TITRE II ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES
CHAPITRE PREMIER MÉTROPOLES
Article 5 (art. L. 5217-1 à L. 5217-21 nouveaux du code général des collectivités territoriales) Organisation de la métropole
L'article 5 institue une nouvelle catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre , la plus intégrée de toutes : la métropole.
Chacun s'accorde sur la nécessité de créer un régime plus intégrateur que celui des communautés urbaines, notamment en matière de compétence économique. Il permettrait l'émergence de quelques agglomérations au rayonnement international qui, par leur attractivité, pourraient également irriguer le territoire de leur périmètre d'influence.
Si le but poursuivi est identique, les modèles proposés pour y parvenir relèvent de conceptions très diverses aux conséquences très nuancées : le spectre de ces propositions peut être illustré successivement par celles du comité Balladur, de l'Association des maires de France (AMF) et de la mission présidée par notre collègue Claude Belot :
- la commission présidée par l'ancien Premier ministre a préconisé la création de collectivités territoriales de plein exercice, en lieu et place des communes membres, exerçant l'intégralité des compétences du département lequel disparaîtrait à l'intérieur du périmètre métropolitain ;
- l'AMF privilégie la voie collaborative : craignant la vassalisation des communes membres et leur opposition, en conséquence, au transfert de leurs compétences et de leur pouvoir fiscal, elle recommande de rechercher « une meilleure complémentarité entre les politiques communales et intercommunales (...) plutôt que la dissolution de l'un dans l'autre » ;
- la mission sénatoriale a choisi la piste médiane d'une intercommunalité renforcée, dotée d'instruments de coopération plus contraignants.
Le projet du Gouvernement retient également le choix de l'intercommunalité dont il accentue le caractère intégré en transférant à l'établissement public l'essentiel des compétences communales.
Le dispositif proposé : concentrer au sein de la métropole les compétences de différents niveaux de collectivités.
1. Les conditions de création
Elles se basent sur le régime du droit commun des EPCI à fiscalité propre en assignant à la collectivité métropolitaine un projet communautaire adapté à ses objectifs : aménagement et développement économique, écologique, éducatif, culturel et social ; amélioration de la compétitivité et de la cohésion du territoire métropolitain.
Conformément aux règles habituelles, le nouvel établissement doit regrouper des communes d'un seul tenant et sans enclave, respectant le seuil démographique de 450.000 habitants.
Ce critère conduit à permettre aux huit agglomérations les plus peuplées à ce jour (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg) d'accéder au statut de métropoles :
(Données 2009)
|
Lyon |
(Communauté urbaine du Grand Lyon) |
1.274.069 |
|
Lille |
(Communauté urbaine Lille Métropole) |
1.124.796 |
|
Marseille |
(Communauté urbaine Marseille Provence Métropole) |
1.034.304 |
|
Bordeaux |
(Communauté urbaine de Bordeaux) |
714.727 |
|
Toulouse |
(Communauté urbaine du Grand Toulouse) |
661.484 |
|
Nantes |
(Communauté urbaine Nantes Métropole) |
594.732 |
|
Nice |
(Communauté urbaine Nice Côte d'Azur) |
517.699 |
|
Strasbourg |
(Communauté urbaine de Strasbourg) |
473.828 |
|
Montpellier |
(Communauté d'agglomération Montpellier Agglomération) |
412.070 |
|
Rouen |
(Communauté d'agglomération Rouennaise) |
411.721 |
|
Toulon |
(Communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée) |
411.582 |
|
Grenoble |
(Communauté d'agglomération de Grenoble Alpes Métropole) |
403.217 |
|
Rennes |
(Communauté d'agglomération Rennes Métropole) |
395.710 |
|
Saint-Etienne |
(Communauté d'agglomération de Saint-Etienne Métropole) |
385.962 |
|
Aix-en-Provence |
(Communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence) |
361.836 |
Source : DGCL
Remarquons que le projet de loi ne retient pas les propositions Balladur et Gourault-Krattinger de créer par la loi, comme en 1966, pour les communautés urbaines, un nombre limité de métropoles nominativement énumérées et de renvoyer, pour le reste, au volontariat sur la base du nouveau régime.
La création de la métropole obéit aux dispositions régissant les autres EPCI à fiscalité propre sous la réserve que le préfet ne peut pas en être à l'origine.
