EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. L. 822-1 à L. 822-6 nouveaux du code de la sécurité sociale) Création d'une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie
Objet : Cet article vise à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie, versée durant trois semaines à toute personne qui suspend son activité professionnelle pour accompagner un proche à domicile.
I - Le dispositif de la proposition de loi initiale
Cet article insère un nouveau titre II bis au sein du livre VIII du code de la sécurité sociale, qui comprend notamment les allocations aux personnes âgées et l'allocation aux adultes handicapées, l'allocation de logement sociale, des aides aux collectivités et organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées et l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé.
• Les bénéficiaires de l'allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie
L'article L. 822-1 nouveau prévoit qu'une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie sera versée aux bénéficiaires d'un congé de solidarité (salarié, militaire ou fonctionnaire de l'Etat, territorial ou hospitalier), qui accompagnent à domicile un patient en phase avancée ou terminale d'une affection grave et incurable , quelle qu'en soit la cause.
L'article L. 822-2 nouveau accorde le bénéfice de cette allocation aux autres personnes (non-salariés et non-fonctionnaires ou militaires), qui suspendent leur activité professionnelle pour accompagner à domicile un patient présentant le même état de santé, dont elles sont l'ascendant, le descendant, le frère, la soeur ou la personne qui partage son domicile.
L'article L. 822-3 nouveau rend éligible à l'allocation plusieurs situations ou professions énumérées expressément . Les personnes concernées n'ont pas l'obligation de suspendre leur activité professionnelle , mais doivent accompagner à domicile un patient en phase avancée ou terminale d'une affection grave et incurable, quelle qu'en soit la cause, et être un ascendant, un descendant, un frère, une soeur ou une personne partageant le domicile du patient. Sont visés :
- les demandeurs d'emploi ;
- les employés de maison ;
- les voyageurs, représentants et placiers (VRP) ;
- les professions artisanales, les professions industrielles et commerciales, y compris les débitants de tabac, les professions libérales, y compris les avocats, ainsi que les conjoints associés qui participent à l'activité de l'entreprise artisanale ou commerciale et les associés uniques des entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée, sauf si l'activité exercée est de nature agricole ;
- les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés non salariés (médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, auxiliaires médicaux, étudiants en médecine qui effectuent un remplacement) ;
- les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole, ainsi que les artisans ruraux n'employant pas plus de deux salariés de façon permanente.
• Les caractéristiques de l'allocation
L'article L. 822-4 nouveau précise :
- sa durée . L'allocation sera versée dans la limite d'une durée maximale de trois semaines ;
- son montant . Il sera fixé par décret ; selon la ministre de la santé, il serait identique à celui de l'allocation journalière de présence parentale, soit 49,16 euros pour une personne seule et 41,37 euros pour un couple, forfaitairement ;
- son terme . Dans la limite des trois semaines, l'allocation cesse d'être due à compter du jour suivant le décès de la personne accompagnée ;
- la limitation des bénéficiaires . Un seul bénéficiaire peut prétendre à son versement au titre d'un même patient.
L'article L. 822-5 nouveau renvoie à un décret la liste des documents et attestations requises, ainsi que les procédures de versement de l'allocation.
• Les modalités de gestion et de versement
Dans une rédaction particulièrement confuse, l'article L. 822-6 nouveau confie la gestion de l'allocation aux organismes du régime général d'assurance maladie. Lorsque la personne accompagnante relève d'un autre régime, l'organisme gestionnaire assurera le versement de l'allocation.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
? La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a modifié plusieurs éléments du dispositif initialement proposé :
- elle a remplacé le terme de « patient » par celui, plus général, de « personne », considérant que certains ne font pas l'objet, au sens strict, d'un traitement médical ;
- elle a amélioré la formulation rédactionnelle de la règle relative au domicile : outre les ascendants, descendants, frères et soeurs, la proposition initiale limitait le bénéfice de l'allocation aux personnes « partageant le domicile du patient ». Or, il peut arriver que le patient soit hébergé au domicile de la personne qui l'accompagne. C'est pourquoi l'expression, plus souple, de « partager le même domicile » a été préférée ;
- elle a modifié l'article L. 822-3 nouveau pour préciser que la condition relative à la suspension de l'activité professionnelle doit être respectée, quelle que soit la profession exercée par la personne accompagnante. Ce faisant, elle a rendu cet article redondant avec la disposition générale prévue à l'article L. 822-2 nouveau pour les non-salariés et non-fonctionnaires ;
- enfin, elle a souhaité que, dans le cas où la personne en fin de vie est contrainte d'être hospitalisée durant la période de versement de l'allocation, ce versement ne soit pas suspendu.
