EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 24 janvier 2018 sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission des affaires sociales procède à l'examen du rapport de M. Yves Daudigny, rapporteur, sur la proposition de loi présentée par M. Jean-Yves Leconte et plusieurs de ses collègues relative à la réforme de la caisse des Français de l'étranger.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - Pour l'observateur familier de la sécurité sociale en France, la Caisse des Français de l'étranger, la CFE, est un objet de curiosité.
La Caisse intervient dans le champ concurrentiel pour la couverture des frais de santé à l'étranger, sur une base volontaire, comme un assureur. Elle doit être équilibrée par ses cotisations.
Dans le même temps, elle a été conçue comme le prolongement de la sécurité sociale à l'étranger pour les expatriés. Les règles qui la régissent figurent dans le code de la sécurité sociale. La Caisse offre une couverture de base. Ses remboursements sont identiques à ceux de l'assurance maladie. Elle offre aux salariés une couverture AT-MP identique. Elle recouvre, pour le compte de l'assurance vieillesse, les cotisations des salariés à l'assurance vieillesse volontaire, ce qui leur permet d'assurer une continuité avec le régime français pour la partie de leur carrière effectuée à l'étranger. Elle comporte une dimension de solidarité : ses tarifs diffèrent en fonction du niveau des revenus. Les personnes ayant des revenus trop faibles peuvent bénéficier d'une prise en charge partielle de leurs cotisations.
Cette caisse, qui assure la protection sociale de 200 000 Français, soit environ 10 % des Français établis hors de France, née au sein de la caisse primaire d'assurance maladie de Melun dans les années quatre-vingts, doit aujourd'hui évoluer, car elle perd des parts de marché. En outre, n'étant pas obligatoire, elle est plus attractive sur le plan tarifaire pour les pensionnés que pour les jeunes actifs. Sa situation financière, même si elle est très saine aujourd'hui, pourrait en être à terme affectée. Par ailleurs, le visage de l'expatriation française à l'étranger s'est profondément modifié : les Français expatriés par leur entreprise dans le cadre de contrats prenant en charge leur protection sociale sont moins nombreux, tandis que beaucoup ont un contrat de droit local.
L'offre tarifaire de la CFE est complexe et peu lisible. Il existe plusieurs centaines de tarifs selon l'âge, le niveau de revenus, par ailleurs difficile à contrôler, le paiement ou non des cotisations par une entreprise ou la catégorie d'adhérents.
Les prestations ne sont guère plus claires pour les adhérents. Ils savent qu'ils seront remboursés comme en France, mais cela ne signifie évidemment pas la même chose selon qu'ils vivent en Chine, où les frais de santé sont très élevés, ou en Afrique du Sud, où les prestations de niveau français assurent une bonne couverture.
Enfin, l'adhésion à la CFE ne saurait être réservée aux seuls Français, au risque d'être considérée comme discriminatoire à l'égard des autres citoyens européens. C'est pourquoi la Caisse accepte aujourd'hui ces personnes de fait, en l'absence de texte, lorsqu'elles sollicitent leur adhésion.
Sur la base de ce constat, nos collègues élus des Français de l'étranger ont travaillé avec la Caisse à une évolution de la base législative régissant son offre. Celle-ci a d'ailleurs commencé à proposer de nouveaux produits : une offre pour les soins en France et, très récemment, une offre en direction des jeunes.
Des amendements identiques ont ainsi été déposés par nos collègues Christophe Frassa et Jean-Yves Leconte dans le cadre de l'examen du projet de loi de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Irrecevables dans un texte sur l'outre-mer, ils ont été repris dans deux propositions de loi : celle de notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam, du groupe Les Républicains, en janvier 2017, et celle de notre collègue Jean-Yves Leconte, du groupe socialiste, que nous examinons aujourd'hui.
La proposition de loi présentée par Jean-Yves Leconte se compose de deux chapitres. Le premier est consacré à la révision de l'offre tarifaire « maladie » de la Caisse et le second à la modification de sa gouvernance.
Sur le premier volet, le texte donne très largement, en matière d'élaboration de l'offre tarifaire, l'initiative au conseil d'administration, dont les décisions feront ensuite l'objet d'un arrêté ministériel. Il unifie le régime de cotisations des différentes catégories d'adhérents. Tous seront désormais soumis à un même régime de cotisations, en fonction de leur âge et de la composition de leur foyer. Le principe d'une modulation selon les revenus est maintenu pour servir de support à la prise en charge par le budget d'action sociale de la Caisse d'une partie des cotisations des personnes à faibles revenus.
