Projet de loi de finances pour 2011 : Action extérieure de l'Etat

B. PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » regroupe 757,6 millions d'euros d'AE et de CP , soit 25,6 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une diminution de 1,8 % par rapport à 2010 .

Il compte 1 182 ETPT, correspondant aux emplois :

- de la direction générale de la mondialisation et des partenariats ;

- de 49 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger ;

- de 47 établissements culturels, dotés de l'autonomie financière ;

- de 8 centres de recherche, bénéficiant également de l'autonomie financière ;

- du réseau des 64 « alliances françaises », établissements de droit local, dans lesquels le MAEE affecte des agents expatriés ;

- de l'assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires.

Il est scindé en six actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2011

Intitulé de l'action	Autorisations d'engagement (en euros)	Crédits de paiement (en euros)	En % des CP du programme
Animation du réseau	49 382 082	49 382 082	6,5 %
Coopération culturelle et promotion du français (libellé modifié)	79 321 571	79 321 571	10,5 %
Enjeux globaux (nouveau)	9 765 566	9 765 566	1,3 %
Attractivité et recherche (libellé modifié)	110 255 483	110 255 483	14,6 %
Agence pour l'enseignement français à l'étranger (libellé modifié)	420 800 000	420 800 000	55,5 %
Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence » (nouveau)	88 091 824	88 091 824	11,6 %

Source : projet de loi de finances pour 2011, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel sont portées exclusivement par une nouvelle action ad hoc , dénommée « Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence » ».

Le montant demandé pour 2011 s'élève à 88,1 millions d'euros , soit 11,6 % des CP du programme. A périmètre constant, cette enveloppe progresse de façon modique (+ 0,2 %).

Les dépenses correspondent à la rémunération des 1 182 ETPT du programme, évoqués ci-dessus.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 516 millions d'euros d'AE et de CP, soit 68,1 % des crédits du programme .

Ces crédits sont portés par l'action n° 5 « Agence pour l'enseignement français à l'étranger » et, dans une moindre mesure, par les actions n° 1 « Animation du réseau », n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », n° 3 « Enjeux globaux » et n° 4 « Attractivité et recherche ».

Ils correspondent :

- à la subvention pour charges de service public aux opérateurs du programme , se répartissant entre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ( AEFE ), à hauteur de 420,8 millions d'euros , l'Institut français ^{5 ( * )} pour 37,6 millions d'euros et le nouvel établissement public Campus France ^{6 ( * )} pour 1,2 million d'euros ;

- à la dotation aux établissements à autonomie financière culturels (EAF, 34,4 millions d'euros). Il est à noter qu'au titre de la fusion entre les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et les EAF, 35 ETPT doivent être transférés vers le plafond d'emplois des EAF.

c) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 153,5 millions d'euros en AE et en CP, soit 20,3 % des crédits du programme .

Ces dotations regroupent notamment des moyens d'influence, dont :

- des bourses destinées à favoriser l'accueil en France d'étudiants étrangers, portées, en particulier, par la sous-action « Attractivité et enseignement supérieur » ( 55,5 millions d'euros ). Ces crédits ont été maintenus à leur niveau de 2010 ;

- des ressources destinées à renforcer l'influence universitaire de la France , grâce à des réseaux bilatéraux ou des formations supérieures délocalisées ( 9,4 millions d'euros ) ;

- des subventions permettant de financer des opérations d'appui à la langue française ou aux artistes français (13,2 millions d'euros) ;

- des dotations pour opérations aux EAF (3,1 million d'euros). Ces crédits financent la contribution des ambassades quand elles demandent aux EAF de porter une activité de coopération ponctuelle.

3. Objectifs et indicateurs

Le projet annuel de performances est resté quasiment inchangé malgré la modification de l'architecture du programme, l'intitulé des objectifs demeurant, en particulier, le même qu'en 2010.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Une architecture plus cohérente

En premier lieu, votre rapporteur spécial approuve la nouvelle architecture du programme 185.

Comme cela a été souligné précédemment, la maquette précédente répondait à une logique exclusivement géographique, distinguant, pour les mêmes actions, les pays « OCDE » (relevant de l'ancien programme 185) et les autres pays (relevant du programme 209).

Le nouveau schéma, qui apparaît cohérent avec la réorganisation des services centraux, en particulier la création de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, est plus solide. Il regroupe en un seul programme, justement rebaptisé « Diplomatie culturelle et d'influence », l'ensemble des moyens concourant à cette politique .

Votre rapporteur spécial y distingue deux avantages principaux :

- d'une part, une meilleure information du Parlement ;

- d'autre part, au sein d'une même enveloppe, une meilleure faculté, pour les gestionnaires, d'arbitrer entre les différents pays en matière d'action culturelle ou d'influence.

b) La mise en place de l'Institut français

L'année 2011 sera celle de la mise en place de l'Institut français, nouvelle agence culturelle créée par la loi relative à l'action extérieure de l'Etat précitée.