? En séance publique , deux amendements d'origine gouvernementale ont été adoptés à l'article L. 822-6 nouveau : le premier précise que l'allocation est financée par le régime d'assurance maladie dont relève l'accompagnant ; le second, technique, vise les cas de certains régimes spéciaux dont l'intervention se limite à des prestations en nature au titre du risque maladie.
III - Le texte adopté par votre commission
La création d'une allocation d'accompagnement d'une personne en fin de vie est évidemment positive. Elle permettra la mise en oeuvre effective du droit à congé dont les salariés et les fonctionnaires disposent depuis dix ans, mais qu'ils utilisent peu, le plus souvent en raison de l'absence de rémunération durant cette période.
Elle devrait en conséquence améliorer les conditions de prise en charge des personnes en fin de vie , lorsqu'elles sont à domicile, ce qui tendra à limiter les hospitalisations et les arrêts maladie des personnes accompagnantes, dont la situation juridique sera par conséquent sécurisée.
Votre commission regrette toutefois les limites du compromis trouvé entre les auteurs de la proposition de loi et le Gouvernement :
- la durée de versement de trois semaines au maximum ne correspond à aucune réalité pour les allocataires, alors que le congé dure trois mois, éventuellement renouvelable une fois.
A cet égard, fixer une durée en semaines d'une allocation journalière semble singulier et il serait utile que le Gouvernement précise combien d'allocations seront effectivement versées aux bénéficiaires durant cette période : quinze en jours ouvrés, dix-huit en jours ouvrables, vingt et une en jours calendaires ? Au regard de la durée limitée du versement, la différence n'est pas négligeable, puisque l'allocation s'élèverait, respectivement, pour une personne seule, à 737,40 euros, 884,88 ou 1 032,36 9 ( * ) ;
- la date de fin de versement , fixée au plus tard le jour suivant le décès, est brutale et ne correspond pas non plus à la fin du congé qui, pour sa part, se termine, au plus tard, dans les trois jours après le décès.
Votre commission déplore aussi le fait que l'allocation ne s'applique qu'en cas d' accompagnement à domicile qui, selon les estimations du Gouvernement, concerne seulement 25 % des personnes en soins palliatifs en France.
Par ailleurs, elle s'étonne de la formulation floue de certaines dispositions , sans que le Gouvernement n'ait pu donner d'explications précises. Il en est ainsi du cumul de l'allocation avec d'autres ressources , par exemple les indemnités chômage.
Tenue au respect des règles de recevabilité des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution, votre commission a procédé aux modifications suivantes :
? A l'initiative de son rapporteur , elle a :
- fusionné les articles L. 822-1 et L. 822-2 nouveaux qui créent l'allocation, pour mieux faire valoir son objectif, celui d'accompagner un proche à domicile ;
- supprimé l'article L. 822-3 nouveau rendu inutile par la nouvelle rédaction des règles de suspension de l'activité professionnelle des allocataires à laquelle a procédé l'Assemblée nationale ;
- amélioré la rédaction, trop confuse, de l'article L. 822-6 nouveau relatif à la détermination du régime d'assurance maladie qui prend en charge l'allocation : en l'état, les trois premiers alinéas traitent respectivement du financement, de la gestion et du versement, sans qu'on identifie clairement les responsabilités de chacun. Il semble que les auteurs de la proposition de loi aient souhaité attribuer au régime général la gestion de l'allocation, pour ne pas engager les régimes aux ressources moindres dans des procédures qui resteront peu fréquentes, et la faire financer par le régime dont relève l'accompagnant. Votre commission a fait le choix de confier l'ensemble du dispositif au régime dont relève l'accompagnant ;
- prévu expressément le versement de l'allocation dans les départements d'outre-mer , comme c'est déjà le cas pour les autres allocations mentionnées dans le livre VIII du code de la sécurité sociale.