Ce nouveau régime, beaucoup plus lisible, devrait faire des gagnants - les plus jeunes - et des perdants, notamment les pensionnés. C'est pourquoi l'article 21 plafonne l'augmentation des cotisations à 50 % sur dix ans.
Le texte apporte un changement moins substantiel concernant les prestations. Tout en conservant pour référence les tarifs de la sécurité sociale, les remboursements pourront être exprimés, selon les pays, en pourcentage des dépenses exposées. Les remboursements pourraient par exemple être de 80 % en Thaïlande, où la Caisse mène actuellement une expérimentation, de 40 % en Chine ou de 20 % aux États-Unis. Parallèlement, la Caisse souhaite travailler avec des réseaux de soins, agir ainsi sur les tarifs et diminuer le reste à charge des assurés.
La proposition de loi étend aux ressortissants des États membres de l'Union européenne, des autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen et de la Confédération suisse les possibilités d'adhésion à la Caisse pour l'ensemble des risques qu'elle gère, s'ils en remplissent les conditions. À titre d'exemple, un Allemand travaillant dans un pays d'Afrique sub-saharienne pourra adhérer à la CFE en maladie. Il pourra adhérer pour le risque vieillesse s'il a été pendant au moins cinq ans affilié à un régime obligatoire français d'assurance maladie.
La proposition de loi élargit par ailleurs à la CFE certaines prérogatives des organismes de sécurité sociale, comme la consultation du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) ou encore la faculté de prononcer des pénalités.
Sur le second volet, la gouvernance de la Caisse, la proposition de loi prévoit une élection du conseil d'administration non plus par l'Assemblée des Français de l'étranger, mais par les conseillers consulaires, qui sont les élus de proximité des Français de l'étranger. Elle indique que le président doit être élu parmi les assurés actifs. Elle précise les conditions d'éligibilité, prévoit la parité dans la constitution des listes et la mise en place d'un vote par correspondance électronique.
Afin de bien saisir les enjeux de ce texte et ses conséquences concrètes pour nos compatriotes établis à l'étranger, j'ai entendu le directeur de la Caisse, les services du ministère des affaires sociales et du ministère des affaires étrangères, mais aussi les représentants des deux principales associations des Français de l'étranger, nos collègues Claudine Lepage, pour Français du monde-Association démocratique des Français à l'étranger, et Ronan Le Gleut, pour l'Union des Français de l'étranger-Monde. J'ai constaté une grande convergence de vues sur la nécessité de revoir l'offre tarifaire de la Caisse et d'améliorer la lisibilité de ses prestations.
Les amendements que je vous proposerai préservent à cet égard les dispositions de la proposition de loi. Ils conduisent cependant à une réécriture substantielle du chapitre concerné du code de la sécurité sociale afin de tirer les conséquences, dans la structure du code, du changement d'approche induit par ce texte : on passe d'une logique de catégories d'adhérents à une logique de risques couverts.
À l'issue des auditions et d'un travail mené avec la Caisse, je vous proposerai certains ajustements.
Au cours de ces mêmes auditions, j'ai constaté l'absence de consensus sur une évolution de la gouvernance de la Caisse. Comme vous le savez, notre commission avait rejeté une première proposition de loi sur ce sujet en juin 2015. Le conseil d'administration a été renouvelé récemment et le Gouvernement a annoncé une réforme de la représentation des Français établis hors de France. Jean-Baptiste Lemoyne commence les consultations à ce sujet la semaine prochaine.
Dès lors, je proposerai à la commission de se limiter à tirer les conséquences, pour la composition du conseil d'administration, de la suppression des différentes catégories d'adhérents, à actualiser les conditions d'éligibilité et à prévoir la parité dans la constitution des listes. Ces modifications, sans répondre à l'ambition initiale du texte, devraient pouvoir faire l'objet d'un consensus.
Telles sont les principales observations qu'appelle cette proposition de loi, que je demande à la commission d'adopter, modifiée par les amendements que je vous soumets.
M. Philippe Mouiller . - Le groupe Les Républicains s'abstiendra avec bienveillance sur ce texte en attendant les discussions que le Gouvernement va engager dans les jours qui viennent. Nous adopterons éventuellement une position différente lors de l'examen du texte en séance publique.