Elle résulte de :
- l'initiative d'un ou plusieurs conseils municipaux approuvée par les deux tiers au moins des conseils municipaux intéressés 34 ( * ) représentant plus de la moitié de leur population totale ou par la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population ;
- la transformation d'un EPCI à fiscalité propre par délibération concordante de l'organe délibérant et des conseils municipaux des communes membres dans les mêmes conditions de majorité ; le périmètre de l'établissement peut être étendu selon les mêmes modalités aux communes nécessaires au développement de la métropole « et à son évolution en pôle européen » ; dans ce cas, l'accord des communes membres d'une communauté de communes bénéficiant d'une dotation globale de fonctionnement bonifiée est indispensable à leur intégration dans l'EPCI.
La mise en place d'une métropole impliquant départements et régions d'implantation pour la détermination de ses compétences, le préfet leur notifie pour avis le projet de création de l'établissement. S'ils ne se sont pas prononcés dans le délai de trois mois, ils sont réputés favorables à la création du nouveau groupement.
Comme les communautés urbaines ou d'agglomération, la métropole est créée sans limitation de durée.
2. Les compétences métropolitaines
Si la métropole se présente comme une « super communauté urbaine » dans la détermination des compétences qu'elle exerce obligatoirement, la fonction particulière qui lui est assignée se révèle dans l'articulation proposée de ses interventions avec celles des niveaux régional et départemental.
a) Un bloc fondateur consistant
L'essentiel des compétences métropolitaines résulte du transfert de compétences communales auxquelles s'ajoutent certaines prérogatives départementales.
Un socle renforcé
Le périmètre des compétences métropolitaines obligatoires est plus large que celui des communautés urbaines, tout à la fois par la détermination des rubriques et la présomption, pour l'ensemble, de l'intérêt communautaire.
Le tableau ci-après présente l'ensemble des compétences métropolitaines comparées à celles des communautés urbaines.
|
COMMUNAUTÉS URBAINES 35 ( * ) |
MÉTROPOLES 36 ( * ) |
||
|
TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE (suite) TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE (suite) |
COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES (suite) COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES (suite) |
1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire : a) Création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; b) Actions de développement économique ; c) Construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire ; d) Lycées et collèges dans les conditions fixées au titre Ier du livre II et au chapitre Ier du titre II du livre IV ainsi qu'à l'article L. 521-3 du code de l'éducation ; 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; et après avis des conseils municipaux, constitution de réserves foncières d'intérêt communautaire ; b) Organisation des transports urbains ; création ou aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement ; c) Prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ; 3° En matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : a) Programme local de l'habitat ; b) Politique du logement d'intérêt communautaire ; aides financières au logement social d'intérêt communautaire ; actions en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d'intérêt communautaire ; c) Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire ; 4° En matière de politique de la ville dans la communauté : a) Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ; b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; 5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif : a) Assainissement et eau ; b) Création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites cinéraires ; c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ; d) Services d'incendie et de secours ; 6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : a) Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ; b) Lutte contre la pollution de l'air ; c) Lutte contre les nuisances sonores ; d) Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie. |
1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel : a) Création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; b) Actions de développement économique ; c) Construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs ; - 69 - 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : a) Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté; constitution de réserves foncières ; b) Organisation des transports urbains ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacement urbain ; c) Prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ; 3° En matière de politique locale de l'habitat : a) Programme local de l'habitat ; b) Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ; c) Amélioration du parc immobilier bâti ; 4° En matière de politique de la ville : - 70 - a) Dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ; b) Dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; 5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif : a) Assainissement et eau : b) Création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ; c) Abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ; d) Services d'incendie et de secours ; 6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie : a) Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ; b) Lutte contre la pollution de l'air ; c) Lutte contre les nuisances sonores ; d) Soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie. |
|
COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES DÉPARTEMENTS COMPÉTENCES EXERCÉES AU LIEU ET PLACE DES RÉGIONS |
1° Transports scolaires ; 2° Gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires. - 71 - 3° Développement économique : zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques En matière de développement économique : définition des régimes d'aides aux entreprises et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques. |
||
|
TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS (suite) |
PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LE DÉPARTEMENT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE |
1° Tout ou partie des compétences attribuées au département dans le domaine de l'action sociale ; 2° La compétence en matière de construction, d'aménagement, d'entretien et de fonctionnement des collèges. À ce titre, elle assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont elle a la charge ; 3° Tout ou partie des compétences exercées par cette collectivité territoriale en matière de développement économique. |
|
|
PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LA RÉGION SAISIE D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE |
1° La compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées. À ce titre, elle assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les lycées dont elle a la charge ; 2° Tout ou partie des compétences exercées par cette collectivité territoriale en matière de développement économique. |
||
|
PAR CONVENTION PASSÉE AVEC L'ÉTAT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE |
- le logement étudiant, de façon facultative - les aérodromes civils - les ports non autonomes |
- 72 - L'État peut transférer, à la demande de la métropole, la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures . |
|
|
DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES |
Lorsque ses statuts l'y autorisent, possibilité de demander à exercer au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l'une ou l'autre de ces collectivités : - pour les départements : aide sociale, fonds d'aide aux jeunes, fond de solidarité pour le logement - pour les régions : aides au développement économique, aménagement et exploitation des canaux, des voies navigables et des ports fluviaux - pour l'État : délégation des « aides à la pierre » |
||
L'essentiel des compétences communales est ainsi transféré au nouvel établissement public à l'exception de l'action sociale gérée par le centre communal d'action sociale. Soulignons que le projet de loi propose de transférer à la métropole la délivrance des autorisations d'urbanisme (permis de construire, permis de démolir, déclaration préalable).
