR DES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

Le soutien au secteur du cinéma passe également par un ensemble de crédits d'impôts, dont le montant total est évalué à 372,3 millions d'euros pour 2019. Ces dispositifs, qui ont été renforcés ou étendus ces dernières années, contribuent à soutenir l'industrie du cinéma. Leur utilité, parfois questionnée, a fait l'objet de plusieurs travaux de contrôle. Parmi ces études, celle conduite par le Rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale ^{1 ( * )} conclut globalement à la pertinence de ces dispositifs dans la lutte contre les délocalisations de tournages , dans un contexte de compétition internationale des crédits d'impôts. Par ailleurs, le CNC estime à 15 000 le nombre d'emplois créés grâce aux relocalisations que ces crédits d'impôts ont permis.

Évolution du montant des dépenses fiscales
en faveur du cinéma de 2017 à 2019

(en millions d'euros)

	Chiffrage définitif 2017	Évaluation actualisée 2018	Évaluation 2019
Réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital de sociétés anonymes agréées ayant pour seule activité le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA)	22,4	30,3	30,3
Crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques	121,0	142,5	115,0
Crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres audiovisuelles	125,9	131,0	125,0
Crédit d'impôt pour dépenses de production de jeux vidéo	13,0	24,0	45,0
Crédit d'impôt pour dépenses de production de films étrangers tournés en France	41,2	67,0	57,0
Total des dépenses fiscales en faveur du cinéma	323,5	394,8	372,3

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

SECONDE PARTIE - LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

I. UNE RÉDUCTION GLOBALE DU MONTANT DES RESSOURCES CONSACRÉES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC DANS UN CONTEXTE DE RÉFORME DU SECTEUR

A. LE NIVEAU GLOBAL DES RESSOURCES DE L'AUDIOVISUEL EN DIMINUTION, CONFORMÉMENT À LA TRAJECTOIRE D'ÉCONOMIES FIXÉE PAR LE GOUVERNEMENT

Le projet de loi de finances pour 2019 est présenté, concernant l'audiovisuel public, comme la première étape de la mise en oeuvre de la réforme souhaitée par le Gouvernement, même si les dotations des sociétés de l'audiovisuel public avaient été diminuées, dès l'année dernière, de 36,8 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent.

La présentation du budget 2019 s'inscrit dans le prolongement des grands axes de la réforme de l'audiovisuel public annoncée par la ministre de la culture, Françoise Nyssen, au début de l'été 2018. Le scénario dit « de l'anticipation », qui doit aboutir en 2022, prévoit au niveau financier des économies de 190 millions d'euros pour l'ensemble des sociétés de l'audiovisuel public , dont 160 millions d'euros pour France télévisions.

À ces diminutions des dotations accordées aux sociétés de l'audiovisuel public s 'ajoutent 100 à 150 millions d'euros d'investissements dans le numérique que le Gouvernement demande à ces sociétés de réaliser avant 2022, ce qui porte en réalité l'effort de réduction des coûts à 260 à 310 millions d'euros.

Le montant de la contribution pour l'audiovisuel public ne sera pas indexé sur l'inflation en 2019. Il restera au niveau de 2018, à 139 euros en métropole et 89 euros en outre-mer. Par ailleurs, la part du produit de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) qui était affectée auparavant à France télévisions est supprimée cette année.

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit donc que le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » sera doté de 3 780,2 millions d'euros HT , ce qui constitue une diminution de 36 millions d'euros par rapport à 2018, dont 26 millions pour France télévisions. Toutes les sociétés sont mises à contribution , le projet de loi de finances pour 2019 prévoit une diminution des dotations de Radio France (4 millions d'euros), Arte (2 millions d'euros), France Médias Monde (1,6 million d'euros), l'Institut national pour l'audiovisuel (1,2 million d'euros) et TV5 Monde (1,2 million d'euros).

Évolution de la répartition des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » de 2016 à 2019

(en millions d'euros HT)

	LFI 2016	LFI 2017	LFI 2018	PLF 2019	Évolution 2018/2019
					en M€	en %
841 - France Télévisions	2 509,8	2 547,7	2 516,9	2490,8	-26	-1,03%
dont TOCE	139,1	164,4	85,5	0	-	-
842 - Arte	264,3	274,3	279,5	277,5	-2	-0,72%
843 - Radio France	606,8	612,3	596,3	592,3	-4	-0,67%
844 - France Médias Monde	244,0	251,5	257,8	256,2	-1,6	-0,62%
845 - Institut national de l'audiovisuel	89,0	89,0	88,6	87,4	-1,2	-1,35%
847 - TV5 Monde	76,9	78,4	77,4	76,2	-1,2	-1,55%
Total « Avances à l'audiovisuel public »	3 790,7	3 853,1	3 816,3	3 780,2	-35,8	-0,94%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

B. LA NÉCESSITÉ DE REDÉFINIR LE PÉRIMÈTRE ET LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC DE L'AUDIOVISUEL COMME PRÉALABLE À LA RÉFORME

Votre rapporteur s'étonne de la méthode du Gouvernement pour parvenir à diminuer le niveau des dépenses de l'audiovisuel public et réformer le fonctionnement des médias concernés. En effet, avant de déterminer des trajectoires de réduction des dotations des sociétés de l'audiovisuel public, il serait nécessaire d'ouvrir une réflexion sur le périmètre et les missions du service public de l'audiovisuel . Il apparaît en effet qu'à défaut de priorisation ou de choix des missions assumées par ces groupes, en particulier par France télévisions, la réalisation d'économies pour le secteur relève de l'équation insoluble.

À l'issue des auditions qu'il a conduites, votre rapporteur estime qu'il est indispensable que des orientations claires soient données à l'audiovisuel public afin d' amorcer la transformation attendue pour les prochaines années . En l'absence d'une telle redéfinition des missions, l'objectif d'économies de 190 millions annoncé par le Gouvernement risque de rester lettre morte. En particulier, le positionnement de France Télévisions interroge : le groupe cherche à la fois à se mesurer avec les grands groupes privés tels que TF1 et M6, France 2 participant à une course à l'audience tout en devant assumer des missions de service public sans doute trop nombreuses. Il semble nécessaire de recentrer le service public de l'audiovisuel sur des missions à destination de la jeunesse, de promotion de la culture ou encore l'accès à la connaissance.

II. UNE CONTRIBUTION AUX ÉCONOMIES QUI NE TIENT PAS COMPTE DES EFFORTS RÉALISÉS PAR CERTAINS ACTEURS DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

A. FRANCE TÉLÉVISIONS : L'EFFORT LE PLUS IMPORTANT EN VALEUR ABSOLUE MAIS DES MARGES DE PROGRESSION CONSIDÉRABLES

La part principale des économies demandées à l'audiovisuel public repose, en valeur absolue, sur France Télévisions, qui verra sa dotation diminuer de 26 millions d'euros en 2019. Néanmoins, au regard des 2,5 milliards d'euros de financements publics dont bénéficiait le groupe en 2018, il s'agit d'un effort relatif , représentant 1,03 % de sa dotation publique .

Le groupe évalue l'effort à réaliser en 2019, compte tenu des augmentations de coût inévitables par ailleurs, à environ 50 millions d'euros. En 2018, la dotation de France Télévisions était en diminution d'environ 30 millions d'euros et le groupe indique que les efforts demandés ont été réalisés notamment grâce à :

- une diminution des emplois du groupe de 173 ETP par rapport à 2017 et à une optimisation des prises de congés ;

- des économies sur le programme national par la renégociation de certains contrats, l'optimisation des diffusions ou encore l'augmentation de la circulation des programmes entre les chaînes.

