B. UN PARADOXE : UNE INSUFFISANCE DES CRÉDITS DE MASSE SALARIALE ET UN PLAFOND D'EMPLOIS NON ATTEINT
Comme en 2010, malgré des effectifs inférieurs aux prévisions, les dépenses de personnel ont été supérieures aux crédits votés en loi de finances initiale.
1. Une insuffisance des crédits inscrits en titre 2
Du fait du dynamisme du glissement vieillesse technicité, les dépenses de personnel (titre 2) ont progressé de 0,25 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2010, pour atteindre 19,53 milliards d'euros, et ont ainsi dépassé de 0,28 milliard d'euros les prévisions de la loi de finances initiale 61 ( * ) - soit un dépassement des dépenses de 1,4 %.
Les surcoûts liés aux opérations extérieurs n'expliquent que partiellement ce dépassement, à hauteur de 70 millions d'euros. D'autres facteurs justifient la hausse de masse salariale : de moindres départs en retraite, la revalorisation du SMIC intervenue en janvier 2011 et une proportion croissante de personnels de catégorie A.
Malgré une hausse des ressources de 0,2 milliard d'euros lors de l'élaboration de la LFI, le dérapage des crédits de titre 2 était prévisible, ce qui a entraîné un refus de visa du CBCM sur le document prévisionnel de gestion du titre 2 . Le ministère de la défense a reconnu ne pas être en mesure de combler ces déficits prévisibles dès la fin de l'année 2010, les mesures d'économie engagées - moindre activité de la réserve opérationnelle, reports des recrutements et de mesures catégorielles - n'ayant pas eu le rendement escompté, lequel s'est élevé à 32 millions d'euros.
Il a fallu ainsi procéder à un abondement des crédits de titre 2, à hauteur de 228 millions d'euros, par le décret d'avance du 30 novembre 2011.
2. Des effectifs durablement inférieurs au plafond d'emplois
Les effectifs ont été inférieurs de 4 774 ETPT aux prévisions de la loi de finances initiales, cet écart se concentrant sur le programme 178 qui regroupe 93 % des effectifs de la mission.
Les effectifs des programmes de la mission
« Défense » :
comparaison entre les
prévisions et l'exécution
(en ETPT)
|
Programme |
Prévision LFI |
Exécution |
Ecart |
|
144 - « Environnement et prospective de la politique de défense » |
8 673 |
8 618 |
-55 |
|
178 - « Préparation et emploi des forces » |
265 239 |
260 890 |
-4 349 |
|
212 - « Soutien de la politique de la défense » |
12 552 |
12 183 |
-369 |
|
146 - « Équipement des forces » |
12 542 |
12 541 |
-1 |
|
Total |
299 006 |
294 232 |
-4 774 |
Source : d'après le rapport annuel de performances
Comme l'observe le CBCM dans son rapport annuel 2011, l'objectif fixé par la loi de programmation militaire (LPM) de diminution de 8 250 ETP au ministère de la défense n'a pas été atteint, puisque seulement 7 946 ETP ont été supprimés (hors transferts).
Cependant, l'objectif de déflation des effectifs sur les quatre derniers exercices est dépassé, puisqu'il s'est établi à 31 131 pour une cible de 29 800 suppressions.
La sous-réalisation chronique du plafond d'emplois traduit donc, à moyen terme, une diminution des effectifs plus rapide que prévu, sous une réserve - de taille - ainsi libellée par le CBCM : « ces chiffres doivent être pris avec prudence compte tenu des problèmes liés à la base de départ du calcul » 62 ( * ) .
La Cour des comptes formule les mêmes réserves sur l'évaluation des économies budgétaires résultant des baisses d'effectifs, estimées à 6,68 milliards d'euros sur la période 2008-2015 (dont 5,41 milliards d'euros sur le titre 2, le solde correspondant à une diminution des frais de fonctionnement liée à la déflation des effectifs). Pour sa part, la Cour des comptes estime nécessaire de renforcer les moyens alloués au projet « ARAMIS », qui a prévu le recours à des cabinets d'audit pour évaluer les économies et les surcoûts de la réforme du ministère de la défense.
Au regard de ces observations convergentes de la Cour des comptes et du CBCM, la préparation du nouveau Livre blanc sur la défense et la prochaine révision de la LPM doivent être l'occasion de mesurer de manière plus fiable les effectifs réels et les économies résultant des suppressions de postes .
* 61 En intégrant des ressources complémentaires (notamment des attributions de produits de 342 millions d'euros du service de santé des armées) qui ne permettent donc pas de couvrir en totalité l'insuffisance de masse salariale, bien que le montant de ces produits de cessions ait dépassé de 49 millions d'euros les prévisions de la LFI.
* 62 Rapport annuel du CBCM près le ministère de la défense et des anciens combattants relatif à l'exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle pour l'année 2011. Citation p. 27.