EXAMEN EN COMMISSION
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MERCREDI 10 DÉCEMBRE 2014
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Nous examinons le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne, qui transpose en droit français trois directives communautaires relatives à la propriété littéraire et artistique et au patrimoine culturel.
Mme Colette Mélot, rapporteur . - La première directive concerne la durée de protection du droit d'auteur et de certains droits voisins ; la deuxième porte sur certaines utilisations autorisées des oeuvres orphelines, et la troisième sur la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire.
Ce texte fait l'objet d'une procédure accélérée en raison du retard pris par la France : le délai de transposition de la première directive expirait le 1 er novembre 2013. Alors que nous regrettions l'absence d'activité législative dans le domaine culturel l'année dernière, nous voilà contraints d'examiner un texte très technique dans des délais extrêmement courts : la Commission européenne ayant adressé un avis motivé aux autorités françaises le 10 juillet 2014, la France pourrait faire l'objet d'un recours en manquement devant la Cour de justice de l'Union européenne et se voir infliger une sanction pécuniaire d'un montant forfaitaire d'environ 10 millions d'euros par an ainsi que des astreintes allant jusqu'à plusieurs centaines de milliers d'euros par jour. Ce ne serait pas le moment ! Nous ne pouvons que déplorer la manière dont le Gouvernement a géré ce dossier. Il y a urgence, donc, et notre marge de manoeuvre est très étroite : nous ne pouvons pas, sous peine de voir la France sanctionnée, adopter des dispositions qui ne seraient pas conformes aux directives.
Le titre I de ce projet de loi transpose la directive du 27 septembre 2011, qui porte de 50 à 70 ans la durée de protection de certains droits voisins, c'est-à-dire ceux des artistes-interprètes et des producteurs du seul secteur de la musique. Il s'agit de tirer les conséquences de l'allongement de la durée de vie des artistes, souvent en situation précaire, dont les enregistrements tombent dans le domaine public alors qu'ils sont toujours exploités. Afin que les artistes-interprètes tirent effectivement profit de l'allongement de la durée de protection des droits voisins, deux séries de mesures d'accompagnement sont prévues. D'une part, le texte oblige les producteurs à exploiter les phonogrammes pendant la durée supplémentaire de protection : à défaut les artistes-interprètes peuvent récupérer leurs droits pour trouver un autre producteur ou commercialiser eux-mêmes l'enregistrement. D'autre part, le texte prévoit le versement d'un complément de rémunération pour les artistes-interprètes.
Je vous proposerai deux amendements relatifs à cette disposition. Le premier prend mieux en compte le texte de la directive qui exclut expressément de la base de calcul de la rémunération les recettes issues de la location. Le second garantit le versement effectif de ce revenu supplémentaire en prévoyant que la société de perception et de répartition des droits (SPRD) de l'artiste-interprète puisse demander au producteur un état des recettes afin d'évaluer le juste niveau de rémunération due. Un régime d'exemption est prévu pour les petits producteurs, qui emploient moins de dix personnes et réalisent un chiffre d'affaires annuel inférieur à 2 millions d'euros.
L'article 7 pose la question de la rétroactivité : conformément à la directive, seuls les phonogrammes encore protégés - et donc non tombés dans le domaine public - au 1 er novembre 2013 bénéficieront du nouveau régime de protection. La directive est très claire sur la date d'entrée en vigueur, fixée au plus tard au 1 er novembre 2013. Le retard pris dans la transposition en droit français entraînera donc un effet rétroactif pour les enregistrements tombés dans le domaine public entre le 1 er novembre 2013 et l'entrée en vigueur de la présente loi. Cette rétroactivité, exclue dans le domaine pénal, ne soulève pas de difficultés particulières pour les producteurs concernés. À l'inverse, ne prévoir d'application de la loi qu'à la date de son adoption exposerait la France au paiement de lourdes pénalités.
Le titre II transpose dans le code de la propriété intellectuelle les dispositions de la directive 2012/28/UE du 25 octobre 2012 relative à l'utilisation des oeuvres orphelines. Il s'agit d'oeuvres divulguées et protégées par des droits d'auteurs ou des droits voisins, dont il n'est pas possible d'identifier ou de trouver les titulaires. Sans titulaire des droits à même de donner l'autorisation préalable, il est impossible de mettre ces oeuvres à disposition du public sous forme numérique. La directive instaure pour elles un régime spécifique d'exploitation, afin que les organismes poursuivant des objectifs d'intérêt public en matière culturelle et éducative puissent les numériser et les mettre à la disposition du public, dans un but exclusivement non lucratif. Ces organismes sont limitativement énumérés : bibliothèques, établissements d'enseignement, musées accessibles au public, services d'archives, institutions dépositaires du patrimoine cinématographique ou sonore et organismes de radiodiffusion de service public.