? A l'initiative du groupe socialise , elle a :
- précisé explicitement que l'allocation pourrait être versée aux personnes qui transforment leur congé de solidarité en une période d'activité à temps partiel et étendu cette possibilité, en application du principe d'égalité, aux allocataires qui ne sont ni salariés ni fonctionnaires ;
- permis qu'une personne de confiance, au sens de l'article L. 1111-6 du code de la santé publique, bénéficie de l'allocation d'accompagnement ;
- ouvert la possibilité d'attribuer l'allocation, dans la limite totale de trois semaines, à plusieurs bénéficiaires au titre d'un même patient.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 1er bis (nouveau) (art. L. 161-9-3 nouveau du code de la sécurité sociale) Couverture sociale des accompagnants
Objet : Cet article additionnel vise à sécuriser la protection sociale des accompagnants, durant le congé et lors de la reprise de leur activité professionnelle.
La situation juridique des accompagnants, qui décident d'arrêter de travailler dans le cadre d'un congé de solidarité familiale ou d'un congé d'accompagnement d'une personne en fin de vie, n'est pas précise, notamment au regard de leurs droits sociaux. Pour les prestations en nature du régime d'assurance maladie (remboursement des soins...), les droits sont maintenus durant un an après le moment où la personne ne remplit plus les conditions d'assurance. Pour les prestations en espèces (indemnités journalières...), l'éligibilité dépend du nombre d'heures travaillées ou du salaire perçu dans les mois précédents l'arrêt de travail, ce qui peut entraîner une incertitude pour l'accompagnant à l'issue du congé.
Parallèlement, le code de la sécurité sociale prévoit pour les autres allocations, par exemple la prestation d'accueil du jeune enfant ou le congé parental d'éducation, une base juridique claire , permettant de calculer les droits des bénéficiaires. L'objet de cet article additionnel, inspiré de l'article L. 161-9 du même code, est en conséquence de sécuriser la protection sociale des accompagnants, pour ne pas fragiliser davantage leur situation personnelle et éviter que le congé n'ait en définitive des effets indésirables.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 2 (art. L. 3142-16 du code du travail, article 34 de la loi n° 84-16 du 1er janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et art. L. 4138-6 du code de la défense) Elargissement du bénéfice du congé aux frères et soeurs et définition de l'état de santé de la personne accompagnée
Objet : Cet article propose d'étendre aux frères et aux soeurs le bénéfice du congé permettant d'accompagner un proche en fin de vie ; il vise également à harmoniser la définition de l'état de la personne accompagnée avec celle figurant dans la loi du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie.
I - Le dispositif de la proposition de loi initiale
Cet article modifie le code du travail 10 ( * ) , les lois portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat 11 ( * ) , territoriale 12 ( * ) et hospitalière 13 ( * ) , ainsi que le code de la défense 14 ( * ) , afin d'élargir le champ des bénéficiaires du congé pour accompagner un proche en fin de vie aux frères et aux soeurs de la personne souffrante.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
? La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a souhaité reprendre, dans les dispositions relatives au congé de solidarité familiale, la définition d'une personne en fin de vie telle qu'elle figure dans la loi du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie 15 ( * ) . En conséquence, un tel congé pourra être accordé aux personnes qui accompagnent un proche souffrant « d'une pathologie mettant en jeu le pronostic vital ou est en phase avancée ou terminale d'une affection grave et incurable, quelle qu'en soit la cause ».
Par cohérence avec la modification rédactionnelle apportée à l'article 1 er , la commission a également transformé l'expression « personne partageant son domicile » en « personne partageant le même domicile », dans les différentes définitions des congés.