L'attribution des compétences départementales
La métropole exerce de plein droit, sur son périmètre, les prérogatives du département en matière de transports scolaires et de gestion de la voirie routière, y compris leurs dépendances et accessoires : en conséquence, les servitudes, droits et obligations correspondants sont transférés à la métropole et les routes classées dans son domaine public.
Ces transferts devraient permettre d'unifier l'offre de transport sur l'aire métropolitaine et d'accompagner le développement territorial grâce à la maîtrise des infrastructures routières.
b) Des transferts conventionnels
Le champ conventionnel est largement ouvert :
au niveau départemental
- action sociale : rappelons que la communauté urbaine peut exercer pour le compte et avec l'accord du département, tout ou partie de ses compétences sociales. Dans le cadre métropolitain, il s'agit d'un transfert et non d'une délégation de compétences.
- le dispositif proposé pour la métropole élargit le champ de la convention d'une part aux collèges et d'autres part au développement économique.
au niveau régional
Parallèlement, la métropole pourrait exercer les compétences régionales en matière de lycées et de développement économique.
dispositions communes
- dans tous les cas, il s'agit d'un transfert de compétences et non d'une délégation ;
- la convention doit préciser l'étendue et les conditions financières du transfert ainsi que celles dans lesquelles sont transférés tout ou partie les services départementaux ou régionaux correspondants.
- en cas de désaccord des collectivités départementale ou régionale avec la demande présentée par la métropole, le projet prévoit une disposition contraignante en matière économique : à défaut de convention signée dans un délai de dix-huit mois à compter de la réception de la demande de la métropole, celle-ci bénéficie automatiquement d'un socle de compétences économiques : zones d'activités pour le département et définition des régimes d'aides aux entreprises pour la région ainsi que dans les deux cas, promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.
dispositions complémentaires
Le transfert de plein droit des compétences s'accompagne de celui de tout ou partie des services correspondants et des biens et droits meubles et immeubles, situés sur le territoire métropolitain et utilisés pour leur exercice.
|
Régime des biens et droits - Ils sont mis de plein droit à la disposition de la métropole par la collectivité détentrice et font l'objet d'un procès verbal qui en précise la consistance et la situation juridique ; - dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de la métropole, ils lui sont transférés en pleine propriété ; - ces transferts ont lieu à titre gratuit et ne donnent lieu au versement d'aucun indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire ; - en cas de conflit, ils sont réalisés par décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée par arrêté ministériel des maires, des présidents du conseil métropolitain, du conseil régional et général et d'organes délibérants d'EPCI à fiscalité propre ; - la métropole est substituée de plein droit dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens ; - les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Le transfert des services - Le transfert à la métropole des compétences départementales et régionales s'accompagne du transfert des services ou parties de services correspondants qui sont mis à disposition par voie conventionnelle dans un délai de six mois à compter de la création de la métropole et placés sous l'autorité de son président. A défaut, un projet de convention est établi par le préfet qui, si elle n'est pas signée dans le délai d'un mois, est établie par arrêté ministériel. - un décret fixe les modalités et la date de transfert définitif. Situation individuelle des agents - Les fonctionnaires et non titulaires affectés aux entités mises à disposition de la métropole, sont de plein droit mis à disposition à titre individuel, du président du conseil métropolitain et placés sous son autorité contre remboursement comme le prévoit la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, - à la date des transferts définitifs, ils sont rattachés à la métropole, - des dispositions particulières sont prévues pour les fonctionnaires de l'Etat détachés auprès du département ou de la région en application des transferts de compétences opérés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : ils sont réintégrés pour ordre dans leur corps d'origine avant d'être placés en position de détachement sans limitation de durée auprès de la métropole. Il s'agit d'un processus ordinaire de régularisation pour se conformer au changement de collectivité titulaire de la compétence. |
c) Des transferts de l'Etat
La métropole peut demander à l'Etat de lui transférer de grands équipements et infrastructures.
