III. UNE DIMINUTION DES MOYENS ALLOUÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES INADAPTÉE AU CONTEXTE ACTUEL DE DÉRÈGLEMENT CLIMATIQUE
À périmètre constant, les crédits prévus pour le programme 181 « Prévention des risques » en 2019 sont en légère diminution par rapport à la loi de finances initiale pour 2018 (841 millions d'euros en autorisations d'engagement et 835 millions d'euros en crédits de paiement, soit respectivement - 1 % et - 0,4 % par rapport à 2018).
Il est à noter que les crédits proposés augmentent de 2,3 millions en autorisations d'engagement et de 1,9 millions d'euros en crédits de paiement par rapport au plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques (hors titre 2) en raison de la rebudgétisation sur le programme du financement de la recherche sur les ondes électromagnétiques menée par l'ANSES , auparavant financée par une taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), supprimée par l'article 29 du présent projet de loi de finances.
Évolution des crédits du programme 181
« Prévention des risques »
entre 2018 et
2019
(en euros)
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
A. LA STAGNATION DES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES APPARAIT INOPPORTUNE DANS UN CONTEXTE DE DÉRÈGLEMENT CLIMATIQUE
1. La stabilité des crédits alloués à la prévention des risques technologiques et des pollutions
En 2019, l'action 1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » voit ses AE diminuer de 3,3 % et ses CP augmenter de 1,9 %.
La prévention des risques technologiques et des pollutions s'articule autour de la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT ) en application de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Ces PPRT prévoient des mesures visant à réduire les risques associés à la présence de sites industriels Seveso pour les riverains.
Ces plans permettent d'agir sur l'urbanisation existante, dès lors que la réduction du risque à la source, sur le site à l'origine du risque, menée par les exploitants industriels sous le contrôle de l'inspection des installations classées, ne permet pas de circonscrire les conséquences du risque résiduel dans les limites de l'établissement industriel.
372 PPRT ont été approuvés sur les 392 PPRT à réaliser, soit un taux d'approbation de 95 %.
Si toutes les études techniques préalables sont quasi-achevées depuis 2010 - 2011, la phase de concertation demeure souvent problématique, car les PPRT peuvent engendrer des mesures foncières (expropriations, délaissement), des mesures « alternatives » aux mesures foncières, notamment pour les activités économiques riveraines, ou encore des mesures « supplémentaires » de réduction du risque à la source sur les sites industriels.
Quinze ans après la catastrophe de l'usine AZF et l'adoption de la loi « risques » de 2003, la mise en oeuvre opérationnelle de ces plans se poursuit : 34,7 millions d'euros de crédits de paiement seront consacrés aux PPRT en 2019, comme en 2018. 44,7 millions d'euros en autorisations d'engagement y seront consacrés, contre 50 millions d'euros en 2018, traduisant le moindre besoin de financement d'engagement concernant les PPRT.
2. La prévention des risques naturels et hydrauliques : des crédits stables
La prévention des risques naturels et hydrauliques est principalement mise en oeuvre à travers les plans de prévention des risques naturels (PPRN), les programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI), outils de contractualisation entre l'État et les collectivités permettant de promouvoir une gestion des risques d'inondation, ou encore le plan séisme Antilles .
Les PPRN ont pour objet de maîtriser l'urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens, à travers des mesures d'interdiction ou d'adaptation des constructions nouvelles ou existantes. L'accent est mis ces dernières années sur la poursuite de l'élaboration des PPRN dans les grandes agglomérations exposées à des risques élevés et sur le littoral.
Concrètement, un plan de prévention des risques délimite les zones concernées par le risque sur le territoire, sur la base d'un aléa de référence, par exemple pour les crues des rivières, la crue centennale, ou si elle est plus élevée, la plus haute crue connue, et définit une réglementation pour chaque zone.