En outre, l'Institut français bénéficie de crédits relativement corrects, comprenant notamment 14 millions d'euros sur les 20 millions de crédits culturels exceptionnels dont le Président de la République a annoncé la pérennisation jusqu'en 2013.

Votre rapporteur spécial, qui plaide de longue date pour une réforme profonde de notre politique culturelle extérieure ^{7 ( * )} ne peut que se féliciter de ce changement dans le paysage administratif.

Néanmoins, comme dans toute réforme, la mise en oeuvre effective est au moins aussi importante que le cadre législatif défini par le Parlement. En l'espèce, votre rapporteur spécial se montrera particulièrement attentif sur deux points qu'il juge cruciaux pour le succès de notre politique culturelle extérieure :

- l'implication réelle du ministère de la culture dans la définition des actions menées par l'Institut français , même si seul le MAEE détiendra la tutelle de cet établissement public. De ce point de vue, l'apport par les deux ministères de 8 ETPT chacun à l'Institut français (le poste de directeur général revenant à une personnalité issue du ministère de la culture) est un signe encourageant ;

- la mise en place de l'expérimentation, sur trois ans, du rattachement du réseau culturel de la France à l'étranger à l'Institut français . Selon le MAEE, cette expérimentation sera menée auprès d'au moins dix postes représentatifs de la diversité du réseau, et aboutira à un rapport avant d'être éventuellement finalisée. En outre, le ministère souligne que les liens entre le réseau et l'Institut seront renforcés dès sa création (création d'un logo et d'une charte graphique communs aux établissements et à l'Institut ; association de l'Institut au processus de programmation des crédits de coopération, à la sélection des personnels culturels expatriés, à l'aménagement du réseau, aux réunions de programmation stratégique régionales).

Au-delà, votre rapporteur spécial réaffirme qu'il convient de repenser les modalités mêmes de la politique culturelle à l'étranger, en l'adaptant aux différents pays . Dans une telle optique, dans certains lieux, notamment dans les grandes villes des pays développés, la promotion de la culture française devrait être privilégiée par rapport à la préservation de locaux qui ne sont souvent pas les principaux lieux où la culture se vit. La contrainte budgétaire et les efforts que devrait être amené à consentir le réseau culturel dans le cadre de la « deuxième vague » de la RGPP devraient accélérer la réflexion des acteurs sur ce type d'évolution. Le MAEE en paraît conscient et semble d'ores et déjà s'engager sur la voie d'une rationalisation. Ainsi, une convention triennale a été signée le 1 ^er octobre 2010 entre le ministère et la Fondation Alliance, notamment afin de rapprocher les identités visuelles des deux réseaux, public et privé, et de rendre leurs implantations géographiques parfaitement complémentaires, en évitant les doublons.

c) Réussir la mise en place du nouveau Campus France

L'année 2011 doit également être celle de la mise en place du nouvel établissement public Campus France , issu de la fusion de l'association Egide, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et du GIP CampusFrance, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français.

Avec notre ancien collègue Michel Charasse, alors rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » ^{8 ( * )} , votre rapporteur spécial a émis le souhait, auquel le président Jean Arthuis a donné suite, de demander à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur l'association Egide, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF.

La remise de ce document, très intéressant, a été suivie d'une audition pour suite à donner ^{9 ( * )} , le 13 octobre 2010. Elle donnera également lieu à la publication d'un rapport d'information.

Pour l'heure, il convient simplement d'observer que les travaux de la Cour des comptes ont mis en lumière à la fois la qualité des prestations fournies jusqu'à présent par Egide, les difficultés financières rencontrées par cette association et la pertinence du regroupement prévu avec Campus France.

S'agissant de l'avenir, ce document insiste sur plusieurs facteurs de succès essentiels qui ne paraissent pas tous remplis :

- tout d'abord, une harmonie entre les tutelles de la future agence , à savoir le MAEE et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) ^{10 ( * )} . Or, après une histoire marquée par la concurrence entre Egide et le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) pour ce qui concerne la gestion des bourses du gouvernement français allouées à des étudiants étrangers, la communauté de vision entre les deux ministères ne paraît pas garantie, à ce stade ;

- ensuite, la redéfinition des conditions financières dans lesquelles Campus France exercera ses missions . Il ne s'agirait pas de reproduire l'ancien modèle dans lequel, sans subvention pour charges de service public, Egide ne pouvait pas non plus facturer ses prestations à coût complet. La conclusion rapide d'une convention d'objectifs et de moyens s'impose de ce point de vue ;

- enfin, de manière immédiate, la préparation matérielle de la fusion doit être accélérée . A titre d'exemple symbolique, le choix du siège de la future structure doit intervenir dans les meilleurs délais.