Le transfert, autorisé par décret, est effectué à titre gratuit, selon des modalités précisées par voie conventionnelle et ne donne lieu au paiement d'aucun droit, taxe, indemnité, salaire ou honoraire.
Ces ouvrages peuvent être nécessaires au développement et à l'aménagement du territoire métropolitain.
Cette faculté offerte aux métropoles rejoint la préoccupation de la mission temporaire qui proposait d'ouvrir à l'Etat la faculté de déléguer certaines de ses compétences.
3. Conséquence de la création de la métropole
La nouvelle collectivité est substituée de plein droit à l'EPCI à fiscalité propre inclus en totalité dans son périmètre. Lorsque le périmètre métropolitain comprend une partie seulement des membres d'un établissement, ces communes en sont retirées de plein droit, le périmètre communautaire est réduit en conséquence et la métropole s'y substitue de plein droit.
4. Extension du régime des communautés urbaines
Le régime des communautés urbaines est applicable aux métropoles dans ses dispositions concernant :
- les conditions d'exercice du mandat de délégué communautaire ;
- la substitution de la métropole à un syndicat de communes ;
- l'extension du périmètre métropolitain ;
- les fonds de concours pour la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement ;
- les délégations concernant la création ou la gestion d'équipements ;
- le transfert de biens, droits et obligations ;
- la dissolution de l'établissement public.
5. Régime financier des métropoles
Les dispositions budgétaires des communes s'appliquent aux métropoles sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le projet de loi.
a) Ressources
Les recettes de la métropole sont principalement constituées :
- du produit des impôts directs locaux perçus à la place des communes membres ;
- des différentes parts de la dotation globale de fonctionnement ;
- du produit des taxes correspondant aux compétences transférées.
Les communes membres sont donc privées de leur autonomie fiscale par le transfert de l'intégralité de la fiscalité directe locale au nouvel EPCI.
Le régime fiscal métropolitain réside, en effet, dans l'unification des quatre taxes directes locales (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe professionnelle).
|
Nom groupement |
Communes membres |
habitants |
Total Recettes perçu par l'EPCI en 2009 |
Total Recettes estimé Métropole |
Différence |
Evolution en % |
|
CU Marseille Provence métropole |
18 |
1 034 304 |
439 990 243 |
885 984 801 |
445 994 558 |
101% |
|
CU du Grand Toulouse |
25 |
661 535 |
274 830 044 |
602 748 571 |
327 918 527 |
119% |
|
CU de Bordeaux |
27 |
714 761 |
390 161 944 |
820 672 965 |
430 511 021 |
110% |
|
CU Nantes métropole |
24 |
594 732 |
277 021 174 |
573 475 349 |
296 454 175 |
107% |
|
CU Nice Cote-d'Azur |
24 |
517 699 |
120 505 505 |
420 360 110 |
299 854 605 |
249% |
|
CU de Lille |
85 |
1 124 816 |
503 686 294 |
959 097 583 |
455 411 289 |
90% |
|
CU de Lyon |
57 |
1 274 069 |
624 736 069 |
1 246 820 867 |
622 084 798 |
100% |
|
CU de Strasbourg |
28 |
477 476 |
239 079 970 |
442 334 708 |
203 254 738 |
85% |
|
2 870 011 243 |
5 951 494 954 |
3 081 483 711 |
107% |
Source : étude d'impact.