La directive porte sur les oeuvres écrites et les oeuvres cinématographiques, audiovisuelles ou sonores, qui incluent les phonogrammes et les vidéogrammes, à l'exclusion des photographies et images indépendantes. De plus, l'oeuvre doit avoir été publiée, radiodiffusée ou rendue publiquement accessible dans un État membre. La directive précise qu'une oeuvre ne peut être déclarée orpheline que si aucun titulaire de droits n'a été identifié et localisé à l'issue de recherches « diligentes, avérées et sérieuses ». La liste des sources qui doivent être consultées au titre de ces recherches est fixée par décret en Conseil d'État, en se fondant sur l'annexe de la directive. La directive dispose que les décisions de classement comme oeuvre orpheline dans un État membre font l'objet d'une reconnaissance mutuelle de l'ensemble des États membres de l'Union européenne. Ainsi, une oeuvre déclarée orpheline dans un État membre et répertoriée dans la base de données de l'Office de l'harmonisation dans le marché intérieur (OHMI) pourra être mise à disposition du public, sans recherches diligentes préalables, dans l'ensemble de l'Union. Enfin, afin de ne pas léser un éventuel ayant droit, la directive prévoit que, lorsqu'un titulaire de droits se fait connaître, l'oeuvre cesse d'être orpheline et le titulaire reçoit une « compensation équitable » du préjudice de la part des organismes ayant mis l'oeuvre à la disposition du public.
Ce régime d'exploitation est assorti de lourdes contraintes, qui risquent de le rendre inopérant. Les organismes concernés devront supporter des coûts élevés, liés aux recherches, qui doivent avoir lieu pour chaque oeuvre incorporée, et à la mise à la disposition du public. Ils seront exposés à des risques contentieux non négligeables. Le Gouvernement a choisi de faire coexister le régime instauré par la directive avec celui de la loi du 1 er mars 2012 relative à l'exploitation numérique des livres indisponibles du XX e siècle. Ainsi, les livres indisponibles et orphelins ne sont pas exclus du régime d'exploitation des oeuvres orphelines.
La transposition réalisée par ce projet de loi me paraît globalement satisfaisante. Les dispositions de la directive du 25 octobre 2012 laissent peu de marge d'appréciation aux États membres. Je vous présenterai toutefois un amendement à l'article 4. Il revient sur une mesure adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale, qui limite à cinq ans la durée pendant laquelle l'organisme exploitant une oeuvre orpheline peut répercuter les frais liés à la mise en oeuvre de ce régime.
Le titre III transpose la directive du 15 mai 2014 relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d'un État membre. Plusieurs rapports de la Commission européenne ont démontré le manque d'efficacité de la première directive, qui date de 1993. La nouvelle directive allonge les délais pour différentes étapes de la procédure et élargit sa portée à tous les biens culturels reconnus « trésors nationaux » selon la définition retenue par chaque État membre. Elle précise que c'est sur le possesseur que repose la charge de la preuve de l'exercice de la diligence requise, et harmonise la définition de cette diligence en instaurant des critères communs.
L'article 6 du projet de loi propose une définition plus précise des trésors nationaux. Cette définition inclut toujours les oeuvres des collections des musées de France, les objets mobiliers classés monuments historiques ainsi que les autres biens présentant un intérêt majeur pour le patrimoine national au point de vue de l'histoire, de l'art ou de l'archéologie, mais elle s'étend désormais à tous les biens culturels relevant du domaine public, au sens du code général de la propriété des personnes publiques, comme des archives publiques. Elle lève ainsi les ambiguïtés de la loi, qui avaient jusqu'à présent été tranchées par la jurisprudence.
Le renversement de la charge de la preuve est important, puisque l'article 2274 du code civil présume la bonne foi du possesseur d'un bien. Cette évolution est bien encadrée : des critères communs permettent d'interpréter de manière harmonisée la notion de diligence requise de l'acquéreur. En outre, elle est limitée au cas des restitutions d'État à État d'un bien culturel défini comme trésor national. C'est pourquoi les représentants du marché de l'art ne l'ont pas remise en cause tout en observant le changement majeur qu'elle représente. Bref, les articles 6 et 6 bis du projet de loi sont fidèles à la directive et devraient renforcer la lutte contre le trafic des biens culturels qui nous préoccupe.
