B. LE PROGRAMME 159 « INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE »
1. L'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN)
a) Le résultat d'une fusion
Établissement public administratif placé sous la double tutelle des ministres chargés de l'écologie et des forêts, le nouvel IGN est issue de la fusion entre l'Institut géographique national et l'Inventaire forestier national (IFN) intervenue le 1 er janvier 2012 .
Le programme 159 « Information géographique et cartographique » comprend les moyens consacrés, d'une part, à la définition par l'État de la politique nationale d'information géographique et, d'autre part, à la mise en oeuvre de cette politique dont l' IGN est le principal opérateur. Celui-ci est, à ce titre, le principal bénéficiaire des crédits du programme .
L'IGN a ainsi une double vocation : assurer, d'une part, la connaissance continue de la surface du territoire national et de l'occupation de son sol, accessible depuis un site dédié (Geoportail), et actualiser, d'autre part, l'inventaire permanent des ressources forestières nationales qui était auparavant assuré par l'IFN.
À cette double tâche s'ajoutent la conception et la commercialisation des produits et services à partir des données recueillies dans le cadre de ses missions de service public, que ce soit au niveau national, notamment auprès des collectivités territoriales, ou international.
Le décret n° 2011-1371 du 27 octobre 2011 précise les statuts et le fonctionnement de cet établissement public administratif.
b) L'application d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance
L'Institut national de l'information géographique et forestière s'est doté d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) pour la période 2013-2016 , dont les orientations sont les suivantes :
- contribuer à la souveraineté et à l'indépendance nationales , en permettant à l'État et aux collectivités territoriales d'appuyer leurs décisions, leurs actions et leurs politiques publiques sur des informations géographiques et forestières dont l'exactitude est maîtrisée ;
- assumer le rôle d'opérateur de référence auprès de l'ensemble des acteurs publics en matière d'information géographique et forestière ;
- passer d'un positionnement centré sur la production et la diffusion de données géographiques et forestières à un rôle de fournisseur de services de référence et différenciés en fonction des usagers .
2. Des moyens constants par rapport à 2014
Évolution des crédits des actions du programme 159 entre 2014 et 2015
|
AE = CP |
LFI 2014 |
PAP 2015 |
||||||||
|
Numéro et intitulé de l'action / sous-action |
Titre 3 |
Titre 6 |
Total pour 2014 |
Titre 3 |
Titre 6 |
Total pour 2015 |
Évolution du total |
|||
|
01 |
Production de l'information géographique |
81 168 800 |
81 168 800 |
82 025 000 |
82 025 000 |
1,05% |
||||
|
02 |
Recherche dans le domaine de l'information géographique |
15 231 229 |
15 231 229 |
14 475 000 |
14 475 000 |
-4,96% |
||||
|
03 |
Pilotage de la politique d'information géographique |
545 000 |
15 000 |
560 000 |
517 000 |
15 000 |
532 000 |
-5,00% |
||
|
Total |
96 945 029 |
15 000 |
96 960 029 |
97 017 000 |
15 000 |
97 032 000 |
0,07% |
|||
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
a) Un volume de crédits reconduit
(1) Les chiffres clés du projet de budget pour 2015
Le projet de loi de finances pour 2015 propose pour le programme 159 « Information géographique et cartographique » une dotation de 97 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) , soit un montant analogue à celui de 2014.
La présentation par titre et catégorie souligne que les subventions pour charges de service public sont reconduites à un niveau analogue à celui de 2014, avec 96,8 millions d'euros en AE et CP.
Si le budget initial de 2014 prévoyait un résultat net positif de 0,106 million d'euros, le solde entre les recettes et les dépenses d'investissement pour assurer les financements de l'opérateur devrait conduire à un prélèvement de 7,46 millions d'euros sur le fonds de roulement.
(2) Une répartition en trois actions
Les crédits du programme 159 se répartissent entre trois actions :
- l'action 1 « Production de l'information géographique » : dotée de 82 millions d'euros (soit une augmentation de 1,05 % par rapport au niveau de 2014), cette action représente 84,5 % des crédits du programme.
Elle retrace la part de la subvention pour charges de service public de l'IGN consacrée au financement de ses activités exercées dans le cadre de sa mission de service public pour la production et la diffusion de l'information géographique et cartographique, ainsi que pour la formation.
A ces activités traditionnellement assurées par l'ancien Institut géographique national se sont ainsi ajoutées, depuis 2012, d'autres missions conduites jusqu'alors par l'ancien Inventaire forestier national , comme l'élaboration et la mise à jour, sur le territoire métropolitain, de l'inventaire permanent des ressources forestières, l'observation et la surveillance des écosystèmes forestiers, la diffusion des données d'inventaire sur les milieux forestiers, ainsi que la fourniture à l'État des éléments nécessaires à la formulation de la politique forestière nationale ;
- l'action 2 « Recherche dans le domaine géographique » : dotée de près de 14,5 millions d'euros , soit 14,9 % de l'ensemble des crédits du programme, cette action enregistre une baisse de 4,6 % par rapport à son niveau de 2014. Retraçant la part de la subvention pour charges de service public de l'IGN consacrée au financement des activités de recherche et développement, elle devrait être principalement employée en 2015 à l'amélioration des référentiels, comme la référence géodésique internationale ITFR (« International Terrestrial Reference Frame »), et à celle des services destinés à assurer leur utilisation.