Mme Patricia Schillinger . - À combien s'élèveront les prélèvements ? Le prélèvement sur les salaires pour la CMU des frontaliers suisses est de 8 %, ce taux étant très réduit pour les Français de l'étranger, qui bénéficient par ailleurs d'une couverture maximale.
Je ne peux voter le texte sans avoir connaissance des différences entre les assurés.
M. Martin Lévrier . - Les fonctionnaires et les agents des collectivités territoriales travaillant à l'étranger sont-ils concernés ? Si non, pourquoi ne le sont-ils pas ? Si oui, comment cela fonctionne-t-il ?
Mme Laurence Cohen . - On ne peut que souscrire à l'objectif du texte mais pourquoi limiter l'élargissement de l'adhésion à la Caisse aux seuls ressortissants européens ? Par ailleurs, les règles d'adhésion au conseil d'administration ont-elles été modifiées ?
Compte tenu du flou qui entoure ces questions, le groupe CRCE s'abstiendra.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - Madame Schillinger, la Caisse des Français de l'étranger est une caisse privée, à adhésion non obligatoire. Elle ne dispense pas du paiement des cotisations auprès du régime obligatoire de sécurité sociale du pays de résidence et ne concerne pas les frontaliers. Adhèrent à la Caisse surtout les Français en résidence dans des États tiers, comme en Afrique ou en Asie, où il n'y a pas de régime de sécurité sociale, même si certains, en particulier au Royaume-Uni, peuvent être assurés à la CFE au sein de l'Union européenne.
Actuellement, il existe trois catégories de revenus et 600 tarifs différents. Je ne peux donc vous répondre sur le taux de prélèvements. Le texte prévoit de modifier cette situation. La Caisse prévoit de ne pas trop pénaliser les pensionnés et d'accorder des avantages aux jeunes afin de gagner leur adhésion.
Monsieur Mouiller, nous sommes attentifs aux discussions du Gouvernement.
Monsieur Lévrier, les fonctionnaires titulaires de l'État ne sont pas concernés. Les recrutés locaux le sont en revanche.
Madame Cohen, la Caisse ne concerne actuellement que les Français résidant à l'étranger. Le droit européen pourrait établir une discrimination entre des ressortissants français et des ressortissants des autres pays d'Europe. Nous sommes donc dans l'obligation d'étendre le bénéfice de la Caisse à l'ensemble des ressortissants de l'Union européenne, ainsi qu'à ceux de la Norvège, de l'Islande, du Liechtenstein et de la Confédération suisse.
Dans la mesure où les catégories telles qu'elles existaient auparavant -les salariés, les indépendants, les pensionnées- ne serviront plus de référence pour l'adhésion, nous proposons qu'elles ne servent plus non plus de référence au sein du conseil d'administration. Comme il n'y a plus de catégories d'adhérents, il n'y a plus de catégories de représentants. Leur nombre demeure en revanche inchangé. En l'absence de consensus, il n'y pas d'autre changement de fond sur la gouvernance.
EXAMEN DES ARTICLES
Article additionnel avant l'article 1 er
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-1 rectifié a pour objet de tenir compte, dans les intitulés du titre et du chapitre concernés du livre septième du code de la sécurité sociale, de l'élargissement aux citoyens européens de l'adhésion à la Caisse des Français de l'étranger.
L'amendement COM-1 rectifié est adopté et devient article additionnel.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-2 rectifié procède à une nouvelle rédaction de l'article qui définit les conditions de l'adhésion aux assurances volontaires. Il supprime la référence à l'exercice d'une activité salariée. Il isole par conséquent l'invalidité, qui ne concerne que les salariés. Enfin, il étend aux travailleurs indépendants et aux professions agricoles la possibilité de verser leur cotisation à l'assurance volontaire vieillesse par l'intermédiaire de la CFE.
L'amendement COM-2 rectifié est adopté.
L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-3 rectifié tire les conséquences de l'élargissement des possibilités d'adhésion à la CFE aux citoyens européens pour les entreprises mandataires et les services de l'État à l'étranger.