Mes amendements ont deux objectifs : éviter toute infraction au droit communautaire, afin que la France ne soit pas sanctionnée, et garantir l'effectivité des nouveaux dispositifs proposés. J'ai été étonnée du faible degré d'information sur l'impact réel de ce texte. En particulier, je n'ai pu obtenir aucune évaluation du nombre de cas concernés par les dispositions sur les droits voisins et les oeuvres orphelines. Je vous propose néanmoins d'adopter ce texte sous réserve de l'adoption des trois amendements.
Mme Marie-Pierre Monier . - Cette loi nous est imposée par l'Europe, et nous avons beaucoup tardé. Dans notre droit, c'était à celui qui alléguait la mauvaise foi d'un autre d'en apporter la preuve. L'Europe a renversé cela, ce qui n'a pas été sans peine. Avez-vous connaissance d'actions engagées pour la restitution de trésors nationaux français ? Chaque pays a ses propres critères de définition des trésors nationaux. Y a-t-il un travail d'élaboration de critères européens communs ? Quelles oeuvres sont concernées ? Envisage-t-on de rendre traçable leur acquisition ? Quels seront les critères de calcul de l'indemnité versée lors de leur restitution ?
M. Jacques Grosperrin . - Bravo pour l'exactitude de votre rapport. Les oeuvres orphelines ne sont pas identifiées, elles sont anciennes et, quand elles n'ont pas eu de succès, il est difficile de trouver leur auteur. Elles peuvent être cinématographiques, littéraires, musicales, picturales, photographiques, mais la Commission européenne évoque un modèle unique. Qu'est-ce à dire ?
Mme Marie-Christine Blandin . - La prolongation à l'infini des droits d'auteur ne va pas dans le sens de ce que disait Beaumarchais, qui voulait que les auteurs mangent à leur faim sans que la fluidité de la culture ne s'en trouve enrayée. Certes, certains artistes n'ont pas pu se produire pendant des périodes de conflit... Le problème n'est d'ailleurs pas que les oeuvres soient encore exploitées, c'est que leurs auteurs soient encore vivants : il y aura toujours des gens pour exploiter les oeuvres des autres ! Il est normal que nous manquions de chiffres sur les interprètes, puisqu'ils sont spoliés en permanence dans le reversement des droits d'auteurs. Pourquoi la photographie est-elle exclue des dispositions du titre II ? Nous avions déposé une proposition de loi pour que l'article L. 134-8 du code de la propriété définisse l'oeuvre orpheline. L'article 3 abroge ce que nous avions écrit, mais l'article 4 le remplace et transpose la directive, en excluant les photographies et images fixes. Pourquoi ?
M. Daniel Percheron . - J'ai un faible pour Néfertiti, que j'espère voir un jour quitter Berlin. Les Égyptiens ont toutefois annoncé que dès qu'elle quitterait l'Allemagne ils intenteraient une action pour la faire revenir chez eux. La rigueur des dispositions que vous nous avez présentées ne risque-t-elle pas donner un plein succès à leur démarche ? Merci de nous épargner les foudres de l'Europe, qui vient de nous condamner à verser des sommes importantes pour avoir arrêté les pirates somaliens... Ainsi va l'Europe d'aujourd'hui...
Mme Colette Mélot, rapporteur . - Je regrette comme vous le retard pris. Un cas de restitution de biens volés est celui des quelque 33 000 archives départementales qui ont quitté la France pour la Belgique. La traçabilité repose sur les registres, qui doivent être consultés pour satisfaire aux diligences requises. Chaque État membre a sa définition des trésors nationaux.
En ce qui concerne les oeuvres orphelines, la directive crée un régime d'exploitation unique pour ces dernières, quelle que soit la nature de l'oeuvre. Les photographies ou images d'indépendants ne sont toutefois pas concernées, sauf si elles sont incorporées dans une oeuvre. Je regrette comme vous l'exclusion des photographies, que je ne m'explique pas. L'oeuvre orpheline est définie à l'article L. 113-10 du code de la propriété intellectuelle qui a été créé par un amendement de notre commission. L'article L. 134-8 ne s'appliquant qu'aux livres indisponibles et orphelins, son abrogation est logique, puisque ces oeuvres relèvent du régime créé par la directive. J'admire aussi Néfertiti, que j'ai vue à Berlin, mais le sujet nous dépasse... Nous nous dotons d'outils pour renforcer la lutte contre le trafic.
Mme Dominique Gillot . - Les photographies, si elles ne figurent pas dans une oeuvre, sont exclues par le droit européen. Pouvons-nous aller au-delà dans notre droit national ?
Mme Colette Mélot, rapporteur . - La proposition de loi que nous avions votée n'a pas été examinée par l'Assemblée nationale.