La réalisation de ces objectifs implique également la refonte globale du système d'information métier de l'Institut , via la mise en oeuvre d'outils spécifiques visant l'élaboration d'un système de production intégré ;
- l'action 3 « Pilotage de la politique d'information géographique » : dotée de 532 000 euros, soit une baisse de 5 % par rapport à son niveau de 2014, cette action représente seulement 0,5 % des crédits du programme.
Elle correspond à l'activité d'animation et de coordination interministérielle pilotée par le MEDDE . Ses objectifs sont, d'une part, de favoriser le développement des usagers de l'information géographique, conformément aux dispositions de la directive européenne 2007/2/CE du 14 mars 2007 dite directive Inspire et à l'impératif de publication sur le réseau internet de services de catalogages, de recherche, de consultation et téléchargement des données géographiques qui incombent à l'IGN. Ses objectifs sont, d'autre part, d'assurer le partage des données entre les autorités publiques, s'agissant notamment des services de l'État et des collectivités territoriales.
b) Une réduction du plafond d'emplois moins prononcée qu'en 2014
Le projet de loi de finances pour 2015 attribue à l'IGN 1 631 emplois sous plafond, soit une baisse de 20 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par rapport à l'année 2014. Cette baisse est moins marquée qu'entre 2013 et 2014 31 ( * ) .
En revanche, la prévision d'équivalents temps pleins travaillés (ETPT) hors plafond devrait passer, quant à elle, de 42 en 2014 à 63 en 2015.
Ces emplois comprennent les emplois des agents sur contrats pour les projets de recherche et de développement que conduit l'IGN, en réponse notamment aux appels d'offres de l'Agence nationale de la recherche et ceux des agents sur contrat d'avenir pour la réalisation de la représentation parcellaire cadastrale unique.
3. La poursuite des efforts de rationalisation de la politique immobilière
Avec l'ajout de six sites supplémentaires suite à sa fusion avec l'Inventaire forestier national intervenue au 1 er janvier 2012 à son patrimoine immobilier, l'IGN s'est trouvé confronté à des risques de doublons entre ses différents sites dans certaines localités où il était implanté.
La politique immobilière du nouvel établissement s'est donc orientée vers la rationalisation de l'occupation et la modernisation des bâtiments qui composent son patrimoine.
À cet égard, le transfert vers le nouveau pôle géosciences situé à Saint-Mandé, débuté en 2012 et qui regroupe, outre l'IGN, Météo-France et le Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM), est achevé depuis 2013.
4. Une précarité financière constante
Le tableau ci-dessous résume l'exécution budgétaire pour 2012 et 2013 ainsi que les prévisions d'exécution pour 2014 dans le périmètre du nouvel établissement issu de la fusion entre l'IGN et l'IFN. En outre, il présente les équilibres financiers de l'IGN sur les trois dernières années.
Données financières relatives à l'IGN
Source :
réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur
spécial
a) Un poids toujours prédominant des dépenses de personnel
Les charges de personnel inscrites au budget initial (113,6 millions d'euros) enregistraient une baisse de l'ordre de 1 % par rapport à 2013 ; la masse salariale devant s'établir pour 2014 à 113,87 millions d'euros, à l'issue du premier budget rectificatif .
En 2014, les dépenses de fonctionnement décaissables, hors dépenses gérées en ressources affectées, s'élèvent, quant à elles, à 28,49 millions d'euros.
Dès lors, les charges de personnel demeurent à un niveau analogue à celui de l'an passé et représentent toujours près de 75 % des charges décaissables que doit honorer l'IGN.
b) Un résultat net fragile
La situation financière de l'IGN demeure très précaire, avec un résultat net positif de 106 000 euros pour son budget initial de 2014 .
Ressources encaissables en millions d'euros
|
Exécution |
Exécution |
BI |
|
|
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
SCSP (nette de mise en réserve) |
94,17 |
93,74 |
94,39 |
|
Ressources propres |
48,56 |
54,28 |
50,87 |
|
Dont recettes issues des activités commercialisées |
41,92 |
41,30 |
41,80 |
|
Dont activités partenariales subventionnées et de gestion |
6,05 |
10,35 |
8,69 |
|
Dont recettes d'investissement |
0,59 |
2,63 |
0,38 |
|
Total ressources |
142,73 |
148,02 |
145,26 |
|
Part ressources propres / Budget total |
34,0 % |
36,6 % |
35,0 % |
Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial
Mais ce résultat comporte de réelles faiblesses, à savoir :
- une baisse des ressources propres, avec 65,9 millions d'euros budgétés en 2014 par rapport aux 68,2 millions d'euros figurant dans le compte financier de 2013 (soit une baisse de 36,6 % à 35 % du budget total) .Ainsi, les recettes issues des activités commercialisées ont connu un recul de 1,5 % entre 2012 et 2013 passant ainsi de 41,9 à 41,3 millions d'euros.