Votre rapporteur spécial considère qu'au regard de la taille du groupe et de la dotation qui lui est accordée, ces économies doivent pouvoir être réalisées dans des conditions qui mettent moins en péril l'exercice des missions de service public de France Télévisions que pour d'autres sociétés de l'audiovisuel public ( cf. infra ). Néanmoins, il est conscient que la masse salariale et les frais de structure, ajoutés aux nombreuses obligations auxquelles doit répondre France Télévisions, en particulier en matière de financement de la création, rendent la poursuite de la trajectoire d'économies d'ici 2022 irréalisable en l'absence d'orientations fortes arrêtées par le Gouvernement. Celles-ci impliquent des choix en termes de périmètre du service public audiovisuel, mais également une volonté de réduire les frais de fonctionnement, en particulier la masse salariale, de façon beaucoup plus nette que jusqu'à présent. Or, la feuille de route que constitue le « scénario de l'anticipation » présenté par la ministre de la culture en juin dernier semble très en deçà des enjeux et France Télévisions risque de ne pas parvenir à réaliser les économies demandées.

B. RADIO FRANCE : UNE INTERROGATION DE TAILLE SUR LE FINANCEMENT DU CHANTIER DE RÉHABILITATION DE LA MAISON DE LA RADIO

Contrairement à l'année 2018 où les efforts demandés à Radio France avaient entièrement été absorbés par sa dotation d'investissement en raison du retard des travaux du chantier de réhabilitation de la maison de la Radio, le groupe devra réaliser des économies de fonctionnement à hauteur de 4 millions d'euros en 2019. La dotation de Radio France proposée par le projet de loi de finances s'élève à 592,3 millions d'euros HT. Les efforts de Radio France consisteront à redéployer ses moyens afin de renforcer l'offre numérique du groupe, ce qui devrait permettre de produire davantage de contenus avec des effectifs équivalents.

Ce sont les incertitudes qui entourent le financement de la poursuite du chantier de réhabilitation de la maison de la Radio qui ont principalement retenu l'attention de votre rapporteur spécial cette année. Cet important projet, qui a connu de nombreux retards et surcoûts depuis son origine, doit désormais être achevé dans des délais raisonnables. Pour cela, il est indispensable que le Gouvernement indique clairement les modalités du financement de la fin de ces travaux.

Il est particulièrement regrettable que les éléments transmis par le Gouvernement au Parlement pour éclairer son vote sur le budget de l'audiovisuel public se contentent d'énoncer que « les coûts du chantier restant à couvrir ne seront définitivement connus qu'à l'issue des études techniques, à la fin de l'année 2018. La part non encore libérée de l'augmentation de capital de 2016 reste à verser en 2018, et les montants de subvention d'investissement pour les prochaines années demeurent encore à déterminer. La possibilité d'un recours à l'emprunt est également à l'étude, en conformité avec le contrat d'objectifs et de moyens de la société. L'objectif est en toute hypothèse que le chantier bénéficie d'un financement ad hoc et de ce fait ne pèse pas sur le reste du compte d'exploitation de la société » ^{2 ( * )} . Votre rapporteur spécial souligne la nécessité pour le Gouvernement de préciser, au cours des débats budgétaires, les modalités du financement de la fin des travaux de la Maison de la Radio.

C. DES EFFORTS DEMANDÉS À DES SOCIÉTÉS AYANT RÉALISÉ LEURS RÉFORMES DE STRUCTURES ET LA MAÎTRISE DE LEURS CHARGES : ARTE, FRANCE MÉDIAS MONDE ET L'INA

Parmi les sociétés de l'audiovisuel public, certaines ont réalisé depuis plusieurs années des réformes de structure et une transformation des métiers qui ont permis de maîtriser l'évolution de leurs coûts de fonctionnement. Pourtant, le choix du Gouvernement a consisté à demander à l'ensemble du secteur de l'audiovisuel public un effort en 2019, avec une diminution de la dotation accordée, sans tenir compte de la trajectoire parcourue. Pour certaines sociétés, cet effort peut s'avérer sinon équitable, du moins dangereux pour l'exercice des missions de service public qu'elles assument.

1. Arte France : un mauvais signal adressé au partenaire allemand ?

La dotation d'Arte France proposée par le projet de loi de finances pour 2019 est en diminution de 2 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2018 et s'élève à 277,5 millions d'euros HT.

La chaîne a réalisé au cours des dernières années d' importants efforts de maîtrise de ses charges courantes . Ainsi, de 2011 à 2017, le montant de ces charges a été réduit de 62,5 millions d'euros à 47,5 millions d'euros, ce qui représente un effort de 24 %. Dans le même temps, les investissements dans les programmes ont été augmentés d'environ 35 millions d'euros, pour atteindre 150,1 millions d'euros en 2017.

Les transformations du groupe, en particulier la transformation numérique, ont été réalisées par un effort de formation de l'ensemble des personnels, sans recours aux licenciements ou à des recrutements. L'objectif d'un média tourné vers le numérique, que la réforme proposée par le Gouvernement a fixé aux sociétés de l'audiovisuel public, a donc d'ores et déjà été intégré par Arte France, qui a développé sa diffusion sur internet. La chaîne est désormais disponible en ligne dans une version sous-titrée en anglais, en espagnol, en polonais et en italien, grâce au soutien financier de la Commission européenne.

Votre rapporteur observe que la chaîne répond à une mission claire de service public , constante depuis sa création, qui consiste à oeuvrer pour le rapprochement des peuples d'Europe à travers la promotion de la création audiovisuelle européenne.

Au regard de ces éléments, il semble difficile de demander à Arte France de contribuer à hauteur de ce que le projet de loi de finances pour 2019 propose , sans que ces efforts ne pèsent à terme sur les investissements en programmes qui ont constitué l'élément clé du redressement des audiences de la chaîne. Par ailleurs, il apparaît que le signal envoyé au partenaire allemand d'Arte France pourrait s'apparenter à un désengagement français. Le niveau de financement public de l'audiovisuel étant fixé en Allemagne de façon pluriannuelle, la crainte des dirigeants d'Arte France est donc que la diminution de la contribution française ne conduise à une diminution de la contribution de son partenaire allemand.

Par ailleurs, dans un courrier adressé le 18 octobre 2018 à Emmanuel Macron et Angela Merkel, les dirigeants d'Arte G.E.I.E. et Arte France, Peter Boudgoust et Véronique Cayla, ont rappelé le rôle pionnier de la chaîne en matière numérique et proposé de « faire de l'offre européenne d'Arte en six langues une plateforme commune à l'ensemble des chaînes de l'audiovisuel public franco-allemand, enrichie des programme de France Télévisions, de la ZDF, l'ARD et d'autres partenaires européens. Arte deviendrait ainsi l'incubateur européen de l'audiovisuel public » .

Votre rapporteur spécial proposera donc, par voie d'amendement, que la dotation d'Arte France pour 2019 soit maintenue au niveau de l'année précédente et bénéficie de 2 millions d'euros supplémentaires par rapport au montant inscrit dans le projet de loi de finances pour 2019.

2. France Médias Monde : la nécessité de soutenir l'audiovisuel extérieur, au coeur de la mission de l'audiovisuel public

Votre rapporteur spécial avait pointé l'année dernière au cours de la discussion budgétaire la nécessité de garantir les ressources de l'audiovisuel public extérieur , afin de maintenir la présence française dans le monde au travers des différents médias que rassemble France Médias Monde. L'amendement adopté par le Sénat, qui prévoyait de redonner 1,9 millions d'euros au groupe, n'avait cependant pas été conservé par l'Assemblée nationale.

À nouveau cette année, le niveau de la dotation proposée pour France Médias Monde conduit à s'interroger sur l' exercice de ses missions de service public . Ainsi, le projet de loi de finances pour 2019 prévoit une dotation de 256,2 millions d'euros HT, en diminution de 1,6 million d'euros.

Le budget de France Médias Monde est composé à 55 % de charges de personnel, le groupe n'achetant pas de programmes. Une diminution des frais support de 35 % a été réalisée ces dernières années, à la suite de réformes de structure qui avaient été soulignées l'année dernière. Cependant, le glissement mécanique de la masse salariale conduit à diminuer les marges de manoeuvre du groupe malgré les réformes entreprises.

La diminution proposée cette année conduit à remettre en question l'exercice de certaines missions assumées par France Médias Monde. Votre rapporteur spécial déplore le caractère incantatoire des économies demandées par le Gouvernement , sans déterminer les réelles priorités de l'audiovisuel extérieur. Les conséquences d'une diminution des financements publics de l'audiovisuel extérieur semblent bien plus problématiques en termes stratégiques , en particulier pour l'influence française dans le monde que le seraient des économies réalisées dans des programmes nationaux à caractère général. Il convient de rappeler que la concurrence mondiale s'intensifie et que les grands acteurs que sont la Russie, la Chine, mais également le Royaume-Uni et l'Allemagne tendent à renforcer les moyens consacrés à leur présence audiovisuelle dans le monde.

Ainsi, la poursuite de la trajectoire de réduction de la dotation de France Médias Monde conduira le groupe à devoir faire des choix déterminants concernant sa présence dans le monde.

Compte tenu de la diminution de la dotation proposée pour 2019 et de l'augmentation inéluctable de ses charges à hauteur de 2,9 millions d'euros, et malgré la possibilité d'un nouveau plan d'économies de 1,5 million d'euros, le déficit de France Médias Monde s'élèverait en 2019 à 3 millions d'euros.

Les dirigeants du groupe proposent deux pistes pour sécuriser le financement de l'audiovisuel extérieur et donc l'exercice des missions de service public que France Médias Monde, mais également TV5 Monde, assument à l'heure actuelle :

- en comparaison avec le modèle britannique qui a intégré une part des moyens supplémentaires consacrés à l'audiovisuel extérieur dans l'aide publique au développement, France Médias Monde a proposé à l'Agence française de développement un projet d'aide au développement par les médias à destination de l'Afrique ;

- garantir un pourcentage (au minimum 10 %) de contribution à l'audiovisuel public consacré à l'audiovisuel public extérieur, comprenant TV5 Monde.

Dans l'attente de la définition de priorités stratégiques et d'une solution pérenne de financement de l'audiovisuel public extérieur, votre rapporteur spécial proposera dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019 un amendement augmentant la dotation de France Médias Monde de 5 millions d'euros .

3. L'institut national de l'audiovisuel (INA) : des coûts maîtrisés et une transformation réussie

La dotation proposée par le projet de loi de finances pour 2019 pour l'Institut national de l'audiovisuel (INA) s'élève à 87,4 millions d'euros HT, en baisse de 1,2 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2018. Cette diminution devrait conduire l'Institut à puiser dans sa capacité d'auto-financement pour poursuivre les projets en cours. Cette solution est rendue possible par la réalisation d'un processus de maîtrise des charges d'exploitation et de personnels , conformément aux objectifs fixés par le contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2015-2019. Ainsi, la masse salariale a été diminuée, fait rare, de 1,8 million d'euros entre 2013 et 2017, pour atteindre 65,6 millions d'euros. Les charges d'exploitation ont baissé quant à elles de 2 millions d'euros en cinq ans et s'élèvent sur la période 2015-2017 à 38 millions d'euros.

L'Institut a particulièrement développé la formation interne pour permettre la transformation des métiers rendue nécessaire par les évolutions numériques de son activité.

La caractéristique du financement de l'INA réside dans la part importante de ressources propres de nature commerciale , qui représentent environ un tiers de l'ensemble de ses ressources et près de 40 millions d'euros chaque année. L'INA ne se limite plus à la vente d'archives brutes mais propose désormais également des contenus produits.

Par ailleurs, l'Institut mène un projet immobilier global de modernisation de ses locaux sur le site de Bry-sur-Marne, où seront regroupés l'ensemble des services de l'INA. Ce projet a conduit l'Institut à renoncer à ses locaux parisiens. Le budget global de l'opération est de 25,8 millions d'euros, financés sur la trésorerie de l'Institut, et devrait être achevé à la fin de l'année 2020. Les budgets et délais sont pour le moment respectés.

III. LA DIFFICILE COMPARAISON DU COÛT DES PROGRAMMES DE FRANCE TÉLÉVISIONS

Dans le cadre du programme de contrôle de la commission des finances, votre rapporteur spécial avait décidé de comparer le coût des programmes de France Télévisions à celui des grands groupes privés de l'audiovisuel que sont TF1, Canal + et M6, afin de mieux comprendre les contraintes réelles du secteur et d'identifier d'éventuelles pistes d'amélioration ou d'économies en la matière. Les travaux ainsi menés se sont heurtés à une véritable difficulté d'accès aux éléments permettant d'établir une comparaison pertinente. Néanmoins, quelques observations peuvent être formulées.

A. DES INFORMATIONS PARCELLAIRES

Le premier obstacle dans l'accès aux données permettant la comparaison du coût des programmes a résidé dans les difficultés du groupe France Télévisions à rassembler les informations demandées par votre rapporteur spécial dans les délais souhaités. Par ailleurs, certaines données semblent inexistantes. C'est le cas par exemple de l'estimation du coût complet de la chaîne d'information en continu franceinfo . France Télévisions ne raisonne sur ce projet qu'en termes de coûts additionnels. Cette approche doit cependant être complétée par une analyse plus complète des coûts, incluant l'ensemble des contributions à la chaîne d'information. Par ailleurs, le groupe renvoie à ses partenaires, notamment Radio France, pour connaître les coûts qu'ils supportent pour le fonctionnement de la chaîne d'information. Alors que les mutualisations et les coopérations entre groupes de l'audiovisuel public sont encouragées, on peut s'étonner qu'il n'existe aucun suivi global du coût d'un projet commun à plusieurs d'entre eux.

Le second obstacle concernant l'accès aux données concerne les groupes de l'audiovisuel privé. Si ceux-ci ont accepté de rencontrer le rapporteur spécial pour échanger sur les contraintes qu'ils supportent en matière de programmes, seul l'un d'eux a accepté de communiquer des chiffres précis.

B. LES AXES DE RATIONALISATION DU COÛT DES PROGRAMMES

La question du coût des programmes paraît incontournable dans le contexte de réforme de l'audiovisuel public et de la diminution des ressources de France Télévisions à l'horizon 2022. Si la comparaison avec le secteur privé n'a pas mis en évidence d'écarts manifestement excessifs, votre rapporteur est parvenu à plusieurs conclusions.