La DGF de la métropole est composée des dotations auparavant attribuées aux EPCI auxquels la métropole se substitue ainsi qu'aux communes membres de la métropole (dotation forfaitaire, dotation communale et dotation de compensation).
b) Compensation
La compensation financière des transferts de compétences vise à respecter la neutralité budgétaire. Elle s'inspire des modalités retenues pour les transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Le projet institue une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées.
|
La commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées Composée de : - 4 représentants du conseil de la métropole, - 2 représentants du conseil régional, - 4 représentants du conseil général, - 4 représentants des communes membres élus parmi les conseillers municipaux au scrutin proportionnel de liste à un tour au plus fort reste Présidée par le président de la chambre régionale des comptes Consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées Se prononce au plus tard dans l'année qui suit celle de la création de la métropole |
Les accroissements de charges résultant des transferts de compétences sont compensés d'une part, par le versement d'une dotation de compensation à la charge du département et de la région, et par le transfert, par les communes, des quatre taxes directes locales, de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et par la DGF. Le montant de la compensation qui constitue une dépense obligatoire, est évalué par la commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées.
Dans la mesure où les communes transfèrent l'intégralité de leurs ressources à la métropole, celle-ci verse à chacune d'entre elles une dotation de reversement calculée selon des modalités fixées par convention. Cette dotation qui évolue chaque année comme la DGF, constitue désormais la seule ressource financière des communes membres d'une métropole.
La position de la commission des lois : valider le principe de la création de métropoles dans le respect de l'autonomie communale
La création des métropoles n'est pas contestée, même si, pour certains, ce nouvel EPCI ne participe pas parfaitement de la simplification du « mille feuilles », avancée par les promoteurs de la réforme 37 ( * ) .
Au cours des auditions organisées par votre rapporteur, trois critiques principales ont été formulées, notamment par l'APVF et l'AMF :
- la suppression de l'autonomie financière des communes membres ;
- leur dessaisissement, pour l'essentiel, de leurs compétences et particulièrement de la délivrance des autorisations d'urbanisme ;
- la suppression de la notion d'intérêt communautaire, principalement pour la gestion des équipements.
* Favoriser l'essor des métropoles sans altérer la gestion de proximité
Votre commission partage ces préoccupations. Autant elle est persuadée du bien-fondé d'ériger, sur des territoires particuliers, des groupements puissants qui devraient dynamiser leur périmètre d'influence, autant elle considère que les métropoles ne peuvent pas, sans risquer d'affaiblir l'objectif qui leur est assigné et diluer l'efficience d'une gestion de proximité, aspirer l'ensemble des compétences locales.
C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, elle a visé à concilier les renforcements exigés du rayonnement des métropoles et les nécessités du quotidien. D'une part, elle a maintenu au maire sa compétence en matière d'autorisations d'urbanisme et, d'autre part, elle a réintroduit la notion d'intérêt communautaire pour le transfert des équipements.
* Conforter le régime des métropoles
A l'initiative de son rapporteur,
- elle a précisé la procédure de transfert de plein droit du bloc économique du département et de la région en cas d'échec de la procédure conventionnelle ;
- elle a fixé dans la loi la présidence de la commission chargée de procéder au transfert définitif de propriété des biens et droits utilisés pour l'exercice des compétences transférées à la métropole , selon le cas, par les communes, le département et la région: le président de cette commission sera élu en son sein par celle-ci ;
- elle a clarifié les dispositions régissant les transferts de service en distinguant, d'une part, les cas de transfert de plein droit ou conventionnel et en confiant, d'autre part, à la convention, et non au décret, le soin de fixer la date du transfert définitif ;
- elle a précisé le contenu des conventions et les modalités de transfert des services ainsi que la situation des personnels qui y sont affectés, notamment celle des non-titulaires : ces agents conserveront, à titre individuel, le bénéfice de leur contrat et les services qu'ils auront accomplis dans la collectivité d'origine seront assimilés à des services accomplis dans la métropole ;
- elle a prévu le cas spécifique des fonctionnaires d'Etat détachés sans limitation de durée auprès du département et de la région dans le cadre des transferts opérés par la loi du 13 août 2004 : ils le seront désormais auprès de la métropole ;
- dans le souci d'une gestion économe et efficace des actions métropolitaines, elle a souhaité permettre la mutualisation, sur les compétences partagées, des services départementaux/régionaux et métropolitains.
La commission, sur la proposition de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, a souhaité faciliter la transformation-extension d'une communauté urbaine en métropole en permettant l'intégration de communes membres d'une communauté de communes levant la TPU et éligible à la dotation globale de fonctionnement bonifiée.
Par parallélisme des formes, à l'initiative des mêmes auteurs, elle a renvoyé au décret et non à un arrêté préfectoral, la décision d'étendre le périmètre de la métropole.
