II. L'ANALYSE PAR PROGRAMME
A. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE » FACE À UNE AUGMENTATION EXPONENTIELLE DES DÉPENSES
1. Une sous-budgétisation du programme 303 liée à une sous-évaluation des dépenses d'asile
Le programme 303 rassemble, avec 646 millions d'euros consommés en 2011, 89 % des crédits de la mission. Il poursuit deux objectifs distincts : garantir l'exercice du droit d'asile, d'une part, et maîtriser les flux migratoires par l'encadrement de l'immigration régulière et la lutte contre l'immigration irrégulière, d'autre part.
L'essentiel des crédits est porté par l'action n° 2 « Garantie du droit d'asile » , qui finance principalement, outre la subvention pour charges de service public (SCSP) de l'Ofpra :
- les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) , qui représentent une capacité de 21 689 places en 2011 ;
- l'hébergement d'urgence , qui a représenté environ 22 000 places financées en 2011, contre une prévision initiale de 7 365 places ;
- l'allocation temporaire d'attente (ATA) , qui a été versée, en moyenne, à 37 000 bénéficiaires par mois, contre une prévision initiale de 13 400.
Comme les années précédentes, l'exécution 2011 est marquée par un dépassement très important des crédits autorisés en loi de finances initiale pour 2011 . Les montants votés à l'automne 2011 étaient identiques aux dotations de la loi de finances pour 2010, qui s'étaient déjà révélées largement insuffisantes en 2010. Ce dérapage est essentiellement le fait des deux dispositifs d'asile complémentaires aux CADA : l'hébergement d'urgence, qui dépasse de près de 95 millions la prévision budgétaire, et l'ATA, qui la dépasse de plus de 103 millions.
L'écart avec la dotation prévue en loi de finances initiale se justifie d'autant moins que cette dotation budgétaire initiale n'a pas tenu compte de l'exécution 2010, qui avait pourtant montré l'insuffisance des crédits alloués . Votre commission des finances avait alors souligné que « dans le présent projet de loi de finances, comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission » 167 ( * ) .
Exécution de l'action n° 2 « Asile » du programme 303
(en millions d'euros)
|
Subvention à l'Ofpra |
CADA |
Allocation temporaire d'attente (ATA) |
Hébergement d'urgence |
|
|
Exécution 2010 |
32,4 |
202,3 |
105,0 |
110,2 |
|
Prévisions LFI 2011 |
34,5 |
199,0 |
54,0 |
40,0 |
|
Exécution 2011 |
34,7 |
198,5 |
157,8 |
134,3 |
|
Écart d'exécution (exécution - prévision) |
0,2 |
-0,5 |
103,8 |
94,3 |
|
Consommation / prévision |
100,6 % |
99,7 % |
192,3 % |
235,8 % |
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performance
La Cour des comptes, dans la note d'exécution budgétaire 2011 précitée, considère que les hypothèses de demandes d'asile et d'évolutions des capacités d'accueil et de traitement des demandes, formulées dans la loi de finances initiale pour 2011, étaient « irréalistes »: « Quand bien même la demande d'asile nouvelle, en 2011, serait restée stable par rapport à 2010, hypothèse qui était improbable (...), la seule inertie des dépenses liées à la présence des demandeurs d'asile entrés en France en 2010 aurait dû conduire à prévoir un niveau de dépenses, en 2011, au moins équivalent à celui de l'année précédente ». De ce fait, elle estime que le budget était « insincère » et recommande, une nouvelle fois, de « mettre fin à la sous-évaluation récurrente des crédits nécessaires aux dépenses d'asile ».
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a également émis un avis réservé sur le BOP « Asile » du programme 303 , du fait des risques budgétaires concernant le financement de l'ATA.
Il convient cependant de rappeler que la loi de finances pour 2012 a procédé, enfin, à un rebasage des dotations budgétaires . Ainsi, les crédits alloués à l'hébergement d'urgence sont passés de 40,1 millions d'euros à 90,9 millions d'euros dans la loi de finances pour 2012 ; ceux alloués à l'ATA passent de 54 millions d'euros à 89,5 millions d'euros. Si cet effort de sincérité budgétaire doit être reconnu, l'exécution 2011 tend à confirmer la position de votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, à savoir que les crédits alloués resteront insuffisants en gestion .
L'écart entre la prévision et l'exécution a été compensé par d' importants mouvements de crédits au profit du programme 303 :
- environ 73 millions d'euros par décret d'avance et arrêtés de report de crédits ;
- 111 millions d'euros par les lois de finances rectificatives de juillet et de décembre 2011.
Comme le note la Cour des comptes, « en fin d'année, toutes les ressources disponibles du programme, hors fonds de concours, ont été mobilisées afin de régler en totalité les besoins de l'asile, en particulier ceux liés au paiement de l'ATA ». Les efforts en fin de gestion pour mobiliser les crédits vers l'ATA a permis d'éviter que ne se reproduise, comme en 2010, la création d'une dette de l'État à l'égard de Pôle Emploi.
Au total, ce sont 191,3 millions d'euros en AE et 172 millions d'euros en CP qui ont été ouverts sur le programme 303 en cours de gestion . Entre la prévision initiale et la gestion effective, les crédits ont ainsi été portés de 490,9 millions d'euros à 682,2 millions en AE, et de 488,6 millions d'euros à 660,6 millions en CP.
* 167 Rapport n° 111 (2010-2011) fait par Pierre Bernard-Reymond sur le projet de loi de finances pour 2011, annexe 15, déposé le 18 novembre 2010.