1. Des chantiers de rationalisation déjà engagés

Votre rapporteur a constaté que des chantiers ont d'ores et déjà été conduits pour rationaliser le coût des programmes de France Télévisions. Il note par exemple la pratique des audits de programmes . La mise en oeuvre de cette politique a permis de réaliser, sur les seuls programmes de flux, une économie cumulée de près de 25 millions d'euros, ce qui représente 7 % du montant du financement accordé à ces programmes. France Télévisions souligne cependant que depuis 2015, la moitié des émissions ayant fait l'objet de deux audits, les marges d'économies ont le plus souvent été déjà optimisées et les coûts sont stabilisés. Les enseignements tirés de ces audits de programmes existants permettent également de créer de nouvelles émissions avec des budgets contraints dès le lancement.

2. Le défi de la régionalisation des programmes et de la polyvalence des métiers

La régionalisation des programmes constitue un des objectifs de la réforme proposée par le Gouvernement. Il semble cependant que le renforcement de la dimension régionale des programmes de France 3 ne soit pas source de rationalisation des coûts. En effet, décliner ou produire des programmes différents pour chaque région ne pourra nécessairement pas conduire à réaliser des économies ni même à maintenir le coût des programmes concernés. Les dirigeants de France Télévisions reconnaissent d'ailleurs qu'il s'agit là d'un « défi ». Celui-ci impliquera donc de réaliser des économies sur les programmes nationaux qui occuperont l'antenne de la chaîne le reste du temps. Il sera par ailleurs indispensable pour France Télévisions d'ouvrir le chantier de la renégociation des conventions collectives. Cette renégociation visera certes les questions liées au temps de travail, mais elle englobera également la question centrale de la polyvalence des métiers .

En effet, il semble impossible de régionaliser davantage les programmes de France Télévisions, avec des coûts maîtrisés, sans une évolution des méthodes de travail. Cette évolution a été réalisée chez la plupart des acteurs du secteur qui ont conduit ces dernières années des plans d'économies ou de maîtrise des coûts. C'est le cas dans le secteur privé, mais également dans certaines sociétés de l'audiovisuel public, en particulier chez France Médias Monde, où les journalistes sont eux-mêmes chargés du montage de leurs sujets, ce qui n'est actuellement pas possible chez France Télévisions.

3. La possibilité d'un encadrement du volume de programmes confiés à un même producteur

Votre rapporteur estime qu'il serait également utile, à la fois pour améliorer la qualité des programmes et pour en maîtriser les coûts, d' encadrer le volume de programmes qui peut être confié à un même producteur . Ainsi, la place prise sur l'antenne des chaînes de l'audiovisuel public par certains programmes présentés et produits par la même personne ou la même société de production peut interroger. La direction de France Télévisions souligne que les programmes du groupe sont réalisés avec environ 700 producteurs chaque année et que le paysage des producteurs français tend à se recomposer avec le rachat de producteurs indépendants par des groupes. Néanmoins, il semble utile de fixer un plafond par producteur ou par groupe, afin de garantir une diversité et une rotation des producteurs et des animateurs.

En effet, le rôle du service public audiovisuel n'est pas de faire une place de choix dans sa grille de programme à l'un des producteurs en charge du jeu ou du divertissement « à succès » pour rester dans une course l'audience, dont il a été rappelé précédemment qu'elle n'était pas souhaitable. Cette limite par producteur pourrait être exprimée soit en nombre d'heures, soit en montant annuel de programmes achetés, les deux critères pouvant être combinés.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 84 quinquies (nouveau) - Remise au Parlement d'un rapport sur la réforme de la contribution à l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la réforme de la contribution à l'audiovisuel public.

I. LE DROIT EXISTANT

La contribution à l'audiovisuel public (CAP), dénommée jusqu'en 2009 « redevance audiovisuelle », est régie par l'article 1605 du code général des impôts. Sa perception est adossée à la taxe d'habitation pour les redevables particuliers et à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), pour les redevables professionnels.

Son fait générateur est la détention d'un « appareil récepteur de télévision » ou d'un « dispositif assimilé permettant la réception de la télévision ». L'administration fiscale fait une interprétation restrictive de la notion de « dispositif assimilé » et exclut les nouveaux dispositifs de réception tels que les micro-ordinateurs, les tablettes ou les smartphones.

En 2019, le montant de la CAP est fixé par le présent projet de loi de finances à 139 euros pour la France métropolitaine et 89 euros pour les départements d'outre-mer.

L'article 1605 bis du code général des impôts prévoit des exonérations de CAP alignées sur celles de la taxe d'habitation. Ainsi, les personnes exonérées ou dégrevées de la taxe d'habitation bénéficient également d'un dégrèvement de CAP.

Ce dispositif est donc lié à celui de la taxe d'habitation, qui sera supprimée en trois ans à compter de 2018 pour 80 % des foyers, puis définitivement à compter de 2021.

Par ailleurs, l'audiovisuel public fait l'objet d'une réforme dont les objectifs ont été annoncés à l'été 2018 par le Gouvernement et qui se traduit par une trajectoire d'économies à réaliser à l'horizon 2022, pour un montant total de 190 millions d'euros ( cf. supra ).

Dans ce contexte, la question de la réforme de la contribution à l'audiovisuel public est régulièrement soulevée, d'une part au regard de l'évolution des usages de la télévision, et d'autre part en raison de la suppression progressive de la taxe d'habitation.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu de deux amendements identiques de Marie-Ange Magne, rapporteure spéciale au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, et d'Aurore Bergé et plusieurs de ses collègues, ayant reçu un avis défavorable du Gouvernement.

Il prévoit la remise, par le Gouvernement, d'un rapport au Parlement sur la réforme de la contribution à l'audiovisuel public. Ce rapport doit être remis avant le 1 ^er juin 2019.

Le ministre a estimé au cours des débats ^{3 ( * )} à l'Assemblée nationale au sujet de la contribution à l'audiovisuel public que « le rendement de celle-ci est très dynamique, comme le montrent les prévisions pour 2019, et est assuré jusqu'en 2021, année de la suppression définitive de la taxe d'habitation. Nous avons donc le temps d'anticiper la substitution de cette redevance ». Il a ainsi considéré que « la remise d'un rapport ne me semble donc pas la meilleure façon de procéder ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial estime qu' il est nécessaire, avant d'envisager une réforme de la CAP, de définir le périmètre de l'audiovisuel public et de préciser les missions qui lui incombent, ce à quoi la réforme de l'audiovisuel public annoncée par le Gouvernement pour l'année 2019 devrait procéder.

Il rappelle que la trajectoire d'économies fixée par le Gouvernement aurait dû être déterminée à la suite de cette réflexion. La dernière étape de cette démarche consistera donc, le cas échéant, à faire évoluer le dispositif de l'article 1605 du code général des impôts, notamment pour tirer les conséquences de la suppression de la taxe d'habitation et au vu des besoins de financement de l'audiovisuel public qui découleront de la réforme du secteur.

La remise d'un rapport avant le 1 ^er juin 2019 semble donc prématurée.

Il souligne enfin que la remise de rapports au Parlement ne constitue pas un outil efficace de travail entre le Gouvernement et le Parlement et propose donc de supprimer le présent article .

Proposition de votre commission : votre commission vous propose de supprimer le présent article.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté l'article 84 quinquies . Cet article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur la réforme de la contribution à l'audiovisuel public avant le 1 ^er juin 2019.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission de 1,9 million d'euros, afin de tenir compte des votes intervenus dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances :

- 904 576 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Presse et médias » ;

- 1 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Livre et industries culturelles ».

AMENDEMENTS PROPOSÉS PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

		PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019
		SECONDE PARTIE COMPTE SPÉCIAL - AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC	N°		II-71
DIRECTION DE LA SÉANCE		(n° ^s 146, rapport 147, 149)	23 NOVEMBRE 2018
	A M E N D E M E N T présenté par			C
				G

M. KAROUTCHI

au nom de la commission des finances

_________________

ARTICLE 41

État D (crédits du compte spécial)

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	+	-	+	-
France Télévisions		7 000 000		7 000 000
ARTE France	2 000 000		2 000 000
Radio France
France Médias Monde	5 000 000		5 000 000
Institut national de l'audiovisuel
TV5 Monde
TOTAL	7 000 000	7 000 000	7 000 000	7 000 000
SOLDE	0		0

OBJET

Le présent amendement vise à modifier la répartition des économies demandées par le Gouvernement aux sociétés de l'audiovisuel public dans le cadre de la réforme du secteur annoncée au début de l'été par la ministre de la Culture.

L'objectif de diminution de 190 millions d'euros des ressources de l'audiovisuel public à l'horizon 2022 se traduit dans le présent projet de loi de finances par un effort de 36 millions d'euros, réparti entre l'ensemble des sociétés de l'audiovisuel public.

Or, cet effort demandé à tous ne tient pas compte de deux paramètres :

- certaines sociétés ont déjà réalisé des plans d'économies et de maîtrise des charges courantes. Leur demander de réaliser à nouveau des économies impliquerait une remise en cause de l'exercice des missions de service public qu'elles assument ;

- certaines missions de service public sont mieux identifiées et plus stratégiques pour le secteur audiovisuel public.

La diminution de la dotation d'Arte France enverrait ainsi au partenaire allemand un signal de désengagement regrettable. La chaîne a réalisé au cours des dernières années d'importants efforts de maîtrise de ses charges courantes. Elle répond à une mission claire de service public, constante depuis sa création, qui consiste à oeuvrer pour le rapprochement des peuples d'Europe à travers la promotion de la création audiovisuelle européenne. C'est pourquoi le présent amendement propose de maintenir la dotation d'Arte France au niveau voté en loi de finances pour 2018.

Il est par ailleurs nécessaire de garantir les ressources de l'audiovisuel public extérieur. France Médias Monde a réalisé ces dernières années des réformes de structure. Les conséquences d'une diminution des financements publics de l'audiovisuel extérieur seraient problématiques en termes stratégiques et conduiraient le groupe à devoir faire des choix déterminants concernant sa présence dans le monde. Dans l'attente de la définition de priorités stratégiques et d'une solution pérenne de financement de l'audiovisuel public extérieur, le présent amendement augmente la dotation de France Médias Monde de 5 millions d'euros.

Les 7 millions d'euros nécessaires pour cet amendement seront imputés sur la dotation de France Télévisions. La trajectoire d'économies proposée par le Gouvernement fixe l'objectif de diminution des ressources du groupe à 160 millions en 2022, dont seulement 26 millions d'euros l'année prochaine. Le présent amendement permettra donc à France Télévisions de réaliser 33 millions d'euros d'économies dès 2019.

		PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019
		SECONDE PARTIE COMPTE SPÉCIAL - AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC	N°		II-72
DIRECTION DE LA SÉANCE		(n° ^s 146, rapport 147, 149)	23 NOVEMBRE 2018
	A M E N D E M E N T présenté par			C
				G

M. KAROUTCHI

au nom de la commission des finances

_________________

ARTICLE 84 QUINQUIES

Supprimer cet article.

OBJET

L'article 84 quinquies du projet de loi de finances pour 2019 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur la réforme de la contribution à l'audiovisuel public. Le rapport doit être remis avant le 1 ^er juin 2019.

Avant d'envisager une réforme de la CAP, il est nécessaire de définir le périmètre de l'audiovisuel public et de préciser les missions qui lui incombent, ce à quoi la réforme de l'audiovisuel public annoncée par le Gouvernement pour l'année 2019 devrait procéder.

La trajectoire d'économies fixée par le Gouvernement aurait d'ailleurs dû être déterminée à la suite de cette réflexion.

La dernière étape de cette démarche consistera donc, le cas échéant, à faire évoluer le dispositif de l'article 1605 du code général des impôts, notamment pour tirer les conséquences de la suppression de la taxe d'habitation et au vu des besoins de financement de l'audiovisuel public qui découleront de la réforme du secteur.

La remise d'un rapport avant le 1 ^er juin 2019 semble donc prématurée.

Par ailleurs, la remise de rapports au Parlement ne constitue pas un outil efficace de travail entre le Gouvernement et le Parlement

Le présent amendement vous propose de supprimer l'article.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 31 octobre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission a examiné le rapport de M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » (et communication sur son contrôle budgétaire sur le coût des programmes de France Télévisions).

M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Mon rapport porte sur deux sujets. Le premier concerne la presse et le livre. Les crédits, qui s'élèvent à 581 millions d'euros, ont peu évolué, à l'exception de la budgétisation des ressources du Centre national du livre.

Un secteur pose peu de problèmes : celui des aides à la presse. Leur montant est en baisse de 5 millions d'euros, en raison d'une diminution des frais postaux des journaux. La presse écrite se vend et se livre moins, alors que la presse électronique se développe.

L'extension du taux réduit de TVA de 2,1 % à la presse en ligne décidée par la France en 2014 a enfin été validée au niveau communautaire.

L'Agence France-Presse (AFP) pose, en revanche, davantage de difficultés. Ses crédits augmentent de 2 millions d'euros pour 2019, passant de 131 à 133 millions d'euros. Le président-directeur général de l'AFP procède, en interne, à des réorganisations, qui devraient aboutir à la suppression de 125 ETP. L'AFP investit dans les services vidéo, seul élément commercial qui lui garantisse une croissance de ses ressources suffisamment importante.

L'État ne veut pas prendre en charge la dette de l'AFP, qui est toujours élevée. L'AFP doit faire face à des contentieux fiscaux et sociaux dans un certain nombre de pays où elle est installée et craint que le règlement de la question dans un pays n'entraîne des demandes dans d'autres... Ces contentieux constituent une épée de Damoclès. Néanmoins, je rappelle que l'AFP est la seule grande agence de presse européenne, à côté des agences américaines, russe ou chinoise.

Les crédits du programme « Livre et industries culturelles » sont relativement importants et la situation est assez satisfaisante. Le plan « Bibliothèque » se porte plutôt bien, même s'il reste quelques problèmes à régler, qui sont notamment liés aux horaires d'ouverture.

Le programme est essentiellement dédié au financement de la Bibliothèque nationale de France (BnF). La première phase des travaux du quadrilatère Richelieu a donné lieu à des dépassements financiers - on a parlé de gouffre financier. La deuxième phase se passe mieux. D'ici à deux ans, le chantier devrait être livré. La BnF met de côté des moyens pour gérer cet ensemble et s'occupe de la numérisation des collections.

Sur ce premier bloc, seule la dette de l'AFP pose donc problème. Mais le PDG de l'agence semble confiant.

Quant au cinéma, qui est financé par des taxes affectées, et non par des crédits budgétaires, il se porte bien. Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ne se plaint pas.

M. Vincent Éblé , président . - Ce serait malvenu !

M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Il reçoit des taxes affectées et des crédits d'impôt, mais avance que sa situation favorisée permet à la création cinématographique de rester forte en France, alors qu'elle a énormément diminué dans d'autres pays européens. De nombreux tournages ont lieu chez nous, souvent soutenus par les régions, qui ont mis en place des systèmes d'aides.

Je vous propose donc de voter les crédits de ce premier bloc.