Votre rapporteur spécial souligne l'importance de la réussite de la fusion entre Egide et Campus France , qui doit faire émerger le grand acteur national responsable de la valorisation à l'étranger du système d'enseignement supérieur et de formation professionnelle français, guichet unique de la mobilité et de l'accueil des étudiants étrangers. Avec notre collègue Yvon Collin, il se montrera très attentif à ce que les sages recommandations formulées par la Cour des comptes dans son enquête précitée soient suivies d'effet.

d) Les difficultés financières de l'AEFE

Enfin, votre rapporteur spécial souligne que les crédits destinés à l'AEFE restent à leur niveau de 2010, c'est-à-dire 420,8 millions d'euros.

Or, selon les éléments transmis par le MAEE et résumés dans le tableau ci-après, il apparaît que pour la période 2011-2013, la stabilisation de la subvention à ce niveau ne permet pas d'absorber une charge pour pensions civiles qui devrait passer de 142 à près de 160 millions d'euros en 2013.

Charges de pensions civiles et besoin en ressources propres de l'AEFE sur la période 2011-2013

	2010	2011	2012	2013
Taux de pension civile (lettre plafond)	62,14 %	65,39 %	67,59 %	71,41 %
Charge de Pension civile (en euros)	131 820 000	142 100 000	148 320 000	158 240 000
Total des ressources propres (en euros)	150 660 000	158 500 000	170 100 000	185 400 000

Source : MAEE

En conséquence, une forte dynamisation des ressources propres et en particulier de la participation à la rémunération des résidents (en d'autres termes, une contribution adossée aux frais de scolarité) apparaît inéluctable. En l'état actuel des estimations de l'AEFE, l'accroissement devrait être de près de 24 % ce qui représente un effort considérable en recettes et affecte la croissance de ladite recette à la couverture de la pension civile au détriment d'autres besoins de dépenses de l'agence, en particulier immobiliers.

Votre rapporteur spécial tient à souligner de nouveau la nécessité d'un effort financier particulier pour la « remise à niveau » des locaux des établissements du réseau , ayant pu constater la dégradation de plusieurs établissements. Or, le report incessant des travaux de réfection ne fait qu'engendrer des économies de court terme, l'investissement final étant d'autant plus lourd qu'on a laissé se dégrader la situation. De plus, les établissements du réseau de l'AEFE doivent être en mesure, d'une part, d'offrir un enseignement dans des conditions acceptables aux élèves français et, d'autre part, de résister à la concurrence croissante d'autres nations pour attirer les élites étrangères de demain.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme « Diplomatie culturelle et d'influence »

- La nouvelle architecture du programme 185 est plus claire et plus cohérente que la précédente , fondée sur un strict critère géographique.

- La mise en place de l'Institut français doit donner un nouvel élan à notre politique culturelle extérieure . A cette fin, il est essentiel que le ministère de la culture soit associé aux actions de la nouvelle agence et que l'expérimentation du rattachement du réseau culturel de la France à l'étranger au nouvel EPIC permette de réaliser des avancées dans cette direction.

- Pour assurer le succès de l'EPIC Campus France, qui doit résulter de la fusion de l'actuel GIP CampusFrance et de l'association Egide, les préconisations de l'enquête que la Cour des comptes a remise à votre commission des finances, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF, doivent être mises en oeuvre (meilleure collaboration entre les tutelles de la future agence, redéfinition des conditions financières dans lesquelles elle exercera ses missions et accélération de la préparation matérielle de la fusion).

- Les marges de manoeuvre que l'AEFE aurait pu tirer de l'augmentation de ses ressources propres devant être absorbées par l'augmentation de ses charges de pensions civiles, il importe que l'Etat définisse un plan de rénovation des locaux des établissements du réseau.

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* ⁵ L'Institut français, créé par la loi du 27 juillet 2010, est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) contribuant à l'action extérieure de la France. Il se substituera à l'association CulturesFrance en 2011, à la date d'effet de la dissolution de celle-ci. En ajoutant les crédits en provenance d'autres missions, la subvention totale de l'Etat à l'opérateur devrait s'élever à 39,5 millions d'euros en 2011.

* ⁶ L'EPIC Campus France, également créé par la loi relative à l'action extérieure de l'État du 27 juillet 2010, doit se substituer à l'association Egide, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et au GIP CampusFrance, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français. Le total des fonds que le nouvel EPIC devrait recevoir du présent programme, dépenses d'intervention incluses, s'élève à 50,4 millions d'euros. En ajoutant les crédits en provenance d'autres missions, le financement total de l'Etat devrait s'élever à 61 millions d'euros en 2011.

* ⁷ Voir, en particulier, le rapport d'information Sénat n° 458 (2008-2009).

* ⁸ Depuis la nomination de Michel Charasse au Conseil constitutionnel, c'est notre collègue Yvon Collin qui assure cette fonction.

* ⁹ Voir le compte-rendu des commissions du Sénat du 16 octobre 2010.

* ¹⁰ Aux termes de l'article 75 bis A inséré par l'Assemblée nationale au sein du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, le ministre chargé de l'immigration devrait également détenir la tutelle de cet EPIC. Votre rapporteur spécial désapprouve cette insertion, qui est de nature à compliquer la gestion de Campus France et souhaite que le Sénat supprime cet article.