L'amendement COM-3 rectifié est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-4 rectifié regroupe l'ensemble des dispositions relatives à la maladie et à la maternité au sein d'une même section. Les ascendants ne figureraient plus parmi les ayants-droit, à la demande de la Caisse. Une possibilité de modulation des cotisations en fonction de l'ancienneté de l'adhésion à la CFE est introduite. En revanche, les critères de modulation des cotisations sont énumérés de façon limitative.
L'amendement COM-4 rectifié est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-5 rectifié regroupe au sein d'une même section les dispositions relatives à l'incapacité de travail et à l'invalidité. Ces prestations sont proposées uniquement aux salariés.
L'amendement COM-5 rectifié est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-6 rectifié regroupe, à droit constant, l'ensemble des dispositions relatives aux accidents du travail et maladies professionnelles au sein d'une même section.
L'amendement COM-6 rectifié est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-7 procède aux coordinations nécessaires après le regroupement des dispositions relatives aux différents risques.
L'amendement COM-7 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - Les amendements COM-8 , COM-9 , COM-10 , COM-11 , COM-12 , COM-13 , COM-14 , COM-15 , COM-16 , COM-17 , COM-18 , COM-19 , COM-20 et COM-21 sont des amendements de suppression.
Les amendements COM-8, COM-9, COM-10, COM-11, COM-12, COM-13, COM-14, COM-15, COM-16, COM-17, COM-18, COM-19, COM-20 et COM-21 sont adoptés.
Les articles 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 et 20 sont supprimés.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-22 est rédactionnel.
L'amendement COM-22 rectifié est adopté.
L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article additionnel avant l'article 23
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-23 rectifié regroupe au sein du chapitre 6 l'ensemble des dispositions applicables à la CFE, en particulier l'extension à la CFE de certaines des prérogatives des organismes de sécurité sociale. Il donne une base législative à la conclusion de partenariats par la Caisse.
L'amendement COM-23 rectifié est adopté et devient article additionnel.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-24 tire les conséquences pour la composition du conseil d'administration de la Caisse de la suppression des différentes catégories d'assurés.
L'amendement COM-24 est adopté.
L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-25 rectifié procède à une actualisation des règles d'éligibilité des membres du conseil d'administration de la Caisse. Il supprime les autres dispositions prévues par l'article relatives à l'élargissement du code électoral.
L'amendement COM-25 rectifié est adopté.
L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Yves Daudigny , rapporteur . - L'amendement COM-26 rectifié supprime la référence au vote par correspondance électronique.
L'amendement COM-26 rectifié est adopté.
L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article(s) additionnel(s) avant l'article 1 er |
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M. DAUDIGNY, rapporteur |
1 |
Modification d'intitulés de titre et de chapitre. |
Adopté |
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Article 1
er
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M. DAUDIGNY, rapporteur |
2 |
Nouvelle rédaction de l'article définissant les conditions d'adhésion aux assurances volontaires. |
Adopté |
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Article 2
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
3 |
Elargissement aux citoyens européens salariés de la possibilité de mandat des entreprises. |
Adopté |
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Article 3
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
4 |
Regroupement de l'ensemble des dispositions relatives à l'assurance maladie-maternité. |
Adopté |
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Article 4
|
|||
|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
5 |
Regroupement de l'ensemble des dispositions relatives à l'assurance incapacité de travail et invalidité. |
Adopté |
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Article 5
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
6 |
Regroupement, à droit constant, de l'ensemble des dispositions relatives à l'assurance accidents du travail-maladies professionnelles. |
Adopté |
|
Article 6
|
|||
|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
7 |
Coordination. |
Adopté |
|
Article 7
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|||
|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
8 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 8
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
9 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 9
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
10 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 10
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
11 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 11
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
12 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 12
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
13 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 13
|
|||
|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
14 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 14
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
15 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 15
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
16 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 16
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
17 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 17
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
18 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 18
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
19 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 19
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
20 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 20
|
|||
|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
21 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
|
Article 21
|
|||
|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
22 |
Amendement rédactionnel. |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) avant l'article 23 |
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
23 |
Regroupement de dispositions applicables à la gestion de la caisse. |
Adopté |
|
Article 23
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
24 |
Suppression des catégories de représentants des assurés. |
Adopté |
|
Article 24
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
25 |
Suppression de l'élargissement du corps électoral. |
Adopté |
|
Article 25
|
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|
M. DAUDIGNY, rapporteur |
26 |
Suppression de la référence au vote électronique. |
Adopté |