J'en viens à l'audiovisuel : je proposerai, là aussi, de voter les crédits, sous réserve de l'adoption d'un amendement. En réalité, il vaudrait mieux que nous n'ayons à connaître ni du budget ni de la gestion de l'audiovisuel public : on y trouve beaucoup d'argent, et on nous explique à l'envi qu'il n'est pas possible de faire autrement. Mais quand on regarde les choses en détail, c'est autre chose ! Quand je pense à la façon dont l'État explique la baisse des dotations aux collectivités locales ou comment il est demandé à certains secteurs de faire des économies...

Le Gouvernement prévoit une baisse de 0,8 à 1 % des crédits de l'audiovisuel public pour l'année prochaine, afin d'envisager une diminution de moins de 5 %, soit 190 millions d'euros, d'ici à 2022. Si on évoque des économies plus importantes, on nous accuse de vouloir couper des têtes...

Le programme d'économies est prévu jusqu'en 2022, mais personne ne connaît le périmètre et les missions du service public audiovisuel qui seront définis dans le projet de loi sur l'audiovisuel public qui doit être présenté ! Il faut aussi réformer la gestion et la gouvernance. Alors que nous ne disposons d'aucun élément, on doit déjà fixer la trajectoire budgétaire jusqu'en 2022. La logique voudrait que l'on définisse le périmètre et les missions de l'audiovisuel public avant de décider des moyens financiers qui lui seront alloués.

France Télévisions, le navire amiral, doit fournir l'effort le plus important, avec une baisse de ses crédits de l'ordre de 160 millions d'ici à 2022, dont 26 millions d'euros en 2019.

Ces 26 millions d'euros d'économies pèsent peu, comparés aux 2,5 milliards d'euros que France Télévisions reçoit en aides publiques, sans parler de ses ressources publicitaires. On lui demande donc un très faible effort financier.

J'ai peu d'atomes crochus avec la ligne éditoriale d'Arte, mais je reconnais que cette chaîne a une notion du service public. Quant à la neutralité des débats et des journaux, il existe un comité d'éthique à France Télévisions, mais les responsables du groupe eux-mêmes expliquent qu'il ne sert à rien.

La vraie question est autre : qu'est-ce que le service public ? Arte ou France 5 offrent des débats, des documentaires et des reportages qui incarnent, qu'ils nous plaisent ou non, le service public. Ils font réfléchir et ont une qualité culturelle et éducative indéniable. France 3, notamment du fait de ses décrochages régionaux, remplit également une mission de service public de proximité territoriale. Certaines de ses émissions nationales sont aussi d'une qualité suffisante pour le service public. En revanche, le navire amiral de France Télévisions, France 2, pose une vraie difficulté : cette chaîne cherche à concurrencer TF1 pour l'audimat, tout en captant l'essentiel des aides publiques. Or, pour battre TF1 certains soirs, ils dépensent une part considérable de ces crédits dans l'achat de films américains grand public. Est-ce cela, le service public ?

Celui-ci devrait être libéré de la pression de l'audimat. Certes, on ne veut pas trop le spécialiser ou le rendre élitiste. Mais là n'est pas le sujet ! Il y a pléthore de chaînes publiques : même si France 4 doit cesser sa diffusion générale, il reste toutes les stations d'outre-mer et les stations régionales de France 3, auxquelles on a ajouté en 2016 la chaîne de télévision france info, dont l'audience est extrêmement faible. Quant au coût réel de cette chaîne info, il est obscur puisqu'on nous explique que presque tous ses reportages sont issus des autres chaînes publiques. Au total, hors publicité, l'audiovisuel public requiert 4 milliards d'euros. Les gens peuvent légitimement se demander s'il remplit, pour cette somme, une mission de service public. Est-ce le cas pour certains jeux, pour certaines séries achetées à prix d'or ? On voit les mêmes médecins, les mêmes policiers américains sur TF1 et sur France 2 ! Est-ce cela, le service public ?

Quand nous demandons au Gouvernement de redéfinir les missions de l'audiovisuel public avant de demander des crédits, il acquiesce, mais ne le fait pas. Certes, c'est compliqué, parce que les maisons mères ne veulent pas se remettre en cause. Elles font le job , mais la question de la gouvernance reste ouverte. On attend toujours de savoir s'il y aura une vraie réforme, si l'ensemble de l'audiovisuel public sera chapeauté par une holding , comme le Gouvernement l'avait initialement prévu. Comme le dépôt du projet de loi relatif à ce sujet a été reporté, on ne sait toujours pas comment l'audiovisuel va être traité.

Je vous présente un amendement visant à redonner un peu plus d'argent à Arte et France Médias Monde, parce que ces deux sociétés ont un vrai rôle de service public. Toute baisse des crédits que nous allouons à Arte est en outre répercutée par nos partenaires allemands. Le projet européen d'Arte, qui veut offrir ses programmes en six langues dans l'Europe entière, a du sens ! Ce n'est donc pas le moment de baisser ses crédits.

Par ailleurs, Arte et France Médias Monde ont fait depuis cinq ans des efforts de gestion ; leurs coûts de fonctionnement ont été réduits de presque 25 %. Il serait anormal de leur faire subir des réductions de crédits similaires à celles qui affectent les autres acteurs. France Médias Monde joue un rôle essentiel pour la voix de la France dans le monde. On voudrait faire taire cette voix dans bien des parties du monde parce qu'on leur fait des critiques pour trois francs six sous, tout en demandant des économies beaucoup plus réduites aux navires amiraux qui croulent sous les moyens !

Je veux en conclusion dire deux mots sur les coûts de production. Les chaînes ne se battent pas pour nous les exposer. Certes, l'appel à des producteurs extérieurs coûte moins cher que les productions internes, mais le personnel de France Télévisions préfère produire en interne, parce que cela légitime leur présence. Un élément explique largement les coûts plus élevés des productions internes : l'absence de polyvalence des métiers.

Par ailleurs, nous ne comprenons pas pourquoi, dans l'audiovisuel public, on ne plafonne pas le nombre de programmes que peut produire un même producteur. Certains produisent beaucoup d'émissions et trustent ainsi la plupart des crédits, alors que les producteurs indépendants peinent à obtenir des contrats.

M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je partage pleinement les propos de Roger Karoutchi. Comme pour bien d'autres missions, après qu'on nous a annoncé le grand soir, ce projet de loi de finances ne se montre pas du tout à la hauteur des enjeux.

Je veux prendre une illustration concrète du problème exposé par M. Karoutchi : les programmes de TF1 et France 2 pour dimanche prochain. TF1 diffusera deux films d'action américains et France 2 deux James Bond . Les deux premiers sont payés intégralement par la publicité, les deux autres par la redevance. Mme Ernotte, que j'ai interrogée à ce sujet, m'a expliqué avoir surenchéri face à TF1 pour obtenir le droit de diffuser ce genre de films et ainsi pouvoir, ces soirs-là, battre TF1 en audience. Je doute même que cela réussisse ! Au-delà, contrairement à TF1, France 2 n'est pas un marchand de publicité, raison essentielle de courir à l'audimat : je ne vois donc pas l'intérêt de s'inscrire dans cette démarche.

C'est pourquoi je soutiens l'amendement de Roger Karoutchi. Arte aborde des sujets qu'on ne verra jamais sur une chaîne commerciale ; cette chaîne, ou encore France 3, offre des émissions et des débats qui remplissent une vraie mission de service public. Certes, c'est assez symbolique, mais cela appelle un vrai débat.

L'audiovisuel public ne doit pas pour autant se restreindre à des sujets rébarbatifs. L'exemple pour nous est la BBC, qui produit énormément d'émissions et de fictions d'extrême qualité, qui connaissent d'ailleurs un succès commercial. Je regrette que notre vaisseau amiral essaie de singer son concurrent principal dans une course à l'audience perdue d'avance, et ce avec l'argent du contribuable. La vocation de nos prélèvements obligatoires est autre !

Mme Christine Lavarde . - Mon intervention porte sur la redevance audiovisuelle. On a pu lire que le rapport du groupe de travail de l'Assemblée nationale, rédigé par Mme Aurore Bergé, préconise que l'ensemble des propriétaires de dispositifs permettant la diffusion de la télévision s'acquitte de la redevance. Ne devrait-on pas plutôt, dès lors, parler d'un nouvel impôt ? Tous les propriétaires de téléviseurs ne regardent pas les chaînes du service public ; beaucoup d'entre eux utilisent leur appareil pour profiter d'un abonnement sur une plateforme payante.

En outre, du fait de la suppression prochaine de la taxe d'habitation pour 80 % des contribuables, la redevance deviendra une ligne unique collectée par les services des finances publiques. Je m'interroge donc sur le coût futur de sa collecte.

M. Antoine Lefèvre . - Concernant le secteur du livre, à la suite du rapport Orsenna, le Président de la République avait souhaité une plus large ouverture des bibliothèques municipales. A-t-on une idée des crédits nécessaires pour compenser les nouvelles charges que cela induirait pour les communes ? Le Gouvernement avait évoqué 2 millions d'euros supplémentaires ; cela a-t-il été réalisé ?

Concernant les médias, certaines chaînes ne seraient plus diffusées que sur internet. C'est une nouvelle inquiétante pour les zones blanches qui subsistent.

M. Michel Canévet . - Les restrictions publicitaires dans les médias publics sont-elles toujours justifiées ?

M. Arnaud Bazin . - Je voudrais ouvrir le dossier de Radio France. Je n'entretiens pas de fantasmes particuliers sur la neutralité de l'information, mais j'aimerais également entendre des opinions plus proches de ma sensibilité. Avez-vous des éléments d'information sur un comité d'éthique comparable à celui qui existe à France Télévisions ? Si un tel comité existe, mais est aussi peu efficace, existe-t-il des évaluations différentes, qui nous permettraient de nous faire une opinion sur ce sujet ?

Mme Fabienne Keller . - Arte, chaîne initialement franco-allemande, a son siège à Strasbourg. Je soutiens de tout coeur la proposition du rapporteur spécial, qui a parfaitement souligné le paradoxe en cause : alors qu'Arte a déjà fait d'énormes efforts, notamment en développant le replay avant d'autres, on enverrait un signal négatif à nos partenaires allemands en diminuant ses crédits ! Je suis favorable à cette slow TV , et je veux témoigner de l'importance de ce projet pour l'amitié franco-allemande : regarder les mêmes programmes, chacun dans sa langue, permet de créer une unité. Cette démarche s'ouvre désormais, grâce aux nouvelles technologies, à l'anglais, à l'espagnol et au polonais.

Les bibliothèques sont des lieux importants dans nos communes. Leur ouverture le dimanche est une idée géniale, mais très coûteuse. Les crédits mis en place vous semblent-ils suffisants pour l'assurer ?

Les collectivités territoriales sont en général gestionnaires de ces bibliothèques. A-t-on évoqué l'idée de permettre le recrutement de jeunes étudiants, dans le cadre de contrats spéciaux, comme cela se fait massivement dans le reste du monde, pour assurer leur ouverture le week-end ?

M. Philippe Dominati . - Je suivrai bien volontiers le rapporteur spécial sur son amendement. Le téléspectateur, où qu'il se trouve en France, dispose de plus de chaînes de télévision que de boulangeries, artisanales ou non ; pour autant, les boulangers ne bénéficient pas de 4 milliards d'euros par an sur le budget de l'État. Pour ma part, je n'avais pas voté la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, issue des travaux de la commission « Copé ». Elle gelait pour des décennies le périmètre de l'audiovisuel public et en contraignait le budget. Cette loi n'a-t-elle pas été très néfaste pour nos finances publiques comme pour notre paysage audiovisuel ? C'est une question de périmètre. Il y a beaucoup trop de chaînes financées par l'argent public. De combien faudrait-il réduire ce périmètre ?

M. Sébastien Meurant . - Quel modèle devrait suivre France Télévisions ? La BBC pourrait-elle en constituer un ?

M. Julien Bargeton . - Nous voterons à ce stade l'amendement du rapporteur spécial, comme un appel dans l'attente de la réforme de l'audiovisuel public. Il faut que les lignes bougent ; on verra dans quelle mesure.

M. Jean-Marc Gabouty . - On a une approche assez particulière du support papier. Lorsqu'il est utilisé à des fins publicitaires ou administratives, on l'accuse de détruire des forêts, ce qui est complètement faux ; la forêt vit et se renouvelle. Quand il s'agit d'emballage ou de livre, en revanche, ce serait une utilisation noble. La stigmatisation systématique de ce support ne risque-t-elle pas de nuire à la partie considérée comme noble ? Elle risque d'avoir à terme des effets sur le support à caractère culturel.

L'automutilation financière que représente le contingentement de la publicité sur les chaînes publiques est-elle toujours pertinente ? Décidée pour des raisons prétendues éthiques, elle prive le secteur public de l'accès à certaines diffusions, notamment dans le domaine sportif.

M. Marc Laménie . - Concernant le programme 334, je veux évoquer les fondamentaux : la lecture publique et l'écriture. Le quadrilatère Richelieu de la Bibliothèque nationale de France connaît un gros programme de travaux, pour lesquels 233 millions d'euros sont engagés. Quelles en seront les retombées du point de vue de l'ouverture de cette institution et de la diffusion des connaissances ? Qui peut accéder à la BnF ? Je m'interroge aussi sur l'impact des actions du Centre national du livre. Dans nos territoires, beaucoup de collectivités locales se sont engagées pour leurs bibliothèques et leurs médiathèques. Le rôle de l'Éducation nationale est également important.

M. Éric Bocquet . - Sans remonter jusqu'à Mathusalem, et sans nostalgie - Paul Eluard le disait bien : « le passé est un oeuf cassé, l'avenir est un oeuf couvé » -, je me demande si l'on n'a pas ouvert la boîte de Pandore en privatisant TF1, en 1986. On nous avait promis le mieux-disant culturel ; on a eu la Cinq de Berlusconi. N'a-t-on pas entraîné dans cette logique mercantile le service public, qui dépense beaucoup d'argent à courir derrière les chaînes commerciales, comme l'a bien analysé Roger Karoutchi ? Plutôt que de s'attacher au « temps de cerveau disponible » évoqué voici quelques années par un professionnel de la télévision, le service public devrait s'occuper des cerveaux avec ambition et relever le niveau. C'est ce que fait la BBC, à qui l'on a pourtant parfois reproché son immobilisme.

M. Philippe Adnot . -Je soutiens l'amendement du rapporteur spécial. Il faut refuser systématiquement le rabot quand on veut faire de la gestion budgétaire. Cela est tout aussi vrai pour les collectivités territoriales, à qui l'on demande encore, quels qu'aient été leurs efforts antérieurs et leurs niveaux de fiscalité, de maîtriser leurs dépenses de fonctionnement.