? En séance publique , l'Assemblée nationale a autorisé un salarié relevant du code du travail à fractionner la période du congé de solidarité familiale, avec l'accord de l'employeur et en avertissant celui-ci au moins soixante-douze heures avant la date à laquelle il entend prendre chaque période de congé.
III - Le texte adopté par votre commission
Votre commission approuve l'élargissement aux frères et aux soeurs du bénéfice du congé de solidarité familiale, qui répond à un véritable besoin.
Elle partage le souci d'harmoniser la définition de la personne souffrante au titre du congé de solidarité avec celle incluse dans la loi Leonetti de 2005.
Pour autant, elle ne comprend pas le maintien de régimes différents entre les salariés relevant du code du travail et les personnes soumises au statut de la fonction publique. Aujourd'hui, le bénéfice du congé est plus restreint dans le secteur public que dans le secteur privé, sans justification au regard de l'objectif poursuivi, qui ne devrait pas dépendre du statut professionnel de l'accompagnant.
Pour ces motifs, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a harmonisé la définition de la personne en fin de vie entre le code du travail et les différents statuts de la fonction publique (Etat, territoriale, hospitalière, militaires).
Par ailleurs, pour des raisons de cohérence juridique, elle a supprimé la possibilité de fractionnement du congé de solidarité familiale qui figurait à cet article, mais sera réintroduite dans un article additionnel après l'article 2.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 bis (nouveau) (article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et art. L. 4138-6 du code de la défense) Extension aux fonctionnaires et militaires du droit au renouvellement du congé d'accompagnement
Objet : Cet article additionnel vise à étendre aux fonctionnaires et aux militaires le droit de renouveler une fois le congé d'accompagnement.
Depuis 2003, le code du travail prévoit que les salariés peuvent renouveler une fois le congé de solidarité familiale, qui est de trois mois. Dans un souci d'égalité, cet article additionnel, présenté par votre rapporteur, vise à étendre la même faculté de renouvellement aux trois fonctions publiques (Etat, territoriale et hospitalière) et aux militaires.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 2 ter (nouveau) (art. L. 3142-17 du code du travail, article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et art. L. 4138-6 du code de la défense) Fractionnement du congé de solidarité familiale
Objet : Cet article additionnel vise, d'une part, à renvoyer à un décret le soin d'encadrer la possibilité de fractionner le congé de solidarité familiale, d'autre part, à étendre cette faculté aux fonctionnaires et militaires.
L'Assemblée nationale a introduit, dans l'article 2, la possibilité de fractionner la période du congé de solidarité familiale, avec l'accord de l'employeur, sous réserve de ne pas dépasser la durée maximale totale de trois mois, renouvelable une fois, et de prévenir son employeur soixante-douze heures avant le début de chaque période de congé.
La mention de cette possibilité n'avait guère sa place dans l'article 2 relatif à l'élargissement du bénéfice du congé aux frères et soeurs et à la définition de l'état de santé de la personne accompagnée.
Cet article additionnel, présenté par votre rapporteur, vise donc, d'une part, à insérer cette disposition à un endroit mieux adapté du texte, d'autre part, à encadrer ses modalités de mise en oeuvre par décret, fixant notamment la durée minimale de chaque période de congé.
A l'initiative du groupe socialiste et dans une rédaction de compromis proposée par son rapporteur, votre commission a également réduit le délai du préavis, avant chaque période de congé, de soixante-douze à quarante-huit heures.
Dans un souci d'équité, cet article additionnel accorde enfin cette possibilité de fractionnement aux fonctionnaires et militaires, selon des modalités d'application à préciser par décret.
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 3 (article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et art. L. 4138-2 et L. 4138-6 du code de la défense) Dénomination commune du congé de solidarité familiale
Objet : Cet article vise à changer la dénomination du congé d'accompagnement d'une personne en fin de vie en congé de solidarité familiale, afin d'unifier la terminologie entre le code du travail et les statuts de la fonction publique.
I - Le dispositif de la proposition de loi initiale
Les articles 11 et 12 de la loi n° 99-477 du 9 juin 1999 visant à garantir le droit d'accès aux soins palliatifs ont créé un « congé d'accompagnement d'une personne en fin de vie », respectivement pour les salariés et pour les fonctionnaires. La loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires a transposé cette disposition pour ces derniers.
