C. UN DROIT À L'EFFECTIVITÉ LIMITÉE
1. Un constat : la faible effectivité des obligations de quitter le territoire français
Une nouvelle mesure, l'obligation de quitter le territoire français (OQTF), a été introduite par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, pour éloigner les étrangers en situation irrégulière présents sur le territoire français. La loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a parachevé cette réforme en généralisant l'OQTF à tous les cas d'éloignement en situation irrégulière 6 ( * ) .
L'OQTF est aujourd'hui la principale mesure d'éloignement.
Nombre de mesures d'éloignements prononcées
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 1S |
|
|
OQTF |
42 225 |
40 308 |
39 081 |
59 994 |
82 535 |
89134 |
88225 |
40787 |
|
APRF 7 ( * ) |
43 739 |
40 116 |
32 519 |
24 441 |
365 |
656 |
797 |
513 |
|
Total |
85 964 |
80 424 |
71 600 |
84 435 |
82 900 |
89790 |
89022 |
41300 |
Source : DGEF
L'obligation de quitter le territoire français s'accompagne, de droit, d'un délai de départ volontaire, sauf circonstances particulières, et sa contestation a un effet suspensif , jusqu'à la décision du juge.
Le taux d'exécution des mesures d'éloignement est très faible : il s'établit en moyenne à 15 % pour les ressortissants de pays tiers et à 50 % pour les pays de l'Union européenne.
Il convient d'observer que la notion de « mesures exécutées » n'est pas uniforme sur les années considérées : comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur lors de son audition devant votre commission, cet agrégat n'inclut plus les retours aidés ou spontanés.
Mesures d'éloignement prononcées* et exécutées depuis 2010
|
ANNEE |
||||||
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
||
|
Retour prononcés à l'égard de ressortissants de pays tiers |
Mesures prononcées |
66 877 |
76 526 |
72 333 |
80 178 |
81 979 |
|
Mesures exécutées |
11 975 |
11 775 |
12 769 |
11 415 ** |
12 040 |
|
|
Taux d'exécution |
17,9 % |
15,4 % |
17,6 % |
14,2 % |
14,7 % |
|
|
Réadmission de ressortissants de pays tiers vers des pays de l'UE |
Mesures prononcées |
10 849 |
7 970 |
6 204 |
6 287 |
6 178 |
|
Mesures exécutées |
3 504 |
5 728 |
6 316 |
6 038 |
5 314 |
|
|
Taux d'exécution |
32,3 % |
71,9 % |
101 % |
96 % |
86 % |
|
|
Renvois ressortissants UE |
Mesures prononcées |
6 620 |
9 608 |
12 331 |
10 932 |
8 072 |
|
Mesures exécutées |
4 143 |
5 424 |
7 727 |
5 300 ** |
4 135 |
|
|
Taux d'exécution |
62,6 % |
56,4 % |
62,7 % |
48,5 % |
51,2 % |
|
|
Mesures prononcées Total éloignement |
84 346 |
94 104 |
90 868 |
97 397 |
96 229 |
|
|
Mesures exécutées Total éloignement |
19 622 |
22 927 |
26 812 |
22 753 |
21 489 |
|
|
Taux d'exécution total |
23,3 % |
24,4 % |
29,5 % |
23,4 % |
22,3 % |
|
* : Toutes mesures d'éloignement confondues : OQTF, APRF, expulsions.
** : Depuis 2013, les mesures exécutées ne comptabilisent plus les retours aidés ou spontanés 8 ( * ) .
Source : DGEF/DCPAF
2. Des causes multiples affectant l'effectivité des mesures d'éloignement
En premier lieu, l'exécution des mesures d'éloignement prononcées dépend pour une large part de la délivrance par les autorités consulaires des pays d'origine des ressortissants en situation irrégulière d'un laissez-passer consulaire , autorisant l'étranger à être reconduit dans son pays en l'absence de documents de voyage.
D'une manière générale, le taux de délivrance des laissez-passer consulaires est relativement faible , sans qu'une amélioration significative puisse être constatée sur les dernières années.