M. Rémi Féraud . - Les aides à la presse baissent de 5 millions d'euros ; cela correspond à la baisse de la distribution de la presse et marque un certain fatalisme et une absence de volontarisme. Aucune attention particulière n'est accordée à Prestalis, qui connaît une situation très inquiétante ; la résolution de ces problèmes est renvoyée à plus tard.

Quant au programme 334, il est vrai que son budget est en hausse, mais il est largement englouti par la BnF. On ne comprend pas bien le fléchage des 30 millions d'euros supplémentaires destinés à ce programme. Le soutien à l'ouverture dominicale des bibliothèques municipales dépend, si je ne m'abuse, d'un autre programme.

L'audiovisuel public requiert certes beaucoup d'argent, mais ces crédits connaissent à nouveau une baisse conséquente. Réfléchir à la qualité et au périmètre du service public est important, mais il est délicat de l'aborder par le simple biais budgétaire. La diffusion internationale est importante, la qualité des programmes aussi ; je rejoins sur ce point Roger Karoutchi, et je ne nie pas non plus le manque manifeste de différenciation entre France 2 et TF1. Cela dit, plutôt qu'une approche budgétaire, il faudrait une redéfinition politique de ce service public. Nous nous abstiendrons sur les crédits de cette mission et nous approuverons l'amendement du rapporteur spécial.

M. Roger Karoutchi , rapporteur spécial . - Sur la redevance audiovisuelle, le nouveau ministre de la culture semble partager la position de Mme Bergé en faveur de son universalisation. Personnellement, j'y suis totalement opposé : cela revient à réclamer 150 à 200 millions d'euros supplémentaires, dans des conditions qui restent à définir, notamment en l'absence de taxe d'habitation. Nous ignorons quel coût aurait la collecte de cette redevance dans ces conditions. Qu'il s'agisse ou non d'un nouvel impôt, le signal n'est pas bon.

Je n'ai pas dit qu'il y avait trop d'argent dans le service public audiovisuel. En revanche, il est anormal de commencer par présenter une trajectoire budgétaire jusqu'en 2022, avant de définir les missions et l'organisation du secteur. N'importe où, on ferait l'inverse.

La BBC est-elle le modèle à suivre ? Elle est exemplaire en matière de gestion, d'innovation et refuse la facilité que procure la diffusion de films d'aventure à grand public ou de James Bond comme le font nos chaînes en France... D'ailleurs les séries télévisées diffusées sur les chaînes françaises proviennent souvent de la BBC, parce qu'elles sont de qualité.

Mon amendement vise à soutenir les chaines qui ont fait des efforts. Certaines, en effet, font honneur au service public en s'efforçant de stimuler la réflexion et de développer la culture, avec des reportages et des documentaires de qualité. Ce ne sont pas ces chaînes qui doivent être pénalisées.

La publicité sur les chaînes publiques est théoriquement interdite à partir de 20 heures. En réalité, la loi a été contournée, avec les pratiques de sponsoring ou de parrainage des films et des émissions. J'ai toujours été réservé sur la suppression de la publicité sur le service public. Je préfère que l'on redéfinisse le service public et ses missions, avant de préciser les sources de financement adéquates entre la redevance et la publicité. La crainte des effets d'éviction pour la publicité vis-à-vis des chaines privées ne tient pas. Dès lors que l'on parle du service public de l'audiovisuel, on doit faire fi des exigences de l'audimat. Cela a d'ailleurs des conséquences sur la publicité.

Rémi Féraud, les crédits supplémentaires en faveur du livre que vous évoquez correspondent en fait à la budgétisation des ressources du Centre national du livre, dont le budget s'élève à 25 millions d'euros. Un fléchage est donc inutile.

Nous avons pour le moment peu de retours sur l'activité du comité d'éthique de France Télévision, mis en place début 2017. Faut-il imaginer pour autant une instance de déontologie pour l'audiovisuel public ? Le CSA devrait jouer ce rôle. Mais il faut une loi. Pourquoi pas la prochaine loi sur l'audiovisuel public ?

Les bibliothèques bénéficieront de 8 millions supplémentaires au titre de la dotation générale de décentralisation et de 2 millions de subventions du ministère de la culture pour compenser le surcoût lié aux ouvertures supplémentaires. Presstalis n'est pas oublié car 9 millions d'euros lui sont consacrés, pris sur le fonds stratégique pour le développement de la presse.

Enfin, le chantier de Radio France n'est pas clairement financé en 2019 et le ministère reste flou à cet égard. Or il serait utile de savoir comment ce chantier, qui a déjà pris du retard, sera financé.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » sans modification.

M. Vincent Éblé , président . - J'en viens à la mise aux voix du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

L'amendement n° 1, proposé par le rapporteur spécial, est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », sous réserve de l'adoption de son amendement.

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et d'adopter les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », sous réserve de l'adoption de son amendement. Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 84 quinquies .

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Personnes entendues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019

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Ministère de la culture

Direction générale des médias et des industries culturelles

- M. Martin AJDARI, directeur général des médias et des industries culturelles.

France Médias Monde

- Mme Marie-Christine SARAGOSSE, présidente directrice générale ;

- M. Marc FONBAUSTIER, directeur de la stratégie et du développement ;

- M. Victor ROCARIES, directeur général en charge du pôle ressources.

Agence France Presse

- M. Fabrice FRIES, président directeur général.

Bibliothèque nationale de France

- Mme Laurence ENGEL, présidente ;

- Mme Sylviane TARSOT GILLERY, directrice générale.

Radio France

- Mme Sibyle VEIL, présidente directrice générale ;

- M. Xavier DOMINO, secrétaire général ;

- Mme Marie MESSAGE, directeur des moyens et des ressources ;

- M. François-Stéphane HAMON, responsable des relations parlementaires et européennes.

Fédération nationale de la presse d'information

- M. Laurent BÉRARD-QUÉLIN, président.

Institut national de l'audiovisuel

- M. Laurent VALLET, président ;

- M. Jean-Marc BOERO, secrétaire général.

Personnes entendues dans le cadre du contrôle budgétaire

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France Télévisions

- M. Christian VION, directeur général délégué à la gestion, à la production et aux moyens ;

- M. Francis DONNAT, secrétaire général ;

- Mme Juliette ROSSET-CAILLER, directrice des relations avec les pouvoirs publics.

Groupe Canal +

- M. Gérald BRICE-VIRET, directeur général des antennes ;

- Mme Géraldine GYGI, directeur Finance du pôle Edition ;

- M. Christophe WITCHITZ, directeur des affaires publiques ;

- Mme Amélie MEYNARD, responsable des affaires publiques.

Groupe TF1

- M. Jean-Michel COUNILLON, secrétaire général ;

- Mme Peggy LE GOUVELLO, directrice des affaires publiques ;

- Mme Nathalie LASNON, directrice des affaires réglementaires et concurrence ;

Groupe M6

- Mme Karine BLOUET, secrétaire générale de M6 ;

- Mme Marie GRAU-CHEVALLEREAU, directrice des affaires réglementaires de M6.

Big Band Story

- M. Mehdi SABBAR, producteur.

Jara Productions

- M. Christophe KOSZAREK, producteur.

Société des auteurs de jeux

- M. Jean-Christophe SALOMON, président.

- M. Gilles CAMOUILLY producteur.

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* ¹ Rapport d'information n° 1172 (A.N., XV ^e lég.) de la commission des finances sur l'application des mesures fiscales.

* ² Réponse au questionnaire parlementaire.

* ³ Assemblée nationale, séance du 31 octobre 2018.