|
Résultats des différentes activités commerciales de l'IGN Marché professionnel en hausse : s'établissant à 15,95 millions d'euros pour 2013 contre 15,2 millions d'euros en 2012, cette bonne tenue du chiffre d'affaire tient aux effets au repositionnement de l'établissement et à sa politique tarifaire avec notamment le succès de nouvelles offres plus simples et moins chères comme « Scan Express ». La finalisation de deux grands contrats avec d'importants acteurs du numérique explique également cette phase haussière ; Marché grand public en baisse : l'érosion du marché grand public se confirme avec des recettes en baisse d'un montant de 11,82 millions d'euros en 2013 contre 12,09 millions d'euros en 2012 ; la diffusion de nouveaux produits du millésime 2013 ayant cependant permis de modérer l'érosion de la vente de cartes dans les réseaux de librairie et de grande diffusion ; Marché « défense espace » en baisse : les recettes sont en recul par rapport à 2012 passant de 14,12 millions d'euros à 13,13 millions d'euros en 2013. Ce résultat s'explique par la diminution du produit des redevances au titre de la coédition « Référence 3D » et le retard dans la signature d'un contrat qui n'a pas permis de livrer en 2013 les données prévues. Source : réponses au questionnaire budgétaire de la commission des finances |
La tendance actuelle d'érosion du chiffre d'affaires devrait perdurer en 2014. Les prévisions de recettes tiennent compte des évolutions observées dans le secteur aussi bien chez les professionnels que pour le grand public. Les recettes commercialisées devraient ainsi diminuer de 0,9 million d'euros en 2013 et 2014.
En outre, l'analyse du cadre comptable de l'opérateur met au jour les difficultés suivantes :
- le décalage entre les recettes et les dépenses d'investissement, qui implique un prélèvement sur fonds de roulement de l'ordre de 7,46 millions d'euros ;
- une capacité d'autofinancement de 9,4 millions d'euros qui demeure supérieure à celle constatée lors de l'exercice passée - 8,89 millions d'euros - mais ne permet toujours pas d'assurer les investissements nécessaires au développement de l'établissement et à ses engagements contractuels envers l'État.
Aussi, votre rapporteur spécial partage la même préoccupation que celle exprimée par le Gouvernement quant à l'efficience de la gestion de l'IGN , et ce, à l'heure où son nouveau directeur général doit prendre ses fonctions 32 ( * ) .
Votre rapporteur spécial partage ainsi les inquiétudes du Gouvernement sur le positionnement de l'IGN et espère que des résultats concrets témoigneront d'ici peu de la vigueur de son redressement tant attendu.
|
L'IGN : à la recherche d'un difficile équilibre financier Après un exercice 2013 affichant une perte mesurée de 0,58 million d'euros et un prélèvement sur fonds de roulement à hauteur de 0,36 million d'euros, l'exercice 2014 devrait se conclure, après budget rectificatif, par un déficit de 0,87 million d'euros et un prélèvement sur le fonds de roulement de 7,7 millions d'euros Le niveau de fonds de roulement , est passé de 30,3 millions d'euros fin 2012 à 22,3 millions d'euros prévus pour 2014. Depuis plusieurs années le fonds de roulement est l'objet d'une érosion tendancielle et se situe sous le niveau prudent de deux mois de fonctionnement courant. Le niveau de trésorerie connaît également ce phénomène d'érosion. En effet, depuis 2012, il a baissé régulièrement pour s'établir à 6,8 millions d'euros anticipés pour 2014. Ce niveau ne représente plus que dix-sept jours de fonctionnement , c'est-à-dire en deçà du minimum de trente jours de fonctionnement. Cette érosion continue s'explique par un modèle structurellement non viable. Depuis plusieurs années, la capacité d'autofinancement constitue la principale source de financement des investissements de modernisation et d'entretien. Or dans un contexte global d'investissement intensif dans les technologies les plus modernes, le modèle économique actuel de l'institut remet en cause sa capacité à investir dans de nouvelles technologies et à faire face aux missions qui lui seront confiées. Ce sont les raisons pour lesquelles a été élaboré un nouveau contrat d'objectifs et de performance signé début 2014, afin de relancer les recettes commerciales sur la base d'une nouvelle stratégie développant les services (et non plus seulement la vente de données) et les partenariats Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial |
* 31 La prévision était une réduction de 75 ETP entre 2013 et 2014.
* 32 Nomination de Daniel Bursaux comme directeur général de l'IGN intervenue le 5 novembre 2014, son prédécesseur, Pascal Berteaud, étant resté vingt mois à la tête de l'opérateur.