Taux de délivrance des laissez-passer consulaires depuis 2008
|
Année |
Laissez-passer demandés |
Laissez-passer obtenus dans les délais utiles |
Laissez-passer obtenus hors délai |
Laissez-passer refusés |
demandes laissées sans réponse |
Taux de délivrance dans des délais utiles |
|
2008 |
14 011 |
4 523 |
320 |
3 806 |
5 362 |
32,30% |
|
2009 |
12 218 |
3 822 |
404 |
3 870 |
4 122 |
31,30% |
|
2010 |
10 668 |
3 493 |
318 |
3 766 |
3 091 |
32,70% |
|
2011 |
8 350 |
2 460 |
227 |
1 787 |
3 876 |
29,50% |
|
2012 |
6 515 |
2 403 |
177 |
1 481 |
2 454 |
36,90% |
|
2013 |
7 022 |
2 474 |
168 |
1 327 |
3 053 |
35,20% |
|
2014 |
7 423 |
2 857 |
207 |
1 144 |
3 215 |
38,50% |
Source : DGEF
Ce taux est particulièrement bas pour les pays du Maghreb, alors même que le nombre de demandes qui leur est adressé est conséquent.
Taux de délivrance des laissez-passer consulaires par les pays du Maghreb
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|||||||||
|
Total des demandes |
LPC délivrés dans les délais utiles |
Taux de délivrance |
Total des demandes |
LPC délivrés dans les délais utiles |
Taux de délivrance |
Total des demandes |
LPC délivrés dans les délais utiles |
Taux de délivrance |
Total des demandes |
LPC délivrés dans les délais utiles |
Taux de délivrance |
|
|
Maroc |
892 |
251 |
28,1% |
765 |
227 |
29,7% |
845 |
210 |
24,9% |
842 |
219 |
26,01% |
|
Tunisie |
2 263 |
414 |
18,3% |
2 137 |
626 |
29,3% |
2 002 |
478 |
23,9% |
1 840 |
500 |
27,17% |
|
Algérie |
986 |
357 |
36,2% |
774 |
293 |
37,9% |
1 037 |
388 |
37,4% |
1 063 |
443 |
41,67% |
Source : DGEF/DCPAF
D'autres pays se caractérisent par un taux de délivrance faible : l'Inde (17 % de taux de délivrance utile pour 217 demandes en 2014), le Pakistan (23,91 % pour 92 demandes), l'Égypte (15,51 % pour 187 demandes) et plusieurs pays d'Afrique subsaharienne : le Gabon (4,3 % pour 93 demandes), le Mali (19,35 % pour 93 demandes).
Il est difficile pour l'administration française d'améliorer ce taux de délivrance, qui relève d'un choix souverain des pays. Aucun moyen ne permet de contraindre le pays d'origine à délivrer un laissez-passer consulaire.
En outre, le taux des interdictions de retour assortissant les OQTF reste extrêmement faible . Cette mesure, créée en application de la directive « Retour » par la loi du 16 juin 2011, permettant d'interdire l'accès au territoire français, et partant, à l'ensemble de la zone Schengen 9 ( * ) est en effet rarement prononcée, alors qu'elle participe à l'effectivité de la mesure d'éloignement.
Nombre d'interdictions de retour (IR) prononcées sur le fondement du III - de l'article L. 511-1 depuis son entrée en vigueur le 18 juillet 2011
|
Nombre d'OQTF total |
Nombre d'OQTF « L. 511-1 » |
Nombre d'IR |
% d'OQTF Total avec IR |
% d'OQTF L511.1 avec IR |
|
|
2 e sem. 2011 |
38 916 |
29 936 |
4 271 |
10,97% |
14,27% |
|
2012 |
82 535 |
70 680 |
5 393 |
6,53% |
7,63% |
|
2013 |
89 134 |
79 459 |
1 524 |
1,71% |
1,92% |
|
2014 |
88 225 |
81 282 |
1 235 |
1,40% |
1,52% |
|
1 ère sem 2015 |
40 787 |
37 644 |
1 220 |
2,99% |
3,24% |
Source : DGEF
Cette situation s'explique par l'encadrement très contraignant de l'édiction d'une interdiction de retour. En effet, cette décision est distincte de l'OQTF et nécessite une motivation propre, sur laquelle le juge administratif exerce un contrôle approfondi 10 ( * ) .
* 6 Il subsiste cependant deux cas où un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) peut être pris à l'encontre d'un étranger en situation irrégulière : si le motif de l'éloignement est justifié par une menace à l'ordre public ou par une infraction à la législation applicable au travail des étrangers.
* 7 Arrêté préfectoral de reconduite à la frontière.
* 8 Voir le rapport annuel Les étrangers en France , 2013, p. 5.
* 9 L'étranger concerné par cette mesure fait en effet l'objet d'un signalement aux fins de non admission dans le Système d'information Schengen II (SIS 2).
* 10 Voir le commentaire de l'article 14.