Mme Marie-Christine Blandin . - Traitée par la majorité de droite de l'époque, elle avait été vidée de sa substance et n'avait vu subsister que son article 1 er . La navette n'a jamais eu lieu, mais M. Patrick Bloche, président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, avait greffé cet article dans le texte déposé par M. Jacques Legendre sur les oeuvres indisponibles et leurs droits de numérisation. La commission mixte paritaire avait confirmé l'ensemble.
Mme Colette Mélot, rapporteur . - La transposition des directives n'est sans doute pas le bon texte pour le reprendre. Il s'agirait d'une disposition strictement nationale.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Nous passons à l'examen du texte de la commission. À propos de Néfertiti, certains d'entre nous sont membres du groupe d'amitié France-Égypte... Il y a d'autres demandes en cours, comme celle de la Grèce portant sur la restitution des frises du Parthénon. Cela pose la question de l'inaliénabilité des collections. Notre commission entendra prochainement M. Jacques Sallois, président de la commission de récolement des dépôts d'oeuvres d'art, dont le rapport consacré aux collections nationales est en voie de finalisation.
Article 1 er
L'article 1 er est adopté sans modification.
Article 2
Mme Colette Mélot, rapporteur . - L'amendement n° 1 est un amendement de précision et de simplification. Il s'agit de nous conformer à la directive européenne pour éviter d'éventuelles pénalités.
M. David Assouline . - Pour cela, vous supprimez les mots « le louage », qui ont été ajoutés par l'Assemblée nationale ?
Mme Colette Mélot, rapporteur . - La rédaction reprenant les termes de la directive suffit : « la mise à disposition du phonogramme, de manière que chacun puisse y avoir accès de sa propre initiative » est plus fidèle au droit de l'Union et n'écarte pas le cas des téléchargements.
L'amendement n° 1 est adopté.
Mme Colette Mélot, rapporteur . - L'amendement n° 2 permet à la Société de perception et de répartition des droits (SPRD) qui agit pour le compte de l'artiste-interprète de demander également au producteur un état des recettes provenant de l'exploitation du phonogramme. Cela garantit que les artistes-interprètes perçoivent une rémunération supplémentaire, liée à l'allongement de la durée de protection de certains de leurs droits voisins. La SPRD peut obtenir les informations utiles pour calculer le bon niveau de rémunération.
L'amendement n° 2 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'article 3 est adopté sans modification.
Article 4
Mme Colette Mélot, rapporteur . - L'amendement n° 3 supprime la limitation à cinq ans du droit à des aides pour la numérisation des oeuvres orphelines. Cette limitation était ambiguë.
M. David Assouline . - Cette limitation a été adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale. Après un certain délai, les frais engagés sont amortis, et il ne s'agit plus que de gagner de l'argent... Êtes-vous contre cette idée ? Ou y a-t-il un problème de conformité à la directive ? L'Assemblée nationale a pourtant fait un travail d'expertise...
Mme Corinne Bouchoux . - Les articles L. 135-3 et L. 135-7 sont relatifs aux recherches diligentes à effectuer. J'espère que la définition d'une recherche diligente sera renforcée : sur les musées nationaux récupération (MNR), nous avons vu en 2013 ce qu'il en était...
Mme Colette Mélot, rapporteur . - D'une part, la rédaction était ambiguë : elle donne l'impression qu'il s'agit d'une limitation du mécanisme de reconnaissance des oeuvres orphelines et qu'après cinq ans, il n'y a plus rien à faire. D'autre part, la limitation à cinq ans incitera les bibliothèques ou d'autres organismes à entrer dans le dispositif rapidement pour répercuter ensuite le coût des numérisations sur les usagers, voire à augmenter substantiellement les participations financières exigées.
M. David Assouline . - Les bibliothèques peuvent demander une rémunération en compensation des investissements nécessaires à la mise à disposition. L'amendement adopté à l'Assemblée nationale limite cette compensation à ces investissements : après cinq ans, ils sont amortis. L'idée ne vous semble-t-elle pas bonne ?
Mme Colette Mélot, rapporteur . - Si, mais pourquoi limiter à cinq ans ? Les organismes s'engouffreront dans la brèche et répercuteront des coûts très élevés à défaut de pouvoir les lisser dans le temps.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - En effet, la rédaction est ambiguë.
L'amendement n° 3 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
Article 6
L'article 6 est adopté sans modification.
Article 6 bis
L'article 6 bis est adopté sans modification.
Article 7
L'article 7 est adopté sans modification.
Article 8
L'article 8 est adopté sans modification.
La commission adopte l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux .