TITRE 3 : L'ACCORD DU 12 NOVEMBRE 2009 : UN ACCORD DE CONSOLIDATION
Comprenant 19 articles, cet accord vise à doter les centres culturels des deux pays d'un véritable statut tout en définissant leurs missions et leurs obligations vis-à-vis du droit local.
Il a donc pour objectif de réguler une situation juridique peu précise qui ne concernait que les instruments français de coopération culturelle. Lorsque le Vietnam a émis le souhait d'ouvrir un centre culturel à Paris, les deux parties ont décidé de normaliser leurs relations par un accord spécifique, afin de bénéficier notamment des avantages fiscaux et des immunités diplomatiques prévues dans ce cadre.
Cet accord était d'autant plus nécessaire que la représentation de l'Alliance française à Hanoi, placée sous l'autorité de l'ambassade de France, avait été dotée lors de sa création en 1991 d'un statut « associatif ». Or, le sens vietnamien de statut associatif autorise le comité populaire de la province à codiriger l'association concernée. Il était donc aussi bien nécessaire de rétablir une « égalité » de traitement entre la France et le Vietnam que d'assurer un cadre juridique au centre culturel français.
Après avoir rappelé dans son préambule , l'ancienneté et la qualité de leurs relations bilatérales, les deux parties indiquent vouloir développer leurs échanges et leur coopération dans les domaines de la culture, de l'éducation et de la science.
Les articles premier et deux entérinent la création des centres culturels français à Hanoï (intervenue sous sa forme actuelle en 2003) et vietnamien à Paris (intervenue en 2009) et reconnaît la possibilité pour les parties, par simple échange de lettres d'implanter des antennes de ces centres dans d'autres villes. Cette formulation permet un déploiement éventuel d'antennes permanentes dans d'autres villes importantes, mais sous la même structure juridique, ce qui est d'ailleurs conforme aux principes mis en oeuvre à la fusion des établissements culturels entreprise depuis plusieurs années par le MAE et qui, pour l'ensemble des SCAC/EAF s'achèvera en 2013.
L'article 3 définit la mission des centres culturels :
• contribuer au développement des relations entre les deux pays dans les domaines de la culture, de l'art, de l'éducation, de la communication, de la science et de la technique ;
• faire connaître directement au public les richesses et réalisations des deux pays dans ces différents domaines.
Il s'agit d'une définition très générale qui laisse plus de libertés aux parties qu'une énumération trop précise et donc a fortiori limitative.
Il est rappelé (article 4) que les centres culturels sont placés sous l'autorité des Ambassadeurs respectifs de l'État d'envoi, en tant que représentant du ministère des affaires étrangères s'agissant de la France et en tant que représentant du ministère de la culture, des sports et du tourisme s'agissant du Vietnam et il est précisé que dans les États d'accueil, ces ministères sont respectivement en charge des relations avec le centre culturel de l'Etat d'envoi en ce qui concerne la mise en oeuvre de l'accord.
Il est également indiqué que les centres peuvent établir des relations directes avec toute personne, morale ou physique, de droit public ou privé pour organiser les activités précisées à l'article 5 .
Le centre culturel français a pris depuis le 1 er janvier 2011 la dénomination d'Institut français qui est désormais la « marque » des organes en charge de l'action culturelle extérieure de la France. Ce changement de dénomination n'a aucune incidence juridique sur le texte de l'accord, ni sur sa validité. L'Institut français du Vietnam n'a pas de personnalité juridique distincte et demeure un service de l'État français placé sous l'autorité de l'Ambassadeur de France. Il répond aux dispositions contenues dans le décret n° 76-832 du 24 août 1976 relatif à l'organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle dépendant du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération. A ce titre, le directeur de l'IFA est chargé d'assurer le fonctionnement des divers services de son établissement sous la tutelle du ministère des affaires étrangères. Il recrute le personnel de droit local et exerce son autorité sur l'ensemble des personnels. Sur le plan du droit international, les SCAC-EAF ne disposant pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Ambassade et relevant de l'État d'envoi, ne relèvent pas pour autant de la Convention de Vienne de 1961 et ne peuvent prétendre à quelques privilèges ou immunités (sauf le COCAC/directeur de l'établissement qui est considéré comme un diplomate).
L'étude d'impact précise que l'existence d'un statut pour le CCF à Hanoï faciliterait l'éventuelle conclusion d'un accord de siège. Les autorités vietnamiennes ne souhaitent pas traiter avec des démembrements de l'Etat, comme le montrent les difficultés auxquelles l'AEFE a dû faire face pour la localisation de ses deux établissements scolaires au Vietnam. Cette formulation un peu absconse recouvre probablement l'hypothèse où la décision serait prise de rattacher l'Institut français du Vietnam à « l'Institut Français », établissement public industriel et commercial, qui est devenu opérateur de l'action culturelle extérieure de la France aux termes de la loi du 27 juillet 2010. En effet, une expérimentation est actuellement en cours dans 12 pays, à l'issue de laquelle il sera, éventuellement, décidé d'opter pour son extension à l'ensemble du réseau public, les centres culturels devenant alors des services déconcentrés de l'établissement public national. Toutefois, l'Ambassadeur continuerait, en tout état de cause, de présider le comité d'orientation stratégique local de cette structure et par là de vérifier que ses activités sont compatibles avec la politique du MAE.
Comme le précisait récemment le ministère des affaires étrangères interrogé par notre collègue Mme Kalioppi Ango Ela, rapporteure du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le gouvernement de l'Azerbaïdjan relatif à la création et au fonctionnement des centres culturels, « En cas de rattachement futur de l'IFA à l'Institut français :
- l'article 1 er de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 dispose que les bureaux de l'EPIC Institut français à l'étranger pourront faire partie des missions diplomatiques et que leur action s'exercera sous l'autorité du chef de mission diplomatique.
- l'article 20 du décret n° 2010-1695 du 30 décembre 2010 dispose que le bureau local est dirigé par un directeur qui conseille également l'ambassadeur en matière de coopération culturelle. Il dispose aussi que le statut juridique du bureau local sera précisé par le Cahier des charges mentionné à l'article 11 de la loi du 27 juillet 2010.
- le cahier des charges signé le 2 février 2011 par le Secrétaire général du MAE et l'administrateur provisoire de l'Institut français prévoit que "l'Institut français est représenté localement par un bureau de représentation à l'étranger, ci-après dénommé "bureau local", dirigé par un directeur, qui a par ailleurs un rôle de conseiller de l'ambassadeur en matière de coopération culturelle. Le statut juridique de ce bureau au regard des autorités locales doit être défini au cas par cas (...). Partout où cela est possible, le bureau local peut être présenté auprès des autorités locales comme un service d'ambassade, afin de pouvoir bénéficier d'un régime d'exonération fiscale. Les postes expérimentateurs doivent s'inspirer autant que possible de la formule retenue localement par le réseau Ubifrance."
Dans cette hypothèse, il est probable que les autorités françaises au Vietnam pourront faire valoir le maintien d'un lien organique et hiérarchique entre les services à Hanoï de l'Institut Français et l'ambassade pour arguer de la compatibilité du nouveau statut avec l'article 4 de l'accord. De surcroit, la forme d'établissement public industriel et commercial de l'Institut Français ne préjuge pas du but lucratif des activités qu'il organise, elle lui apporte une autonomie de gestion mais l'établissement reste un organe de l'État qui en assure la tutelle effective. Il peut donc être considéré effectivement, en toute bonne foi, que ce cadre demeurera celui de référence vis-à-vis des autorités locales quelles que soient les évolutions juridiques et administratives françaises qui résulteront des réformes en cours de l'action culturelle extérieure de la France.
L'article 5 qui décrit les activités des centres apparaît plus précis et plus limitatif, encore que la formule employée au (iii) de cet article laisse une grande latitude dans l'organisation de celles-ci, d'autant qu'il est clairement affirmé que « conformément au droit national de l'État d'accueil, les centres peuvent exercer librement les activités mentionnées, à savoir :
(i)
- organisation de programmes culturels et artistiques (notamment de conférences, de colloques, de spectacles, de concerts et d'expositions) ;
- conception et réalisation de projets de coopération culturelle et scientifique ;
- mise en oeuvre d'une médiathèque permettant la consultation et le prêt de documents à caractère culturel, éducatif touristique, scientifique et technique ;
- promotion et enseignement de la langue, des arts et des sports du pays d'envoi ;
- invitation et accueil de chercheurs, conférenciers, artistes, ... en provenance de l'Etat d'envoi ;
(ii)
- publication et diffusion de programmes d'information, catalogues, et autres documents à caractère culturel, éducatif, sportif, touristique, économique, scientifique et technique ;
- présentation et projection de films et autres documents audiovisuels ;
(iii)
- organisation de toute activité permettant au public de mieux connaître le pays d'envoi et de développer la coopération entre les deux pays.
Le périmètre des activités du Centre décrit dans l'accord dont la négociation a été engagée en 2008 est limité aux fonctions classiques. En conséquence, la politique d'attractivité n'y figure pas alors qu'elle fait partie de ses missions depuis la fusion SCAC/EAF entrée en vigueur au 1 er janvier 2011. Cette lacune n'empêche pas, semble-t-il, le centre de développer ces activités ni de participer aux débats d'idées, à la diffusion des savoirs, à la coopération universitaire et à la coopération scientifique en lien avec les universités et les centres de recherche . .
Il est précisé que « les centres exercent leurs activités dans le respect du droit interne de l'État d'accueil ». Cette formulation classique dans ce type d'accord laisse toutefois une interrogation à la mesure de la distance entre le niveau de protection des libertés publiques dans les deux États concernés.
Par l'article 6, les Parties garantissent la liberté d'accès du public aux activités organisées par les centres , dans leurs locaux ou à l'extérieur de leurs locaux. Elles précisent en outre qu'elles veillent à ce que les centres puissent faire usage de tous les moyens disponibles pour informer le public de leurs activités.
L'article 7 permet aux centres de facturer des prestations à titre onéreux afin de couvrir leurs frais de fonctionnement , et en conséquence, de percevoir des droits d'entrée pour les manifestations qu'elles organisent et des droits d'inscriptions à leurs cours de langue et leurs autres activités, de vendre des produits culturels et autres objets en relation directe avec les manifestations qu'elles organisent quel qu'en soit le support, de bénéficier de subventions, de recevoir des dons et legs dans le respect du droit national de l'État d'accueil et de conclure des contrats de concession commerciale sur leurs locaux, dans le respect du droit commercial et du droit du travail du pays d'accueil (ce qui peut permettre par exemple la concession d'un espace de restauration). Ces précautions sont nécessaires compte tenu de la part croissante attendue de ces recettes dans le financement des centres culturels en raison de la réduction du montant des financements budgétaires comme l'ont mis en évidence nos collègues Jean Besson et René Beaumont dans leur rapport pour avis sur le programme 185 12 ( * ) .
L'étude d'impact précise que l'accord autorise les deux centres à recouvrer leurs coûts et donc à facturer leurs prestations sous réserve de rester globalement des structures à but non lucratif. On remarquera qu'il s'agit là d'une interprétation, aucune limite n'est fixée dans l'accord, ni le principe lui-même évoqué alors que la mention figure explicitement dans d'autres accords à l'instar de celui dont l'approbation a été récemment autorisé par le Sénat sur le rapport de votre commission, entre la France et l'Azerbaïdjan 13 ( * ) . Toutefois cette interprétation est de bon sens. Interrogé par votre Rapporteur, le ministère des affaires étrangères a indiqué que « la formule fait référence au niveau d'autofinancement que l'établissement à autonomie financière doit rechercher dans l'exercice de ses compétences. Ceci suppose la création de ressources propres hors dotation annuelle de l'État français (ex : cours de français, certifications et examens, mécénat). Les recettes engrangées ne sont utilisées que pour le fonctionnement de l'établissement et l'investissement nécessaire au développement de son activité. L'établissement ne poursuit ainsi aucun objectif d'enrichissement, mais s'assure simplement du maintien d'une capacité financière pour assurer le rayonnement culturel de la France au Vietnam ».
Ainsi l'accord empêcherait tout recours contre les activités des centres, notamment d'opérateurs privés locaux qui pourraient dénoncer une concurrence déloyale, on soulignera toutefois le risque que pourrait faire courir à certaines activités des centres, l'interprétation de la réglementation nationale de l'État d'accueil ou l'existence de règles de droit international applicables sur son territoire à certaines activités, notamment en ce qui concerne l'appréciation des règles de la concurrence, si des acteurs privés exerçant des activités analogues à celles des centres en subissaient un préjudice et s'il était démontré que le caractère dérogatoire au droit commun dans l'application de certaines règles constitue un avantage excessif au regard de l'intérêt public attaché à ces activités.
Il est également expliqué dans l'étude d'impact que l'incertitude sur le statut fiscal de l'établissement en a limité jusqu'à présent la progression. Cette affirmation n'est guère justifiée dans la mesure où une tolérance existait de longue date. L'accord vient lui donner un fondement juridique. Il reste que les ressources des centres sont beaucoup plus liées à leur activité et à la conjoncture économique qu'à la situation fiscale.
L'article 8 concerne les travaux de construction et d'aménagement des centres. Les parties reconnaissent le pouvoir de directions des travaux affectant les centres et leurs éventuelles antennes par l'État d'envoi mais après délivrance d'un permis de construire de l'État d'accueil et conformément au droit de l'urbanisme de celui-ci. Dans ce cadre, l'État d'envoi fait appel aux entreprises de son choix dans le respect du droit commercial et du droit du travail de l'État d'accueil.
Les articles 9 et 12 traitent du régime fiscal des centres et de leur personnel. Celui-ci est réglé par la législation de l'État d'accueil, sous réserve des dispositions de la Convention entre les deux États en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée le 10 février 1993.
Les centres bénéficient, dans le respect du principe de réciprocité et de la réglementation nationale de l'État d'accueil, de l'exonération des droits de douane et autres droits et taxes dus au titre de l'importation concernant les biens mobiliers, matériels et fournitures nécessaires au fonctionnement administratif courant des centres ; les documents et articles culturels ayant fait l'objet des formalités d'importation et/ou ayant obtenu l'autorisation d'être diffusés, quel qu'en soit le support matériel ; des films destinés à être projetés dans les locaux des centres ; les matériels et objets en relation directe avec les manifestations organisées dans les centres. Les biens cités ci-dessus ne peuvent être prêtés, loués, mis en gage ou vendus que dans les conditions prévues par l'État d'accueil.
Des dispositions équivalentes permettent aux membres du personnel expatriés du centre culturel de l'autre Partie, dont la mission dure plus d'un an, d'importer, dans un délai de six mois à compter de leur entrée en fonction, en exonération de droits de douane et autres taxes, leur mobilier et effets personnels à l'exclusion des véhicules automobiles. Cette exonération n'est valable que pour la durée de leur fonctions et à condition de les réexporter à l'issue ou de les transmettre à leur remplaçant.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux membres du personnel des centres culturels qui sont ressortissants ou résidents permanents de l'État d'accueil.
L'accord devra être communiqué à la Commission européenne et être conforme au règlement communautaire n° 1186/2009 du 16 novembre 2009 relatif à l'établissement du régime communautaire des franchises douanières en matière de franchise douanière.
Les articles 10, 11, 13 et 14, abordent les questions relatives au personnel des centres culturels .
Il est précisé (article 10 ) que chaque centre est administré par un directeur, éventuellement assisté d'un adjoint, que celui-ci est chargé de la conduite des activités et du fonctionnement du centre. Ce directeur peut être membre du personnel diplomatique de l'État d'envoi. S'agissant de la France, l'organisation actuelle, la fusion des dispositifs existants (SCAC- Établissement à autonomie financière, antennes) en un dispositif unique et cohérent, en confie le pilotage au conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC) également directeur de l'EAF, avec des règles de gouvernance communes et un périmètre commun à tous les pays. Cette fusion a été achevée dans 93 pays à la fin de l'année 2012. La double fonction désormais exercée par le COCAC assure un pilotage unifié. De nouveaux organigrammes, des comités d'orientation stratégique présidés par l'ambassadeur et associant l'ensemble des acteurs de la politique de coopération, et de nouveaux projets d'établissement formalisant les objectifs stratégiques et refondant l'ensemble de leurs actions, ont été mis en place. En règle générale, ce directeur est membre du personnel diplomatique.
Le personnel du centre, y compris naturellement le personnel de direction, est nommé par l'État d'envoi. Lorsqu'un membre du personnel est ressortissant d'un État tiers, la nomination doit être agréée par l'État d'accueil. Lorsque le personnel permanent est ressortissant de l'Etat d'accueil, le centre transmet les dossiers aux services compétents. Enfin, les parties s'informeront mutuellement du recrutement et des prises et fins de fonctions du personnel de direction.
L'accord prévoit à l'article 11 les règles applicables aux différentes catégories de personnels, tant en matière de législation du travail que de sécurité sociale. Il ne modifie en rien la prise en charge des traitements par l'État d'envoi des agents expatriés ou locaux.
|
Législation de l'État d'envoi |
Législation de l'État d'accueil |
|
Agents de droit public, titulaires ou non, ressortissants de l'État d'envoi, personnel des centres culturels séjournant de façon temporaire dans l'État d'accueil. |
Personnels recrutés localement par les centres culturels dans l'État d'accueil, nationaux de cet État ou y résidant de façon permanente et régulière, sont régis par le droit local, sauf dispositions contraires pouvant figurer dans une convention bilatérale de sécurité sociale |
Les personnels ressortissant des pays européens assimilés aux ressortissants français bénéficient des mêmes droits que ceux-ci (article 13) . Il s'agit en fait des ressortissants des seuls pays membres de l'Union européenne
L'accord précise enfin à l'article 14 l'engagement de chaque Partie à accorder aux membres du personnel du centre culturel de l'autre Partie, ainsi qu'aux membres de leurs familles qui font partie de leurs ménages, des facilités de délivrance de visas et de titre de séjour pendant la durée des fonctions de l'agent. Les recrutés locaux, quelles que soient leurs nationalités, doivent en revanche accomplir les démarches ordinaires de droit commun, conformément à la législation du pays d'accueil.
L'article 15 précise que les parties créent les conditions favorables à la création du centre et de son antenne et constate les lieux d'implantation des centres en indiquant des adresses précises. Cette rédaction est pour le moins curieuse. D'une part, « la création du centre et de son antenne », est par l'emploi du singulier, restrictif par rapport aux dispositions des articles 2 et 8 qui considèrent, « l'implantation des antennes des centres » et « les centres et leurs éventuelles antennes » au pluriel. Elle s'explique par le fait que lors de la rédaction de cet accord, il n'existait au Vietnam que les implantations de Hanoi (dénommé « Centre culturel ») et d'Ho Chi Minh Ville (dénommé « antenne »). Les antennes de Danang et Hué ont été créés ultérieurement à la rédaction de l'accord. De fait, l'absence de ratification de l'accord n'a pas empêché la création de ces antennes. On peut donc considérer que les deux parties admettent de façon non restrictive l'implantation de nouvelles antennes.
D'autre part, en mentionnant l'adresse précise des centres, les parties s'obligent à modifier l'accord pour tout changement d'implantation, ce qui est une procédure lourde et inutile dès lors que le principe d'implantation est acté et que les règles relatives aux travaux et à la construction sont posées (article 8). Le recours à un simple échange de lettres complémentaires, comme cela est prévu pour l'implantation des antennes des centres culturels dans toute autre ville du pays d'accueil eût été amplement suffisant.
Enfin, les articles 16 à 19 indiquent classiquement les modalités de l'interprétation et de l'application de l'accord, les modalités de notification de l'accomplissement des procédures internes requises pour son entrée en vigueur, la date de son entrée en vigueur . L'accord est conclu pour une durée de 10 ans renouvelable par tacite reconductions pour de nouvelles périodes de 10 années. Il peut-être dénoncé par chaque partie avec un préavis écrit d'un an. Il remplace la convention signé le 26 avril 1991.
La procédure de ratification a été menée à bien au Vietnam en mai 2010. Elle est en cours en France (approbation par le Conseil d'État et communication en Conseil des ministres en juillet 2012), son examen par notre commission, avant d'être soumis à l'Assemblée nationale, constitue la première étape de la partie parlementaire de ce processus. Votre rapporteur, à l'instar des observations déjà réitérées par votre commission, ne peut que s'étonner du délai nécessaire pour la ratification de tels accords par la France. Il a fallu plus de deux ans pour déposer le texte sur le bureau du Sénat et 12 mois supplémentaires pour l'inscrire à son ordre du jour, sans compter le délai d'examen qui sera nécessaire à l'Assemblée nationale, soit au total une période dépassant les 3 années et demie. Ceci est totalement injustifié, la rédaction du projet de loi et son examen en conseil des ministres ne nécessitent pas un tel délai, quand à l'étude d'impact on peut imaginer qu'elle a été préparée avant la signature de l'accord pour les parties afin d'éclairer le consentement de l'autorité agissant au nom du gouvernement. Ces retards illustrent une certaine perte d'efficacité de notre administration (6 mois de délais pour le Vietnam, au moins 36 mois pour la France) et nuit gravement à nos intérêts. Lors de la visite d'une délégation de la commission de la culture au Vietnam au début du mois de mars, les autorités vietnamiennes n'ont pas manqué de s'étonner de cette « lenteur ». Outre qu'elle affecte notre relation avec nos partenaires, elle retarde la mise en oeuvre d'un accord dont, par ailleurs, on souligne, à l'envi, l'intérêt pour le rayonnement de notre culture, pour nos entreprises, pour nos productions. Ceci est d'autant moins admissible que le Parlement, de son côté, a mis en place des procédures d'examen simplifié en séance publique des conventions internationales.
* 12 Sénat - Avis n° 150 (2012-2013) de MM. Jean BESSON et René BEAUMONT, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 22 novembre 2012 : http://www.senat.fr/rap/a12-150-2/a12-150-2.html
* 13 http://www.senat.fr/rap/l12-402/l12-402.html