A l'initiative de votre commission, l'article 38 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a renommé ce congé en un « congé de solidarité familiale », mais uniquement pour les salariés relevant du code du travail.
Cet article propose de retenir désormais ce nom pour les fonctionnaires. Le code de la défense est également modifié en ce qui concerne le statut des militaires.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
III - Le texte adopté par votre commission
Soucieuse de l'efficacité du dispositif du congé, votre commission partage le même souci d'harmonisation que les auteurs de la proposition de loi.
Par ailleurs, à l'initiative du groupe socialiste, votre commission a élargi aux fonctionnaires et militaires la possibilité offerte aujourd'hui aux salariés de transformer le congé en période d'activité à temps partiel. Sur la proposition de son rapporteur, elle a renvoyé les modalités d'application de cette mesure à un décret.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 4 Rapport au Parlement sur la mise en oeuvre de l'allocation et sur les soins palliatifs à domicile
Objet : Cet article prévoit que le Gouvernement remet un rapport au Parlement sur l'allocation journalière d'accompagnement et sur la politique de développement des soins palliatifs à domicile.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
A l'initiative de son rapporteur, Bernard Perrut, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a ajouté au texte initial de la proposition de loi cet article qui prévoit que le Gouvernement remettra chaque année, avant le 31 décembre, un rapport aux commissions parlementaires compétentes sur la mise en oeuvre du versement de l'allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie.
Ce rapport établira aussi un état des lieux de l'application de la politique de développement des soins palliatifs à domicile.
II - Le texte adopté par votre commission
La création d'une allocation d'accompagnement d'une personne en fin de vie répond à un véritable besoin, mais le dispositif prévu par la proposition de loi reste limité, tant en termes de durée de l'allocation que de restriction de son champ d'application à l'accompagnement à domicile.
Dans ces conditions, bien que faiblement convaincue de l'efficacité des demandes de rapports au Gouvernement faites par le Parlement, votre commission a jugé utile d'organiser les modalités de suivi du versement de cette allocation. De plus, le rapport dressera le bilan du développement des soins palliatifs à domicile, ce qui est également positif au regard des déficiences constatées aujourd'hui en la matière.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 5 Gage
Objet : Cet article contenait initialement le gage censé compenser la création de la nouvelle charge publique que constitue l'allocation d'accompagnement.
I - Le dispositif de la proposition de loi initiale
La création d'une allocation journalière d'accompagnement constitue à l'évidence une nouvelle charge publique, qui pèsera principalement sur les régimes d'assurance maladie et, subsidiairement, sur certaines personnes publiques qui assument le versement des prestations en espèces du risque maladie.
Pour compenser cette charge, la proposition de loi prévoyait de majorer les droits sur le tabac prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
A l'initiative du Gouvernement, le gage a été levé en séance publique, entraînant la suppression de cet article.
III - Le texte adopté par votre commission
Votre commission s'est étonnée de la présence de cet article dans le dispositif initial de la proposition de loi.
Conformément à l'article 40 de la Constitution, « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des recettes publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».
Dans la pratique, il est admis que cet article n'est pas opposable si le dispositif est gagé, c'est-à-dire si la diminution de recettes qu'il est susceptible de provoquer est compensée par l'augmentation, à due concurrence, d'une autre recette qui soit certaine. Le plus souvent, il est fait usage des droits sur le tabac. Or, la règle de recevabilité financière veut que, contrairement à une diminution de recettes, la création ou l'aggravation d'une charge publique ne puisse pas être gagée. A l'évidence, c'est dans cette dernière hypothèse que s'inscrit la proposition de loi.
Ceci étant, votre commission a bien évidemment confirmé la suppression de cet article .
* 9 Barème au 1 er janvier 2009.
* 10 Article L. 3142-16.
* 11 Article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique de l'Etat.
* 12 Article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique territoriale.
* 13 Article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique hospitalière.
* 14 Article L. 4138-6.
* 15 Loi n° 2005-370.