Au 31 décembre 2017, 11 500 communes sont couvertes par un PPRN approuvé et un PPRN prescrit est en cours d'élaboration sur le territoire de 2 118 communes. En décembre 2017, 78 % des communes de plus de 10 000 habitants (698 communes sur 854) exposées à un risque naturel étaient couvertes par un PPRN approuvé.
D'après les informations communiquées par la direction générale de la prévention des risques (DGPR), « s'il reste quelques PPRN à prescrire, la priorité désormais est d'approuver les PPRN prescrits, et de réviser ceux qui méritent de l'être compte tenu d'éléments nouveaux à prendre en compte en matière d'aléa ».
En effet, dans le contexte du changement climatique, l'instruction triennale qui sera adressée aux préfets pour la période 2019-2021 devrait établir des critères de priorisation pour l'élaboration et la révision des PPRN, afin de couvrir prioritairement les territoires présentant le plus d'enjeux, en tenant compte notamment de la pression foncière.
S'agissant des PAPI, leur périmètre couvre au 31 décembre 2017 39 % des personnes (soit 6,7 millions) et 42 % des emplois exposés au risque de crue en France.
Les études et travaux prescrits par les PAPI et par les PPRN sont financés par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).
L'article 44 de la loi de finances pour 2018 a prévu le plafonnement de la taxe affectée au FPRNM à compter de 2018, à hauteur de 137 millions d'euros.
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Le financement du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) a été créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Le FPRNM est financé par un prélèvement obligatoire de 12 % sur la prime payée par les assurés au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles représentant elle-même une « sur-prime » de 12 % ou 6 % selon qu'il s'agit d'un contrat habitation ou automobile. Tous les particuliers disposant d'une assurance multi-risques habitation ou automobile participent donc au financement du fonds Barnier, à raison de 1,44 % ou de 0,72 %, de la cotisation d'assurance. Cela représente au total, chaque année, environ 200 millions d'euros versés per les compagnies d'assurance à la comptabilité du FPRNM. Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial . |
Compte tenu du solde de trésorerie constitué en raison de la dynamique des recettes (qui s'élève à 242,9 millions d'euros à la fin 2017 17 ( * ) ), et en dépit de ce plafonnement des recettes, la soutenabilité du fonds apparait assurée.
Alors qu'à la suite des assises des outre-mer et du livre bleu des Outre-mer, un élargissement du champ du fonds, une augmentation des taux d'intervention et une prolongation de plusieurs dépenses prises en charge sont proposés par l'article 76 quinquies rattaché à la présente mission (cf. infra ), votre rapporteur accordera une attention particulière à cette soutenabilité, dans le contexte d'une plus grande vulnérabilité de certains territoires et de leur adaptation au changement climatique .
Répartition de l'intervention du FPRNM par type de risque
(en millions d'euros)
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Dépenses par type de risque |
Total 2017 |
Total 2016 |
Total 2015 |
Total 2014 |
Total 2013 |
|
Inondation |
124,4 |
103,1 |
72,1 |
72,02 |
79,36 |
|
Submersion marine |
8,4 |
37,5 |
21,8 |
34,62 |
32,54 |
|
Mouvement de terrain dont chutes de blocs |
15,6 |
26,1 |
15,3 |
15 |
31,06 |
|
Cavités Souterraines |
1 |
0,8 |
0,6 |
0,91 |
0,15 |
|
Séismes |
16,4 |
7 |
10,2 |
25,7 |
23,75 |
|
Avalanches |
0 |
0,3 |
0,01 |
0,23 |
0,13 |
|
Incendies de forêts |
0,2 |
0,1 |
0,3 |
0,37 |
0,21 |
|
Autres, dont multirisque |
12,9 |
3,4 |
3,1 |
9,15 |
3,17 |
|
TOTAUX |
178,9 |
178,3 |
123,4 |
158 |
170,37 |
Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial
* 17 Rapport sur la gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs annexé au projet de loi de finances pour 2019.