* Garantir les prérogatives financières des communes membres
Sur proposition de Mme Jacqueline Gourault et de M. Gérard Collomb, la commission a rétabli l'autonomie fiscale des communes membres d'une métropole . Elle a constaté que la logique du projet de loi différait de celle des propositions du Comité Balladur qui érigeait la métropole en collectivité territoriale de plein exercice en réduisant les communes membres au statut de simple personne morale de droit public. Au terme de l'article 5, en revanche, les communes membres demeurent des collectivités territoriales. Il n'est pas justifié, en conséquence, de les priver de tout pouvoir fiscal. En outre, la commission a choisi de maintenir, à leur profit, certaines compétences transférées par le projet de loi à la métropole (autorisations d'urbanisme, équipements de proximité).
Parallèlement, elle a prévu que le transfert de la dotation globale de fonctionnement des communes à la métropole ne puisse se réaliser qu'après délibération des organes délibérants de l'EPCI et des communes.
Outre des modifications rédactionnelles, la commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .
Article 6 Coordinations
Cet article procède aux coordinations induites par l'institution de métropoles.
A cette fin, il modifie :
- le code général des collectivités territoriales,
- le code de la construction et de l'habitation,
- le code des ports maritimes,
- le code de l'urbanisme,
- la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
- la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Notons que le projet de loi prévoit, pour les métropoles, une représentation conjointe avec celle des communautés urbaines au sein du comité des finances locales.
Il étend aux communes membres d'une métropole l'interdiction frappant celles d'une communauté urbaine, de se retirer de l'établissement public.
La position de la commission des lois
A cet article, votre commission a procédé, à initiative de M. Gérard Collomb, Mme Jacqueline Gourault et le rapporteur, à deux suppressions de conséquence et une coordination :
- pour tenir compte du maintien de l'autonomie fiscale des communes membres d'une métropole, elle a supprimé par cohérence les dispositions spéciales de calcul de leur potentiel fiscal ;
- conservant au maire son pouvoir de délivrance des autorisations d'urbanisme, elle a supprimé par coordination la modification correspondante du code de l'urbanisme ;
- elle a inséré la mention des métropoles dans l'intitulé d'une division du code général des collectivités territoriales.
La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé .
Article 6 bis (nouveau) (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) Seuil démographique de création d'une communauté urbaine
Aux termes de l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, pour s'associer au sein d'une communauté urbaine, les communes candidates doivent constituer un ensemble de plus de 500.000 habitants.
Un critère évolutif...
Ce critère démographique a évolué au fil du temps :
- à l'origine, la loi du 31 décembre 1966 qui a institué les communautés urbaines, tout en en créant quatre de plein droit (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg), l'avait fixé à 50.000 habitants ;
- il a été abaissé à 20.000 habitants par la loi d'orientation relative à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992 ;
- enfin, la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999 l'a remonté à 500.000 habitants pour, selon ses auteurs, « redonner une cohérence à l'architecture d'ensemble de l'intercommunalité. Les communautés urbaines ont en effet vocation à structurer les grandes agglomérations. » 38 ( * ) .
Ce « mouvement de yoyo » explique la diversité des agglomérations composant la catégorie des communautés urbaines : on peut notamment y recenser Lille, Lyon, Marseille, Bordeaux, Strasbourg, Dunkerque, Cherbourg, Brest, Le Creusot - Monceau-les-Mines, Alençon, Arras, Nancy ...
. ... à combiner avec l'institution des métropoles
L'article 5 du projet de loi crée une nouvelle catégorie d'EPCI plus intégrés que les communautés urbaines : les métropoles qui doivent rassembler 450.000 habitants.
Votre commission a retenu ce critère démographique.
C'est pourquoi, pour conserver à la déclinaison des catégories d'EPCI à fiscalité propre, une cohérence liant degré d'intégration et taille requise de l'agglomération, elle a décidé d'abaisser le seuil de création des communautés urbaines au niveau de celui prévu pour les métropoles.
Elle a introduit à cet effet un article additionnel 6 bis (nouveau) après l'article 6.
* 34 Dont le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante.
* 35 Il s'agit du régime applicable aux communautés urbaines créées depuis le 13 juillet 1999, art. L. 5215-20 CGCT.
* 36 Au sens du projet de loi n° 60 (2009-2010) de réforme des collectivités territoriales.
* 37 C'est l'observation formulée par le Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales de France.
* 38 Cf exposé des motifs du projet de loi n° 1115 AN (28 octobre 1998).